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事业单位改革的困境与出路

□ 国家行政学院  汪玉凯

　　3月23日，中共中央国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，为事业单位未来十年的发展提供了一个整体的框架和思路。

    事业单位改革滞后于党政机关和国有企业改革

　　我国的事业单位改革不是从现在才开始的。1987年以前，事业单位改革与党政机关的改革基本上是同步的，但1987年以后，事业单位的改革就逐步脱离了行政体制改革的轨道。这样，从战略层面上，就把涉及数千万人的事业单位改革暂时搁置了。1998年，国家进行了大规模的行政体制改革，但与之相配合的事业单位改革，基本上是处在行业层面上。

　　事业单位改革的历程告诉我们，我国的事业单位改革并未真正提上议事日程。

　　现在看，事业单位改革的结构布局得到了进一步优化，但部门所有、条块分割的根基没有动摇；事业单位社会化取得了一定进展，但社会化被简单地演变为市场化，却带来严重后果；事业单位内部管理注入了许多新的要素，但滋生出一个复杂多元的机制怪胎；事业单位的经济效益和社会效益取得了明显的成效，但用单位利益最大化替代公共利益最大化，几乎成为见怪不怪的现象。

　　历史值得人们反思：之前事业单位改革的种种弊端，大都是由于缺乏整体设计，各部门各自为政导致的。

　　事业单位改革如何获得突破

　　中国事业单位改革需要新的思路。

　　科学的改革是建立在对事业单位的一个基本分析之上的。事业单位提供的是公共服务，事业单位运行和服务的目标是使社会效益最大化；事业单位追求单位利益最大化，是其价值扭曲的重要表现，过去改革出现的比较大的偏差就是把单位利益最大化放到社会利益之上了；鼓励事业机构追求“经济绩效”并将其与个人收入挂钩，必然出现机构和个人利益侵害公共利益的后果；也不能把事业单位改革简单地视为裁员。

　　未来事业单位改革将涉及到一系列的制度框架改革，其中最核心的是三项制度：领导制度、以法人治理结构为标志的内部管理制度、与全社会对接的社会保障制度。这也是事业单位改革的核心点。

　　以《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（5号文）发布为标志，我国的事业单位正酝酿一场深刻的变革。可以用三句话来概括改革的基本精神：第一，分类剥离；第二，重构公共服务体系；第三，撤销、合并、重组、改制。

　　改革的目标和时间表

　　事业单位分类改革的整体框架如下：按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化机制体制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

　　改革目标为：到2020年，建立功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。2015年前完成分类改革，2016到2020年完成其他改革。

　　这次改革的主要内容是分类改革。对行政性事业单位改革：回归行政机构，这也意味着，我国今后不再设立行政性事业单位。对经营性事业单位改革：改制为企业，走市场化的道路。对公益性事业单位改革再做进一步区分：对于公益一类，国家要坚决支持，还要不断加大投入，如义务教育、基础医疗、社会福利等单位；对于公益二类，可实行财政补贴，引入市场机制。

分类改革，四大关系须厘清

□ 中国国土资源经济研究院  姚华军

　　“十二五”是我国积极推进科学发展期，也是改革攻坚期。地勘单位如何在中央对事业单位改革顶层设计的指导下，正确研判形势，交流经验，探索路子，是当前面临的重要问题。我们认为，必须厘清四大关系。

　　改革VS发展——改革促发展

　　改革是手段，不是目的。

　　分类推进地勘单位改革的目的应该是：通过改革体制、完善机制，激发地勘单位活力，推动我国地勘行业健康发展与繁荣，促进地质工作更加紧密与经济社会发展相结合、更加主动为经济社会发展服务，满足经济社会快速发展对地质工作日益增长的“资源基础、环境基础、工程基础”保障需求。

　　现阶段，我国地勘行业也同样存在“公益服务供给总量不足，供给方式单一”，地质工作需求潜力大。因此，要将是否有利于推动行业发展、促进“两个更加”、提升“三个基础”，作为检验地勘单位改革成败的标准。当前，要特别注意将分类推进地勘单位改革，与践行地质找矿新机制、推进地质找矿突破战略行动紧密结合在一起。

　　主动VS被动——积极主动应对

　　《指导意见》明确提出了改革目标，即“今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展”。

　　目前，许多地勘单位“从内部管理来说，早已经企业化了”，事企混合的“双轨制”，实际上已严重制约了地勘单位做大做强。

　　“十二五”是地勘行业难得的发展机遇期，分类推进地勘单位改革，既是中央要求，也是适应市场化、顺应国际化的要求，是构建新机制、催生内生发展动力的客观要求，是大势所趋。改革时间表已确定，地勘单位必须主动应对，抓住机遇，顺势而为。

　　改革VS稳定——落实支持政策

　　1999年，地勘单位属地化管理以来，国务院、国土资源部和地方政府出台了一系列支持地勘单位改革发展的政策，为地勘单位改革发展提供了强大政策支持，但由于多种原因，许多政策贯彻落实还不到位，历史遗留问题仍较多。

　　分类推进地勘单位改革，尤其是在清理规范、科学分类基础上，确定为转企改制的单位，要充分考虑长期事业体制积累的问题和地勘行业的特殊性，在过渡期内平稳推进转制工作，完善过渡政策，同时，要部省联动，下大力气继续督促落实之前有关的支持政策，逐步解决遗留问题。

　　要妥善处理改革发展稳定的关系。注意把握节奏条件，成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”。

　　属地VS行业——建立协同推进机制

　　国土资源部作为地勘行业主要管理部门，也应从行业改革发展角度，研究支持政策，监督政策落实，搞好科学分类，共同推进改革发展。

　　一是条块结合、上下联动。充分发挥中央和地方两方面的积极性，建立以地方政府为主、地勘行业主管部门配合的分类推进地勘单位改革工作机制。

　　二是分类指导、稳步实施。要区分不同地区、不同专业类别，建立分类推进地勘单位改革试点机制，将分类推进地勘单位改革纳入国土资源“十二五”规划，纳入省部合作协议之中，加强改革指导，不断总结试点经验，完善相关政策措施，加强信息服务和跟踪指导。

　　三是统筹协调、强化监督。在积极推进地勘单位分类改革的同时，要统筹考虑如何进一步加强地质调查公益性队伍建设、强化国土资源行政管理业务支撑力量建设，建立注册地质师、规范矿业权评估师和储量评估师等中介服务机构建设。

精干过渡，事企共同发展

□ 河南省地矿局  赵文礼

　　在中共中央国务院下发5号文分类推进事业单位改革的大背景下，许多地勘单位都将在改革中度过一段“过渡期”，希望河南省地矿局“两精干一过渡”的改革实践能对大家有所启示。

　　“两精干一过渡”的改革总体架构

　　到2020年我国要建成比较完善的社会主义市场经济体制，多数地勘单位应成为名副其实的市场主体，在市场经济条件下生存发展；另一方面，地质调查工作基础性、先行性、战略性的特点，决定了我省仍将长期保留一支人员精干并相对稳定、装备精良的高素质的公益性地质调查队伍。

　　我局“两精干一过渡”的改革总体架构是：在国家和我省事业单位分类改革的大框架下，把公益性地质调查队伍建设好，把商业性地质勘查市场主体建设好，把地质勘查事业单位“过渡”好，促进地勘单位的改革发展，全面增强地质工作的资源保障能力和服务功能，搭建起地勘事业单位和地勘企业相互补充、共同发展的制度平台。

　　建设精干的公益性地质调查队伍

　　建设和完善全国一流的河南省地质调查院，作为承担公益性地质工作的主体，建立和完善地方公益性地质工作服务体系。

　　公益性地质调查队伍主要从事“基础性+战略性+区域性”地质工作，为地方经济社会发展和国土资源管理提供技术服务和支撑；着力推动公益性地质工作的制度化、常态化建设，建立公益性地质工作的成果更新机制；促进公益性地质工作、商业性矿产勘查和地勘基金有机衔接和良性互动。

　　下一步我局建设精干公益性地质队伍的工作重点：一是巩固和提高公益性地质工作的地位和作用，增强公益性地质服务功能；二是完善地方公益性地质工作体系，建立覆盖全省的国土资源管理技术支撑网络；三是加强基础地质工作，为资源环境保障提供有效快捷的地质信息服务，推动经常性的国家地质填图项目、地质环境调查和地质灾害监测、预警项目及社会服务工作等列入财政经常性预算，实行常态化管理。

　　建设精干的商业性矿产勘查队伍

　　我局建设的“商业性矿产勘查队伍”是以国有经济为主体的、以资源型特征为主的综合性投融资企业。这种新组建的“国有地勘企业”具备现代企业的相关特征，克服了现有地勘单位事业体制下的一些弊端，成为我省商业性勘查市场主体建设的主要形式。“国有地勘企业”建设定位在三个主要领域：商业性矿产勘查开发、以水工环为主的地质服务产业链、延伸产业。

　　“过渡”好，改革更顺畅

　　通过“两精干”建设，过渡性地勘单位逐渐分离并确定下来。过渡期地勘事业单位，不仅要继续管理好离退休职工队伍，还要开展一些政策允许的经营活动。其职能定位是：承担管理国有地勘资产，稳定地勘队伍，承担政府财政出资的地质项目，增强单位实力，落实扶持政策，实现平稳过渡。过渡期的事业单位，需严控队伍规模，基本不再新进事业编制人员，实行“老人老办法，新人新办法”。

　　公益性地质队伍、商业性地勘企业和过渡性的地勘事业单位，三者在管理体制、运行机制、劳动用工、干部使用等方面有着明显的区别，不能混合交叉、相互取代，人财物要有明确的界限。三者各有分工，各有目标，但是又有着天然的、紧密的联系。搭建地勘事业单位和地勘企业相互补充、共同发展的制度平台，就是一方面强化地勘单位公益职能，确保事业单位位子；另一方面促进地勘企业快速发展，以雄厚的实力在市场竞争中站稳脚跟，彼此相互促进、共同发展。

以改革为动力，加快跨越式发展

□ 陕西省煤田地质局 张斌成

　　近年来，陕西省煤田地质局大力实施“地质勘查立局、矿业开发富局、科技创新强局、优秀人才兴局”发展战略，经营大项目，构筑大平台，建设大集团，企业活力和竞争力显著增强，各项事业蓬勃发展。目前，已经初步形成了以地质勘查为主业，以矿业开发为支撑，以煤层气勘探及开发、石油钻采、物探测绘、机械制造、岩土勘察及地基施工、酒店旅游服务、煤化工、铁路运营等产业为补充的发展新格局。

　　企业化改革“三步走”

　　2008年12月20日，陕西省人民政府办公厅下发《关于印发我省地勘单位改革有关文件的通知》，正式开始推动地勘单位改革。

　　我局企业化改革分为三个阶段实施。第一个阶段是自2008年底到2011年3月22日，基本上是事企并存、分体运行阶段；第二阶段是今年3月22日以后，是事企分离、管办分开阶段；第三阶段是从7月15日开始，建设陕西省煤炭勘查开发一体化的大型能源产业集团阶段。

　　2008年，省政府要求陕西省地勘单位以局为单位，组建局领导下的企业化地勘公司，并出台了地勘经费管理、矿业权处置、土地税收、职工退休、剥离社会职能等方面的政策。2009年1月8日，我局成立了“陕西省煤田地质集团有限公司”。陕煤地质集团在局领导下运行，为省国资委监管的国有独资地质勘查和矿业开发企业，同时，地质局的牌子、职能、机构仍然保留，形成事企分体运行的管理体制和工作机制。

　　2011年3月22日，陕西省政府召开了地勘单位体制改革汇报会，要求地勘单位全面实现事企分离、管办分开，人员、资产划开。随后，我局建议将煤田地质局由陕煤地质集团代管，从而形成陕煤地质集团代管下的煤田地质局工作机制，集团公司以抓建设、促发展为使命；局以保稳定为宗旨。目前，集团公司和局下属管理部门已经分开，对经营性资产和非经营性资产的分离也已近尾声。

　　2011年7月15日，陕西省委省政府决定将把陕西省煤田地质集团有限公司打造成为陕西省内第二个大型煤炭企业，同时将陕西省煤田地质集团定位为“探采一体化的大型煤炭企业”。下一步，我局在陕西省委省政府资源配置的支持下，积极进行并购重组、资源整合，力争在“十二五”末煤炭产量达到5000万吨，实现产值300亿元。

　　企业转制的四大经验

　　一是确定探采一体化发展方向。我局进行企业化改革后，采取各种方式获取煤炭及非煤资源探矿权，储备矿产资源，争取成为矿区开发主体。自主或参股建设煤矿或非煤矿山，确保每个队拥有1个煤矿，1~2个非煤矿山，推动煤化、煤电一体化发展，形成“探、采、选、冶和深加工”为一体的产业链。

　　二是探索产业整合道路。产业整合是把产业分布优势转化为经济优势，有利于产业资源统筹规划，集中经营，实现合理利用，从而提高经济增长质量和效益，推动各产业实现规模化发展。今年以来，我局油气钻采、酒店旅游、化验测试、机械制造等产业进行了整合，组建了专业化公司，竞争力大大增强。

　　三是发展地质延伸产业。开展矿山技术服务，巩固石油钻探市场，发展壮大天然气钻采，拓宽服务社会的能力和空间。

　　四是实施人才战略。加大用人自主权，特别是补充了非煤勘查、矿业开发等方面的高级专业化人才，解决了后备人才问题。

　　加快改革发展的建议

　　我们的体会和建议是：必须坚持地质勘查主业地位不动摇；必须走勘查开发一体化道路；要积极引入风险勘查机制；必须加大矿业权的申请和维护力度；要建立健全地质找矿激励新机制；尽快将资质及矿业权转换到公司名下；在政策层面上支持地勘单位“走出去”。

　　目前，全国事业单位改革已经明确了时间表，陕西省的地勘单位体制改革也已经进入了最后阶段，企业转型是我们必然的选择。我们坚信，只要锐意创新，敢为人先 ，就能在企业化改革和实现经济转型方面取得新的突破！

自主改革的步伐要“加速”

□ 山东省地勘局  邓  度

　　今年3月23日中央出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。已经经历了12年属地化改革洗礼的地勘单位，今后改革的步伐必将加快。下面，我们谈谈新形势下对地勘单位改革发展的几点认识和看法。

　　地勘单位改革应循序渐进

　　一方面，地勘队伍有着非常特殊的发展历史，在为国家作出突出贡献的同时也积累了不少特殊的困难。以山东省地勘局为例，属地化时财政基数与山东省同类事业单位的人均差额为1.39万元，总额在1.4亿元左右，至今未能弥合；累计欠发一次性住房补贴等各类住房补贴25269万元，局自身无力解决；离退休职工与在职人数已超过1：1，离退休职工费用在地勘费中所占比重逐年增加，在管理上投入的精力非常大；养老保险、医疗保险、工伤和生育保险的社会化统筹未能统一启动。

　　解决好这些历史遗留问题，应该是地勘单位企业化的前提之一。

　　另一方面，经过这些年的快速发展，地勘单位经济实力有了明显的增强，但是基础仍然比较薄弱，与企业人均净资产的差距还非常大。地勘单位的企业化，首先要实现经济产业化，然后才能培育壮大企业，在此基础上建立现代企业制度。因此企业化需要统筹规划，循序渐进，应该有一个较长的过渡期。这个时期有多长，取决于历史遗留问题的解决和地勘单位是否真正具有生存发展的能力。

　　地勘单位改革不能一刀切

　　经过属地化12年的改革发展，各省局地勘队伍之间的发展状况、经济环境和政策环境等差别较大。而且，各省份对属地化地勘队伍的管理方式各不相同，对地勘队伍进一步的改革和发展都有自己的统筹安排。

　　国家有关部门应充分尊重各省份的统筹安排、改革措施和相关探索，没有必要出台统一的地勘单位改革时间表和具体的方式要求，也没有必要统一明确改革的方向和分类，重要的是应该从行业管理的角度对地勘队伍加强关注、加大指导和协调的力度，继续出台相关的政策加大支持的力度。

　　因此，地勘单位改革不可能有全国统一的模式，不能搞一刀切。

　　亟待行业主管部门政策支持

　　从现在属地化的地勘队伍的情况来看，大家不是怕改革、也不是不愿意改革，而是对改革有顾虑。为了让改革不再有后顾之忧，今后有关部门应该继续加大对地勘单位改革发展的政策引导和支持：

　　一是确实保障现有地勘事业单位人员的切身利益和妥善解决好历史遗留问题的政策。如：“老人老办法”，使现有事业单位人员退休时按照事业单位同等待遇退休；过渡期内事业经费不变；妥善处理好历史遗留问题等。

　　二是为地勘单位今后改革与发展提供支持的政策。如：适当为国有地勘单位配置优质的矿业权；对地勘单位利用国家资金勘查形成的矿产地，在出让矿业权时，拿出一定比例给予地勘单位；努力培育商业性地质勘查市场；加强地质工作监管和服务，改善地质勘查工作环境；支持地勘单位探采冶一体化等。

　　积极主动地加快改革步伐

　　全国事业单位改革形势紧迫，改革的总体目标和阶段性目标已经非常明确。地勘单位必须认清形势，统筹安排，积极应对。

　　改革是大势所趋。只要争取好政策支持，周密规划，稳步推进，即使转为企业也不见得是坏事。各级领导干部、全体地勘职工要分清利弊，振奋精神，积极主动地加快自主改革的步伐。

　　我们认为，有两点应该注意：一是努力争取政策，为改革创造良好的环境，特别要加强与地方政府和国土资源等相关部门的汇报、沟通和协调，优化外部环境，争取政策支持；二是千方百计加快经济发展，在改革期间或过渡期内，持之以恒地抓好经济发展，努力培育壮大产业经济，增强竞争实力，夯实改革发展的基础。

新改革   新思路

□ 中国国土资源经济研究院  方  敏  高  兵

　　当前，分类推进地勘单位改革不可逆转。根据近半年来对地勘单位的调研成果，结合中央5号文精神，我们初步提出推进国有地勘单位改革发展的思路框架。

　　政府主导：需要部省积极推动

　　首先，国有地勘单位分类改革要在国家事业单位分类改革总体框架下进行，国土资源部和省（区、市）政府要各司其职，以部省协议为载体，密切配合，共同推进。其次，要以省级政府为主导，因地制宜，整体、稳步推进区域内属地化管理地勘单位改革。最后，省级政府相关部门要建立定期协商会议机制，加大改革协调力度，统筹解决地勘单位改革中涉及的人事制度、社会保障、优惠政策等方面的问题。

　　稳步推进：把握改革节奏

　　总体而言，目前地勘单位仍然存在人均资产较少、主导产业培育缓慢，历史欠账多、社会保障不健全和队伍结构不合理等诸多问题。随着改革进入深水区，一些尚未触及的深层次矛盾和政策性问题将会逐步显现出来。因此，地勘单位改革应坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针，注意把握节奏，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不断对改革设计进行调整和优化，确保改革顺利进行。

　　在改革发展的目标上可以分两步走，第一步是完成地勘单位分类改革，政、事、企各归其位。第二步是形成一批打破行政区域界限的地勘企业，通过市场配置勘查生产要素、形成优胜劣汰机制，逐步重塑全国地勘行业新格局。原则上要鼓励以局为单元的企业化改革，避免造成将来行业过度分散。

    科学分类: 细分地勘单位改革发展方向

　　首先，国有地勘单位按照其承担的社会功能可以划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。承担行政职能的，可将其行政职能划归国土资源管理部门或增加相应的行政职能；对从事地质勘查生产经营活动的，逐步将其转为地勘企业或资源公司；对从事公益型地质工作的地勘单位，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

　　其次，我国区域发展不平衡，各地的经济发展水平与地勘市场发育程度不同，对地质工作的需求规模与结构也有明显差异，因此不同地区地勘单位要根据区域经济发展状况选择合适的改革思路与发展路径。

    强化服务：构建公益性地质工作新格局

　　为满足中央与地方对公益性地质工作日益增长的需要，按照社会主义市场经济体制的要求，中央与地方要逐步建立起事权分开、各负其责、互相配合的公益性地质工作队伍。中央公益性地质队伍以中国地质调查局现有单位为基础；各省（区、市）公益性地质队伍根据各地具体需要研究制定。队伍的规模，需要根据地质调查工作的特殊性进行分类、核定，须符合5号文的总体目标要求。

　　加强保障：用好过渡期的优惠政策

　　一是要用足用好国家关于事业单位改革过渡期的优惠政策。在税收方面，可以适当保留原有税收等优惠政策，原有事业费继续拨付；在离退休待遇方面，按照老人老政策，新人新办法。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。

　　二是除上述国家规定的保障措施以外，要妥善处理历史遗留问题，确保各项政策措施落实到位；同时创造条件，为国有地勘单位配置矿业权，允许改制地勘单位土地变性等。

    行业指导：推进地勘事业单位分类改革与发展

　　一是地勘行业主管部门应选择部分单位作为改革试点，不断总结和宣传、推广地勘单位改革实践，协调落实地勘单位改革相关配套支持政策，用典型引导面上工作。

　　二是地勘行业主管部门要从地勘行业特点出发，通过系统调研和座谈会形式，了解国有地勘单位改革过程中遇到的问题和困难。同时代表地勘行业向国家和省级政府反映诉求与建议，加强与其他相关部委的沟通与协调，适时研究提出“国有地勘单位改革指导意见”，统筹指导全国地勘单位改革。

　　三是地勘行业管理部门要跟踪了解地方政府出台的有关地勘单位改革的政策措施，对不符合地质工作规律、不利于地勘队伍改革发展的政策措施，要及时协调解决。

　　自身建设：为改革发展奠定基础

　　地勘单位自身要进一步解放思想，从深化内部经营机制改革和创新做起，促进地勘经济的持续科学发展，为改革发展打好坚实的经济基础。

　　总之，地勘事业单位分类改革不是目的，是为了更好地促进地勘行业科学发展。

改革对行业管理提出新挑战

□ 中国国土资源经济研究院  贺冰清

　　按照中央5号文关于事业单位分类改革的要求，国有地勘单位完成分类改革之后，将实现事企分离、主辅分离，传统意义上的地勘单位将发生深刻变化，全国地勘行业“百局千队”的传统格局将逐步被打破，将对现行的地勘行业管理工作带来新的挑战。

　　可以预期，国有地勘单位除部分保留为从事公益性活动的事业单位外（极少数可能回归到行政机关），还有一部分地勘单位将转变为各类产业经济活动的主体：一部分可能转为资源型企业（初级勘查公司和探采一体化的高级矿业公司）和从事地勘相关延伸产业的企业，还有一部分可能转变为从事其他产业活动（非地勘业）的企业。有的“名不副实”的地勘单位可能不属于地勘行业管理的范畴了。另外可以预期，改革到位后，地勘单位的行政地域性特征将逐步弱化，跨区域经营的地勘企业会越来越多。这就意味着改革后地勘行业管理的对象、管理方式也将随之发生深刻变革，将加速由传统的分区管理、单位管理、身份管理逐步向社会管理、资质管理转变。这对传统的行业管理体系将形成较大的冲击。这就需要加强新形势下地勘行业管理研究，需要进一步明确管理对象，完善管理方式，加强地勘企业资质管理，推进注册地质师制度，建立单位资质与个人执业资格相统一的行业资质体系，推进地勘行业管理由偏重行政管理向注重社会管理转变。

　　作为地勘行业主管部门，根本职责是要促进地勘事业的持续健康发展。这就要求行业主管部门着眼于地勘事业长远发展，主动跟进，加强对地勘单位分类改革的协调和指导，加强行业改革发展的顶层设计。根本目标是要保留和发展一支精干的地勘队伍，为地质找矿事业奠定技术力量基础。基本原则是：一要确保建设一支精干的满足矿政管理事业支撑需要的公益性地质队伍，二要支持和稳定一支资质信誉较好、具有市场竞争力的找矿专业技术队伍。三要有利于促进地质找矿战略行动目标的实现，通过改革进一步加强而不是削弱地质工作。

　　要抓住地勘单位改革的机遇，推进中央和地方公益性队伍建实建强。要在预测“十二五”及更长一段时期内公益性地质工作需求的基础上，提出公益性地质队伍的建设发展规模及相关保障措施。要在这一轮改革中，切实明确公益性队伍的公共服务职能定位，推进解决事权与财政经费的配套，同时明确建实到位后的公益性队伍不得参与市场竞争。对于转企改制的地勘单位，要根据区域发展需求、自身条件等实际情况，按照有利于做大做强地勘龙头企业的目标，提出企业化改革的指导意见，积极协调落实相关支持政策。根本要求是要营造全行业充分竞争、公平竞争的市场环境，形成市场配置勘查要素的机制。

上下联动推进地勘单位改革

□ 中化矿山地质总局  姜树叶

　　地勘单位改革发展问题的提出由来已久，但国有地勘单位的性质始终处于模糊状态，通行的提法是“戴事业的帽子，走企业的路子”。今年中央5号文件的颁布意味着大多数国有地勘单位再次直面企业化改革的抉择问题。

　　保证国有地勘单位整体稳定，实现找矿突破战略，重塑地质找矿格局，需要中央决策部门和国有地勘单位上下互动，共同努力，一致推进。上边解决好政策问题，下边解决好自己的问题。

　　中央要重点解决好以下政策问题

　　——梳理政策，狠抓落实，切实解决好历史遗留问题。十余年来，国务院分别于1999年、2001年、2006年先后印发了37号、2号、4号等专门针对国有地勘单位改革发展的文件，都提出了支持国有地勘单位改革的扶持政策，但落实得不尽人意。需要在改革的过渡期加以重新梳理，哪些落实了，哪些没落实，还要采取哪些措施加以落实。否则国有地勘单位“带病”进入市场必将影响其稳定，影响其发展壮大。

　　——解决好原始积累问题。重点是矿业权配置，探采一体化，土地变性等扶持政策。

　　——解决好市场环境问题。如健全的法制环境，较为成熟的矿业权市场、矿业资本市场环境，政府、中介机构的职能定位清晰、形成优良的服务管理环境等。

　　——树立典型，渐进式推动，不搞一刀切。对条件成熟的、改革积极性高的地勘单位，给予“特区”政策，加大政策扶持力度，使之快速发展，起到引领的作用。通过典型突破扶持政策难落实的瓶颈和观念的束缚，破解企业化的难题。

　　——做好顶层设计。顶层设计的基本要求是：确保在改革的过程中国有地勘单位的找矿主力军地位、功能不被削弱，地勘工作、找矿成果不受影响，地勘队伍不被分割、打乱、蚕食，地质成果、地质事业不被强大的资本所覆盖。否则改革难说成功。没钱无法找矿，但也不是有钱就能找到矿；如果都去开矿了，谁来找矿，没人找矿，上哪开矿？

　　国有地勘单位要适应形势做好自己的事

　　——正确研判形势，转变观念，不存幻想。当我们无法改变外部环境时，就只有去适应它，适者生存。

　　——做好定位、定向的选择至关重要。要把自身置于区域的、全国的乃至世界的经济大格局中定位、定向，选准突围方向。市场经济、企业行为，某种意义上就是竞争、买卖行为，要想获得买方市场就要把自己的优势发挥出来，找准卖点，树立起自己的品牌。

　　——解决好管理体制的转型问题。主要是职能定位，人事（人才）管理模式，工资体制等要与企业化运行相适应。

　　——解决好影响发展的几个瓶颈问题。重要的有四点：质量信誉、人才使用培养、科技创新、培育企业家。

开辟地勘单位改革发展新路径

□ 华东有色地质勘查局  许建荣

　　5号文的出台，明确了从事生产经营活动的事业单位转企改制的时间表。其实，我局的“358”目标早已提出了自己的时间表：三年形成以地质矿产业为核心的商业模式，五年取得整体改制重组实质性进展，八年建成以地矿产业价值链为核心的国际化矿业公司。

　　重要基础：完成“两分离”改革

　　从2007年下半年起，我局以“事企分离”为基础，开展了以“主辅分离、产业分离”为主要内容的改革，即把非经营性的离退休服务、基地和社区管理与经营性业务相分离，并把非地质找矿类企业与地质勘查企业相分离。

　　在此基础上，我局实施了全方位的“产业分离”，即把非地质勘查、矿业开发类的工勘岩土业、宾馆服务业逐步边缘化，把地质勘查作为主业来恢复，把矿业开发作为新产业来发展。

　　“两分离”改革改变了我局传统的管理模式和运作方式，地质勘查力量迅速成长，地质矿产业的基础迅速形成，为我局地质主产业的重新崛起和产业结构调整创造了载体和条件，增强了发展的动力、活力和综合实力。

　　重要载体：具有投融资功能的投资控股公司

　　2006年前，我局相当部分企业仍是无限责任公司，小而散，运作不规范，管理极其混乱。2007年起，我局在省财政厅的支持下，将所有的老国有企业改造为现代企业，并在清产核资的基础上，合并成华东有色投资控股公司、华东有色地质勘查集团公司、华东有色地质建设集团公司三大企业集团。

　　可以说，是以投资控股公司为平台构建的完全企业化运作的管理体制，为我局企业化发展提供了载体和条件。

　　重要途径：加快产业结构调整优化与转型升级

　　近年来，我局始终把形成以勘查技术为基础、矿业开发为核心、并购重组为手段、资本运作为推动的新商业模式，作为实施产业转型升级的主攻方向，持续推进产业结构调整工作：

　　一是将矿业开发打造为全局支柱产业，积极推进省外和境外的商业性风险勘探工作，同时加快福建金东铅锌矿、云南金山铜金矿、安徽马头铜钼矿等矿业项目的开发力度；二是以矿业开发为核心，大力发展功能差异化、领域差别化的地质勘查业，继续推动工勘岩土业向大地质转移，构建专业化、特色化的勘查技术优势，大力拓展地质勘查市场；三是拓展产业新领域，推动地矿工作向海洋地质、城市地质、灾害地质、低碳和新能源、尾矿治理与综合利用等领域拓展；四是改变传统贸易手段，重视资源的金融属性，提升矿山企业经营管理水平，实现效益最大化；五是加快境内外矿业企业上市步伐，借力资本市场，迅速做大做强。

　　全局结构调整工作取得了积极成效，使我局具备了探采一体化发展的基础，为企业化发展创造了条件。

　　重要支撑：高素质的专业人才

　　2009年，我局制定了《人力资源战略规划（2009~2013）》，按照增量启动和结构优化的总体思路，实施人力资源战略保障措施，有针对性地、多种渠道大力引进各类优秀人才。除了大量引进地质类专业人才外，还注重引进选冶、矿山设计、经营管理、资本运作等方面的人才，适应探采一体化发展的需要。特别是在高端人才和领军人才的引进方面，敢于有所突破，制定了高于一般地勘单位的优惠政策。由于注重人才培养和人才激励，我局技术、管理人员的创造性和积极性越来越凸显。

　　重要前提：统一思想，精心谋划，稳步推进

　　经过持续开展各种学习和讨论，全局统一了思想认识，树立主动改革、超前改革意识，为全面做好各项准备工作、稳步推进整体改制奠定了基础。

按中央要求推进地勘单位分类改革

□ 中国地质矿产经济学会  赵成功

　　最近党中央、国务院提出了关于分类推进事业单位改革的指导意见，对改革的指导思想、基本原则、改革目标、事业单位分类标准、分类改革的具体政策以及改革的组织实施等重大问题都提出了明确的指导意见，对推进地勘单位改革有十分重要的意义。

　　按照分类推进事业单位改革的要求推进地勘单位改革，要认真分析当前地勘单位所从事的工作及改革进展的现状。在地质勘查行业，不论是中央管理的地勘单位还是属地化管理的地勘单位，从其工作任务来看，有从事行政管理职能的，有从事公益性地质工作的，也有从事经营性地质工作的，但更多的地勘单位是既从事公益性工作又从事经营性工作。从改革的进展情况来分看，有的基本上已转企改制；有的已划归公益二类；有的局已经将公益类和经营类整体划开；但更多的地勘单位是在内部进行事企分开，整体上对外仍为事业单位；有的实行的是两块牌子一套人马的管理模式。对于许多从事公益性地质工作的地调院，有的其事业编制得到省编办的批复，但经常性费用并无保证；也有的地调院事业编制并未得到批复。由此看来，如何推进地勘单位的分类改革是一项值得研究和探讨的现实问题，也是地勘行业主管部门应该十分关注的问题。

　　不容忽视的是，地勘单位所从事的地质勘查工作与其他行业事业单位所从事的工作有许多不同的特点，分类相对较为困难。从事公益性工作和经营性工作的队伍混在一起，将队伍彻底分开也有一定的难度。

　　按照要求分类推进地勘单位改革，当然要进一步明确地勘单位改革的目的。对地勘单位改革来说，首先应该是满足国家经济和社会发展对公益性工作的要求。公益性地质工作是整个地质工作的基础，而非地质工作的全部。如当前和今后一段时间，地质找矿仍然是地质工作的重点，加强公益性地质工作有利于地质找矿。如何充分发挥从事商业性地勘队伍主力军作用，调动已经改企转制队伍的积极性，仍然是这次地勘单位改革要十分注意的重要问题。行业主管部门衡量地勘单位改革的成效，不仅要看地勘单位本身的发展，更要看到地质事业的发展。在地勘单位以往的改革中，国办发〔1999〕37号、〔2003〕76号文给予的许多扶持政策都是从提高地勘单位经济实力的角度考虑的，今后应从加强地质找矿和地质事业发展的角度来扶持转企改制的地勘单位的发展。转企改制后的地勘单位是以追求利润为目的，行业主管部门应充分考虑把地勘单位追求利润的目标统一到加强地质找矿、促进地质事业发展上来。

　　中央关于分类推进事业单位改革指导意见中，明确提出按照其社会功能进行分类。因此，要推进地勘单位改革，首先就要做好分类工作。如何划清公益性地质工作和商业性地质工作的界限至今仍有不同看法。如在37号文件中给中国地质调查局的职责中规定，中国地质调查局组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作，但战略性地质和矿产勘查工作的定义并不明确，认识也不统一。随着地质工作服务领域的不断拓展，以及经济社会发展对公益服务工作的要求也在不断拓宽，如何科学地确定公益性地质工作的范围也是需要认真思考的，地勘行业主管部门给予高度重视。

改革发展还需解决五大问题

□ 中国国土资源经济研究院  王志刚  方  敏

　　1999年国有地勘单位属地化改革以来，尤其是“十一五”期间，地勘单位改革发展成效明显，但同时，也面临一些问题：

　　——地勘工作外部环境有待全面改善。当前，个别地方仍存在地方保护、干预探矿权设置、干扰阻碍勘查施工等行为。这样的外部环境在一定程度上妨碍和延缓了地质勘查项目的实施。

　　——地勘单位矿业权、技术、资本等要素配置脱节。国有地勘单位作为地质找矿的主力军，掌握了大量的找矿基础信息和找矿专业技术方法，但近年来许多国有地勘单位基本没有得到更多的优质探矿权，甚至无法取得矿业权。如果国有地勘单位无法通过参与整装勘查和地质找矿战略行动工作，享受和获得地质找矿成果及其利益，整装勘查工作的实施将步履维艰。

　　——推动实施“探采一体化”依然困难重重。绝大部分国有地勘单位在推进实施“探采一体化”方面遇到了前所未有的挑战，多数省份由于国有地勘单位探矿权申请难度大，缺少可以向下游延伸的优质探矿权，同时受事业体制、历史遗留包袱、勘查开发资金、技术、人才、开发经验等方面的限制，严重制约地勘单位向下游延伸。

　　——地勘单位“走出去”急需政府的引导支持。由于政府对于矿业企业和国有地勘单位“走出去”工作缺乏统一的规划和引导，使矿业企业和国有地勘单位“走出去”普遍缺乏目的性、针对性，未能形成有效的合力和抗风险能力，直接导致自主开发境外、省外资源尚未形成规模。

　　——地勘单位改革发展支持政策落实不到位。国有地勘单位属地化管理以来，国家相继出台了一系列支持地勘单位改革发展的优惠政策，但是对中央出台的13项优惠政策措施基本落实的占56.6%。同时，中央管理的或省国资委的属地化地勘单位则较难享受到相关的优惠政策，十年发展下来与省政府管理的属地化地勘单位的差距越来越大，形成国有地勘单位同城不同政策。

　　各省份国有地勘单位所共同面临的职工住房、医疗保障、养老以及划拨土地的使用等问题，由于各省份政府政策的差异、地方政府对国有地勘单位改革支持力度的不同以及国有地勘单位通过自身努力逐步解决的意愿不同，使得这些问题在各地区的解决也存在着较大的差异。