劳动模范公寓苏联英语:中国城市规划中的若干国情问题

中国城市规划中的若干国情问题
（王大用，）
一、中国城市化的前景及城市规模
中国未来城市化进程的速度有多快？20年后城市化地区的规模将多大？
是规划未来中国的城市体系时遇到的首要问题。
中国城市人口的比例（城市化率）从1978年的17.9%提高到2003年的40.5%，平均每年提高0.88个百分点。城市化进程是逐渐加速的，从1978至1995这17年，城市化率平均每年提高0.65个百分点，1995至2003这八年平均每年提高1.44个百分点。过去25年城市化水平的提高是在旧户籍制度的阻遏下实现的，这种户籍制度产生于上世纪50年代建立计划经济的时期，在1959－1961的全国性大饥荒之后被极大地强化，它严格限制农村人口成为城市永久居民的自由。2003年新一届政府提出改革户籍制度，今后没有了制度因素的限制，中国的城市化进程势必加速，即比现在每年提高1.44个百分点更快。假设2010年以前我国的城市化率平均每年提高1.5个百分点，2011至2020年平均每年提高1.6个百分点，那么2020年的城市化率将达到67%。
要估计2020年的城镇人口规模，除了预测城市化率之外，还要依据全国的人口预测。。80年代，专业机构对中国人口的预测认为，即使长期坚持当时力度的计划生育政策，也要到2040年才能达到人口增长的顶峰，顶峰时的人口数量将达到16亿。现在看来情况要比20年前的预测乐观了许多。
对未来中国总人口持乐观预测的理由是，城市化对控制人口增长的作用比计划生育政策的作用更大。大量农村居民进入城市后，生育率明显降低。中国70年代末开始严格实行计划生育政策，有效地控制了人口的增加，人口自然增长率80年代基本上控制到15‰左右。90年代中期后中国的城市化进程逐渐加速，使全国整体的人口自然增长率逐年下降，2003年为6.01‰。假设在2006－2010期间人口自然增长率降低到平均为5‰，2011－2020期间降低到平均为4‰，可以比较有把握地认为，到了2020年代，中国的人口增长就能够到达顶峰，顶峰时的人口可能最多在14亿上下。
如果按照2020年中国有14亿人口，城市化率达到67％估算，当时的城镇人口大约9.4亿。2003年底中国的城镇人口为5.23亿人，也就是说，到2020年以前，中国还要增加大约4.2亿城镇人口。
持续、较快的城市化，正在彻底改变中国延续了数千年的以农耕经济和农村社会为主体的社会结构，这是一个历史性的变迁，是一个不可逆的过程，是中国走向现代化社会的必然结果。
二、城市扩展中占用农村土地问题
城市扩展不可避免要占用城市周围农村的土地，在这个问题上产生的矛盾和冲突是非常尖锐的。
首先是农民利益的保护问题。农民没有其它就业岗位，耕地是农民的生产资料和收入来源，农民失去耕地就成了彻底的失业者；中国尚未给农民建立社会保
障制度，农民进城务工也是没有失业保险和医疗、退休保障的，耕地是农民唯一
可以依靠的失业保障。所以剥夺了农民的耕地就等于剥夺了农民生存的基础，除
非这些农民能够顺利成为重新就业的城市居民。其次是保护农业的问题。中国的
耕地不到美国的三分之一，而中国的人口是美国的四倍以上，人多地少是中国的
基本国情，耕地是中国的短缺资源，耕地减少对未来中国食品供应的影响是中国
的重大战略问题。
中国宪法规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由
法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。当城市的边界扩展时，发生土
地所有权的转移，从集体所有转变为国家所有。但土地所有权的转移并不通过双
方的交易实现，宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土
地实行征收或者征用并给予补偿。”此句中的“征收”是指土地的所有权转移给
国家。可以把“征收”及补偿理解为国家与农民集体组织之间的交易，问题是，
自从25 年前农村经济体制改革以来，计划经济时代的人民公社已经解散，农民
的集体经济组织基本上早已不存在了，土地的集体所有只剩下一个名义上的法律
概念。当地方政府征收农民耕种的土地时，作为土地所有权人的农民集体组织实
际上已是空位的，因而无论补偿标准高低，都难以把这个“征收”理解成平等交
易，况且“征收”本身带有强制性的含义。所以，单个的农民只能被动地接受失
去土地的事实，并接受政府给予的补偿。
关于征收农村土地的补偿标准，国家在《土地管理法》中有明确规定：“征
收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿
费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。??
每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产
值的四之六倍。??被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、
直辖市规定。??经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。
但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的
三十倍。”
按照上述法定标准补偿之后，如果失去耕地的农民可以在不太长的时间内在
城市内获得新的就业，并加入社会保障体系，正常过渡为城市居民，问题应不很
大，也不至于发生很激烈的冲突。但是，如果城市范围扩展过快，不可能在较短
时期内新增足够的就业机会，失去耕地而不能重新就业的农民就会发生家庭生活
困难，矛盾会变得比较尖锐，失地农民对当地政府的不满意程度就会很高。特别
是在一些经济不太发达的中小城市，一方面新增就业机会难度大；另一方面被占
农田主要种植粮食等低附加值作物，从而使得补偿费较少，如果征收土地涉及的
农民人数较多，造成的问题就比较大。
在象广东的珠江三角洲那种地区，在国家还没有完善土地转让制度时，经济
已高速发展，很多企业直接向农村的乡村集体组织租地或买地建厂，这些地方的
农村经济组织以土地出租者的身份生存下来，失去土地的农民可以从集体组织获
得地租分配，或者靠出卖土地获得了巨额收入，早已富裕起来了，那里就很少见
到失地农民因征地与政府发生的矛盾。
浙江省在征地之后将部分补偿费用来给失地农民建立社会保障制度，矛盾也
比较少。
关于保护农业的问题，城市扩展占用的土地基本上都是长期形成的优良耕
地，被占用后对农作物总产量产生不利影响。中国法律规定建设用地要实行耕地
平衡，即用新开垦的土地替补被占用的耕地，然而在一个城市的管辖范围内平衡
耕地经常是有困难的，即使是在一省范围内平衡，也不容易，作为国家城市化重点的东部和中部地区尤其如此。
我们也应该看到，城市化降低了人口的增长率，使中国人口总量较早达到增长的顶峰，减少了预期最大人口数量，从而减轻了未来食品供应的压力。未来预期最大人口数量减少1亿人，就意味着减少了对1亿亩（667万公顷）土地粮食产量的需求压力。
过去两年，全国各地大规模侵占耕地建设新城市区域，存在较大盲目性。即使按照国家规定的城市规划人均建设用地指标的高限标准（120平方米／人），未来增加4.2亿城镇人口,也只需要占用约7600万亩（507万公顷）土地；若按人均75平方米的中等标准，有4700万亩（313万公顷）土地就够了。可是在过去两年时间里，各地大规模扩展城市开发面积。今年国务院组织各政府部门清理全国的开发区，到今年七月，已清理出全国各类6866个开发区，其规划建设用地面积已经达到了3.86万平方公里，折合5790万亩。也就是说，若按中等规划标准，相当于已经把2020年以前城市化建设需要的土地都圈占了。
已圈占的土地一旦经过重新平整，大多已破坏了历史形成的耕作层土壤，能够重新复垦恢复成耕地的比例是较小的。所以今后规划各地城市发展用地就必须充分利用已经被圈占的土地，不宜更多的向未圈占的耕地规划城市建设。
可见在城市发展问题上，中国需要有一个全国性的长期发展规划，各城市也需要有着眼长远的优化城市空间布局的规划，避免盲目扩展城区面积，滥占耕地，浪费紧缺的耕地资源。
三、旧城改造中的房屋拆迁和文化遗产保护问题
建筑物应体现城市的历史和文化，然而中国的多数城市已经快要看不到历史的纵深了，随着大规模的房屋拆迁，城市原有的文化特色正在很快消失。房屋拆迁中发生的民事纠纷也迅速增加，某些地方甚至发生激烈冲突。
历史上中国的城市基本上是从中央到地方各级的行政中心，在城市规划和建设中有突出表现，例如城市布局以政府建筑为中心，而且有军事防御设施。19世纪后期逐渐形成一些商埠城市，或行政中心与商埠结合的城市，在城市布局上有清楚的表现，建筑物的遗产中也显示出中国传统文化与西方外来文化的综合、杂处。过去几十年的工业化建设，在许多城市形成了或集中或分散的工厂区域。今后的城市功能是多样化的，城市的产业结构也是多样化的，为了优化城市功能结构和空间布局，需要作出新的调整。但在调整中很多地方习惯于大面积整体拆迁改造，稍有不慎，就使得城市历史和传统的文化特点永久消失，人们再也看不到城市的历史了，城市的个性也消失了。
城市改造中对历史文化遗产保护不力，与房屋产权制度有关。过去几十年间，许多有历史保护价值的建筑物大都成为国有财产，并被安排给个人或企事业单位使用，这些使用者不是建筑财产的所有者，对建筑物破坏性使用，缺少必要的维修。当这些建筑被划入拆迁改造范围时，没有建筑的业主向政府提出保护历史建筑的权利要求，除了被国家文物管理部门保护的建筑之外，其它的建筑物很难免于被拆除。
民事纠纷问题的焦点，也在于如何正确面对私有产权的保护和城市改造之间的矛盾。
上世纪50－60年代，中国城市中大部分私有房屋被收归国有，并且由政府安排市民居住。此后，房屋院落变得人口拥挤，房屋被破坏性使用且多年失修，没有现代化生活设施，居住条件十分恶劣。住户对房屋没有财产权利，一旦房屋被拆迁，按政府规定可以重新安排条件较好的住房。所以在90年代中期以前，城市改造中拆迁住房的阻力是比较小的。90年代中期以后，中国开始改革计划经济时期遗留的房屋制度，大量的城市居民开始拥有私人房产。城市私有经济发展也大大加快，除了私人的住房之外，很多私人业主拥有了工商经营用房的所有权。近年在各地旧城改造中，拆迁房屋时的纠纷和冲突大大增加，这是市民维护私人财产权利的表现。
经过长期争论，在2004年第十届全国人民代表大会上修改中国宪法时，加进了“公民的合法的私有财产不受侵犯。”一句话，今后任何侵犯合法私有财产的行为便是违法行为。而一些地方的政府工作人员仍然习惯于旧工作方式，在拆迁房屋时便大量产生侵权和维权的矛盾冲突。
因此，今后在城市改造的规划和建设中必须充分考虑拟拆迁区域内的私人产权问题，建设成本的估算也必须充分考虑收购私人产权的需要。在规划中也应该适当改变成片拆除重建的思路，把质量较好的私产建筑作为规划中城市区域的组成部分。
四、城市环境和生态问题
由于人多地少，控制城市建设用地成为中国的国策。当大量人口陆续进入城市，经济活动和社会、政治活动向城市集中，城市建筑只有向高层发展，以增加城市人口活动和居住的空间。过去十几年间，中国的城市中高层建筑越来越多，大城市正在变成高层建筑的森林。人口增加，产业发展，汽车、空调等现代化工具的使用，使城市环境和城市生态成为突出问题，除了传统的污水和垃圾污染之外，空气污染、噪声污染、热污染等也很快加剧。
中国的城市已经注意建设污水处理系统和垃圾处理系统了，数年后水体污染和垃圾污染的问题将得到明显改善。但城市绿色植物不足的危害还没有被充分认识。人类呼吸，汽车尾气排放，燃烧煤炭、石油和天然气等化石能源，都在大量排放二氧化碳气体，使得城市的温室气体覆盖程度远高于非城市地区，加上空调器从建筑物中排放出的热量，使城市成为热岛。绿色植物在光合作用中吸收二氧化碳，是平衡大气中温室气体含量的主要力量，所以，把绿地仅仅看作城市景观和居民活动场所的认识是很片面的，应当把城市绿色植被覆盖率看作保护城市环境和生态的基本指标。
城市绿色植被的减少有其与国情相关的经济原因。国家从严控制城市面积的扩张，使得城市建设用地成为非常紧缺的资源，地价日益升高。房地产商为了保证高额利润，倾向于提高容积率，把房屋盖得很密；城市政府为了靠转让土地获得资金，也倾向于把每一块城区土地的使用权都卖出去，使可用于城市绿地建设的土地趋向于减少。因此，国家有必要依靠法律的力量来规定城市建成区最低绿地面积比例，并用政策鼓励地方政府在城市发展中在建成区内留下更大的绿地面积。地方政府应该通过严格的规划管理在城区内保留更多的绿地和更多的绿色植物，。
越来越多的高大建筑，越来越多的铺装道路和广场，加上绿地的减少，使得在城市内雨水下渗的渠道越来越小，地下水水位大幅下降。一方面由于地下水不
足，使城市内植物生存环境日益恶劣，城市地表水分蒸发量减少，使城市空气更干燥，一些地方还因地下水不足使城市地面沉降；另一方面，遇到集中降雨，便发生由于排水不畅导致的现代城市“水灾”。因此，城市建设规划和设计中应当充分考虑降雨和降雪的下渗问题，而不是仅单纯考虑其排放系统。
五、城市规划的法治性、严肃性和长期性问题
中国正在经历历史上规模最大的城市建设时期，这是在实现了20多年的快速经济增长，国家的经济实力明显增强之后的结果。但是，这个进程是在规划普遍不足的背景下开始的。由于经济落后，过去的城市规划大都规模较小，规划理念也比较落后。北京等大城市在80年代开始了城市范围的扩展和老城区的局部改造，做过比较系统的规划，但当时对城市经济发展的预测远低于日后的发展。其它大多数城市到了90年代才开始重建，受资金不足制约，一般都是局部地区个别项目的建设，城市整体发展的规划顶多还只是粗糙的蓝图。
90年代后期，当较大规模的城市建设开始后，很多城市仓促规划，规划的思想没有经过充分的科学论证，而且往往因地方政府领导人的变更而变更城市规划，没有用地方法律规范城市长远规划，规划的严肃性和长期性不够，使规划存在许多缺憾。
一座建筑物的缺憾容易弥补，实在不可弥补，拆掉重建也能做到。但是一座城市在布局和基础设施上的缺憾是难以修补或重建的，规划的缺陷是永久的缺陷。未来20年将是中国的城市经济和城市社会成熟定型的历史性时期，一定要有放眼百年的先进规划。一定要强调规划的科学性，要学习和借鉴发达国家数百年城市建设成功的经验和失败的教训。一定要认真预测城市未来经济发展、产业结构演变以及文化、社会和政治的进步，并以此为基础制订城市建设的规划。为了保证规划的长期性和严肃性，把规划变成地方的法规，交给广大市民充分讨论，通过地方立法程序确立规划的法治地位，是十分必要的。
高度强调城市规划的科学性、严肃性，制订出能够被后代子孙认可的城市发展规划，是我们的历史责任。