琛智训练营多少钱:“省直管县”改革的冷思考

题记：近来中央发文力推“省直管县”，“省直管县”的先驱浙江省又将“省直管县”纳入法制化轨道，颁布《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》，然而“省直管县”能否成为中国纵向行政管理体制的普世经验，是值得认真思考的。本文写于2008年，但现在看来仍不过时。 　　一、浙江事例及目前全国的改革状况 　　“省直管县”当从浙江说起。浙江县域经济发达，占到全省GDP总量的80%，而浙江发达的县域经济恰恰是和省管县的改革分不开的。浙江在财政上实行省直接管县的体制，在组织体制上实行省管县市党政正职的体制。在全国普遍实行“市领导县”体制的情况下，浙江在事实上实行“省直接管县”的行政管理体制。浙江实行省直接管县的财政体制最早可以追溯到1953年。当时根据中央取消大区一级财政、增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。在一些省区把原本实行“省管县”财政体制，先后改成“地（市）管县”财政体制的情况下，浙江根据自身发展需要，除了“文革”后期的几年外，一直坚持“省管县”的财政体制。1982年，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制，浙江省也开展了“撤地建市”工作。面对市级层面要求管辖县级财政的强烈呼声，以及其它省份纷纷实行市管县财政体制的情况，浙江的担心是“市带县”会变成“市刮县”，最终决定仍然坚持实施“省管县”的财政体制，并在随后多次进行优化。90年代后，浙江分别于1992年、1997年、2002年和2006年四次出台政策，扩大一部分经济比较发达县的经济管理权限。^[1]即所谓的“强县扩权”、“扩权强县”，基本实现了地级市和县享有同等的经济管理权。据《人民日报》报道，我国首部推进“扩权强县”的省级政府规章——《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》将于8月1日正式实施。浙江的第五次“扩权强县”走上了法制化的轨道。 　　这一改革大大增强了县级政区的经济自主权利，激发了其自我发展经济的动力，改善了其经济环境，大大推动了县域经济的发展。浙江的成功经验得到了中央的回应和肯定，“十一五”规划中明确指出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。浙江的成功经验和中央的肯定促使其它省区纷纷效仿。截至目前，在财政体制上实行“省直管县”的省区已经达到18个，再加上4个直辖市，全国一共22个地区实行了这项改革的试点^[2]。一场轰轰烈烈的运动式的“省直管县”改革在全国范围内呼之欲出。这场正在进行中的改革呈现出两个大的趋势：一是，进行改革试点的省份在增加^[3]；二是，改革的内容不断扩展，由财政体制的改革到经济管理权的改革，甚至到行政管理体制的总体改革。 　　二、改革动力 　　这场“运动”得到了基层政府的大力推崇，并且得到了社会各界人事的大力支持。支持的理由笔者总结主要有以下几个方面： 　　第一，“省直管县”减少了从中央到地方的层级，减少了政策执行了“漏斗效应”，保障中央政令更能够在基层保持原样。我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。另外，多层级削弱了转移支付的准确度和力度，致使这个解决县级财政困难的重要手段的作用不能很好发挥。 　　第二，能够更好的消除“权力截留”的情况，特别是在市场经济发展的今天，很多地区内容竞争多于合作，特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源。当初“市带县”的初衷没有实现，“市刮县”的情况却愈演愈烈。县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足。省直管县能够有效改善这种情况^[4]。 　　第三，县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能够更好的带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设，加快实现“城乡合治”的步伐，改变城乡“二元”的格局。市域经济离农村较远，不能很好的发挥带动农村经济的作用。 　　第四，减少行政资源的消耗，提高行政效率。改革前的县有省和市两个“婆婆”，改革后的县只有省一个“婆婆”，这样会大大减少行政成本，提高办事效率，以更少的成本获得更大的产出。行政层级的“扁平化”是对解决这个问题有重要意义。 　　第五，从目前现实情况看，县级领导更换比较频繁、任期比较短，这和县级领导的权力空间比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心就职，为出路奔波。这一方面造成了干部资源的浪费，一方面造成了管理成本的增加。 　　第六，从实践经验来看已经有了成功的范例和经验，不需要太多的探索成本就能取得积极的效果。 　　从总体上看，这项改革也和调整行政管理体制、减少行政层级、减少行政成本、提高行政效率的总体改革目标不谋而合；同时对社会主义新农村建设大有裨益，是值得肯定的。 　　三、改革中存在的问题 　　诚然，“省直管县”能够带来诸多积极的效果，这也是一种探讨地方行政体制改革的新思路，但是在这个问题上依然有些问题需要解决。 　　首先，虽然权力的赋予对于县域经济的增长起到拉动作用，但是权力大小要与经济发展程度相匹配，否则会造成权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。并不是每一个省区都像浙江一样有发达的县域经济、县域经济独成单元这种“天然条件”。有些地区县域经济比较落后并不是县级政区权力过小的原因，有其它诸如地理、观念等原因的制约，不是靠扩大县的权力就能解决的；有些地区市域已经形成了良好的结构，例如苏州，这时如果由省管县会破坏原有的良性结构；有些市级政区以农业为主，省管县会破坏原有的产业结构。 　　其次，“省直管县”需要省具有实际的控制能力，浙江是一个小省区，所辖的县区仅有四十多个，省政府的能较好的控制每一个县区。但是，其他省区不一定就具有浙江的这种天然条件。例如面积广阔的新疆、内蒙古，县区较多的四川、河北等省份的管理半径能否覆盖到每一个角落是个问题。当省政府不能很好的管制县区的时候，会出现县区权力的膨胀，损害的只能是基层老百姓的利益。 　　第三，我国地域广阔，各县域发展不平衡的情况普遍存在，从现在试点的情况来看，基本以经济发展的状况作为决定是否实行省管县的标准，在这种标准下会加剧各个县区发展的不平衡。同时，同省之内不同县域会相互攀比，可能激起更多的矛盾。也可能会导致形象工程、虚假数据的增多。另外，获得更多权力的县域领导们也不能就此打消升职的念头。 　　第四，“省直管县”可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构。良好的城镇结构应该是有层次、有级别、相互配合的结构。规模的大小、职能的差异是城镇结构合理的基础。如果县区权力过大会给这种原本合理的结构带来冲击。 　　第五，诚然县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的，如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不出现“省刮县”、“省压县”、“县刮镇”、“县压镇”的情况呢？到那时我们是否还要“省直管镇”呢？ 　　四、改革的指导思想和途径 　　改革中问题的存在告诉我们应该冷静和慎重，切记搞成运动式的改革，我们已经有过历史的教训，从省管县到市管县再到省管县，这种巨大的政策的摇摆性必然是劳民伤财的，为此付出的代价只能是老百姓来埋单，另外，若不冷静的对待这个问题，恐怕只能淹没一些理性的声音，成全了一些人升官发财的企图。如前所述，实行“省直管县”改革的最终目的通过减少行政层级，达到更好的管理效果——节约行政成本、提高行政效率^[5]，“省直管县”改革是实现这一目的的手段。这就必然涉及到两个基本问题：改革的手段能否达到改革的目的？如果不能达到改革的目的，或者不能达到改革的全部目的，我们应该如何调整改革的思路，使得手段能够实现目的？这两个基本问题解决后，以上的问题破解起来将不再困难。 　　（一）“省直管县”改革与比例原则——第一个问题的考察 　　“省直管县”改革本质上是调整地方权力的行政行为。现代行政法治要求行政行为具有正当性，不具有正当性的行政行为虽然具有形式合法性却不具有实质合法性。当然，形式合法性是正当性的前提^[6]。正当性对于行政行为的具体要求就是，行政行为应当符合比例原则。所谓比例原则，是指行政机关所实施的行政机关与所欲达到的目的之间成比例。比例原则有三个具体要求：第一，适当性原则，又称妥当性原则、合目的性原则。其含义是指行政机关所采取的措施能够有助于其欲所达到的目的的实现，否则这种措施就是不必要的。实施的手段要符合目的的要求，具体衡量的时候，应该根据所要达到的目的衡量所采取的手段，如果如何目的需要则为必要，如果不符合则为不必要。第二，最小损失原则。该原则是指，在所有的能够实现目的的手段中，应该选择给当事人的权益损害最小的手段，如果采取了对当事人权益有较大损害的手段，则该手段将被认为是不符合比例的。当然，这一原则实现的前提是有可供选择的手段，不论在种类上还是在损害程度上。第三，利益衡量原则。又称为狭义比例原则。其含义是，行政机关所采取的措施欲实现之目的所带来的利益必须能够大于措施中造成的牺牲，也即，行政机关可以为了保护一个更大的利益而牺牲一个较小的利益，反之则不可，不能出现“大炮打小鸟”的情况。 　　那么，作为行政行为的“省直管县”改革是否符合比例原则呢？我们将结合行政管理学的理论加以分析。首先，该项改革符合利益衡量原则。“省直管县”改革的最终目的是节约行政成本、提高行政效率，实现更好的管理，这一改革目的所带来的利益是毋庸置疑的，虽然在改革中可能造成个别阶层的利益损失，特别是市级管理层的某些利益损失，但是这种损失实现的巨大利益之间是成比例的。其次，该项改革符合最小损失原则。我国的行政层级有“中央——省——市——县——乡镇”五级，如果要减少行政层级以达到节约行政成本、提高行政效率的目的，我们有减少省、市、县或者乡镇四种路径可供选择。撤销某级后，应该使得总体的管理幅度更加合理。所谓管理幅度是指管理主体所能承受的被管理对象的数目或层次。从实际情况来看，我国有32个省，283个地级市，2862个县（包括县级市等其他县级政权），35484个乡镇。若撤销省级，由中央直管市，由于我国地域辽阔、人口众多、情况复杂，即使中央控制能力再强，也必然会超出其管理幅度。若撤销乡镇，由县直管村，更会出现严重的比例失调。若撤销县，由市直管镇也会出现同样的情况。所以，仅从数量比例上我们也可以清晰的看出，撤销市这一级，由省直管县最为合理，这样各个管理层级都不会超出其管理幅度。第三，该项改革不能完全符合妥当性原则。“省直管县”能够减少一个行政层级，毋庸置疑这是符合第一层次目的的。但是第一层次目的的实现是否必然意味着第二层次目的的实现呢？实际情况不完全如此，第一层次目的和第二层次目的同时实现是需要具备条件的，这个条件便是省直管县时不会超过其管理幅度和管理能力，虽然从总体上看，撤销市级最为合理，但是具体到各个省份而言，第一层次目的的实现并不必然意味着第二层次目的的同时实现。因为，有些省份由于客观条件的限制，“省直管县”对其来说并不能完全奏效。这个问题的解决，需要我们进行第二个问题的考察。 　　（二）划小省区的基础上的“省直管县”——对第二个问题的考察 　　经上述分析可见，目前的改革措施不是包治百病的良方，如何改变解决这个问题呢？从行政法学的角度上讲，我们所能想到的应该是更改措施。但是如果从行政管理学的角度，我们可以得到新的思路，那就是将这个不具备的“条件”创造出来。“十一五”规划中明确指出，在“有条件”的地方可以进行试点。我们认为，更可以为改革创造这种条件。 　　这个条件是什么，首先应该分析浙江事例。从浙江来看，其实施省直接管县有先天优势和条件。首先，浙江省大部分县县域经济十分发达，基本上实施省管县的各个县区经济都能独立成单元，在此类地区实行省管县不会打乱市域经济结构，并且有利于县域经济的发展。其次，浙江省面积较小，所辖县区较少。浙江有10.18万平方公里，80％的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，实施省管县不会超出省政府的管理幅度。浙江有58个县，较其它省区来说是较少的，实施省管县不会超出省政府的管理能力。当然我们也应该看到，虽然浙江具有实行省管县的先天优势，但是浙江的改革是十分冷静和理性的，浙江是对全省大多数县实行省管，但在市域经济发达的杭州和宁波地区并没有“一刀切”的改革，依然实行“市管县”、“市带县”体制。第一个条件是县域经济的发达，我们只能促进其形成；第二个条件是省区规模比较小，属于体制条件，我们是可以创造的。只不过在创造这个条件的时候，我们应该注意不要以牺牲原有的成熟经济区为代价，这样又会是不符合比例原则的。 　　某些省区可能具备第二个条件，但是第一个条件有所欠缺，此时无须进行省区结构、大小的调整，只需通过各种方式促进县域经济的发展即可。现实情况是，很多省区面积大、所辖县区多，省对县的管理是具有先天的孱弱性，实行省管县会造成管理层次和管理幅度的不合理，超出省政府的管理能力，这会使县的权力膨胀，带来更多问题。对于这些省份而言，如何实现管理层次和管理幅度的合理呢？我们认为，划小省区，在“小省区”模式实现“省直接管县”是最佳途径。“小省区”模式使得省能够有效的对县区进行管理，在发展强县的同时照顾好弱县，缩小县区之间的差距，更好的进行城乡规划，给予“新农村”建设更多实质性关照，同时在“中央——省——县”之间形成合理的权力级差结构，保障中央统一性的同时发挥地方自主性。“小省区”的实现可以分两步走：第一步，在省内按照经济联系（特别是亚经济区板块）、民族关系、文化联系、历史传统、地理关联等因素将省区划为若干大区，设立省政府派出机构，大区内的市及所辖县逐步实现由派出机构直管。但是此举会加大省政府的规模和权力，削弱中央的控制力，仅可以作为过渡措施。第二步，在省内大区结构调整成型之后，将大省区按照省内大区的基本结构划分成相应的小省区，以最终实现“小省区”治理模式。当然，对于市域经济发展优良的地区可以考虑由中央直管，给予特别保护，以防“省直管县”破坏原有的市域经济结构。“小省区”模式实现的时候才是全面推行“省直管县”的时候。