铜川中招管理系统:政府改革，势在必行 - 麦肯锡季刊

政府改革，势在必行
政府职能的扩展，意味着纳税人将为公共服务支付更多的费用，同时也会要求获得更多的回报。为了满足纳税人的期望，公共部门必须对自身进行改革。
2009年7月 • François Bouvard, Thomas Dohrmann, and Nick Lovegrove
来源：公共部门业务

本文包括：
第 1 页: 政府改革的良机附文 1： 案例研究：英国公共部门的改革附文 2： 案例研究：法国政府正在改革图表： 危机爆发之前，许多政府的支出水平就已经远远超过了自身的偿债能力，而且很可能无法在近期内减少自身的债务。
第 2 页： 加大政府改革的力度第 3 页： 在危机中引领改革附文 3： 在危机中引领改革
早在目前的经济危机爆发之前，世界各国的政府就已被医疗保健、社会保障、教育、国家安全、犯罪以及关键的基础设施等一大堆难题弄得焦头烂额。公共服务的需求不断增长，纳税人的负担也同步加重，在如何偿付费用方面存在着长期的不确定性。有些国家出现了巨大的预算赤字，令本已处于高位的公共债务不断上升。
近几个月来，一连串重大紧急事件——金融和经济危机、能源价格大幅波动、气候变化、食品供应紧张和自然资源匮乏等——共同作用，导致政府承受的压力进一步加大。这种联合效应使得消费者饱受失业率和贫困率不断上升的折磨，整个经济和社会面临崩溃的危险。人们甚至已经开始质疑资本主义的生存能力。
无论公共部门在造成这些危机方面扮演了何种角色，很少有人怀疑它们对于解决危机所起到的关键作用。如今，政府正以史无前例的力度介入私营市场，救助和支撑银行、保险公司和汽车制造商等部门，而在此过程中，自己同时也攒下了许多财务契约，严重威胁到自身的长期偿债能力。实际上，目前政府在政治、社会和金融方面都缺少回旋空间，将各种各样的差事都揽到自己身上，无疑已经超出了传统政策和公共服务的范畴。
所以，现在的政府比以往任何时候都更需要以一种既重效率又重效果的方式履行各项职能。但实在没有几个政府在实现卓越管理方面颇有建树或声名卓著。事实上，政府在运作各种部门和机构时的绩效表现历来招人怀疑。许多政府官员对此也心知肚明，努力想找到一条改革政府工作方式的道路。
根据我们的经验，这些改革通常会存在一些不足之处：太浮于表面、太少地触及要害、太拖沓、大部分公共部门几乎未被涉及到——很少会有例外。因此，我们认为，政府需要进行一场更广泛、更深入、步伐更快的改革：我们称之为“政府的全面转型”。 目前这场危机为从根本上改进国家机器提出了必要性，同时也提供了机遇，这是一项规模庞大而又十分紧迫的挑战。
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案例研究：英国公共部门的改革
自1997年以来，公共部门的改革一直是英国政府议程中的核心内容，一系列协调运作的改革极大地改变了整个部门的工作方式。世界各国政府纷纷从英国取经。
英国公共部门的改革传统最早可以追溯到19世纪。在过去30年中，这类改革一直是英国历届政府的重点。从1979年到1997年间，保守党政府的头等大事是私有化、细化政府职责，以及将一种更重视管理的文化引入到政府部门中。工党在1997年的竞选中将提高公共服务（尤其是学校和医院）的质量作为核心内容，他们赢得大选之后，政府改革的重点也随之发生了变化。工党政府最初将重点放在了提高特定公共服务的效能上，后来又扩大了改革范围，采用一种更广泛、一体化程度更高的改革策略。自1997年以来，改革议程——以预算、目标和绩效管理的一体化方法为基础——包括了5项要素。
改革议程的核心是一套已经公布的公共服务协议 (PSA)，即在审查各部门的政策目标和预算后，由各部与中央政府之间签定的绩效合同。 效率目标对注重公共服务效能的 PSA 起到了补充作用。2003年至2004年，政府委托产业界领袖兼政府采购职能机构的前负责人 Peter Gershon 爵士主持进行了一次独立的效率审查评估。与2009年4月披露的审查一样，这次审查评估为各个部门制定了高度公开的效率目标。 在主要发达国家中，英国政府的中央集权程度名列前茅。自1997年以来的一系列改革旨在将权力分散到各个行政区和地方部门。例如，在医疗保健方面，全英目前有152个地方性的保险职能机构，负责安排本地的优先事务和分配资金。业绩出色的医疗提供商赢得了更大的自主权。 一系列举措将重点放在提高政府部门人员的技能上。其中一个计划规范了高级公务员所需具备的核心能力，既包括制定政策的传统技能，也包括一般管理、在运作中提供服务的技能，等等。自2005年以来，英国政府一直通过一项统一的能力审查程序对各部门的能力进行评估。 政府在很多领域都进行过尝试，旨在让公民能够向公共服务施加更大的影响力。例如，父母在为子女择校时，会有更大的选择空间；病人在选择医院看病时，也是如此。在公民进行这些选择时，网络都能提供更多的数据，作为决定的依据。
自1997年以来，资深政治家亲自领导政府改革。前首相托尼•布莱尔和现任首相戈登•布朗在这方面投入了大量政治资本。尤其是在最初几年，由政府统一制定的目标在确定各项改革举措的轻重缓急、引导改革措施落实的相关辩论方面发挥了十分重要的作用。这种方法也不是没有争议；有批评意见指出，这样做有可能将资源错误地引向那些只求达到目标但不注重提高成效的活动。作为回应，英国政府制定了一些了以成效为重点的目标，以推动地方机构的创新工作。中央政府也于2001年调集人力，成立了一个更有力的改革领导班子：改革实施小组由首相领衔，下属的30到40名成员负责向首相报告最重要的改革事宜，并且直接协助第一线改善实施情况。
英国公共部门的改革仍然任重道远，并且面临当前经济危机引发的一系列全新的挑战。不过，英国到如今已经积累了丰富的经验，为其他国家的政府提供了许多需要考虑的选择。
作者简介：
Nina Bhatia 是麦肯锡伦敦分公司董事，Alastair Levy 是该分公司咨询顾问。
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相对而言，各国政府采取一体化改革的例子并不多，但这些少数范例也证明，一体化改革可带来大量机遇，尤其是在提升工作效率方面。例如，20世纪90年代中期，为了应对预算危机，瑞典政府在首相约兰·佩尔松的领导下，将运营预算削减了11%，这项举措并未对绩效造成明显的损害；此后，瑞典政府一直对未来的支出保持严格控制1。2004年，托尼·布莱尔公布了“Gershon 目标”计划。这一计划由当时担任政府商务办公室负责人的 Peter Gershon 领导，通过提高效率，每年产生265亿英镑的收益。2008年11月，英国政府宣布了一系列计划，要每年再多节约350亿英镑（请参见附文“案例研究：英国公共部门的改革”）。与此类似，法国的尼古拉·萨科奇政府也制定了一体化转型计划，旨在到2012年将开支削减77亿欧元（请参见附文“案例研究：法国政府正在改革”）。有一点需要特别注意，这些效率目标的采用和实施一直都是与注重大幅度提高成效的改革齐头并进的，如提高学校考试成绩、缩短医院候诊时间，等等。
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案例研究：法国政府正在改革
与许多欧洲国家一样，法国对公共部门进行财务控制已经势在必行。法国政府的负债率已达到 GDP 的68%，公共支出明显呈上升趋势。
尼古拉•萨科奇在总统竞选中将上述情况作为一个关键问题，给出了一个象征性的承诺，以示无意实行每两名公务员退休后只补充一名新公务员的政策。2007年，萨科奇总统执政后，与弗朗索瓦•菲永总理一同制定和实施了称为“公共政策全面修订”(RGPP) 的全面改革计划，旨在对公共支出进行结构性削减。这项计划还设立了其他目标：实现政府机构现代化；改善为公民和企业提供的服务；确保公务员能够因为工作而得到更多的表彰；以及推广注重效果的文化。正如菲永总理之前所说的，整体目标是“用更少的资源，取得更好的成效”。
该计划预期到2012年节约77亿欧元，但由于这一目标是在世界金融危机爆发之前设定的，因此，它并不能解决政府救市计划所需的进一步增加公共债务的问题。但无论如何，该计划都称得上是“政府全面转型”的范例一个范例。因为该计划由370项经过开支审查筛选出的举措组成，在审查中，每个政府部门都参与确定节约开支和提升效率的机会。所有措施都同时推出。其中一些措施意味着要进行广泛的政府重组，如建立包括房地产、人力资源和养老金管理在内的跨部门协同服务。有些举措设立了至关重要的目标，例如，实施新的基于绩效的大学资助体系；也有一些举措设立了象征性目标，例如，加快入籍程序。改革工作运用了各种改进手段，包括精益运营技术、信息技术和绩效管理，等等。
政府各部必须支持该计划，这是从一开始就强调的关键步骤。各部部长得到了授权，负责制定行动计划、设立自己的效率和服务水平目标，每位部长的部门预算都包括提高财务效益和工作效率的内容。为了确保采取统一、强有力而透明度高的治理工作，监督委员会由预算部长以及总统和总理办公室主任等重要成员领导。该委员会每三个月与部长们召开一次正式的进展报告会。为了鼓励提高透明度，政府将绩效考核作为工作的核心。预算部长每季度通报一次各部门的进展情况（公民可以访问 rgpp.modernisation.gouv.fr 以了解最新信息）。这种沟通使各部更有可能持续关注各项改革措施，直至它们得到实施。
法国政府的转型之路才刚刚开始，可能要到2012年才能全面获益。有几项重大的挑战依然存在。首先，改革重点关注行政组织结构和流程，但必须能够在为公民和公务员服务方面获得让人能感受得到的改进。证明情况确实有所改善——哪怕只是像缩短医院急救候诊时间这样的微小改善——对于改革计划的成功都有着至关重要的意义。
其次，应当特别注意人力资源方面的实践。必须帮助公务员培养新的工作技能，以便成功实施改革计划。各部门必须确保将适当的人员安排在适当的岗位上。这意味着各部需要加强协调，以便更灵活地根据需要来进行人事调整。
第三，第一轮改革成功地解决了各部的运作开支问题，但还必须扩大改革范围，使之涵盖所有的公共支出。政府已经决定将这一现代化的举措扩展到其他650个政府机构。改革整个公共部门的支出是一项巨大的难题，可能需要五到十年时间才能解决。
作者简介：
François Bouvard 和 Eric Labaye 是麦肯锡巴黎分公司资深董事，Karim Tadjeddine 是该分公司咨询顾问。
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政府改革带来的巨大收益足以证明，付出的大量努力都是值得的。举例而言，通常我们预计，私营部门的重大转型计划可以将工作效率提高15%或更多，如果美国政府也能达到这一水平，按2010年联邦可计划支出金额（约9,000亿美元）计算，一年就可以为纳税人节省1,340亿美元以上，平均每位公民超过445美元。
政府改革的良机
有人指出，当前的危机足以令各国政府应接不暇，哪里还有时间和精力来处理政府全面转型这类似乎不太紧迫的事务。
而且，政府全面转型也不能草率从事。经过一轮极为繁重的改革后，托尼·布莱尔曾说：“我伤痕累累”。只要是大型机构，改革就从来不会轻而易举，而对于规模如此庞大、体系如此复杂的政府，改革始终都会令人感到异常艰难、望而却步。此外，在公众、媒体和立法部门的严密监督下，发起一场改革着实富有挑战。
因此，推迟政府改革，待危机解决后再着手改革事宜，无疑更有诱惑力。然而，这将铸成大错。实际上，当前的危机正是进行影响深远的改革的良机。
改革势在必行
如今，改革并非一种选择，而是势在必行。由于政府在应对危机方面肩负着更为广泛而艰巨的任务，因此，提高自身的效率和效果比以往任何时候都更加重要，否则，只会令问题进一步恶化。当前这场危机正是对公共部门的最终检验。
然而，无论是在整体层面，还是在个别部门或机构层面，很少有政府已做好合格通过这场建验的准备。我们发现，政府机构往往各自为政，工作中没有统一的目标。政治性任命的官员和公务员不仅目标不同，心态也各异。信心和风险承受能力非常低。很少有人愿意对以往的做法和陈规陋习提出质疑，以营造一种以质量、成本和便利为核心的绩效文化。在危机期间改正上述缺点，似乎无异于在飞行中修理飞机，但有时这是安全着陆所必需的举措。
必要的财政措施
危机爆发之前，许多政府的支出水平就已经捉襟见肘，远远超过了现时的偿债能力（见图）。人口老龄化，以及随之产生的医疗保健、社会保障和养老金体系等方面的压力，无疑令不断攀升的预算赤字和偿债负担雪上加霜。显然，当前危机必然会减少可预见未来的税收，并且需要大多数政府投入巨额资金，来挽救濒临倒闭的机构，甚至是整个行业，重新启动信贷流和刺激消费。
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政府如何重新实现长期财务平衡这样的目标？一般有两种途径：一是增加税收，不过，此举可能会引起纳税人抵触，至少在短期内会拖累经济增长；二是减少转移性支付或其他支出计划。在未来几年内，增加税收并削减预算可能难以避免，但各国政府可以通过集中精力提高效率和效果，使公共支出产生最大的收益，从而能尽可能少用这两项举措。实际上，在计划实施的各种举措中，尽管提高政府绩效可能最具挑战性，但在政治上也可能是最可行的。改进必须是全面的：，缺乏协调、逐步微调的措施不可能充分地减轻公共部门的财务负担，不足以面对挑战。
公众的期望与要求
各国政府都在努力奋斗，在大众要求改善公共服务的愿望和不愿买单的勉强之间调解斡旋，即使在经济形势乐观的时期，公众对于政府的服务质量也颇多不满。危机造成的政府职能的扩展意味着纳税人迟早要为公共服务做更多的贡献，同时他们也会期望并要求获得更大的回报。
推行改革的机会
“危机即是不容错过的良机”这一观点已是老生常谈。世界各地的企业正在努力抓住这一机会，以反思自身的运营理念，甚至重新改造自己，而且往往十分彻底。政府也必须如法炮制。当前的危机可能正如Richard Rumelt教授所言：这是一个“结构突变的那一刻，以前驱动我们行为和看法的许多关键性前提如今似乎已不再正确或不再合时宜”2。它还可能会迫私营部门和公共部门在现代经济中的角色得到明确界定区分，而这长期以来一直就没有闹清楚过。鉴于上述及其他原因，我们现在正面临着一个千载难逢的机会来实现政府全面转型。
注释：
1请参见 Alastair Levy 和 Nick Lovegrove 合作编写的“在危机中改革公共部门——瑞典前首相佩尔松专访 ，《麦肯锡季刊》网站，2009年7月。
2 See Richard P. Rumelt, ““结构突变”中的战略，《麦肯锡季刊》中文网，2009年1月。