厦门烟草局:关于我国政府绩效管理现状的分析

摘要：随着加入WTO,经济全球化的加速发展,我国政府管理面临着巨大的压力。这就客观上要求我国行政管理体制必须加速与国际惯例接轨,并尽快提升我国各级政府的管理能力和治理水平。本文对我国政府绩效管理的实施现状进行了分析,提出了解决对策。

关键词：内涵 绩效管理 评估

为了适应全球化、市场化、信息化、一体化的世界发展趋势的挑战,各国政府大力推行绩效管理,以强化政府治理能力,提高国际竞争力和服务水平。在中国，随着政府目标责任制的推行，政府绩效管理也越来越引起理论界和实践界的重视。但是政府绩效管理在我国无论是理论和实践上都处于探索阶段，有些问题值得进一步探究。

一、绩效、政府绩效和政府绩效管理的内涵
　　（一）绩效的内涵
　　所谓绩效，简言之就是成绩和成效的总称，是指一定的组织及其成员在组织活动中所获得的结果和贡献及效率、效果，它是组织结构及组织成员知识、能力、技能等各种因素的综合反映，是一切管理活动的出发点和归宿。
　　(二) 政府绩效的内涵
　　政府绩效是指政府的工作成就或管理活动所产生的积极效果。政府绩效的考核标准主要指：经济、效率和效益。一般认为，政府绩效包括：经济绩效、社会绩效和政治绩效。经济绩效是政府绩效的核心，在这个政治体系中发挥着核心的作用。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标。保证国家安全、社会稳定，人民安居乐业。政治绩效是这个政府绩效的中枢。实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证。提高政府绩效的目标是用同样或更少的资源提供更多的产品和服务。
　　（三）政府绩效管理的内涵
　　对政府绩效管理的研究，美国国家绩效评估中心的绩效衡量小组（performancemeasurement study team）给它下了经典定义。所谓政府绩效管理，是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置和有限顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。这一定义指出了绩效管理的本质，但过于西化，结合公共部门绩效管理发展变化的过程，政府绩效管理是指运用科学的方法，标准和程序，对政府机关的业绩成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。

二、我国政府绩效管理中存在的问题
　　随着我国社会政治经济的发展，绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段，实践中还存在许多问题，主要表现：
　　(一)政府绩效管理制度方面没有保障
　　在绩效管理的制度保障方面，缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据。当前各地各部门采用的绩效管理和评估活动，多数都处于自发状态。缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化。只是停留在较为抽象的原则层次上，缺乏较具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规和相关政策作为制度保障。我国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态,缺乏统一的规划和指导,评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定,没有客观的衡量标准,更没有形成制度化。有的地方实行的政府绩效评估成绩甚至都是事先定好,然后布置下去,这既反映不了政府本身的问题,更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准;再者我国政府绩效评估往往都是短期行为,即使针对一项行为评考也往往是“运动式”的,组织者难以从绩效管理的宗旨角度得到全面的反馈,有的更像是为了应付上级或政治诉求,采取类似“严打”似的政府绩效考评,没有科学、战略性的规划。这不仅给下级单位造成负担,有些考评更成了一些人收受礼品、甚至收受贿赂的机会,直接或间接地损害了政府的形象。
　　(二)政府绩效管理评估的体系不完善
　　绩效评估的体系应该包括以下几个方面:评估主体，评估指标，评估方式。
　　1.评估主体不齐全从评价的参与者来看，政府绩效评价存在评价主体缺位的误区，即或者只重视自我评价，漠视社会评价，或者只注重社会评价，而忽视自我评价。所谓自我评价是指根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结回顾等形式对本部门或本系统工作进行考核和评价。在此基础上，由上级机关对其下级机关的绩效做出评估和评价，或对其所辖的处室部门从优到劣排出名次。评价方式由于受自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响，容易带有主观色彩。社会评价是指社会上的人民对政府绩效的评价。社会评价具有较强的约束和激励作用，但由于社会大众对信息资源尤其是对其内部业务和技术方面的信息掌握得不完全或不充分，因而就难免有所疏漏。
　　2.没有建立科学的评估指标体系
　　我国目前存在一种以GDP 为主的评价政绩的片面方法。片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，致使地方政府普遍存在只求速度，不问效益和质量的行为倾向，各地出现了大量的“政绩工程”、“面子工程”，造成大量的重复建设和资金浪费。这种绩效评估只关注经济效益而不注重社会效益等，这是不符合政府的治理目标的，是不能被我们国家的政府作为指标体系来采纳的。
　　3.评估方式存在误区
　　从评估的方法上来看，政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。对一个机关的评估，往往是凭经验、凭印象、凭感情或跟着感觉走，缺乏数据支持和科学的分析测评;或只注重从宏观和总体上进行把握和审视，而忽视微观和具体的观点和诉求;或受上级和主观的意见所左右，强调规则为本的服从意识，而忽视对组织目标的贡献、标准和向度和客观的现实等等。
　　从评估手段上来看，我国对政府部门的评估主要是定期进行评估。每次开始评估时各个部门都会竭尽全力去表现，以获得评估主体的认同。等到评估工作完成后，那些热情的服务都不见了。这样的评估手段对政府绩效的提高是没有任何作用的。
　　(三)政府绩效管理评估的信息化及开放化程度不高
　　信息化及开放化程度低,给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。政府绩效管理能在国际上取得良性快速发展,主要得益于信息化的快速发展和政府的高开放性,信息化为政府绩效管理的快速发展提供了助力,为实行政府绩效管理提供了支持,而开放化则为政府绩效管理提供了可能。我国信息公开处于起步阶段,近几年发展比较快,沿海城市做得更好一些。凡是能公开的政务信息一律公开,并建立政务中心,实行“一站式”服务。但尚有诸多“例外”的信息没有对民众公开,但对于这些“例外”也没有详细地加以说明和规范,过于笼统,使民众无法判别,政府则有很大解释空间。同时,大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订,这就为政府绩效管理带来障碍,无法良性互动,很推进政府绩效管理健康快速发展。

三、完善我国绩效管理的途径
　　政府绩效管理是全新的政府管理模式，根据我国政府目前绩效管理的实际和现状，我们应该采取以下措施来完善政府绩效管理：
　　(一)加强绩效管理立法保障工作
　　立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。制度化也是当前国际上评估活动的趋势之一。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和经常化的道路。首先，要从立法上确立绩效管理的地位，保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节，促使政府开展评估工作，以提高公共管理水平。其次，从法律上树立绩效管理的权威性，绩效管理机构在政府中应具有相应的地位，享有调查、评估有关政府活动的权力，不受任何行政、公共组织或个人的干扰，使评估结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府公共管理；评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度。再次，颁布绩效管理工作的制度和规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题作出详细规定，使评估工作有法可依，有规可循，把绩效管理纳入正常发展的轨道。
　　(二)完善绩效评估体系
　　1.评估主体多元化
　　引入公民参与机制，实现政府绩效管理评估主体的多元化。政府绩效评估是政府绩效管理的重要内容。顾客需要成为安排服务的向导，也可以作为衡量服务成功与否的尺度。公共事业部门没有盈利或亏损指标来衡量成功与否，党课的满意程度可以作为一种很好的替代尺度。可见，一个组织的绩效是由组织外部决定的，即有在职的服务对象——客户来评价。政府绩效管理必须由政府的服务对象——社会公众和当事人来评价。引入公民参与机制是改善政府绩效管理的一个有效途径。过去，政府部门的工作质量、实效以及政府官员政绩的整体评价权主要掌握在自己手里，或者在其上级部门或上级官员手里。在这一点上，英国的做法值得我们借鉴。英国地方政府工作人员绩效评估评审团的成员由四部分成员组成：一是本部门的最高负责人；二是实际执行人员；三是工会的负责人；四是被服务的第三方人员。引进政府管理和服务的对象——社会公众的评估，逐步实现官方评估和民间评估相结合，可以使政府机关不仅对上级负责，更重要的是对人民负责，让人民满意，形成上级监督和人民监督相结合的绩效推动机制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。同时，政府在进行机关自我绩效评估、上级绩效评估和社会公众评估的同时，还应进行相关专业的专家评估，以提高绩效考评的科学性。
　　2.建立科学的评估指标体系
　　现阶段我们就应该以科学发展观为指导，建立符合各级政府实际的绩效评估指标体系。各级政府的绩效指标设计要涵盖经济效益、政治效益、社会效益三大部分。具体来说经济效益主要是说经济是否增长，物价是否稳定，经济发展的代价是否合理，资源配置是否合理，人民生活水平提高没有等等。政治效益是指政府本身发展是否合理以及政府对公民社会的培育是否到位，对中介组织的发展的政策是否正确等等。社会效益则有政府对社会风气的引导是否合理，对贫富差距的控制是否得当，其治理对社会公众的长远发展是否有利等等。总之，我们应该制定的指标体系是包括以上三大部分的。并且对每个考核方向都必须设定可以操作的评估指标。这一个方面我们应该首先坚持向西方发达国家学习，大胆引进适合我国国情的考核指标项目。同时我们应该坚持从我国各地的实际出发，以科学发展观为指导，以建设和谐社会为目标去设计适合我国的指标体系。注意这是一个不断探索的过程不是能一下子完成的，我们在实际工作中应该做到决不过急。并且还要认识到这样的一个指标体系是要求适应环境的变化而变化的，所以应该坚持发展的观点来看待它。
　　3.实行正确的评估方式
　　众所周知，政府部门的产出是很难准确测量出来的，也就是说其产出是难以量化的。所以有些人就在绩效评估时抱怨这一点，所以这样一来在实际操作时有的地方就存在凭经验、凭印象、凭感情或跟着感觉走，缺乏数据支持和科学的分析测评。所以在制定绩效管理指标体系时就应该尽量做到指标的量化处理。在评估时就要做到严格按照已设计的指标体系来进行评估。政府绩效管理是为了提高政府的绩效而不仅仅是只为了作为一个单纯的测评方法。所以政府绩效评估不能让某些政府部门认为只是一个形式，而只是在评估时期才进行服务改革。为了杜绝这种现象我们应该坚持绩效评估手段上的不定期与定期相结合，坚持长期与短期的评估相结合。
　　(三) 建立完善的信息系统及发展电子政府作为改善政府绩效管理的新载体
　　1、建立完善的信息系统
　　完备的评估资料和数据,是开展绩效管理的基础。绩效管理需要的信息量大,涉及的部门多,信息来源渠道广泛,首先,应组织专门力量。从一个城市来说,应收集国家有关政治、经济、社会、文化等各个方面的信息、资料和数据,进行必要的统计、归纳、整理和加工,根据国家的社会发展目标以及社会政治经济方面的政策,制定出适用于本城市绩效管理的相关指数、指标和标准的评估指标体系,及时予以调整、充实,为评估工作对有关材料的收集与查询提供方便。其次,应建立有效的评估信息传递网络。把绩效管理的结果尽快反馈和扩散给有关政府部门,有助于及时发现和修正正在实施的公共项目的缺陷,增强公共项目的持续能力,完善公共项目管理。此外,要充分利用电子计算机和现代通讯技术,把国家各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、已开展的评估工作的资料、有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等,汇集形成一个城市的绩效管理数据库,实现评估信息系统网络化。
　　2、发展电子政府作为改善政府绩效管理的新载体电子政府是现代政府有效行使职能的强有力的工具,其带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度,为政府绩效管理提供了可以利用的载体。一方面,电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时,反馈渠道更为畅通。对政府内部而言,电子政府打破了传统的政府金字塔式的管理层级结构,使政府的组织结构出现扁平化趋势,加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通,从而切实推动绩效管理活动的开展;对社会公众而言,电子政府为公民广泛、深入、普遍的行政参与开辟了道路,它鼓励公民积极地参与政府管理生活,为每个公众提供了直接表达意愿、传递信息、咨询、监督、审核、建议、表决的机会。另一方面,电子政府为政府绩效管理朝科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政府所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库,运作的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制,电子政府所要达到的目标,包括电子公文、电子商务、电子税务、数字工商等内容,以及维系电子政府良好运行的人员素质保证,都为绩效管理体系的建立提供了所需的支持,并为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。