阿里云数据库备份恢复:我国城投公司产生运作的理论基础和可持续发展战略选择

我国城投公司产生运作的理论基础和可持续发展战略选择

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一、城投公司产生的背景和理论基础

（一）城市经营理念的产生并不是伴随着城市化的必然产物，而是城市化进程中出现的一种城市治理模式。将一个城市看作企业的做法可以上溯到19世纪末美国的城市经理制，即市长由管理专家担当，在城市管理中推行企业的管理模式。随着城市经营在发展中国家的城市化中兴盛起来，主要用来解决城市快速集聚所产生的资金短缺与基础设施瓶颈制约问题。

我国城投公司的产生也约有十年时间，随着沿海发达地区城市化的迅猛发展，一时间从南到北，从东向西，各大城市陆续都成立了城投公司，甚至在一些县市也有。如此之举，大有城市建设非城投公司莫属之势。然而，不毋讳言，各地城投公司成立几乎无一离不开国家开发银行的“开发性金融”理念的灌输。正是在“开发性金融”理念的指导下，以及先成立城投公司的实践中，后成立的城投公司便纷纷加入“政府引导、社会参与、市场化运作、企业化管理”的城市建设中。

（二）开发性金融理论的主要内涵

按照国家开发银行的说法，开发性金融理论是国家开发银行在总结开行十年实践的基础上，从国情出发，与先进的金融理论相结合，不断探索创新，逐渐形成的具有独特性的金融理论体系。其主要内容有以下九方面：

第一．开发性金融是针对体制落后和市场失灵，以及维护国家经济金融安全，增强竞争力的一种金融形式。

第二，开发性金融以建设市场的方法实施政府意图。

第三，国家及政府组织增信是开发性金融的一个主要理论基础，基本原理和一种制度安排。

第四，开发性金融以信用建设为主线，促进市场业绩和核心竞争力的全面提升。

第五，开发性金融以融资优势和政府组织协调优势相结合，推动经济发展和市场建设。

第六，开发性金融具有应对集中大额长期风险的独特制度优势。

第七，开发性金融实行政府机构债务和金融资产管理方式相结合。

第八，开发性金融实行“政府选择项目入口，开发性金融孵化和市场出口”的融资机制。

第九，开发性金融实行融资民主、财务民主、管理民主和经营民主的治理机构。

由此可见，开发性金融理论的前提必须是政府参与，或者说政府的主导作用不可或缺。同时，在具体运作中，政府主要领导是城投公司主要决策人。还必须同级政府财政担保，并经人大审议通过后运行。可以说，在当前我国经济体制转轨阶段，推进城市化进程，在开发性金融理论指导运作下，“红顶商人”和政府拥有垄断资源充当“大投资银行家”的职责难以消除。于是，各地城投公司是介于行政、事业、企业性质之间的混合体（尽管名义上是国有独资企业）。因此，正常情况下，国家开发银行的金融风险几乎为零。

二、城投公司可持续发展战略选择

了解了我国城投公司的产生背景以及开发性金融理论的实质，针对城投公司负债经营，举步维艰的现状，城投公司如何尽快突出困境，实现可持续发展是当务之急。

（一）适当举债，立足长远规划和持久发展

城市经营是通过对城市资源的合理开发和利用来获得城市发展的资本，打破量入为出模式对城市建设投资的限制，“用明天的钱圆今天的梦”实现开发、投资、建设和管理的良性循环。适当的负债经营，对于筹集建设资金，解决紧迫投资问题，对于政府会产生一种压力作用，采取积极行为发展城市有重要意义。但必须首先要立足于城市发展的长远规划，规划一经确定，不能随意更改，要充分考虑政府的偿债能力，要考虑代际之间的平衡不能转移负担，增加代际成本，使得政府举债的规模、种类和时限要有一定的的限制，必须围绕规划和持久发展进行，要防止过度开发和过度举债行为，防止城投公司变成“项目公司”，“借债公司”。

（二）城市经营从资金导向型向功能协调型发展

当前我国正处于快速城市化进程中，城市人口猛增，城市基础设施供给短缺，城市建设资金短缺严重。因此，城市经营很容易停留在低水平的资金导向型上，城投公司要克服城市经营中这种短视行为，将功能协调作为城市经营的总体目标，并且要提升到城市的长远规划中。城市功能的协调才是城市经营的最终目的。功能协调型的城市经营是城市经营的较高层次，它克服了资金导向型的弊端，以城市功能为载体，围绕城市功能的优化和改善对城市资源利用和运作，从而达到城市结构和功能总体上协调与均衡，实现城市的可持续发展目标。在达到适度规模前，城市建设的增长有利用城市的增值。但当城市发展到一定规模，只能通过对城市结构的优化，布局的调整和功能的协调达到城市增值的目的。

（三）用资本预算控制城市经营

资本预算是指：政府机构为短期、中期和长期的土地、改良工程、设施以及设备提供资金而定的融资计划的活动，是一种独立于执行预算的预算文件，它将资本项目的收支列入一个或多个年度。资本预算编制的结果通过反映和调整每个财政预算年度的资本支出被纳入预算执行过程。资本预算有助于解决代际之间的公平；建立债务偿还与资本资产寿命之间的联系；有助于在官员交替前提下保持政策计划的连续性；有助于根据项目需求对成本和收益进行比较和衡量。资本预算能很好的解决城市经营中的根本问题，将资金投入与债务偿还相挂钩，保证资本投入与项目收益之间的合理比率，避免成本传递。资本预算包括三个要素：首先是计划，即对现有资产和资金的清算，对新需求和更新需求的列表。其次是成本分析，即对支出决策的评估，关键是将可取得的收入资源与大范围的支出选择进行匹配，再次是融资计划，即解决资金来源问题，收入的来源应该是以满足支出与该支出相关的经常性运作及维护成本。融资和两种模式,量入为出是当项目资金全部到位的时候投资支出才发生的模式,不能产生债务问题,以支定收是当资本项目开始作用时才发生的模式,项目投资所引发的债务是合理的,前提是资本项目的筹资年限不能超过项目的使用年限.

（四）按照项目区分理论，正确引导项目属性的良性转换

项目区分理论是由上海城市经济学会对于不同类别的公共工程,特别是城市基础设施工程项目的可经营性、政府在其中的角色定位、民营资本在该领域的投资回报及运营效率等问题进行了反复调研后提出的城市建设管理新理论研究成果。其实质是根据基础设施项目运营中是否有稳定的现金流收入，将公共工程项目分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。再按照对应项目的不同属性，来确定项目的体制、建设管理模式等方面的建设体制内容，以促进政府管理程序再造和管理效率的提高。同时要引导项目属性的良性转换，在非经营性项目和经营性项目之间的准经营项目，其由于只具有潜在的收费机制现金流，或在运营期内的现金流不稳定，而导致投资者无法依靠项目收费收回投资，运营项目需要政府给予经费补贴或政府优惠以维持项目的持续运营。在一定的社会环境之下，政府通过经费补贴，政府优惠以及收费机制调整可以促进由非经营性项目转化为准经营性项目、准经营性项目转化为经营性项目。

（五）确保城市土地高效配置

城市土地是城市经营中最重要的资源，有限且不可再生。无论是园区建设还是城市开发都与之密切相关。城投公司要科学地经营城市土地，就是最大限度地提高单位面积土地的运用质态和压缩土地使用规模。一是要用规划来恐制用地，在城市建设中树立“规划是第一生产力”的观念，开发土地资源，不但要向规划要土地，还要向空间要土地，向河岸要土地，向疏密要土地，做到大疏大密、优质优用。在土地规划利用上做到“寸土纳入方寸，寸土体现寸金。”按总体规划要求，完成控制性详规和修改性详规的编制，制成城市规划沙盘向市民公展，使城市开发与建设情况置于人大、政协和全体市民的共同监督之中。集思广益、群策群力，努力提高规划的科学性，增强规划土地开发利用的约束力。二是用生态区建设来保护用地。坚持见缝插绿，而非见地建房。三是用经济杠杆调节用地，开发区用地要注重产业的质态和投资强度，城区开发和旧城改造要坚持计划开发，有序开发、市场化开发。确保城市土地高效配置，最终达到城市不断增强和可持续发展的目的。

我们相信，城投公司通过以上几方面的可持续发展战略，力争在国家开发银行开发性金融贷款的支持下，从举债逐步向盈利发展，成为社会主义市场化运作的城市经营主体。

发表于《上海城市发展》2005年第三期