百度帖吧app:中国现代政治制度史讲演录/刘一皋

中国现代政治制度史讲演录（中华民国部分）

刘一皋

　  


目录

一、中华民国政治制度研究的一些概念
     1．政治制度史研究的一般含义
     2．民国政治制度史的发展特征
     3．民国政治制度史研究状况与问题
二、政府机构与法律体系
     1．对于国家与法统的认识
     2．南京临时政府时期的政府结构
     3．北洋政府时期的政府结构
     4．国民党统治时期的政府结构
     5．宪法的起草及通过
     6．北洋政府时期的法律体系及其内容
     7．国民党统治时期的法律体系及其内容
 三、议会与选举
     1．代议制度的引进和认识
     2．民国初年的国会
     3．南北国会之争与国会的终结
     4．袁世凯、段祺瑞时期的国会替代物
     5．训政时期的民意机构
     6．制宪国大与行宪国大
四、政治党派及团体
     1．政党与政党政治
     2．国会中的政党与政治派别
     3．政党改造与新型政党的产生
     4．训政时期的党治与党的建设
     5．国共之外的政党或政治团体
五、地方自治与基层社会控制
     1．地方自治的构想
     2．民国初年的各级地方议会与选举
     3．省宪运动与联省自治
     4．国民党统治时期的各级地方议会与选举
六、学习思考要点






一、中华民国政治制度研究的一些概念


　　第一讲需要把握政治制度史研究的一般概念，中华民国政治制度史发展特征和研究状况。政治制度史是历史学的重要或主要内容，在中国现代史中尤为突出，对于历史学习和研究很有意义，最重要的是通过历史的学习，掌握观察、分析问题的方法。

 
 
1．政治制度史研究的一般含义

   
　　政治的一般含义为权力的分配与行使，中国现代政治制度史的研究，习惯强调政治的冲突性，但也应注意政治的妥协性和一致性。

　　制度的一般特征为成文化、程序化、规范化，最突出的是组织化过程。

　　中华民国政治制度史研究的内容：

　　（1）以往的认识多强调制度，特别是成文的制度，特别是对政治制度的性质判断，即判断其经济基础与统治阶级。

　　（2）近十多年来的研究，除大量的传统课题研究外，强调成文制度之外的内容，更准确地说是成文制度与现实发展的关系，特别是运作的方式和过程，以及处在各种关系之中的社会联系与变迁。

　　研究范围大致分为：（1）政治思想或理想：包括政治主张、政治理论、主流意识形态等。（2）成文法规：为制度的主要架构，其中又包括法规文本和对实际需要的反应两部分，特别注意在实际运作中的变通。（3）机构设置：如政府机构设置的章程、兴废和职权变化等。（4）党派团体：主要指从事政治参与并能够施加政治压力的社会团体组织。（5）人事变动：主要指对政治领袖的研究，特别是对政治制度的建立、运作、变革有重大影响的人物。（6）实际运作：主要指在政府体制内部的参与与运作。（7）社会舆论与政治运动：主要指政府体制外部的监督与参与，依靠强大的社会压力，表达政治述求。（8）社会动乱与政治革命：现存政治制度之外的政治参与，以最激烈的政治手段——军事政变、武装斗争——推翻现政权或制度。

　　应注意各部分之间的相互关联性，从其变化中描述历史发展的多样性和差异性。

　　中华民国政治制度史由于与中华人民共和国史的一些政治特征直接相关，故经常面对历史与现实的问题。现实发展为历史研究不断地提出新的课题和任务，学习历史必须对现实问题抱有极大的关怀。自改革开放以来，制度创新已成为中国社会发展的主要推动力之一，因而为历史研究、特别是中华民国政治制度史研究提出了新问题，尤其是规章的权威和有效性，以及制度的激励机制问题。

 
 
2．民国政治制度史的发展特征
   

　　中华民国政治史以反对外来侵略与政治革命为两大主题，故对政治制度本身往往忽略，在历史发展冲突激烈和急遽变化的过程中，制度史常被写成是无制度史，因而必须关注民国政治制度的发展特征：

　　（1）特征之一为解决国家独立、统一、富强问题与处理中央与地方关系问题交叉贯穿始终，并在很大程度上支配着涉及政治制度的各种关系的发展演变。国家是统一与分裂问题是政治斗争的主要表现形式，中央与地方关系部分被作为国家统一与分裂问题处理，部分被作为政治革命问题来解释，反而淡化了两者关系间的问题，如地方自治构想和实施、国家与社会的关系、国家制度与基层社会之间的空间等。同时，还必须注意处理中央集权或专制的传统、程度和变化的问题。

　　（2）特征之二是制度建设明显表现为过渡性。民国政治制度始终处于剧烈的震荡之中，基本上没有比较稳定的制度建设，多为一些设想、建构或模式，例如内阁制度、国会制度、法律制度、五权宪法等。过渡性的另一含义可以从制度源流理解，民国政治制度一是对中国古代政治制度的承继，一是受西方资产阶级政治制度的影响，后者更为重要。

　　（3）特征之三是政治运作形式多表现为激烈的对抗性。在整个民国时期，能够在体制内实现的政治妥协很少，差不多重大问题的争纷都发展成为激烈的武装对抗，武力作为政治运作的极端手段被神圣化。其结果，民国时期的政治不是一门妥协的艺术，而是性质完全不同的针锋相对、你死我活的斗争。政治运作的中心不是在国会，政治角力的依据不是在选票，而是在武力的大小和运用。政治斗争又往往不是在各政党、政治团体之间公开进行，而是在同一政治集团内部进行。这些现象都使得集权、独裁、腐败容易产生，并极容易失去控制，演变为极其激烈的对抗。民国政治制度史中并不排除妥协性，而且在能够实现积极地妥协时，一般来说都有较为明显地发展，但相对整体历史又多被解释为一种消极的、被迫的权宜之计。

　　利用中国现代史基础知识，建立一个中华民国政治制度发展的大致模型：

　　（1）中华民国建立初期对于美国制度的模仿。由于政权更迭在国内革命中完成，因而在核心权力的归属上，从一开始就出现因人而异现象，即革命党为占有国家政权在法律上的设置，造成监督机制与人品道德的选择冲突。

　　（2）北方的复辟与维持。主要围绕国会、约法的政治斗争，大致有利用、废除、自制国会和约法三种态度，但都不能完全抛弃议会与约法。

　　（3）南方的临时措施与制度创新。军政府与非常国会的成立，最突出的是联省自治或省自治下的地方自治主张和试验，以及孙中山的训政思想和地方自治思想。

　　（4）训政与五院制的试验。由于实行训政，政治制度核心问题转为政党建设和领袖能力及其道德是否高尚，这在近代民主政治理论上有极大缺陷，现实试验也与构想相差甚远。

　　（5）抗日战争时期的二元发展。形成具有战时特点的政治集权与民主宪政要求，也就是中国式政治制度的特征。

　　（6）回归中国式宪政。主要特征为一党独大的宪政，国家政治活动中心在执政党内部高层，政党领袖的政治地位突出，中央与地方权利划分上更倾向于中央。

　　从架构中可以看出，近代民主政治制度的一般概念和制度设置都有表现，但在历史发展过程中都有变形，有些甚至严重扭曲，尤其要注意所谓中国化的背景与环境。
 

 
3．民国政治制度史研究状况与问题
   

　　研究状况的特点有三：

　　（1）相对于民国历史之前后而言，民国政治制度史研究较少。中国古代政治制度史是传统史学的特长，当代政治制度论著也有了大量积累，但对于处在其间有明显过渡性质的民国政治制度史的研究还不足。

　　（2）就民国政治制度史本身而言，前详后简。海峡两岸有此共同特点。大陆轻视后期的研究，主要为突出中共政治革命的合理性和重要性，或者以革命史为政治制度史的主要内容；台湾很长时间由于国民党的统治地位，对其历史的评价也有所避讳。

　　（3）中外类似课题研究的差异。西方论著多喜欢将民国史与前后部分联系论述中国政治问题，表达历史的连续性和关联性；中国学者则多喜欢将历史分割开来。反映的是意识形态的差异。

　　近十多年来，民国政治制度研究的问题有了较大变化。政治制度性质问题的地位由最核心逐渐下落，甚至不再成为一个特别重要的问题。结构问题中的组织与组织行为得到关注，尤其注重组织的财政、金融功能和与社会基层的联系。研究内容上也从文献的条文概念分析，转而更注重具体操作。近年来民国政治制度史研究的热点：

　　（1）合法性基础之变换。由血统向法统、再由法统向党统的转移，中国式政治合法性在中华民国时期的表达及其影响，引起普遍关注。

　　（2）中国式民主共和制度的建立。如君主立宪与共和、总统制与内阁制、议会与政府等诸种问题的中国化过程与表现。

　　（3）宪法、国会、政党之间的政治角逐及地位变换。这是民国政治制度史研究的传统问题，还有更深入研究的必要。

　　（4）关于选举制度的研究。中国需要如何选举？如何训练民众参加选举？是直接普选还是较低层级的限制性间接选举？民国时期对于选举设计多进步内容，但具体操作研究不足。

　　（5）中央与地方的关系。从学习美国联邦式的分权制，到回归传统的单一制，但十分明显两者都要求相当的地方自治，涉及到权利划分和权力来源等诸问题。

　　（6）制度建设与政治运作两者的巨大差异。关注机构、规章与实际情况的差异，特别是腐败问题，权力的腐败与监督机制。

　　（7）市民社会或公民社会的问题，社区、社团、舆论、媒体等对政治制度建设的参与和反作用，或说是政治民主化的条件论。

　　（8）制度成本问题，包括政府的财政能力和社会成本。从较长时期发展来解释制度变革成本的得失，如渐进发展与整体改造的争论，激进革命派的毕其功于一役，夹杂着速度问题，亦有争论设想、文字表述与现实条件的问题。

　　研究材料的利用和缺失：档案，公报，报刊，论著，传记，笔记等。

 
 
二、政府机构与法律体系


1．对于国家与法统的认识
   

　　要求把握：对于国家的认识或态度是政治思想的核心内容，国家地位和作用、国家与社会的关系亦是政治制度史研究的核心问题。值得注意的是，随着社会的发展和进步，国家在社会生活中的地位和作用并没有被削弱或淡化，反而有加强的趋势，至少在政治制度研究方面如此。

　　马克思主义经典作家论国家，主要使用马克思、恩格斯的《共产党宣言》、恩格斯的《家庭、私有制和国家的起源》、列宁的《论国家》和《无产阶级专政时代的经济和政治》，特别是列宁，出于实际情况的需要，对国家作用有不同的侧重解释。主要观点可以概括有三：（1）国家只是当时社会生产水平的代表，其管理可以加速或延缓发展或衰亡；国家是阶级矛盾不可调和的产物，是从社会中分化出来的一种机构，机构的管理者代表统治阶级的利益。（2）国家是产生于社会但又凌驾于社会之上的并日益与社会脱离的力量；国家既具有普遍平等的外表，又具有利益集团的独占排他性。自19世纪始，国家与社会就有了明确的区别。（3）国家随着剥削、阶级的消灭而消亡。

　　应该说三个方面吸取了各种研究的精华，特别是第二部分关于国家的异化理论更为精彩。但是应该注意，过去人们对于经典作家的曲解和对于社会发展的比附。

　　中国特色的国家作用与变化往往关系核心政治问题，有几种不同的国家观：（1）中国传统意义上的国家是神圣国家，一方面君权神授，一方面君民一体，整个社会生活以国家为中心。一般取得中央政府权力的集团或个人，都或多或少主张这类国家观。（2）国家作为实现政治革命并完成政治理想的工具。中国资产阶级民主革命由于缺乏社会基础和活动场所、组织，设想以国家为工具，试图以强有力的国家推翻专制统治，利用国家权威推行各项民生之发展。这种设想强调合法但缺乏公意，因此，很容易将国家神圣化、极端化，在现实的政治斗争中趋向于国家至上的国家主义，以国家利益替换社会利益。（3）无产阶级专政的国家是逐渐消亡中的国家。无产阶级革命的目的就是要打碎旧的国家机器，而革命后建立起来的新生政权由人民当家做主，故国家被弱化。但是为了夺取政权、巩固政权，并不排除暂时强化国家机器。（4）强化无产阶级专政或人民民主专政下的国家政权。

　　法统是一定性质政府存在的最基本要素，标志着其正统性和合法性。应该注意，传统社会多注重正统性，民国时期的合法性非依血统、遗规的正统，而依明确的成文法与程序。

　　中华民国时期法律制度主要有两个渊源。一是延续中国已有法律制度，其中尤以清朝末年经改良的法律制度为要；一是仿效西方资产阶级的法律制度。应该注意立法过程中的沿袭与吸收，实践过程中的增删与变通，以及立法与实践的差异和措施不同，法的作用及对于法的解释也就各有差异或不同。法的系统性有一个渐进的过程，立法内容上模仿西方较多，具体运作上则延续、变通为多。

　　关于政府制度应关注和把握的几个要点：

　　（1）政府制度设计的指导思想、仿效样本和思想源流，特别注意政府更迭过程中的主张、形式和仿效对象。

　　（2）政府机构设置的文本规定和历史变化，弄清各政府机构设置、职权变化和取消的主要因素是什么，如主管路、航、电、邮事务的邮传、交通、铁道各部的设置与分合。

　　（3）建立一个动态政府机构设置结构图或关系图。特别要弄清政府各部门之间的关系，其中既反映各机构设置的指导思想，也反映因时局变动或人事变动的地位变化。也要注意内府与外府的关系，一般而言，集权政府偏重内府，即当部门或机构首长为强权人物时，其内部组织的作用和权力加强。

 
2．南京临时政府时期的政府结构
   

　　1911年10月10日，武昌起义爆发，各省纷纷响应独立。12月3日，各省都督府代表联合会在汉口通过《中华民国临时政府组织大纲》，规定了临时政府中央机构各组织。1912年 1月2日，各省都督府代表联合会又于南京通过《修正中华民国临时政府组织大纲》，增设临时副总统，并将原中央政府5个部增加为9个部。

　　（1）临时大总统

　　根据《中华民国临时政府组织大纲》和《修正中华民国临时政府组织大纲》规定，中华民国仿照美国政体，采用总统制，临时大总统既是国家元首，又是政府首脑，直接领导中央行政各部。临时大总统和副总统由临时参议院选举，参议院成立之前由各省都督府代表联合会选举产生。临时大总统的职权为：第一，统治全国之权和统率海陆军之权；第二，经参议院之同意，有任免国务员和外交使节，对外宣战、媾和、缔约，制定官制、官规及设立临时中央审判所等权；第三，向参议院提交审议案件和提出咨询事件。临时大总统对于参议院议决如不同意，可在10日内声明理由提请复议。但参议院如果坚持前议，则复议案无效。参议院议决事项，由议长具报，经临时大总统同意，交由行政各部执行。

　　1911年12月29日，各省都督府代表联合会选举孙中山为中华民国临时大总统。1912年1月1日，孙中山宣誓就任，中华民国临时政府正式成立。1月3日，黎元洪当选为临时副总统。2月15日，南京临时参议院选举袁世凯为临时大总统，20日又复选黎元洪为临时副总统。3月10日，袁世凯在北京就职。4月1日，孙中山正式宣告解除临时大总统职务。

　　（2）行政各部

　　行政各部为管理国家军政事务的执行机关，直隶临时大总统。初仅设置外交、内务、财政、军务、交通5部，后改设陆军、海军、外交、司法、内务、财政、教育、实业、交通9部。自晚清始，行政各部已由传统的吏、户、礼、刑、兵、工六部向大政府转变，增加了外交、商、学、巡警各部，基本齐全，但并非是近代政府的思想。民国后，近代政府的形式正规化，虽然在运作上能否完全行使职权较弱，但已成为定规。

　　行政各部设总长、次长各1人，秘书长1人，参事2至4人。总长又称国务员，与大总统组成国务会议，处理重要政务。总长由大总统特任，掌理各该部职掌事务。次长由大总统简任，辅助总长处理各该部事务。次长以下人员，由总长根据事务繁简情况，分别荐任或委任。各部内一般按照事务性质分设局、司、厅、处，管理本部具体事务，司、局下分科办事。

　　南京临时政府为应付政府北迁，在南京曾设“南京留守府”，有“维持整理南方各军与南京地面之责”。3月31日建立，以黄兴为留守。4月2日，南京临时参议院决议临时政府迁北京，南京临时政府结束。6月14日，留守府取消。

 
 
3．北洋政府时期的政府结构
   

　　袁世凯在北京就任第二任临时大总统的当天，南京临时参议会通过《中华民国临时约法》，3月11日明令公布。《临时约法》强调主权在民，实行三权分立原则，扩大议会职权，并采用法国制度，改总统制为责任内阁制，试图以《临时约法》对袁世凯加以约束。因此，对于《临时约法》的存废和解释，成为北洋政府时期政治斗争的核心内容。

　　（1）《临时约法》下的临时大总统

　　根据《临时约法》规定，临时大总统为国家元首，总揽政务。临时大总统的职权为：依参议院之决议和国务员之副署公布法律，发布命令；制定官制、官规；任免文武官员，任免国务员、外交大使和公使须得参议院同意或弹劾；统帅全国陆海军；对外代表国家，经参议院同意对外接受和任免使节、缔约、宣战、媾和；以及经参议院同意有给文武官员颁发勋章及举行其他荣典的荣赏权和宣告大赦、特赦、减刑、复权的赦免权。副总统为备位性质，大总统因故去职或缺位时，由副总统继任；如副总统同时缺位，大总统职务由国务院摄行。

　　（2）国务院的成立

　　国务院为最高行政机关，是责任内阁制的具体体现。国务院由国务员组成，即由国务总理和各部总长组成。国务员辅佐临时大总统负其责任，对于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，如未经国务员副署无效。大总统任命国务员要得参议院的同意。参议院对国务员的失职、违法提出弹劾后，大总统若不同意时可以提交复议一次，如参议院仍坚持原议，大总统应免其职。

　　1912年6月26日，颁布《国务院官制》，规定内阁总理为国务员首领，保持行政之统一。内阁总理习惯上由大总统提名，经参议院同意后任命；其余国务员则由内阁总理提名，经参议院同意后由大总统任命。就实际责任来说，一般国务员均只副署与其部务有关的文件，而内阁总理必须副署所有文件。内阁总理为了保持行政的统一，有权终止认为有碍的各部总长的命令或处分，再行取决于国务会议。国务总理依其职权或特别委任，得发布院令，就其所管事务得对地方长官发布命令、训令。规定国务会议为国务院讨论和决定重大行政方针的机构。国务会议由全体国务员参加，以国务总理为会议主席，主要决定：法律案、敕令案、预算案、决算案、参议院咨送请愿书、预算外支出、军队编制、条约案、宣战媾和案、次长以下官员的任免、各部争执事项以及其他应该讨论决定的事项。

　　1912年3月13日，袁世凯任命唐绍仪为国务总理，负责组阁。29日，参议院通过了唐绍仪提出的阁员名单，30日袁世凯任命，第一届唐绍仪内阁宣告建立。4月21日，袁世凯宣布国务院成立，然并非表明已取得责任内阁的地位。6月，唐绍仪便因袁世凯蔑视国务总理对于命令的副署权力愤而辞职。以后，袁世凯时常因国务总理及阁员的提名和参议院要求履行监督大总统、国务院的职权，与参议院发生矛盾。1914年5月3日，袁世凯于总统府内设政事堂，取消国务院与国务总理。如果不计代理国务总理，两年时间内就经历了唐绍仪、陆徵祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六次内阁更替，最长的存在294天，最短仅9天，国务院不是甘心沦为袁世凯独裁工具，就是短命夭折。

　　（3）总统独裁制的建立

　　国会开会后，多数议员赞同先制定宪法，再选举总统。1913年7月，二次革命爆发，国民党籍议员相继南下，制宪工作停顿。待二次革命失败，袁世凯压迫国会先选举总统。10月4日，国会宪法会议三读通过《大总统选举法》，10月5日，袁世凯以临时大总统身份公布。有关大总统职权暂照《临时约法》规定。10月6日，国会举行大总统选举，袁世凯指使军警、流氓伪装成“公民团”包围国会，经连续三次投票，最后选出袁世凯为大总统。次日，黎元洪当选为副总统。10月10日，袁世凯就任第一任正式大总统，之后便极力干预宪法起草工作，与国会矛盾日深。

　　1914年1月10日，袁世凯以大总统下令解散国会，随后设置御用机关约法会议。5月1日，袁世凯公布由约法会议制定的《中华民国约法》，取代《临时约法》，废除责任内阁制，实行总统制。规定大总统为国家元首，总揽统治权；大总统为陆海军大元帅，统率全国陆海军；行政以大总统为首长，而设国务卿一人赞襄之；公布法律、发布命令不用副署；各部总长无国务员身份，只是承大总统之命，管理本部事务，向大总统请示，对大总统负责。并规定设立法院作为立法机关，参政院作为大总统的咨询机关；大总统有权召集立法院，宣告其开会、停会、闭会；如果大总统认为立法院的议决案对内政外交有重大危害时或执行时有重大障碍时，可以不公布。大总统成为不受任何约束的最高统治者和独裁者。12月29日，公布约法会议奉命制造的《修正大总统选举法》，将被选举资格由原来较为宽泛的“人民”改为“男子”，居住国内期限延长到20年；任期由5年改为10年，任期届满改选时，如参政院认为有政治上的必要，得以2/3以上的同意，议决现任大总统连任而不再选举，连任不受限制；规定大总统候选人共4人，现任大总统为当然候选人，其余3人亦由现任大总统推荐；大总统选举会由参政院参政和立法院议员各自互选50人组成，由大总统召集，于每届选举期前3天以内组织，以参政院院长为会长；选举会须有会员3/4以上到会，得票满投票人总数2/3以上者为当选，若不足当选票数时，就得票较多的两人决选，以得票较多者为当选。不但保证袁世凯为终身大总统，还能保证其子孙继承。

　　1914年5月3日，袁世凯宣布废止《国务院官制》，公布《大总统府政事堂组织令》，以政事堂为国家最高行政枢要机构，相当于清朝军机处。5月4日，政事堂正式成立，原总统府秘书处裁撤，改设内史监。政事堂存在期间，徐世昌、陆徵祥先后任国务卿，左丞为杨士琦，右丞为钱能训。此外，大总统直辖机关大大增加，有参谋本部、陆海军大元帅统率办事处、将军府、审计院、蒙藏院、全国水利局、全国经界局、法律编查会、国史馆、清史馆、税务处、翊卫处等。除原总统府及大总统直辖机关外，审计院、蒙藏院、全国水利局、法律编查会、税务处等为原国务院直辖机关。

　　（4）袁世凯时期的中央各部

　　袁世凯1912年3月继孙中山之后为临时大总统时，依《临时约法》应实行责任内阁制，于国务院下设外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通等10个部，由实业部中细分出农林、工商两部。第一届内阁中有司法、教育、农林、工商、交通五部总长由同盟会会员担任，但在袁世凯的阻挠和分化之下，几部总长变动频繁，依法发挥作用的空间有限。

　　《中华民国约法》颁布后，1914年7月10日，袁世凯公布修正后的各部官制，行政各部改为直隶大总统，对各部的职权及行使的权力有所限制，各部内部组织取消了局的设置，机构亦有所增加或裁撤。各部总长原有的一定职权均被修改为部的所有职权，行使职权均须“承大总统之命”或“呈请大总统核夺”。

　　行政各部内部组织机构的设置和规模变化，也能充分说明中央政府的施政方针和趋向。各部人员以财政部最多，从总长到主事有128人，而农商部最少，大约60人左右；各部设司以陆军部最多，为8个司，教育部最少，仅3个司。两次修正各部官制，在表面上都有压缩机构、精简人员的用意，但其实质却是为了集中权力，在实际操作上编制非但未能压缩反有增长，其特征为在技术部员削减的情况下普通部员增加，尤其是陆军、海军、内政等统治要害部门的机构和人员有所增加，为政府极力维护统治地位和施政功能衰退的重要表现。

　　（5）袁世凯帝制政府

　　1914年5月3 日，袁世凯废国务院，改设政事堂，并设国务卿，效仿旧宰相制度。6月30日，令裁各省都督，在京师设立将军府；又将各省民政长改称巡按使，各地观察使改称道尹。7月28日，公布《文官官秩令》，恢复上卿、中卿、下卿，上大夫、中大夫、下大夫，上士、中士、下士的三级九等文官制度。为复辟旧制之前导。1915年12月11日，在袁世凯授意下，自称国民代表大会总代表的参政院向袁世凯上“总推戴书”，声称：“恭戴令大总统袁世凯为中华民国皇帝，并以国家最上完全主权奉之于皇帝，承天建极，传之万世。”次日，袁世凯发布接受帝位申令，宣布推行“洪宪帝制”，实行“君主立宪”。

　　12月16日，袁世凯公布《修正大总统政事堂组织令》，对于国务卿赞襄大总统的地位，增加了“负其责任”的内容。并将大总统发布命令的形式，增加“由政事堂奉行，政事堂钤印”的内容。为清制中“内阁奉上谕”格式的翻版。其后袁世凯又制定公布《觐见条例》，恢复封建皇帝“陛见”制度；推翻民国纪年，改正朔，以1916年元旦为“洪宪元年”；改总统府为“新华宫”，府内收文处改为“奏事处”，府内总指挥处改为“大内总指挥处”；并使用旧勋爵名称大封功臣等。

　　在全国反对的声浪中，1916年2月23日，袁世凯被迫下令缓行帝制。3月22日，又以大总统名义下令取消承认帝位案，宣布取消“洪宪”年号，恢复因帝制失效之民国法令，企图保住大总统职位。4月21日，公布《政府组织令》，宣布恢复责任内阁制，规定国务卿和各部总长均为国务员，国务卿受大总统委任总理国务，并自动缩小大总统职权。5月4日，再公布《修正政府组织令》，将发布政府令属于国务卿的规定扩大为属于国务员；明确国务院为国务总汇之所，由国务卿管理。5月8日，正式下令改政事堂为国务院，复设国务院秘书厅和秘书长，国务总理的名义却未能恢复。但是，未能阻止其灭亡。

　　（6）皖、直系控制的北京中央政府

　　1916年6月6日，袁世凯在全国的唾骂声中死去，7日黎元洪以副总统继任大总统，29日再明令废弃《中华民国约法》，恢复《中华民国临时约法》。此后直至1924年11月，北京中央政府相继受北洋军阀皖系、直系操纵，其间虽有所变动，但在法统上基本属《临时约法》范畴，均采责任内阁制。

　　黎元洪继任大总统后，由段祺瑞任国务总理。10月30日，国会补选冯国璋为副总统。段祺瑞组阁后，皖系主要通过段祺瑞掌握国务院控制北京政府，挟制大总统，压迫国会，侵欺地方，终因对德绝交、宣战案演成严重的府院之争、国会危机和国务员纷纷辞职。1917年5月23日，黎元洪下令免段祺瑞国务总理职；6月13日，再下令解散国会。张勋乘机率军进入北京，7月1日宣布复辟，12日即告失败。

　　段祺瑞继续充任国务总理，冯国璋以副总统继任大总统，皖、直两系矛盾在北京中央政府内部日益严重。1918年10月10日，由“安福国会”选举的徐世昌就任大总统职，大总统、内阁、国会都由皖系控制。1920年7月，直皖战争中皖系失败，直系、奉系联合控制北京中央政府，随后“安福国会”结束，“新新国会”选举也因响应者甚少作罢。1922年5月，第一次直奉战争中奉系失败，直系控制北京中央政府。直系标榜“恢复法统”、“促进统一”，迫走徐世昌，重新捧出黎元洪为大总统，6月11日，黎元洪就职，下令撤消由其发布的解散国会令，第一届国会复会。然而，大总统、内阁、国会行使职权均受军阀严重挚肘，自身也时常违法，内阁总理更换极为频繁。1923年6月6日，在直系支持下，张耀曾内阁总辞职，接着陆军检阅使冯玉祥、京畿卫戍总司令王怀庆等集合军警包围总统府和黎元洪私邸索饷，并组织所谓请愿团促黎元洪退位。黎元洪不得已于13日离职。

　　10月5日，国会开大总统选举会，在武力强迫和金钱贿买之下，选举曹锟为大总统，10日曹锟就任大总统。在黎元洪离职到曹锟就任期间，高凌蔚以内务总长代理国务总理，又以国务院摄行大总统职。1924年 9月，第二次直奉战争爆发，10月23日冯玉祥倒戈回师反直，发动北京政变，包围总统府，囚禁曹锟。11月2日，曹锟宣告退职。

　　在这一时期，总统府恢复了秘书厅，大总统直辖机关除参谋本部、将军府、审计院、蒙藏院、国史馆外，还一度设置督办参战事务处、督办边防事务处、西北筹边使公署、蒙疆善后委员会等。督办参战事务处、督办边防事务处、西北筹边使公署均为段祺瑞扩充武力、控制政府的工具。在原有机构中，将军府员额大量增加，反映军人对国家政治干预加深。

　　（7）北京临时政府

　　1924年10月，第二次直奉之战中冯玉祥发动北京政变，奉系势力乘机进入华北，段祺瑞在张作霖、冯玉祥及其他军阀的妥协下再起，11月24日，就任中华民国临时执政，即日公布《中华民国临时政府制》，成立临时政府。新政府表明废除旧法统，又带有临时性质。

　　临时政府由临时执政、国务员、国务会议组成。临时执政产生无法律依据，由各派军阀共同“推戴”。临时执政总揽军民政务，统率陆海军，对外代表民国，任命国务员，召集国务会议。这种集大总统和国务总理权力于一身的政治体制，是军事独裁统治的特殊形式。国务员受临时执政之命分长外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部，赞襄临时执政处理国务。规定临时政府之命令及关于国务之文书由国务员副署，但因缺乏权力制衡，用处不大。国务会议由临时执政直接召集国务员举行。

　　五卅运动后，临时政府更遭民众厌恶。1925年10月，直系孙传芳、吴佩孚相继通电反奉，11月23日张作霖部下郭松龄在滦州倒戈，冯玉祥国民军乘势控制直隶。12月26日，段祺瑞公布《修正中华民国临时政府制》，规定恢复责任内阁制，复设国务院和国务总理。恢复后的国务院由国务员组成，国务总理和各部总长均为国务员。国务院赞襄临时执政，决定政策，处理国务，临时政府的命令和国务文书均由国务总理和国务员副署。国务会议为国务院的议事机构，由国务员组成，以国务总理担任国务会议的主席。1926年1月4日，又改行1916年7月官制，试图以回归旧制缓解危机。但改组后的临时政府很快又面临临时执政与国务总理之间的矛盾，更严重的是，张作霖、吴佩孚、冯玉祥等的矛盾日益激化，帝国主义对中国的干涉加深。

　　1926年3月16日，日本军舰炮击天津大沽口国民军。18日，段祺瑞在北京镇压反帝示威群众。4月9月，国民军包围临时政府，段祺瑞逃入使馆区，20日告退下野，并同时任命胡维德署国务总理，着国务院摄行临时执政职。此后临时执政一直虚位，在直、奉系协商和妥协下，先后由颜惠庆、杜锡珪、顾维钧以国务总理或代理国务总理摄行政内阁临时执政职。

　　（8）北京军政府

　　1926年12月1日，张作霖通电在天津就任安国军总司令职。1927年6月18日，改称安国军大元帅，即陆海军大元帅，公布《中华民国军政府组织令》，成立军政府。7月12日又公布《国务院官制》。其法令规定：陆海军大元帅统率中华民国陆、海军，在军政时期代表中华民国行使行政权。大元帅下置国务院，以国务员组成，辅佐大元帅执行政务。国务员包括国务总理和各部总长，均由大元帅任免。由国务总理及各部总长组成国务会议，议决命令、条约、预算、决算、宣战、媾和、陆海军编制和官吏任免等事宜。大元帅的命令须国务总理副署，其中关于各主管部务者，各部总长须连带副署。

　　军政府明令裁撤将军府，大元帅直辖机关仅存审计院和蒙藏院。国务院组织与职权变化较大，各部总长直属大元帅，国务总理只是在召开国务会议时担任会议主席，无权直接指挥管理各部。行政各部仍为九部，海军、陆军两部合并为军事部，参谋本部、航空署亦并入，实行军令、政令合一，军权高度集中，组织最为庞大。各部除设司、局外，还增设署和处。

　　军政府实行军政合一的军事独裁制度。大元帅外不再设置任何形式的民意机关，亦不对任何机关负责。虽规定副署制度，但由于规定大元帅任命国务员时不能副署，国务员和国务总理实际成为大元帅属员，副署制起不到什么作用。1928年5月，国民革命军二次北伐部队迅速逼进京津地区，张作霖6月3日退出北京，中华民国军政府宣告解体。

　　（9）自反袁始的南方政府

　　第一阶段以西南各省宣布独立并联组护国军为主要形式。

　　为尽快结束广东内部混乱局面，1916年4月19日，岑春煊偕温宗尧、章土钊、李根源、周善培、杨永泰、程子楷、文群、吴贯因等由上海绕道香港，转抵肇庆，27日龙济光率段水源、郑开文、李嘉品等人与陆荣廷联名电奉岑为两广护国军都司令。5月1日，都司令部成立，以岑春煊为都司令，梁启超为都参谋，李根源为副都参谋，章士钊为秘书长。设参议厅、外交局、财政厅、饷械局等机构，分由冷遹、温宗尧、杨永泰、曾彦主持，多为旧国民党人。都司令部仅名义上节制两广军队，兼筹政务、财政。

　　4月21日，唐继尧致函梁启超，筹商倒袁善后及军务院设置等问题，以为组织军务院“诚为过渡时代不二办法”。28日，梁启超致电独立各省，主张军务院设于广东，由唐继尧、岑春煊分别担任抚军长、副长。5月4日，梁启超自肇庆抵香港，拟往上海，经驻港日领事劝阻和撮合，5日赴广州与龙济光会商广东善后及筹组军务院等事。 7日，滇、黔、桂、粤4省都督以护国军军政府名义公布《军务院组织条例》，宣布：为统一对袁军事和策划建国方策，特暂设一军务院，直隶大总统，统筹全国军事，施行战时及善后一切政务，俟国务院成立，军务院即当撤废。同日，蔡锷在致唐继尧、刘显世、戴戡电文中反对组织军务院，主张由黎元洪继任总统，之后选举段祺瑞为大总统。后蔡勉强赞成组织军务院。5月8日，军务院在肇庆正式成立，以唐继尧为抚军长，岑春煊为抚军副长摄行抚军长，梁启超为政务委员长，唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光、吕公望、岑春煊、梁启超、蔡锷、李烈钧、陈炳焜、戴戡、罗佩金为抚军，推唐绍仪为特任外交专使，温宗尧、王宠惠为副使，范源濂、谷钟秀为驻沪委员，钮永建为驻沪军事代表。因唐继尧不能驻院，职权由岑春煊代摄。并以护国军军政府名义发表五号宣言。宣言袁世凯因犯谋叛大罪已丧失大总统资格，推戴黎元洪继任大总统，军务院为暂设机构，直隶大总统，指挥全国军事，筹办善后对外交涉、对内命令庶政，以及军务院组织条例和组成成员。9日，护国军军务院通告各国公使，以后中央外交事务，一概改由军务院办理。11日，军务院发布第一、二号布告，强调军务院“非以现在已独立各省为范围”，一旦国务院依法成立，立当撤废，以澄清疑惑。号召各省国会议员迅速筹备恢复国会。6月3日，军务院通告，戴戡、罗佩金所部军队在二师以上，“自应遵依条例为军务院抚军”

　　袁死后，梁启超转向力促北京政府恢复约法、国会。约法、国会次第恢复后，梁启超即力促唐继尧撤销军务院，结束南北分裂局面，避免军务院为人所用。7月14日，唐继尧、岑春煊、梁启超、刘显世、陆荣廷、陈炳焜、吕公望、蔡锷、李烈钧、戴戡、李鼎新、罗佩金、刘存厚联名通电全国，谓“今约法、国会次第恢复，大总统依法继任，与独立各省最初之宣言，适相符合”，“本军务院为力求统一起见，谨于本日宣告撤销，其抚军及政务委员长、外交专使、军事代表，均一并解除，国家一切政务，静听元首、政府、国会主持。”15日，唐继尧等将此事通知北京公使团。

　　第二阶段以非常国会为成立军政府的合法工具。

　　1917年8月25日，国会非常会议在广东省议会会场举行开幕式，31日议决《中华民国军政府组织大纲》，明定军政府之组织在勘定叛乱，恢复《临时约法》，在《临时约法》效力未完全恢复前，大元帅行使中华民国行政权，对外代表中华民国。9月1日，非常国会举行陆海军大元帅选举会，孙中山当选；次日选举唐继尧、陆荣廷为元帅。9月10日，孙中山在国会非常会议就职，并提出各部总长人选，军政府组成。

　　军政府成立之初，唐继尧、陆荣廷不就元帅职，西南军阀、政客多暗中与北方谋和，排挤孙中山，并无“护法”行动。1918年1月20日，岑春煊、章士钊、陆荣廷、李根源等在广州组织“西南自主各省护法联合会”，复颁布《中华民国护法各省联合条例》、《护法各省联合会议组织条例》。但其组织缺乏法律根据，也无实际可操作性。于是，西南实力派及非常国会部分议员谋求在广州召集正式国会，以继法统，改组军政府，掌握实权。

　　4月14日，汤漪、杨永泰起草的军政府改组案得40名议员连署，提交非常国会，5月4日议决通过，孙中山辞去大元帅职。5月18日，国会非常会议开会，修正《军政府组织大纲》，保留军政府名称，规定在国会、大总统不能行使职权期间，由军政府行使中华民国行政权；改元首制为总裁合议制，其主席总裁由政务会议推定，为民国采用行政合议制之始。20日，非常会议选举孙中山、唐绍仪、伍廷芳、唐继尧、林葆怿、陆荣廷、岑春煊等7人为政务总裁，组成政务会议。7月5日，伍廷芳、岑春煊、林葆怿、陆荣廷及唐继尧在珠海举行会议，联名通告宣布七总裁制军政府成立，称七总裁中已有半数就职，唐绍仪、孙中山因交通阻塞未接就职通告。军政府仍称中华民国政府，推举岑春煊为主席总裁，任命章士钊为秘书长，伍朝枢为总务厅长。10月9日，针对北京第二届国会大总统选举，非常国会议决自10日起，委托军政府执行国务院职权，摄行大总统职务，至次任大总统选出就职之日止。军政府政务会议相继议决司法独立、实行地方分权制度等议案，并力图积极参与国际、国内两个和会。

　　1919年8月7日，孙中山以军政府诸武人毒害地方、结连叛逆、欺骗国会、蔑视人权，辞去总裁之职，以恢复国会为唯一解决办法。后伍廷芳携款去香港，林葆怿辞职赴港，唐继尧、唐绍仪也不再派代表出席政务会议，虽1920年5月4日非常国会补选熊克武、温宗尧、刘显世为军政府政务总裁，以代替孙中山、唐绍仪、伍廷芳，但军政府实际已瘫痪。10月23日，岑春煊以广州陷入重围，自知无法挽回颓势，故通电引退。24日，岑春煊、陆荣廷、林葆怿、温宗尧急电徐世昌、靳云鹏，声明即日辞去总裁，解除军政府职务。西南方面否认军政府“取消自主”和北京政府之统一令，强调自治。12月1日，孙中山、唐绍仪、伍廷芳、唐继尧通电发布军政府建设方针宣言，启用“中华民国军政府”新印信，宣布所有从前之军政府印，即行作废。但施政能力极为有限。

　　第三阶段为建立正式政府的努力。

　　1921年1月1日，孙中山在演说中提出仿南京临时政府办法，在广东设立正式政府，以期获得国际承认。4月2日，非常国会议决取消军政府，改总裁制为总统制。7日，举行两院联合会议，议决《中华民国政府组织大纲》，规定大总统由国会非常会议选举，以投票总数过半数为当选，大总统对外代表中华民国、总揽政务、发布命令、统率陆海军、任免文武官吏。非常国会遂依大纲举行总统选举，孙中山当选为非常大总统。5月5日，孙中山就职，军政府撤销，并宣布对内主张各省自定宪法，自选省长。1922年6月16日，陈炯明叛变，孙中山避走上海，国会非常会议结束。1923年2月21日，由于滇军杨希闵、桂军刘震寰以拥孙驱陈，孙中山重返广州，建大元帅府，就任陆海军大元帅。3月2日，大元帅大本营正式成立。1925年6月15日，国民党中央执行委员会政治委员会通过改组大元帅府为国民政府的决议，7月1日广州国民政府成立。

　　注意南方政府的特点：

　　（1）由临时军事措施、向非常国会下的临时军政府、再向正式政府、又向临时军事措施、进而向训政体制的过渡，其中地方自治的认识和试验最为重要。

　　（2）以军事实力划分政治地位，故国会监督能力虚弱，政党作用失效。几经政治力量调整、整合，最后走向武装政党的道路，作为实现训政的力量。

　　（3）在领导体制上，多采民主色彩更为浓厚的合议制，但由于处在军事斗争之中，缺乏组织上保障和运作规则，又多归于分散而无效能。当试图采领袖制时，又因为实力有限，单靠信念与名望，很难成为超凡魅力型领袖。

 
 
4．国民党统治时期的政府结构
   

　　1925年7月1日，国民政府在广州成立。1928年2月，国民党各派合流，成立统一的南京国民政府，6月初奉张集团战败退出平津地区，北京军政府垮台，南京国民政府成为中央政府。按照国民党政纲、政策和政府组织的演变，国民党政府主要分训政和宪政两个时期。如果细分的话，还可以分成战前、战时、战后三个阶段，主要反映政府在时局环境中的变通。

　　训政时期主要考察政党与政府的关系，即所谓党统问题。对于孙中山的五权宪法与五院制应注意：（1）五权宪法、五院制与三权分立的比较。（2）五院制政府制衡权限和使用范围。（3）行政决策与执行、监督的效能。（4）国家主席职权制度与变动。（5）五院关系及其各部门关系与变动。（6）行宪时期的总统与五院。

　　（1）五院制国民政府的确立

　　1927年4月18日，蒋介石宣布成立南京国民政府。1928年2月，国民党各派合流，2月13日正式公布国民党二届四中全会通过的《中华民国国民政府组织法》，规定国民政府总揽中华民国之治权，统率陆海空三军，行使宣战、媾和、缔约、大赦、特赦、减刑、复权、公布法律、发布命令之权；行政院各部正副部长、各委员会正副委员长、立法和监察委员均由国民政府任命；国民政府主席代表国民政府接见外国使节，举行或参与国际典礼，兼任陆海空军总司令；国民政府设国务会议以处理国务，国务会议由国民政府委员组成；院与院间不能解决的问题，由国务会议议决；法律、命令之公布，经国务会议议决后，由国民政府主席及五院院长署名；各院也可以依据法律单独宣布关于各主管事项的命令。

　　1928年8月，国民党二届五中全会决定按照孙中山学说改组国民政府，成立五院制国民政府。10月3日，国民党中央执行委员会通过并公布《中国国民党训政纲领》，通过《中华民国国民政府组织法》。8日，行政、立法、司法、监察、考试五院制国民政府成立。

　　五院制并非五权分立，而是五院分工。

　　（2）国民政府及国民政府主席

　　按照国民党政权和治权分离原则，国民政府为最高治权机关，总揽中华民国之治权。国民政府由国民党中央执行委员会推举委员若干人组织之，并推定其中5至7人为常务委员，于常务委员中推定1人为主席，改变武汉时期国民政府不设主席、由常务委员5人负责的常委负责制。

　　随人选变化，主席制在各时期内容有所不同，大致表现为六个阶段：1、1928年2月，由于国民党各派势均力敌，谭延闿被推为主席，按规定代表国民政府接见外使，举行或参与国际典礼等，是为名誉主席。2、10月8日，蒋介石继任国民政府主席，并兼任中华民国陆海空军总司令，是为兼军权的主席。3、中原大战后，蒋介石籍谭延闿病故，以国民政府主席身份兼任行政院院长，是为兼任行政院长的主席。4、1931年5月，国民会议通过《训政时期约法》，规定国民政府主席对内对外代表国民政府；各院院长及各部部长、各委员会委员长，由国民政府主席提请国民政府依法任免；公布法律和发布命令，由国民政府主席依法署名行之。6月，国民党三届五中全会再次修正《国民政府组织法》，国民政府的合议制变为主席集权制，是为大权独揽的主席。5、九一八事变后，蒋介石辞去国民政府主席兼行政院院长之职，由国民党元老林森担任国民政府主席。1932年12月26日，国民党四届一中全会通过《关于中央政制改革案》，并通过《修正中华民国国民政府组织法》，规定国民政府主席以年高德劭者选任之，任期为2年，得连任1次，但于宪法颁布时，应依法改选之；国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，不得兼任其他官职，不享有提请任免五院正副院长指挥五院之权；发布命令和公布法律，由国民政府主席署名行之，但必须经关系院院长、部会长的副署，方才有效；五院正副院长均由国民党中执会选任，各自对中执会负责，独立行使五种治权。再次成为虚伪元首的主席。6、1943年8月，林森因病去世，蒋介石以国民党总裁身份担任国民政府主席。9月，国民党五届十一中全会再次通过并公布《修正中华民国国民政府组织法》，规定国民政府主席任期3年，连选得连任，但于宪法实施后，依法当选之总统就职时，即行解职；国民政府主席为陆海空军大元帅；五院正副院长由国民政府主席于国民政府委员中提请国民党中执会选任之，国民政府主席对中执会负责，五院正副院长对国民政府主席负责；国民政府公布法律、发布命令，由国民政府主席依法署名、由关系院院长副署行之。又转为实权主席。

　　（3）国民政府委员、国民政府会议

　　国民政府设委员若干人，由国民党中执会选任之。委员名额时有增减，资格初无规定。五院制国民政府成立初期，国民政府主席、五院正副院长为国民政府当然委员。1931年12月，国民党四届一中全会规定五院正副院长、各部会长官以及现役军人不再兼任国民政府委员。委员任期无明文规定，受到罢免时就不再担任，事实上国民政府组织法每修改一次，国民政府委员必然全体改选一次，中途如有缺额由国民党中执会或中常会选补。1932年就职的国民政府委员，一直担任至1943年9月。

　　国民政府采取合议制，即以会议的形式行使职权。会议由国民政府主席及全体委员组成，开会时国民政府主席为主席，主席不在时，由出席委员临时推1人主持。国民政府会议因国民政府主席地位和职权变化而变化。国民政府会议名称于五院制初建时称国务会议，职权为处理国务，解决五院之间不能解决的事项，国务会议位于五院之上，故称“五院汇集之枢纽”。1930年蒋介石以国民政府主席兼行政院院长之后，将行政院会议改为国务会议，原来的国民政府国务会议改称国民政府会议。1931年12月实行虚位元首制后，又将国民政府会议改称国民政府委员会会议，地位更为下降，基本处于休会状态。

　　国民政府会议由国民政府主席召集，但有2/3以上委员认为有必要开会时，得要求主席召集。出席会议的法定人数，据1932年1月23日公布的《国民政府委员会会议规程》规定，只要有留驻于国民政府所在地委员过半数出席就可以开会。开会时，非委员的国民政府文官长、参军长以及文官处的文书、印铸两局局长、行政院各部会长官必要时得列席会议。

　　（4）国民政府本身组织及直属机关

　　国民政府本身组织指国民政府主席、委员、会议以及内设的文官处、参军处、主计处等，直属机关指不属于五院管辖直接由国民政府领导的专门性机关，有长期性的，也有些是临时的。如外交委员会、购料委员会、赈务处、太湖水利工程处及广东沿河办事处，稍后有建设委员会、西京筹备委员会、导淮委员会、黄河水利委员会、全国经济委员会、全国财政委员会、中央研究院、总理陵园管理委员会、故宫博物院等，有些不过是随设随废，或者不断改变隶属关系。

　　（5）行政院

　　行政院于1928年10月25日成立，为国民政府最高行政机关。法律上规定行政院与其他四院平等，实则位列五院之首，其组织与职权分行政院本身和所属部、会、署两个层次。

　　行政院本身组织包括行政院院长、行政院会议及行政院直属办事机构。行政院设正副院长各1人，特任，由国民党中执会选任。1931年6月15日国民政府组织法修正公布前，正副院长均由国民政府委员兼任；后由主席提请国民政府依法任免；自蒋介石不再担任国民政府主席后，取消了国民政府委员兼任的制度。行政院院长职权为：综理行政院院务，监督所属机关职员，考核各省市政府的施政情况，提出施政方针于行政院会议，监督行政院会议议案的执行；主持行政院会议；副署国民政府主席发布的关于行政院主管事项的命令及处分；提请国民政府主席任免行政院所属各部会长官，国民政府主席不负实际政治责任后，改为直接向国民党中执会任免。行政院副院长助理院长处理院务，一般情况下多由部长兼任，本身无特定的职权，在院长因事不能执行政务时代理。行政院会议是行政院决策、讨论、议决机构，1930年一度改称国务会议，1932年以后仍然称为行政院会议。开会时由院长或副院长主持，各部、会、署长官参加，各部、会、署秘书长和政务次长列席。正副院长因事不能出席时，由出席者公推一人代理主持。行政院会议每周举行一次，议程分普通和秘密两种，出席者过半数以上同意即为通过。如果议题争论较大，则一般交给有关部门审查，提出意见再议定。除了正式例会外，行政院还有各种非正式“谈话会”交换意见，调整各部门间争论。行政院会议得议决：提出于立法院的法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案以及其他重要国际事项；讨论任免全国荐任以上的行政官、少尉以上陆海空军官佐和少校以上军官；议决行政院所属各部会署之间争论的事项，以及讨论议决依据法律和行政院院长认为应该讨论议决的事项。行政院所有的命令和处分，其关于一般行政者，必须经全体部会长官之副署，其关于局部行政者，必须经各关系部会长官之副署，方发生效力。行政院直属办事机构有秘书处和政务处，负责行政院各项具体的事务工作，实际为院长幕僚机构。

　　五院制国民政府成立以前，仅设民政、外交、财政、司法和交通等部。行政院成立后，下设内政、外交、军政、财政、农矿、工商、交通、铁道、卫生等9个部，以及建设、劳动、禁烟、蒙藏、侨务等5个委员会。随后大学院取消，在行政院下设立教育部。1929年4月，增设海军部。1931年，农矿和工商两部取消，改设实业部。卫生部一度改为卫生署，属于内政部，随后又独立出来。属于司法院的司法行政部，也一度改为司法部，隶属行政院。到抗日战争爆发前，行政院下设内政、外交、军政、财政、交通、铁道、海军、教育、实业9部和侨务、蒙藏2委员会及卫生署。抗战爆发后，国民政府于1938年根据情况进行部会调整，实业部改组为经济部，卫生署并入内政部，铁道部事务由交通部掌管，海军部取消。1938年4月，增设赈务委员会；以后渐次增设社会部、兵役部、农林部、粮食部和地政署等。此外，行政院还因临时需要，设立一些直辖临时机关，比如行政院驻平政务整理委员会、蒙古地方自治指导长官公署、农村复兴委员会、盐政改革委员会、中央古物保管委员会、中英庚款管理董事会等。

　　（6）立法院

　　立法院为国民政府最高立法机关。1928年12月5日，立法院成立，实际地位逊于行政院，高于其他三院。

　　立法院设正副院长各1人。院长指挥全院院务及其所属机关；提请国民党政府任免立法委员；主持立法院会议，决定会议议事日程，整理议案等；对于立法院会议否决或废弃的议案，得提出意见书呈报于国民党中政会；监督立法委员服从国民党政纲政策；副署国民政府主席签署的关于立法院主管事务的法律命令。

　　立法委员任期为2年，据1928年10月颁布的国民政府组织法规定，立法委员人数为49至99人，12月产生第一届委员总数为49人。1931年12月，国民党政府规定立法委员人数为49至100人，一半由立法院院长提请国民政府任命，一半民选。但民选并未实行。从1930年12月至1931年10月，第二届立法委员人数达62人。孙科1933年1月就职后，提出的第三届立法委员人数达90人。立法委员标准由国民党中政会规定：首重其在党之历史，以曾为党国效忠，在革命过程中未曾有违背党义之言论行动，而又于法律、政治、经济有相当学识经验者。此外，还须考虑地域的分配。立法委员在任时，不得兼任其他官职，不能执行律师业务。立法委员得出席立法院会议，并由5人以上连署提出法律案，3人以上请求召开立法院会议秘密会议；分任立法院各专门委员会委员；分赴各地考察，收集处理有关主管事项。立法委员在院内的言论和表决，对外不负责；除“现行犯”外，非经立法院的许可，不能对立法委员加以逮捕或拘禁。

　　立法院行使职权采会议形式。立法院会议由正副院长及全体立法委员组成，每周至少开会一次。在一般情况下，立法院会议公开召开，但是有3名立法委员提议或各院院长及各部会长官请求时，可以召开秘密会议。立法院会议由院长或副院长主持，正副院长都不在时，一般不开会。会议非有1/3的立法委员出席，不得开议。议案通过与否以出席委员过半数决定；如果支持与反对者同数时，就由会议主持者拍板决定。案件通过要按照三读程序，但是必要时可由院长或出席委员1/3以上提议，可以缩减程序。立法院会议讨论议决的议案有先后次序，按序为国民党中政会交议者、国民政府交议者、各院移送者、立法委员5人以上连署提出者。但是在必要时，会议主持者可以临时更改讨论顺序。此外，立法委员在一定的情况下，可以临时提案，临时提案须经立法委员4人以上附议，才能成立。

　　在一般情况下，立法院设法制、外交、财政、经济、军事5个常设委员会，负责审议院长和立法院会议交送议案、各该委员会委员提议议案、由各委员会移送的同本委员会有关议案等。各委员会设委员若干人，由立法委员担任；委员长由院长指定，负责主持各该委员会会议。此外，为处理重大法律还可以设立临时委员会，如宪法起草委员会。立法院并非国家最高立法机关，只是审议法案、草拟法律条文、整理法规和履行立法手续的工作机关。

　　（7）司法院

　　司法院是国民政府行使司法权的最高机关。1927年底，南京国民政府将广州国民政府时期的司法行政委员会改组为司法部。1928年10月扩大为司法院。

　　司法院本身组织为司法院正副院长、司法院会议和司法院内部办事组织。司法院设院长、副院长各1人。院长总理全院事务，提请任命所属官吏，掌理司法行政权与司法审判权；主持司法院会议，并经最高法院院长及其所属各庭庭长会议后，行使统一解释法令及变更判例职权；对于行政法院和公务员惩戒委员会的审判，在必要时得出庭审理；向立法院提出特赦、减刑及复权等事项；担任最高法院院长及其所属各庭庭长会议主席；副署国民政府主席颁布的有关司法院主管事项的法律和命令。司法院会议设置始于1935年3月，由司法院院长、副院长、司法行政部部长及两次长、最高法院院长及书记官长和检察署检察长、行政法院院长及书记官长、公务员惩戒委员会委员长及书记官长、司法院秘书长和法官训练所所长等人组成，每月开会2次，但院长有必要时可以召开临时会议。司法院会议得议决：关于司法之法律案和预算案等；司法机关荐任以上人员的任免；司法院所属各部、院、委员会间不能解决事项；院长或所属各院院长、部长及委员长以为应交会议议决的事项。司法院内部办事组织为秘书处、参事处和会计室。

　　下设机关为司法行政部、最高法院、行政法院和公务员惩戒委员会，分别行使司法行政权、审判权和惩戒权。司法行政部在行政上受司法院监督、指挥，在执行政策政纲上也要秉承司法院旨意。最高法院、行政法院和公务员惩戒委员会只在行政上受司法院监督，行使职权时完全独立，不受司法院干涉。

　　据统计，自公务员惩戒委员会成立到1935年9月的3年多时间里，共办案件349件。在被移付惩戒人员409人中，受免职处分的共113人，受降级处分的或减俸处分的共195人，受记过处分的共101人。其中简任职22人，荐任职188人，委任职198人。从1933年6月行政法院的成立到1935年9月，行政法院共受理案件404件，结案共309件。在受理的案件中，不服再诉愿决定而提起行政诉讼的225件。在已经结案的各案中，已判决终结的94件，判决结果是撤消或变更原处分或原决定的43件，驳回起诉的51件。

　　（8）考试院

　　考试院为国民政府最高考试机关，将以前属于行政部门的考试和铨叙合二为一，规定所有公务员都必须经过考试院的考选与铨叙，方能任用。1928年10月20日，《考试院组织法》公布施行，1930年1月6日，考试院正式成立。

　　考试院本身组织为考试院正副院长、考试院会议和事务机构秘书处、参事处。考试院设正副院长各1人。院长综理全院行政事务，提请国民政府任免考试院所属考试委员会委员长、铨叙部部长和次长等官吏，监督所属职员，主持考试院会议，副署国民政府主席颁布或发布的有关考试院主管事项的法律、命令等。考试院会议每周至少开会一次，考试院正副院长、考试委员会委员长、铨叙部部长等人参加，得议决关于文官之考选、官吏之铨叙、考试院就主管事项提出于立法院的议案、院长依法交议等事项。

　　考试院所属机关分为常设和临时两种，前者有考选委员会、铨叙部和考铨处，后者有襄试处、试务处和典试委员会。

　　（9）监察院

　　广州国民政府时期就有监察院，但南京国民政府初创时却未设置。依1928年10月《国民政府组织法》规定，监察院为国民政府最高监察机关。1929年6月，国民党三届二中全会通过《治权行使之规律案》，规定凡对于公务员过失之举发，应呈由监察院处理，非监察院及其所属机关不得受理；其不经监察院而公然攻讦公务员或受理此项攻讦者，以越权论。1931年2月16日，监察院成立，职权包括弹劾权、审计权、调查权、巡察权、监试权、纠举权和建议权，为五院中成立最晚的院。

　　监察院本身组织为监察院正副院长、监察委员、监察院会议和事务组织秘书处、参事处。监察院设正副院长各1人。院长综理全院行政事务，提请国民政府任免监察委员、监察使以及审计部部长、次长等官员，主持监察院会议，副署国民政府主席发布的有关监察院主管事项的命令或处分，提请国民政府特派监察使到各地巡回视察。监察委员是监察院具体实施监察权的主体，成立时定为19至29人，1931年6月改为29至49人，12月又改为30至50人，1932年12月恢复为29至49人。监察委员在行使职权时，所发言论对外不负责。提出弹劾案时，经监察院会议审查认为不应该交付惩戒，而提案人再次提出时，监察院应将被弹劾人移付惩戒。监察委员除现行犯外，非经监察院许可，不得逮捕、监禁。监察委员非有下列情事之一者，不得免职、停职或罚俸：经国民党开除党籍的；受刑事处分的；受禁治产之宣告的；受惩戒处分的。还规定监察委员非有下列情事之一者，不得以失职论：受公务员之馈遗供应有据者；在至于话该监察区内之公务员有应受弹劾之显著事实、经人民举发而不予弹劾者；受人指使捏造事实而提出弹劾者。监察院会议是监察院最高决策机关，由监察院正副院长和监察委员组成，以院长为主席。会议以监察委员过半数为法定人数，以出席监察委员过半数之同意为议决事项。会议议决关于监察院主管事项提出于立法院的议案、弹劾案的提出、监察院内部事务和院长交议的事项等。监察院会议依规定每周至少开会一次，但实际上很少开会，出席会议的监察委员也不多。

　　监察院所属机关主要为监察使署、审计部。

　　监察院成立后，院长于右任声称老虎、苍蝇都要打，但在国民党派系政治之下谈何容易。由于1932年5月弹劾汪精卫签定《上海停战协定》和1934年弹劾铁道部部长顾孟余贪污渎职行为，引发蒋介石和汪精卫两大集团矛盾和激烈的权力斗争，导致国民党中政会于1934年7月2日通过《关于监察院弹劾案等三项办法》，对弹劾权作出限制：监察院弹劾案原文与被弹劾人申辩书及一切有关该案之内容、消息，非经受理本案之机关决定公布以前，概不得披露；凡经中央政治会议决定之政务官、经惩戒机关决定处分后，中央政治会议认为必要时，得复核之；关于国策及有关中国在国际地位之重要文件，非经中央政治会议之核定，不得披露。抗战爆发后，国民政府为了惩治猖獗的腐败现象，决定扩大弹劾权，1938年12月颁布《非常时期监察权行使暂行办法》，简化弹劾程序，监察委员个人可以随时单独以书面进行纠举，不必要求其他监察委员连署，也不必经过监察院会议审查。同时，监察委员认为各机关和公务员对于应办事项奉行不力或办理失当时，可以提出意见或建议，呈交监察院院长审批后，送有关机关处理。

　　监察院对于公务员可以行使弹劾权，但惩戒权却属于其他机关，虽然监察院对惩戒机关未按规定办理时，可以进行质询，但弹劾权效能受到很大限制。自1931年6月监察院成立到1936年6月，监察院共处理弹劾案件727件，被弹劾人1337人。1938年到1947年，提出弹劾案1174件，被弹劾人2126人。至于国民党内监察则不属于监察院主管，国民党各级党部设监察委员会，负责对国民党内的监察检查工作，在训政体制下也削弱了监察院职能。

　　（10）国民政府与五院及五院之间的相互关系

　　1929年3月21日，国民党第三次全国代表大会通过的《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》，规定行政、立法、司法、考试、监察五项治权“付托”国民政府总揽执行。

　　国民政府与五院之间的关系。1931年12月国民党四届一中全会前，规定国民政府委员兼任五院正副院长；五院特任官、简任官由五院院长各自提请国民政府依法任免，以保持国民政府所属五院行政统一和监督指挥的便利；五院荐任官任免由五院各自掌握，但形式上必须呈请国民政府明令任免。1931年12月后，国民政府委员不再兼任五院正副院长。五院虽是各主管事项范围内国民政府最高机关，但不是国家最高机关，据国民党训政体制规定，一切政策均由国民党决定，由中政会“输送”于国民政府，再由国民政府根据决议案性质，分别交给五院执行。国民政府为保证国民党中央政策得到贯彻执行，避免五院各自为政，对五院所管事项执行情况进行审核、监督。五院对主管事项的一切重要措施，都要送请国民政府核议或备案，国民政府在审核时可以更正或驳回。五院之间不能解决或相互争议事项，由国民政府会议议决处理。

　　各院及其所属机关所需经费，首先各自编造概算，送交国民政府主计处审查整理、拟定总预算案后，再由行政院提出于立法院。行政院认为应举行大赦时，得制成提案，经行政院会议议决后，送交立法院议决。立法院议决通过后，呈请国民政府明令公布。宣战、媾和、条约等案的提出，行政院会议议决之后，提出于立法院。立法院议决通过之后，呈请国民政府明令公布。行政院组织和职权类似于内阁制，院长相当于内阁制总理，所属部会长官相当于阁员，行政院会议相当于内阁会议，国民党四届一中全会还明令规定实行责任内阁制。但行政院又非责任内阁，行政院对立法院并不负责，行政机关对立法机关无解释权，立法机关对行政机关无不信任投票权。

　　立法院接受各院关于各自主管事务提案，可以修正或否决，但不得拒绝而不提出立法院会议讨论。立法院对于各院关于立法院会议通过决议案执行情况，可以提出质询，各院必须进行回答。如果立法院认为回答不满意时，得呈请国民政府解决。立法院讨论同各院或其所属机关主管事务有关法律案时，得请其主管长官列席立法院会议陈述意见，只供立法委员参考，不具拘束力。各院对于立法院所制定法律有疑问时，可以向立法院请求解释。

　　各院及其所属机关公务员，除政务官外，如有违法失职行为，经监察院弹劾，由司法院公务员惩戒委员会进行审判并给被弹劾人以相当处分。公务员惩戒委员会执行职务时，可以向被惩戒所在机关提取有关文件，并传讯证人。各院及所属机关所公布命令或处分，有违法或损害人民权利情况时，经人民提起行政诉讼后，司法院所属行政法院可以撤消，并判以相当赔偿。各院及其所属机关对于现行法令有疑问时，有权向司法院请求司法解释。

　　国民政府规定所有公务员，除政务官外，都必须按照法律经考试院铨叙之后，方能任用。考试院得将考试及格人员按照各院及所属机关需要分别派送，以备任用。各院及所属机关如果需要用人，应报请考试院，通过考试录用。凡未经考试院考试、铨叙而录用的公务员，考试院可呈请国民政府或直接通知各院及所属机关进行罢免。各院及所属机关主管长官应将所属职员工作成绩按期报告考试院铨叙机关，铨叙机关根据有关报告进行审查，并根据审查结果进行奖惩，通知其所在机关执行。各院及所属机关之官吏或其家属按规定可以申请年金、奖金或抚恤金，并向考试院提出申请理由，经铨叙机关核准后发给。国民政府官员分政务官和事务官两种，政务官因政治斗争情况决定去留，事务官如无失职或丧失能力情况发生，不能随便罢免。如果各院及所属机关不按法令罢免事务官，考试院铨叙机关可依法加以保障。

　　监察院如果发现管理有违法行为或失职行为发生时，可以向惩戒机关提出弹劾。被弹劾者所在机关在执行惩戒机关判决时，应受监察院考核。监察院所属审计机关有权监督稽查各机关一切收支情况，各院及所属机关必须接受监察院监督稽查。

　　（11）国民政府的战时体制

　　抗日战争爆发之后，为适应抗战和蒋介石独裁双重需要，国民政府在政治、军事制度上进行了一定程度改变，基本特征就是建立国防最高委员会和推行行政三联制，并设置一些战时动员性质的机关。

　　国防最高委员会是抗时国民政府中央政治系统中最高决策机关，使党、政、军各首脑机关综合化、集中化、统一化。1935年11月，国民党中央决定在中政会下设国防委员会，负责国防设计和审计事宜，但无最高决定权力，不久被撤销。1936年7月，国民党五届二中全会决定成立国防会议，以军事委员会委员长为议长，行政院院长为副议长，拥有国防政策最高决定权，负责国防政策制定和执行，议决事项由议长呈请国民党中执会转交有关政府机关执行。1937年2月，国民党五届三中全会决定重新成立国防委员会，向中政会负责，组成人员覆盖党、政、军各方面首脑长官和幕僚首长。但国防会议并未取消。1937年8月，国民党中央决定成立国防最高会议作为全国国防最高决策机关，议决国防大政、国防经费、国家动员及其他重要事项，对中政会负责，以军事委员会委员长为主席，以中政会主席为副主席。1939年1月29日，国民党五届五中全会决定改组国防最高会议为国防最高委员会，通过《国防最高委员会组织大纲》。委员会设委员长1人，由蒋介石以国民党总裁身份担任。设委员若干人，由国民党中执会常务委员、中监会常务委员、国民政府五院正副院长、军事委员会委员和由委员长提出、经中常会通过的要人等担任。国防最高委员会设常务会议，每周开会一次，经蒋介石指定，党政军各方面实际负责长官可列席常务会议。设全体委员会议，由蒋介石定期召集之，并由蒋介石主席，如蒋因故不能出席，则指定1名常委代理。设执行委员若干人，以保证国防最高委员会通过决议得到执行，执行委员由国民党中央党部秘书长、中政会秘书长、国民党中央各部会长官；国民政府文官长；行政院各部会长官和秘书长；军事委员会正副参谋总长、各部部长、军事参议院院长、军法执行总监办公厅主任、航空委员会主任、海军总司令；国民精神总动员委员会正副主任委员以及战地党政委员会正副主任委员等人担任。内设秘书厅，正副秘书长由张群、陈布雷分别担任。1946年3月，国民党六届二中全会以战争结束，决定撤消国防最高委员会，恢复成立中央政治委员会，为政治最高指导机关。1947年3月14日，国防最高委员会正式宣告解散。

　　行政三联制是将各级政权机构划分为计划、执行、考核三大部分，既有分工，又互相联系，以达到“万能政府”之目的。

　　1940年初，蒋介石在国民政府中央人事行政会议上演讲首次提出行政三联制。7月，国民党五届七中全会采纳蒋的建议，决定在国防最高委员会内成立中央设计局负责设计，成立党政工作委员会负责考核，以党政军现有各机关负责执行，国防最高委员会作为三方面互相联系机构。1941年2月，中央设计局正式成立。总裁由国防最高委员会委员长兼任，设计委员由蒋介石以总裁身份遴派或聘任现任党政职务的高级官员及国内著名的专家若干人担任。设审议会、预算委员会、秘书处，负责审议政治经济建设计划及预算事项、党政制度机构及重要法规之调整事项、重要政策之建议事项等。除审核国民政府各机关年度施政计划外，还分别研究各种实际问题，如“总理国防十年计划书”、“总理实业计划”、战后复员计划等。

　　1941年2月，党政工作考核委员会正式成立。设委员长1人、副委员长2人，由国防最高委员会推定；设委员11人，五院院长、国民党中央党部秘书长、中监会秘书长、国防最高委员会秘书长等8人为当然委员，其余3人由国防最高委员会聘任。设政务、党务两组，分别负责对党政军各机关执行政治、经济建设计划等情况进行考核，对中央及各省党务机关工作成绩之考核、中央各院各部会及各省行政机关工作之考核、现行法令实施进度之考核、核定设计方案实施进度之考核以及对经济建设、各机关经费人事之考核。设置下属机关中央考察团，每年考察一次。考察团可调阅各机关文书档案，考察完毕后于10至15天内提出报告书，经党政工作考核委员会议决后，呈由国防最高委员会核办。各省、院辖市相应建立设计考核机关，主管长官一般由省政府主席担任，其成员由省政府各厅厅长、省政府秘书长、会计长和省政府主席聘任的人担任。各省设计机关职掌关于各该省政治、经济、军事等工作的设计、调查等事项，同时兼管各该省考核事项。在地方上按区域划分设置各省市党政工作考察团，正副团长由党政工作考核委员会人员中指派，并调用中央机关人员。

　　为动员全国抗战并加强思想控制，还设置了一些战时动员机关，主要有国民精神总动员会和国家总动员设计委员会。1939 年4月，设置国民精神总动员会，隶属于国防最高委员会。会长由国防最高委员会委员长兼任，副会长由行政院院长兼任；设委员若干人，国民党中常会秘书长、组织和宣传两部部长、国防最高委员会秘书长及行政院内政、经济、教育等部部长、军事委员会政治部部长、新生活远东促进总会总干事等为当然委员。负责国民精神总动员的实施。11月，国防最高委员会为主持国家总动员业务的研究设计、并指导督促考核各级动员委员会执行业务情况，设置国家总动员设计委员会。主任委员由行政院院长兼任，副主任委员由参谋总长兼任。设委员若干人，由国民党中央党部秘书长、社会部部长、训练委员会主任委员，行政院秘书长、政务处处长及内政、财政、军政、经济、交通、教育等部部长和赈济委员会委员长，副参谋总长、办公厅主任、政治部部长和战地党政委员会副主任委员等党政军人物担任。1942年7月，国家总动员会议成立后，国民精神总动员会取消。在各省、市、县成立动员委员会，省市动员委员会以省市政府主席（市长）为主任委员，县（市）动员委员会以县（市）长为主任委员。

　　（12）行宪政府的成立

　　1946年11月15日，制宪国民大会在南京召开，中共和民主党派、部分无党派人士拒绝出席。25日，通过《中华民国宪法》，并议定宪法实施的准备程序和施行日期，决定于中华民国三十六年（1947年）元旦颁布宪法，12月25日正式实施。《中华民国宪法》颁布后，国民政府进入所谓行宪准备实施时期，依规定在国民大会召开之前，现行法令与宪法相抵触者，由国民政府迅速予以修正或废止；国民政府应该在3个月内公布关于国民大会之选举、罢免；关于总统、副总统之选举、罢免；关于立法委员之选举、罢免；关于监察委员之选举、罢免；关于五院之组织等条例。截止1947年3月31日，法律准备完成。

　　3月15日，国民党召开六届三中全会，要求国民党和“其他和平合法之政党”“切实合作”，组织过渡政府，“共同完成宪法实施之准备程序”。23日，国民党中常会修正公布《中华民国国民政府组织法》，规定：国民政府增设副主席1人，主席、副主席均由中执会选任；国民政府主席对国民党中执会负责，选任五院院长、副院长；五院正副院长对国民政府主席负责；国民政府设国民政府委员会为最高国务机关，由委员40人组成，除了五院院长为当然委员外，其余委员由国民政府主席选任；行政院设政务委员，各部部长、各委员会委员长均由政务委员兼任，另设不管部会之政务委员；立法委员、监察委员名额分别扩增为149人与25人。4月1日，国民党首先改组立法院和监察院。18日，改组国民政府，由蒋介石担任国民政府主席，孙科任副主席，张群、孙科、居正、于右任、戴季陶分别担任行政、立法、司法、考试、监察五院院长。国民政府委员40人，首先任命29人，其中国民党18人，青年党4人，民社党3人，无党派4人；其余11人声称保留给中共和民盟。改组后的行政院在原有部会外增加邮电部、水利部、地政部，卫生署再次扩大为部，青年党4人、民社党2人、无党派4人入阁，其中无党派王云五担任行政院副院长，国民政府委员会会议改称国务会议。

　　1948年3月29日，行宪国民大会在南京召开。4月19日，蒋介石当选总统。29日，李宗仁以微弱多数战胜孙科，当选副总统。5月20日，蒋介石、李宗仁宣布就任总统、副总统。随后，总统府建立，国民政府改称中华民国政府，宣布进入行宪时期。

　　（13）行宪时期的中央政府组织

　　依宪法规定，总统为国家元首，对外代表国家，统率陆海空三军；依法公布法律，发布命令，但须经行政院院长之副署；依照宪法规定，行使缔约、宣战、媾和等权；依法宣布戒严，但须经立法院之通过或追认；依法行使大赦、特赦、减刑及复权之权；依法任免文武官员、授予荣典；国家遇有自然灾害或其他重大事故时，经过行政院会议之议决，采取紧急处分，发布紧急命令，但须在发布命令一个月内提交立法院追认，如立法院不同意，该紧急令即失效；对于五院之间的争执，除宪法有规定者外，有权召集有关争执院的院长会商解决。总统提名行政院院长，经立法院同意任命之；提名司法院和考试院两院院长、副院长以及大法官，经监察院同意任命之。由于总统一般由国民党领袖担任，因而提名总是被通过，立法院和监察院同意与否常被视为仅具名义。规定立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院复议。复议时，如经出席立法委员2/3维持原决议，行政院院长应即接受该决议或辞职。总统如支持行政院，就核可，否则就不核可，实际可左右行政院。《动员戡乱时期临时条款》规定：“总统在动员戡乱时期，为避免国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变更，得经行政院会议之议决，为紧急处分，”副总统没有特别的权力，当总统因故不能视事时，由副总统代行其职权；总统缺位时，由副总统继任，至总统任期届满为止。总统、副总统均不能视事或均缺位时，由行政院院长代行其职权。

　　总统府是总统依据宪法行使职权的最高机构，包括五院和总统府本身两部分。

　　总统府本身组织分幕僚办事人员和办事机构两种。幕僚办事人员设资政若干人，由总统就“勋高望重”者遴聘担任，向总统提供意见，并备咨询。设秘书长1人，特任，承总统之命综理总统府一切事务，并指挥监督府内所属职员。设参军长1人，承总统之命办理有关军务事项。在秘书长、参军长之下，设六局（文书局、政务局、军务局、典礼局、印铸局、总务局）、两处（人事处、会计处）和三室（机要室、侍卫室、统计室）为总统府办事机构。另外，总统府直属机关还有警卫总队、军乐队、国策顾问委员会、战略顾问委员会、稽勋委员会、中央研究院、国史馆、国父陵园管理委员会等。

　　行政院按宪法规定是国家最高行政机关，但又规定总统既是国家元首，又是行政首脑，行政院实则只是总统下属行政机关。6月1日，首届行宪行政院正式成立。根据宪法实施之准备程序的规定，立法院于国民大会闭幕后第7天，即1948年5月8日自行集会，立法委员互选孙科、陈立夫为首届行宪立法院的正副院长，行宪立法院正式成立。行宪司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒，有权解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。7月1日，行宪司法院正式成立。行宪考试院为国家最高考试机关，掌理考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休养老等事项。6月23日，蒋介石向监察院提名张伯苓、贾景德为考试院正副院长。次日，监察院同意。首届行宪考试院正式成立。监察院为国家最高监察机关，职权为同意权、弹劾权、纠举权、审计权。监察院对总统任命的司法和考试两院正副院长、考试委员得行使同意权，以出席监察委员过半数议决行之，如同意反对数目相当，则取决于监察院院长。有对公务员违法失职进行弹劾并移付惩戒的权力，对中央和地方之公务员、考试和司法两院人员等之违法失职，由1名以上之监察委员提议、9名以上之审查通过，才能提出于司法院；对总统、副总统之弹劾案，必须有全体监察委员1/4以上之提议、全体监察委员过半数之审查通过，才能向国民大会提出。对于公务员之违法失职得提出纠正案，促其改正。为防止政府机关预算外之不法支出和财政上的不法行为，监察院对财政收支进行监督审计。1948年1月20日，正式举行监察委员选举，选出监察委员223名。6月5日，监察委员集会，互选于右任、刘哲为监察院正副院长，行宪首届监察院正式宣布建立。
 
 
5．宪法的起草及通过
   

　　要求把握：民国时期对于宪法的基本认识，民国时期修宪的基本过程和特点，宪法在民国时期的实际作用。

　　厘清宪法在各层次的含义，以便于了解民国时期政治的变化：

　　（1）近代宪法的概念在于规范整个社会和国家的属性，非一般的法律规定，是以修宪立国和修宪确保国家制度改变或延续之合法，而非传统国家与法的关系。由于改造社会的途径不同，对于宪法重要性也就有不同的认识，其中包括近代民族主义、中国革命等问题。

　　（2）就法律修订体系化和程序化而言，包含最基本的近代政治民主原则的宪法尤为突出，修宪过程充分展示了立法过程和法律权威的扭曲。

　　（3）在法律史研究上，应关注宪法起草、公布、执行、解释、修正几个环节，每个环节上都有其特定的历史背景、人物特征和文本变化的具体原因。

　　（4）从宪政史整体了解宪法在国家政治生活中的作用。从预备立宪到中华民国宪法最后完成的大转变中，宪法可以是制度的保障，也可以是宣传的武器，更可作为政治斗争的工具，但原本意义上的宪政并未实现。宪法表面上在国家政治生活中日益重要，但宪法精神却有反向之发展。

　　由于对近代国家建设道路认识上的不同，宪法先是被戴上神圣的光环，从而担负起无法承受的重负，以至于后来成为可有可无之物。在认识方法上，应对具体环节和整体过程两方面都有所了解。从宪法起草中的简单仿效，到宪法基本内容的确定，进而到宪法精神的确立，最后环节远没有完成。民国时期制宪的几个重大过程：

　　（1）辛亥革命前之预备立宪。1906年9月1日，清政府宣布预备立宪，但实际上预而不备。1908年8月2日，颁布《钦定宪法大纲》，仿日本帝国宪法而更过之，但仍不任命起草大臣，迟至1910年11月5月任命溥伦、载泽为纂拟宪法大臣，1911年9月2日完成，但未及交摄政王核准，辛亥革命爆发。11月3日，资政院仓促通过《重大信条十九条》，4日公布，为中国公布的第一个宪法性质的文件，规定采责任内阁制。

　　（2）《中华民国临时约法》。1911年11月13日，各省都督府代表联合会在汉口通过《中华民国临时政府组织大纲》，模仿美国政府组织制度，行总统制共和政府，参议院为国家的立法机关，临时中央审判所为国家司法机关，但组织、职权及活动方式未作规定。

　　1912年3月11日，孙中山颁布《中华民国临时约法》，增加国体定位和人民的权利义务，规定“中华民国由中华人民组织之。”“中华民国之主权，属于国民全体。”中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。人民得享有各项自由权：非依法律，人民之身体不得逮捕、拘禁、审问、处罚；非依法律，人民之家宅，不得侵入或搜索；人民有保有财产及营业之自由；人民有言论、著作、刊行、集会、结社之自由；人民有书信秘密之自由；人民有居住、迁徙之自由；人民有信教之自由。人民还享有请愿于议会、陈诉于行政官署、诉讼于法院并受其审判、对于官吏违法损害权利之行为陈诉于平政院、参加任官考试、选举以及被选举等多项权利。规定“中华民国领土，为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。” 宣布中国是主权独立、统一的多民族国家。规定国家制度实行三权分立下的内阁制，“以参议院、临时大总统、国务员、法院，行使其统治权”。

　　《临时约法》是在孙中山已辞职、袁世凯宣誓就职情况下颁布，决定约法是妥协和应付现实的产物，亦表明修法的随意性，势必成为宣传鼓动、政治斗争的工具，同时也使得立宪、制宪成为各种力量都要利用的口号。

　　（3）《天坛宪草》及其续修。1913年7月12日，国会宪草起草委员会成立。其时，二次革命起，国会多数的国民党议员部分南下，起草工作进行缓慢。9月20日，大纲完成，进入起草条文阶段。又逢二次革命失败，袁世凯压迫国会先选举大总统，后定宪法。10月6日，袁世凯当选第一任正式大总统。之后，袁世凯要求国会先修改约法，又干扰制宪，并与国会争夺宪法公布权。因情况紧急，在未完成地方制度的情况下，10月31日起草委员会仓促完成三读程序。《天坛宪草》规定“中华民国永远为统一民主国”，强调“国体不得为修正之议题”，这在宪法制定上十分突出，充分反映民国初年国体未稳的复杂政治状态。规定了国民一般享有的平等权、自由权，选举与被选举权等权利，有依法缴纳租税和服兵役之义务，以及依法有受初等教育之义务，并规定“国民教育以孔子之道为修身大本”。孔教入宪成为修宪重要问题。坚持三权分立下的责任内阁制。规定大总统有紧急处分权和解散众议院的权力，但紧急处分在国会开会后七日内须追认，解散众议院须参议院2/3以上同意。11月1日，《天坛宪草》咨送国会宪法会议公决。然国会未及讨论，4日，袁世凯下令解散国民党，取消国会中国民党议员资格。由于国会不及法定人数，宪法草案无议决公布之可能。

　　1916年8月1日，国会重开，继续审议并重新三读《天坛宪草》。9月5日、8日和13日，宪法会议完成初读程序，将全案交付审议。9月15日，宪法会议审议会开始开会，至1917年1月10日，大部赞成原案。1月26日至4月20日，宪法会议开二读会，逐条讨论通过，争论焦点是孔教入宪和地方制度，特别是地方制度未完成二读程序。待5月重开审议会时，5月1日，国务院通过参战案，段祺瑞压迫国会通过，造成国会议员及内阁多人辞职，激化府院矛盾。黎元洪于6月12日第二次解散国会，《天坛宪草》再度流产。

　　（4）《中华民国约法》。袁世凯借口宪法起草缓慢，先改约法，变临时为正式。1914年5月1日，公布由约法会议制造的《中华民国约法》，废责任内阁制和国务总理，行大总统制；废国会由立法院取代，实由大总统委任的参政院取代。复辟帝制时，1915年12月14日，袁世凯命参政院推荐人员起草《中华帝国宪法》，以确定主权在君和继承制。

　　（5）安福国会的宪草。1918年8月12日，第二届国会（即安福国会）成立，12月27日开始起草新宪草。1919年8月12日，宪法起草委员会三读完成《中华民国宪法草案》，咨送参众两院。虽名义上不采用《天坛宪草》，但内容大致相当。修正内容规定“中华民国国会无论何人不得兼任两院议员”，“两院议员不得兼任官吏”，改变《天坛宪草》关于两院议员得兼任国务员的规定。规定国务总理及各部总长均为国务员外，大总统得任命其他人员为国务员，但不得过各部总长总额2/3，《天坛宪草》未规定大总统此项职权。规定“大总统得解散众议院，但同一会期不得解散二次”，《天坛宪草》规定大总统经参议院列席议员2/3以上之同意，得解散众议院，但同一会期不得为第二次之解散。规定“两院非各有议员总数1/3以上之列席，不得开议”，改变《天坛宪草》议员总数不过半数不得开议的规定。规定审计院院长经参议院同意，由大总统任命之，《天坛宪草》规定审计院由参议会选举的审计员组织，由审计员互选院长一人。规定对宪法解释遇有疑义时，由参议院院长、众议院院长、大理院院长、平政院院长、审计院院长组成特别会议进行解释，《天坛宪草》规定“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”。《草案》扩大了大总统与行政机关权力，分散并削弱国会职权，与段祺瑞建立强势政府实行武力统一政策相一致。宪草未及交国会，因南北议和而搁置，至和议失败，直皖战争爆发，安福国会随即垮台。

　　（6）《曹锟贿选宪法》。1922年第一次直奉战争后，8月1日，第一届国会续行第二期常会开会，为旧国会第二次恢复，随后即宣布制宪为专意先行之任务。10日，宪法会议审议会开会，至11月25日审议工作完竣，主要审议地方制度章，议决增加国权、教育、生计三章，交宪法起草委员会起草，并将未决各事项交起草委员会参考。12月30日，宪法会议开始举行二读会，至1923年1月20日，开会多次，议员就省宪问题展开激烈论争。经反复协商，6月12日，议决以地方分权主义和省县并重主义为制定地方制度原则；对国权一章提出划分国家事权与地方事权、国家官吏采委任制与自治职员采选举制、省有奉行国家法律义务与县有奉行国家及省法律义务、国家不干涉省县自治与省不干涉县自治等七项修订。

　　6月13日，黎元洪被逼离京出走，引发政治动荡，部分议员亦随之出京，制宪工作停顿。留京议员仍以先制宪后选总统为号召，每周仍宣称开会三次，但在南下议员阻止下每每流会。10月5日，曹锟贿选成为大总统。为遮掩丑行，6日宪法会议完成《宪草》二读，8日宪法会议全案三读通过，10日公布《中华民国宪法》。《曹锟贿选宪法》内容与《天坛宪草》及1917年修正基本相同，增加了国权、地方制度章，以及解释权归国会。明确划分中央与地方之间事权，于责任内阁制下实行中央与地方分权制，内容有其合理性及立法上的借鉴价值，但其立法环境却与制度构想大相径庭，加之仓促通过时废弃了教育、生计二章，亦缺施行附则，无法提供实践上积极经验。由于曹锟很快下台，宪法随之废弃。

　　（7）段祺瑞临时政府的《中华民国宪法案》。1924年11月24日，段祺瑞出任临时执政，以为民国法统已成陈迹，须特设机关重新制宪，国会与宪法遭完全废弃。1925年2月1日，善后会议开幕，4月18日，全案三读通过《国民代表会议条例》，24日由段祺瑞公布执行，规定由国宪起草委员会起草中华民国宪法案及其施行附则，限三个月完成，咨由临时执政提出于国民代表会议。8月3日，国宪起草委员会举行开幕式，于12月11日三读通过《中华民国宪法案》。标榜三权分立原则和实行中央与地方分权制，改行大总统制，但部分扩大了众议院的权力。规定将众议院议员由复式选举方法产生，改为由各省区按人口比例由选民直接选出，并得以原选举区选民10人以上连署提议，过半数以上同意撤回之。规定大总统由人民间接选举，由全国选民于每县内各选出大总统选举人一人，集会于国都选举之。规定参议院议决之法律案，须由政府提付于众议院，政府如有异议时，得具案同时提出之；如提案遭众议院否决，有参议院总议员过半数之同意仍执前议时，政府须提付于众议院复议之；但众议院如有总议员过半数之同意仍予否决时，应废弃之，于一年内不得再行提出。规定众议院议决之法律案，除预算外，参议院如有异议时，得于10日内将否决或修正之理由，咨由政府提付于众议院复议之，如众议院有总议员过半数之同意仍执前议时，大总统应即公布之。还规定国民因公共需要，经所属最高地方自治团体或职业团体可决，有提出法律案于议会之权；宪法之解释，中央与地方权限争议之裁决，国务员被弹劾事件之审判，均属于由最高法院与参议院合组之国事法院职权。并规定教育以道艺并重，发挥民主精神为宗旨；国民有免费接受义务教育之权利；国家及地方教育经费，以行政费全额2%为最低限度；学校教育不得为党派主义之宣传。

　　因国民代表会议于战乱中未能成立，《宪法案》无从提交议决，只能作为草案搁置。

　　（8）《中国国民党训政纲领》的颁布。1928年10月3日，国民党中央执行委员会常会通过《中国国民党训政纲领》，主要为确定党与政府及人民之关系和政权、治权行使之分际，训练国民，促进宪政。规定训政期间由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；在国民党全国代表大会闭会期间，以政权托付国民党中央执行委员会执行之；依总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，训练国民逐渐推行，以立宪政之基础；行政、立法、司法、考试、监察五种治权，付托国民政府总揽执行之，以立宪政时民选政府之基础；指导监督国民政府重大国务之施行，由国民党中央执行委员会政治会议行之；国民政府组织法之修正及解释，由国民党中央执行委员会政治会议议决之。1929年3月，中国国民党第三次全国代表大会追认文件，规定孙中山的三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲、地方自治开始实行法等遗教具有训政时期中华民国根本法实质，议决不再另订约法。通过《训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》，规定国民党为求达训练国民使用政权、弼成宪政基础之目的，于必要时，得就于人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制。

　　（9）扩大会议派的《中华民国约法草案》。1930年8月7日，国民党改组派汪精卫等与西山会议派谢持等联合阎锡山、冯玉祥、李宗任等地方军事集团，以护党救国相号召，于北平召开“中国国民党中央党部扩大会议”，提出遵照孙中山遗教，召集国民会议，制订训政时期约法。8月27日制定《约法起草委员会筹备方案》，规定自起草委员会成立之日起，限一个月内起草完毕。9月15日，约法起草委员会正式成立，推汪精卫为委员长，郭泰祺为秘书长，并通电全国征询关于约法之意见。起草委员会刚讨论完毕大纲，张学良便率兵入关占领平津，起草委员会随扩大会议退往太原。其后，中央党部决定为集中意见，所有扩大会议委员均加入约法起草委员会，继续起草工作。10月27日，扩大会议议决通过《中华民国约法草案》，于当日正式公布，史称《太原扩大会议约法草案》或《太原约法》。第一章全文照录孙中山《建国大纲》，以示正统；沿袭西方国家宪法原则，强调直接保障人民的平等权和自由权，特别突出人民在训政时期的参政权。规定国民政府五院采分立制，机构设置和职权分配上增加一些制衡内容；国民政府实行委员制，实行集体领导的代表会制；中央与地方权限采均分制，分别规定省制、县制，更接近美国宪法的三权分立及地方自治。还规定普及基本教育，保障学术研究及思想自由，保护一切体力及精神劳动，谋求劳资之间协调等内容。其时，扩大会议派已经在军事上完全失败，故根本没有实行的条件。

　　（10）《中华民国训政时期约法》。1930年11月，国民党三届四中全会通过“召开国民会议案”，定于1931年5月5日召开国民会议，因胡汉民等人反对未能议及约法问题。1931年3月2日，国民党中央常会议决通过由蒋介石等提出的召开国民会议、制定约法案，推定吴稚晖等为约法起草委员。3月9日，约法起草委员会开会，公推王宠惠、邵元冲、邵力子起草初稿，王宠惠主稿。至4月21日，起草委员会全案通过约法草案。4月23日，吴稚晖在国民党中央常会上提出《中华民国训政时期约法草案》，经讨论后议决通过。5月1日，国民党第三届中央执行委员会举行临时全会，全案审议通过，即送国民政府提出国民会议核定。5月5日，国民会议正式召开，至5月12日全案三读通过《中华民国训政时期约法》，6月1日公布施行。《训政时期约法》以1928年《中国国民党训政纲领》为蓝本，加入国民党三全大会通过的《训政时期地方自治实施方略及程序》重要条文，原则规定中华民国之主权属于国民全体，罗列西方国家宪法通常的各项人民自由平等权利，特别强调国民无男女之区别在法律上一律平等，但主旨为强调训政时期中国国民党及国民政府的权责。规定国民政府行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权，并训导选举、罢免、创制、复决四种政权之行使。中央与地方权限采均权制，地方分省、县两级制，但省政府受中央之指挥，县政府受省政府之指挥。国家应兴办煤、油、金、铁矿业及创办国营航业，工商业之专利、专卖特许权属于中央；国家对于人民生产事业给予奖励及保护。特别规定三民主义为中华民国教育之根本原则；全国公私立教育机关一律受国家之监督，并负推行国家所定教育政策之义务；学龄儿童一律受义务教育，未受义务教育者一律受成年补习教育。约法解释权由国民党中央执行委员会行使；宪法颁布未规定明确期限，规定全国半数省份地方自治完全成立时期，国民政府应即开国民大会决定宪法而颁布之。

　　（11）南京国民政府的《五五宪草》。九一八事变后，宪政运动随抗日救亡运动兴起而高涨。1932年4月，国难会议在洛阳召开，许多代表不顾政府限制提出各项制宪议案。12月，国民党四届三中全会上孙科等27名委员提出《集中国力挽救危亡案》，经全会决议修正通过，要求遵行建国大纲所规定之地方自治工作，积极进行宪政开始之筹备；拟定1935年3月12日召开国民大会，议决宪法；立法院速起草宪法草案并发表之，以备国民研讨。1933年1月，立法院组织宪法草案起草委员会。2月9日，宪法草案起草委员会正式开会，至4月27日议定起草程序及原则，推定张知本、吴经熊、傅秉常、焦易堂、陈肇英、马寅初、吴尚鹰为初稿起草人，吴经熊为初稿主稿人。吴经熊经一月完成初稿，公开在报章发表。8月31日，初稿起草人参照各项意见，开会逐条详细研究修改，至11月16日拟定宪法草案初稿全案。11月30日，起草委员会开会讨论草稿，至1934年2月23日全案逐条通过《中华民国宪法草案初稿》，由立法院刊布征求意见。3月22日，孙科指派立法委员傅秉常等36人为宪法草案初稿审查委员，至6月29日通过《中华民国宪法草案初稿审查修正案》。9月21日，立法院开始讨论草案，至10月16日完成三读程序，第一次通过《中华民国宪法草案》，随即呈送国民政府转交国民党中央执行委员会审查。12月，国民党四届五中全会推选林森、蒋介石、汪精卫、孙科等46人组成宪法草案审查委员会，进行初步审查。1935年10月17日，国民党举行中央执行委员会常务会议，审核宪法草案，议决以三民主义、建国大纲、训政时期约法精神为本，政府组织应斟酌实际政治经验造成运用灵敏、集中国力之制度，中央与地方职权作大体规定，事实上不能施行或不能同时施行全国的条文以法律规定实施程序，文字务求简明五点原则，令立法院依原则修正草案。10月24日，立法院举行会议审议经审查委员修正的宪法草案，25日三读第二次通过《中华民国宪法草案》。11月2日，国民党四届六中全会开始审议宪法草案，建议将草案送交国民党第五次全国代表大会，由五届中央执行委员会详加研讨。11月12日，五全大会召开，依据审查委员会报告议决接受宪法草案，交五届中央执行委员会决定公布时间并继续修正。12月4日，国民党五届一中全会议决于1936年5月5日宣布宪法草案，11月12日开国民大会，并继续审查。1936年4月23日，国民党中央执行委员会常会讨论通过审议委员会意见，交立法院照行。立法院再依据国民党中常会议决对草案加以修正。5月1日，立法院三读第三次通过《中华民国宪法草案》，呈报国民政府。5月5日，国民政府公布《中华民国宪法草案》，又称《五五宪草》。

　　《五五宪草》规定“中华民国为三民主义共和国”，突出国家意识形态色彩，引起国体永久性及人民信仰自由相悖，以及民族、民生非国体的质疑。对于人民的自由权利采取法律限制主义或间接法律保障主义，重申平等权和自由权，又强调为保障国家安全、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益之必要，得制定法律限制人民的自由权利，以国家安全为第一。国民大会代表选举采地域代表制，并兼采人口比例制；职权为选举正副总统、立法院和监察院正副院长、立法委员和监察委员；罢免正副总统、立法司法考试监察各院正副院长、立法委员、监察委员；创制法律；复决法律；修改宪法；议决领土之变更等。总统职权接近于三权分立制下的总统制，但无国会的有效监督和制约。立法院职权有所扩大，得议决法律、预算、戒严、大赦、宣战、媾和、条约各案及其他关于重要国际事项。扩大中央政府权力，压缩原本划归地方的省级权力，规定省长由中央政府任免；县为自治单位，县民直接行使选举、罢免、创制、复决四权，但又受到过渡性条款的限制。在经济、教育方面则明显加强国家统制内容，对于土地所有权未规定最高限额。此外，对于宪法规定未能立即实施者，以过渡性条款加以规定，实际上模糊了其他条款内容权威及实施宪政的期限。

　　（12）国民参政会和政治协商会议对宪草的修正。1939年9月，第一届国民参政会第四次会议在重庆举行，通过《召集国民大会实行宪政决议案》，呈请国民政府明令定期召集国民大会，制定宪法，实行宪政。会后，民主宪政运动再度蓬勃兴起。国民政府遂指定张君劢、张澜等组成宪政期成会，搜集关于宪法草案各项资料及有待研究之问题。11月，国民党五届六中全会决定1940年11月12日召开国民大会。1940年3月，宪政期成会汇集各方面对于《五五宪草》之意见，依宪草全文逐条讨论，分别删改或补充，提出宪法草案修正案，提交国民参政会审议。4月6日，第一届国民参政会第五次会议讨论通过《中华民国宪法草案修正案》，删去争议较大的教育全章，新增中央与地方一章。规定国民大会闭会期间，设立国民大会议政会为常设机构，扩大国民大会的职权，取消总统紧急财政处分权和立法院议决戒严、大赦、宣战、媾和、条约各案及其他关于重要国际事项之权，并且删除五院为中央政府行使行政、立法、司法、考试、监察五权之最高机关的规定，使接近于三权分立制。规定实行中央与地方分权制度。设宪法解释委员会行使宪法解释权，由国民大会议政会、司法院、监察院各推举三名委员组成，委员长由委员互推。修正案送交国民政府后，9月18日，国民党中央执行委员会常会以战争紧张、交通阻隔等因素，议决国民大会延期召开，修正案亦无亦被搁置。

　　1946年1月，政治协商会议在深入讨论修改宪草问题后通过《宪法草案案》，2月1日公布。修改原则共12条，规定：全国选民行使四权，名之曰国民大会，实为无形国大；为实行总统普选制前，由县级、省级及中央议会各级选举机关选举、罢免总统；创制、复决两权之行使由法律另定。立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举，职权相当于民主国家的议会。监察院为国家最高监察机关，由各省、自治区议会选举，行使同意、弹劾、监察权。司法院为国家最高法院，不兼管司法行政，大法官由总统提名经监察院同意任命之，各级法官须超出党派以外。考试院职权为公务人员及专业人员考试，委员由总统提名经监察院同意任命之，须超出党派以外。行政院为国家最高行政机关，院长由总统提名经立法院同意任命之，行政院对立法院负责；立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职，或提请总统解散立法院，但同一行政院长不得再提请解散立法院。总统经行政院同意得依法颁布紧急命令，但须于一个月内报告立法院。省为地方自治最高单位，省与中央权限依均权主义规定；省长民选；省得制定省宪，但不得与国宪抵触。人民的自由权利均应受宪法之保障，法律关于人民自由之规定，须出于保障自由之精神，非以限制为目的。选举应列专章，被选年龄定为23岁。设基本国策章，包括国防、外交、国民经济、文化教育各项目；规定军队须忠于国家，爱护人民，超出个人、地方及党派关系以外；外交原则本独立自主精神，履行条约义务，遵守联合国宪章；国民经济以民生主义为基本原则，国家应保障耕者有其田，劳动者有职业，企业者有发展机会；文化教育以发展国民之民族精神、民主精神与科学智能为基本原则，实行教育机会均等，保障学术自由，致力科学发展。规定宪法修改权属立法、监察两院联席会议，修改后条文交选举总统之机关复决。特别强调第一次国民大会之召集方法由政治协商会议协议之。政协闭幕后，即成立宪草审议委员会，由五方面各5名代表，聘请会外专家10名，共35名组成，依修改原则起草宪法草案修正案。3月，国民党六届二中全会决议规定以建国大纲及五权宪法为修宪要旨；国民大会为有形组织，用集中开会之方式；立法院对行政院不应有同意权及不信任权，行政院亦不应有提请解散立法院之权；监察院不应有同意权；省无须制定省宪。退回到战前宪草内容。3月20日，在宪草审议委员会会议上，中共与中国民主同盟代表经协商同意删去无形国大、行政院向立法院负责并得提请解散立法院、省得制定省宪法等内容。但国民党根本否认政治协商会议具有修宪和召集国民大会之权，加之全面内战随即爆发，政协宪草审议工作无结果告终。

　　（13）《中华民国宪法》。1946年11月15日，制宪国民大会在南京召开。然蒋介石11月方匆匆令王宠惠、雷震、吴经熊据政治形势之发展修改宪草，并将修改后的《五五宪草修正草案订正稿》交立法院，令15日前审议完毕，而立法院以资料不足未予审查。18日，立法院院长孙科召集参加国民大会国民党、青年党、民社党和社会贤达代表协商宪草问题。20日，立法院将经协商后的《五五宪草修正草案订正稿》送交国民党中央执行委员会常会审议，当天国民党中常会讨论通过，送立法院完成立法程序。22日，立法院临时会议完成立法程序，通过《中华民国宪法草案修正案》，23日将修正案送国民政府提交国民大会。28日，国民政府主席蒋介石将《中华民国宪法草案》提交国民大会讨论。国民大会的再审议提出提案427件，其中亦有甚为激烈者，并往往以退席相抗拒，争论核心仍为总统地位与职权、中央与地方关系，以及行宪后国民大会应完全行使选举、罢免、创制、复决四种政权等，但审查结果多维持原案。12月25日，国民大会完成三读程序，通过《中华民国宪法》。

　　宪法规定中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国；中华民国之主权属于国民全体。规定中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等；人民享有身体自由权，非经司法或警察机关依法定程序不得逮捕拘禁，非由法院依法定程序不得审问处罚；人民有居住及迁徙之自由，言论、讲学、著作及出版之自由，秘密通讯之自由，信仰宗教之自由，集会及结社之自由，生存权、工作权及财产权之保障，请愿、诉愿及诉讼之权，选举、罢免、创制、复决及应考试服务公职之权；人民之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。国民大会依宪法规定代表全国国民行使政权，由各县市依人口比例、蒙古西藏及边疆民族地区、侨居国外国民、职业团体、妇女团体选出的代表组成；职权为选举总统副总统，罢免总统副总统，修改宪法，复决立法院所提宪法修正案，创制、复决两权除修宪及复决立法院所提宪法修正案，俟全国有半数县市曾经行使创制、复决两权时，由国民大会制定办法并行使之。国民大会于每届总统任满前90日集会，由总统召集之；遇有应补选总统副总统、依监察院之决议对于总统副总统提出弹劾、依立法院之决议提出宪法修正案、国民大会代表2/5以上请求召集时，得召集临时会；国民大会临时会如依总统副总统补选或弹劾召集时，由立法院院长通告集会，如依修宪或代表请求召集时，由总统召集之。中央与地方之权限采取均权制度，明定中央与省、县的权限划分。全国陆海空军须超越出个人、地域及党派关系以外，效忠国家，爱护人民，任何党派及个人不得以武装力量为政争之工具，现役军人不得兼任文官；外交本独立自主之精神，平等互惠之原则，尊重条约及联合国宪章，保护侨民权益，促进国际合作，提倡国际正义，确保世界和平；金融机构应依法受国家之管理，附着于土地之矿及经济上可供公众利用之天然力属于国家所有，公用事业及其他有独占性之企业以公营为原则；国家应给予具有工作能力者以适当工作机会，应实施社会保险制度，实施保护劳工及农民之政策，对于妇女儿童从事劳动者给予特别之保护，劳资双方应本协调合作原则发展生产事业。

　　《中华民国宪法》较之《五五宪草》，在国体规定和直接保障人民的自由权利方面有一定进步；立法院的权力有所扩大，规定行政院应对立法院负责，对于总统职权的行使有所制约；基本采纳了以往对于中央与地方权限划分的规定，并吸取了政协决议中宪草修改原则的部分精神，规定了国防、外交、国民经济、社会安全的基本国策。但宪法未规定国民大会常设机构，并对国民大会职权加以限制，使国民大会仅成为制宪和选举总统副总统的工具。1947年1月1日，国民政府正式公布《中华民国宪法》，12月25日开始实施。1948年 3月29日，行宪国民大会召开，大会除选举总统、副总统外，通过《动员戡乱时期临时条款》。1949年1月14日，中国共产党主席毛泽东发表声明，将废除伪宪法、废除伪法统作为和平谈判条件。4月15日，中国共产党代表团向南京政府代表团提交《国内和平协定》（最后修正案），明确要求废除1946年国民大会通过的《中华民国宪法》。10月1日，中华人民共和国宣告成立，《中华民国宪法》及其整个旧法统终结。

　　本节小结及思考问题：

　　（1）注意政治动乱与修宪的关系，救亡运动与宪政运动的关系。宪政已经成为政治斗争不可缺少的重要内容，内部斗争及外部侵略都可能引发强烈反应，并以修宪内容来表达。

　　（2）党治的特征表明法与不法的界限相当模糊，注意解释权规定和评价标准。

　　（3）政治空间的存在表明各个时期均非铁板一块，特别是一些弱势集团却可以提出进步的宪草，需要对军阀、政党、派别、贤人的进一步研究。

　　（4）注意立法之趋向和民主政治原则。

　　（5）注意对内容文本分析和性质分析的差异，所谓虚伪的判定，实质是现实争夺解释权的问题。

　　（6）注意修宪过程中对于国体、国权的表述，政府组织制度逐渐倾向集体领导、相互制衡，中央与地方分权、均权和地方自治，国教问题，国家干预经济及其作用，教育的宗旨、经费、义务教育等问题的认识与发展趋向。
 
 
 
6．北洋政府时期的法律体系及其内容   


　　要求把握和思考：

　　（1）法律体系与政治制度的关系。

　　（2）法律体系对于社会的规范程度或干预程度，如土地、刑罚、著作权等。

　　（3）法律与国情的关系，即法律的适用性和对社会的改造研究。

　　国家法律体系首推宪法。于私法方面，清末编有《民律》、《商律》、《新刑律》、《民事诉讼律》、《刑事诉讼律》等法规，大都直接接受外国法律，构成中国法律体系，但均为草案。另商部编订并颁行有《商人通则》、《公司条例》、《商会简明章程》、《商标注册试办章程》、《破产律》等法规，民政部拟订并颁行有《违警律》、《报律》等法规，为中国编纂现代法典之始。中华民国创建后，南京临时政府除沿用清末之符合民国利益的法律为基本构架外，也制定并颁布了大量的法令、咨文及临时律文，以发挥控制社会、推行政纲、巩固政权、维护共和之作用。北京政府时期，继续援用部分清末法律，同时进行全面删修，并根据需要制定颁行各项新法规，国家法律体系基本形成。

　　（1）清末部分法律的沿用

　　武昌起义后，各省军政府为维护社会秩序，调节民事、刑事纠纷，皆沿用清末法律，一般仅删除其中有碍中华民国国体的内容。1912年3月，南京临时政府司法总长伍廷芳呈请临时大总统孙中山咨参议院议决，以为“自光复以来，前清政府之法规既已失效，中华民国之法律尚未颁行，而各省暂行规约，尤不一致。当此新旧递嬗之际，必有补救办法，始足以昭划一而示标准。本部现拟就前清制定之民律草案、第一次刑律草案、刑事民事诉讼法、法院编制法、商律、破产律、违警律中，除第一次刑律草案关于帝室之罪全章，及关于内乱罪之死刑碍难适用外，余皆由民国政府声明继续有效，以为临时适用法律，俾司法者有所根据”。4月3日，参议院正式通过《新法律未颁行前暂适用旧有法律案》，规定所有前清规定之《法院编制法》、《商律》、《违警律》、《新刑律》、《刑事民事诉讼律草案》、《禁烟条例》、《国籍条例》等，除与民主国体抵触之处应行废止外，其余均准暂时适用。惟《民律草案》前清时并未宣布，无从援用，嗣后凡关民事案件，应仍照前清现行律中规定各条办理。要求法制局将各种法律中与民主国体抵触各条签注或签改后，交由参议院议决公布施行。然参议院旋即宣告迁往北京，除《中华民国临时约法》外，南京临时政府时期尚有一批行政法令的颁布，以推行其政治主张和社会改革，如保护人民财产、提倡保护并发展工商业、募集军需公债、维持地方治安、禁止私自招兵募饷、禁烟、禁赌、禁止买卖人口、剪辫、劝禁缠足、禁止刑讯体罚等文告。

　　（2）民商事立法

　　1914年2月，设法律编查会，即着手对民律草案进行修订，截止1926年，修订法律馆参详前清民律草案，调查各省民商事习惯，并参照各国最新立法例，完成《中华民国民律草案》总则、债、物权、亲属、继承共五编。其时政局动荡，国会瘫痪，未能通过颁行成为正式法典，但为弥补民事诉讼之需要，经司法部通令各级法院作为条例行用。

　　商事立法上，1914年1月公布《公司条例》，3月公布《商人通例》，明定于9月1日同时施行。7月公布《商业注册规则》。12月公布《证券交易所法》，1915年5月公布《证券交易所法施行细则》，1921年3月又公布《物品交易所条例》。1915年，法律编查会参照德国、日本法制，修订《破产法草案》，1926年11月，司法部通令各级审判厅参酌援用。1922年，修订法律馆参照清末《票据法草案》，起草《票据法新案》，至1925年先后完成三案，分送各地商会、银行公会、钱业公会征求意见，未及正式议决颁行。1926年11月，修订并公布《海船法案》，但未及实施。1927年4月，修订法律馆法国顾问爱斯嘉拉参照法国、德国、瑞士、意大利、日本等国有关法律，草拟《保险契约法草案》，因北京政府很快倒台，修订法律馆未将草案加以整理。

　　北京政府时期，颁布一批特种银行单行法规，如《兴华汇业银行则例》、《中国银行则例》、《交通银行则例》和《劝业银行则例》等。1920年3月，财政部币制局会同设立银行法规修订会着手修改编定银行法规事宜，旋拟具《修正银行法》、《银行法施行细则》、《储蓄银行法》各草案，但都未能提交国会议决公布。1924年财政部又起草《银行通行法》、《银行通行法施行细则》，并交银行公会研究征求意见，亦无结果而终。此外，还颁布有一些民事特别法规，如《商事公继处章程》、《铁路收用土地章程》、《验契条例》、《契税条例》、《公司保息条例》、《所得税条例》、《国有荒地承垦条例》、《征收田赋考成条例》、《征收厘税考成条例》、《清理不动产典当办法》、《会计师暂行章程》、《征收所得税考成条例》、《不动产登记条例》等。

　　（3）刑事立法

　　1912年4月30日，公布删修《大清新刑律》与国体抵触各章条及文字，更名《暂行新刑律》，以公布之日为施行期。1914年12月，公布《暂行新刑律补充条例》，为体现礼教号召天下、重典胁服人心的立法精神，加重对内乱罪、外患罪等重大犯罪处罚；加重对强奸罪、略诱罪处罚，强制亲属卖奸或为娼者、强卖或卖其被扶助养育之人者均分别处罚；减轻亲属间的违法庇护及尊亲属伤害卑亲属的处罚，对于亲属之间犯藏匿刑事暂保释人者或为藏匿而顶替、自首罪者得免除其刑，尊亲属伤害卑幼仅致轻微伤害者得因其情节免除其刑，并恢复已明令删除的正当防卫对尊亲属不适用规定，增加行亲权之父或母得因惩戒其子请求法院施以六个月以下之监禁处分的规定。1922年2月17日，补充条例经广州军政府明令废止。1914年，法律编查会成立后以刑法最关紧要，首先着手修订，以《暂行新刑律》、《暂行新刑律补充条例》为依据，编成《修正刑法草案》，1915年2月呈请大总统饬法制局照章审核后，提交参政院议决。草案在总则增加“亲属加重”一章，具体规定对直系、旁系亲属伤害加重处罚；在分则增设“侵犯大总统罪”及“私盐罪”两章。草案未及完成立法程序，袁世凯即宣告垮台。1918年8月修订法律馆设立，继续刑法修订工作，至1919年完成《刑法第二次修正案》，大量吸收西方法律中的一些进步原则，在立法主义和体裁上都有重大进步，明确规定司法审判应审酌一切情形轻重为法定刑内科刑标准，实行“从新、从轻”原则，规定“故意”与“过失”犯罪之区别。第二次修正案亦未提交国会议决颁行。

　　北京政府时期，还颁布大量刑事特别法规作为刑律补充，并赋予优于普通法的效力，如《大赦罪犯令》、《大赦令》、《管束条例》、《吗啡治罪条例》、《官吏犯赃治罪条例》、《办赈犯罪惩治暂行条例》、《违令罚法》、《徒刑改遣条例》、《易笞条例》、《惩治盗匪法》、《惩治盗匪法施行法》、《私盐治罪法》、《科刑标准条例》等。军队刑事法规有《陆军刑事条例》、《海军刑事条例》等。

　　（4）民刑事诉讼法

　　1912年4月，司法部呈准援用清末草拟《民事诉讼律草案》、《刑事诉讼律草案》，修订为《民刑事诉讼律草案管辖各节》，并于5月分别刊发京外司法衙门遵照。1915年3月及1919年4月，司法部先后对《民事诉讼律草案》适用部分进行修正或增加。1915年8月、1918年5月及1919年4月，司法部为满足审判需要，先后对《刑事诉讼律草案》适用部分进行修正或增加。

　　1914年4月，司法部呈准颁行《民事非常上告条例》，同时以部令颁布《地方厅刑事简易庭暂行规则》、《审检厅处理简易案件暂行细则》，9月又颁发《私诉暂行规则》。1919年5月，公布《审理无约国人民民刑事诉讼章程》，1920年10月修正公布为《审理无领事裁判权国人民民刑事诉讼章程》，试图先从无约国入手，努力收回领事裁判权。1920年10月，以部令公布《处刑命令暂行条例》，明定次年1月1日施行。1921年7月，公布《民事公断暂行条例》。

　　1921年7月，修订法律馆完成《民事诉讼法草案》，先于9月1日起在东省特别法院区域施行，11月又改称《民事诉讼条例》，1922年1月明令自7月1日起全国一律施行。1921年11月，司法部将修订法律馆编成之《刑事诉讼法草案》改称为《刑事诉讼条例》公布，并拟具《刑事诉讼条例施行条例》，定于1922年1月1日起先在东省特别法院区域施行，1922年1月明令自7月1日起全国一律施行。

　　此外，1914年7月公布施行《诉愿法》、《行政诉讼法》，1915年3月公布《陆军审判条例》，1917年5月公布《海上捕获条例》、《捕获审检厅条例》及《海军官署保管拿捕物件规则》，1918年5月公布《海军审判条例》，以及《法院编制法》的修正和地方审判组织法规的颁行。

　　（5）行政立法

　　行政法为规定国家行政权的组织及其作用之法，北京政府时期多由行政机关以命令订定，未经立法程序。

　　专门机关组织法规及人事管理法规有《勋章令》、《颁给勋章条例》、《颁给勋章条例》、《陆军官佐士兵等级表》、《海军官佐士兵等级表》、《陆海军勋章令》、《陆海军铨叙条例》、《陆海军之奖章令》、《中央行政官官等法》、《中央行政官官俸法》、《陆军测量官官制》、《陆军测量官官俸法》、《技术官官俸法》、《监所职员官等法》、《监所职员官俸法》、《外交官领事官官等官俸令》、《司法官官等条例》、《司法官官俸条例》、《法院书记官官等条例》、《法院书记官官俸条例》、《陆军惩罚令》、《海军惩罚令》、《造币厂官制》、《文官恤金令》、《征收官交代条例》、《文职任用令》、《文职任用令施行令》、《简任荐任委任文职任用程序令》、《文官甄用令》、《司法官惩戒令》、《审计官惩戒令》、《文官惩戒条例》、《文官高等考试法》、《文官普通考试法》、《外交官领事官考试法》等，有《造币厂章程》、布《中央造币厂组织章程》、《陆军兵工厂编制条例》、《工业试验所章程》、《中央防疫处暂行编制》、《卫生试验所规程》等。

　　关于行政权作用之法，则为实质行政法，用以确定政权与人民的相互关系，为行政法最重要部分。有《礼制》、《服制》、《褒扬条例》、《国葬法》、《陆军服制》、《陆军官佐礼服制》、《海军服制》、《海军礼炮条例》、《海军旗章条例》、《陆军礼节》、《海军敬礼条例》等。有《农会暂行规则》、《修正农会规程》、《教育会规程》、《印花税法》、《国籍法》、《国籍法施行细则》、《领署给发护照简章》、《侨商回国请领护照简章》、《请领出洋经商护照章程》、《戒严法》、《行政执行法》、《盐税条例》、《制盐特许条例》、《整理盐务大纲》、《国币条例》、《治安警察条例》、《预戒条例》、《警械使用条例》、《矿业条例》、《矿业注册条例》、《民业铁路条例》、《民业铁路法》、《商会法》、《工商同业公会规则》、《狩猎法》、《中国红十字会条例》、《会计法》、《审计法》、《审计法施行规则》、《森林法》、《森林法施行细则》、《出版法》、《权度法》、《权度营业特许法》、《权度委员会章程》、《电信条例》、《管理寺庙条例》、《著作权法》、《邮政储金条例》、《邮政条例》、《管理医师暂行条例》、《管理医士暂行条例》、《商标法》等。


 
 
7．国民党统治时期的法律体系及其内容

   
　　国民党政府时期，宪法、民法、商法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法所谓“六法”国家法律体系逐步完成，并依据中国立法之传统与国情，将民法与商法合订，另设行政法。伴随劳动立法、土地立法等社会运动的兴起，出现有以国民党党义精神拟订的《劳动法》、《土地法》之新型法律颁布。南京国民政府成立后设立法院，对于前民商事、刑事、民刑事诉讼暂行法或法律草案进行全面删修并正式颁行，各项单行法规亦基本配套，特别是行政法及自治法关于国家各级机构、社会团体设置和人事管理的立法正规化，制定有大量相关专门法规。但是，因训政制度规定，以及日本入侵逐步加深导致全面抗战爆发，加之国家长期处于内战之中，法律法规的制定、修正、颁行带有强烈的国民党党义及组织人事影响，同时亦有军事化临时处置的色彩。

　　（1）广州、武汉政府时期的劳动、土地立法

　　自1924年1月中国国民党第一次全国代表大会召开，经1925年7月广州国民政府成立，至1926年12月起国民政府陆续迁都武汉，时逢国民革命运动和北伐战争高涨，因而在法律体裁和内容上亦有较大革新，有关劳工、农民等社会立法明显增加。政党之政纲、政策文件亦具有了一定的法律作用，往往先在特定时期、区域内实施之后，由政府以命令加以追认。

　　劳工立法方面。1924年1月23日，《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中规定：“制定劳工法，改良劳动者之生活状况，保障劳工团体，并抚助其发展”。9月，国民党广州市党部因广州各工会群请政府从速颁布工会法，呈请中央执行委员会讨论。11月，由孙中山以大元帅名义正式公布实施《工会条例》。1926年1月16日，国民党第二次全国代表大会通过《工人运动决议案》，提出制定劳动法、实行八小时工作制、制定最低工资、保护童工女工、改良工厂卫生设置及劳动保险、工人在法律上有集会结社言论出版罢工之绝对自由、实行不以资产及知识为限制的普通选举、厉行工人教育补助工人文化机关之设置、切实赞助工人生产消费合作事业、取消包工制、例假休息照给工资等项改良工人状况之主张。在激烈的工人运动中，劳资双方时有冲突，国民党中央执行委员会政治会议特通过《劳工仲裁会条例》、《解决雇主雇工争执仲裁会条例》，由国民政府于8月16日公布施行。10月，北伐战争取得重大胜利，国民党中央执行、监察委员及各省市党部代表联席会议通过《关于本党最近政纲决议案》，再次提出制定劳动法、保障工人之组织自由及罢工自由、限制工作时间、例假休息照给工资、废除包工制、改良工人住居及卫生、设立劳工补习学校及工人子弟学校、奖励及扶助工人消费合作事业、保护女工童工、制定劳动保险法并设立工人失业保险及死亡保险机关、设立劳资仲裁会等项主张。11月，湖北政务委员会制定《临时工厂条例》，在湖北施行。1927年上海曾颁布《劳资调节条例》。

　　土地及农民立法方面。1924年1月，《中国国民党第一次全国代表大会宣言》提出，“严定田赋地税之法定额，禁止一切额外征收，如厘金等类，当一切废绝之”；“清查户口，整理耕地，调整粮食之产销，以谋民食之均足”；“改良农村组织，增进农人生活”；“由国家规定土地法、土地使用法、土地征收法及地价税法，私人所有土地，由地主估价呈报政府，国家就价征税，并于必要时得以报价收买之”；“农民之缺乏田地，沦为佃户者，国家当给以土地，资其耕作”。其后，国民党设立农民部，拟订《农民协会章程》，6月24日由中央执行委员会呈请陆海军大元帅审批，7月正式颁布施行。1926年1月，国民党第二次全国代表大会通过《关于农民运动决议案》，提出严禁对于农民之高利贷、规定最高租额及最低谷价、减少雇农作工时间并增加雇农工资、取消苛捐杂税及额外征收、禁止预征钱粮及取消无地钱粮、禁止包农制、从速建立农民银行、提倡农民合作事业、速行耕地整理并整顿水利改良农业、取缔奸商垄断物价、改良青年雇农及女雇农待遇等主张。10月，国民党中央执行、监察委员及各省市党部代表联席会议通过《关于本党最近政纲决议案》，规定减租减息基本原则：减轻佃农田租25%，遇饥荒时免付田租，并禁止先期收租；禁止重利盘剥，最高利率年率不得超过20%。并提出禁止租契及抵押契约等之不平等条件、禁止包佃制、不得预征钱粮等主张。1927年3月，国民党二届三中全会决定本耕者有其田主张，成立土地委员会，由邓演达、徐谦、顾孟余、毛泽东、谭平山五人组成。土地委员会草拟并通过《解决土地问题之意义》、《农民政权问题》、《解决土地问题》、《革命军人土地保障条例》、《佃农保护法》、《处分逆产条例》、《解决土地问题之纲领》七项法令决议案，交国民党中央执行委员会核准。5月9日，中央政治会议讨论决定将《佃农保护法》、《处分逆产条例》交国民政府秘书厅公布，其他五项决议案被搁置。

　　（2）广州、武汉政府时期刑事、诉讼法与行政立法

　　广州、武汉国民政府时期的刑事立法，主要服务于国民革命总任务，将镇压反革命势力和惩治背叛、损害革命的犯罪放在首位。1925年10月9日，广州国民政府公布《陆军刑律》，以整肃军纪，提高军队的战斗力。1926年9月22日，广州国民政府公布施行经国民党中央执行委员会常会议定，中央政治会议通过之《党员背誓罪条例》，规定国民党员违背誓言而为不法行为者，分别情形按刑律加一等以上处罚之。南京国民政府成立后，1927年7月中央政治会议议决继续遵照条例，1931年12月明令废止。1927年3月30日，武汉国民政府公布施行《反革命罪条例》，明确提出反革命的概念，规定凡意图颠覆国民政府，或推翻国民革命之权力，而为各种敌对行为者，以及利用外力，或勾结军队，或使用金钱，而破坏国民革命之政策者，均认为反革命行为；以反革命为目的，统率军队或组织武装暴徒，或集合土匪盘据土地者，亦为反革命行为。

　　广州、武汉国民政府时期的诉讼法规及行政立法活动，同样具有国民革命之时代特征。1925年秋，国民党中央政治会议通过《特别刑事诉讼条例》、《特别刑事审判所条例》，由广州国民政府公布，规定对反革命及土豪劣绅案件之诉讼和审判管辖。行政法有《宣誓令》、《惩治官吏法》、《戒严条例》等。

　　（3）民商事立法

　　1928年12月，国民党中央政治会议议决《民法总则编立法原则》，函送立法院查照办理。1929年1月，立法院成立民法起草委员会，着手依原则起草民法。同时，又组织商法起草委员会，然立法院院长胡汉民以为中国商人并无法国商人所有之特殊地位，传统法律就是诸法合一，更何况中国社会经济依然不够发达，以编订民商统一法典为宜。6月，国民党中央政治会议议决编订民商统一法典，将通常属于商法总则之经理人及代办商、商行为之交互计算、行纪、仓库、运送营业及承揽运送等，均编入民法债权编，其他商事法规不能合并者，则分别另定单行法规。1929年4月20日，立法院通过民法总则， 5月23日由国民政府公布，定于10月10日起施行。再先后公布债编、物权编、亲属编和继承编，均定于1931年5月5日施行。

　　另编定并颁行一批单行商事法规，如《票据法》、《票据法施行法》、《交易所法》、《公司法》、《公司法施行法》、《海商法》、《海商法施行法》、《船舶法》、《船舶登记法》、《船舶载重线法》、《保险法》、《商标法》、《银行法》、《中央银行条例》、《中国银行条例》、《交通银行条例》、《储蓄银行法》、《中央银行法》、《合作社法》、《破产法》、《破产法施行法》、《商业登记法》、《商业会计法》等。

　　（4）刑事立法

　　1928年3月10日，国民政府正式公布《中华民国刑法》，定于7月1日起施行，6月9日公布《中华民国刑法施行条例》，后又延期至9月1日起施行。1935年1月1日，国民政府为划一刑法，公布经修正的《中华民国刑法》，通称《新刑法》，4月1日公布《中华民国刑法施行法》，定于7月1日起施行。《新刑法》标榜立法原则采罪刑法定主义、主观人格主义和社会防卫主义，删除原刑法中关于亲属各条，强调未遂乃犯罪未遂，非有所谓未遂罪，将刑事责任年龄提高为14岁，宥减年龄提高为18岁。规定对普通犯罪采从轻处罚，但对内乱、外患、杀人、强盗、渎职等危险极大之犯罪，以及对于直系血亲尊亲属的伤害犯罪，从严从重处罚。1948年11月，又加以修正公布。

　　此外，还公布有大量刑事特别法规，如《惩治土豪劣绅条例》、《惩治盗匪暂行条例》、《惩治绑匪条例》、《惩治盗匪条例》、《暂行反革命治罪法》、《危害民国紧急治罪法》、《暂行特种刑事诬告治罪法》、《处理逆产条例》、《禁烟法》、《禁烟治罪条例》、《共产党人自首法》、《后方共产党处置办法》、《海陆空军刑法》、《军机防护法》、《政治犯大赦条例》、《大赦条例》、《徒刑犯人移垦暂行条例》、《非常时期维持治安紧急办法》、《妨害国家总动员惩罚暂行条例》等。在长期战乱环境下，颁行有一批刑事特别法规，诸如《妨害国币惩治暂行条例》、《维持治安紧急办法》、《要塞堡垒地带法》、《惩治汉奸条例》、《妨害兵役治罪条例》、《惩治贪污条例》，《战时交通业设备器材防护条例》、《维护社会秩序临时办法》、《戡乱时期危害国家紧急治罪法》、《惩治走私条例》、《违反粮食管理治罪条例》、《惩治叛乱条例》等。

　　（5）民刑事诉讼法

　　1928年7月，司法部拟定《民事诉讼法草案》，交立法院通过。1930年9月，立法院三读通过《民事诉讼法》第一编至第五编第三章，并议决人事诉讼程序部分及其编别章次，俟《民法》亲属、继承两编制定后再行审议。12月26日，国民政府明令公布。1931年2月13日，再公布第五编第四章，《中华民国民事诉讼法》全部完成。1932年5月14日公布《民事诉讼法施行法》，旋明定于5月20日起施行。1935年2月1日，国民政府公布第二部《民事诉讼法》，5月10日公布新《民事诉讼法施行法》，明定于7月1日起施行。抗日战争爆发后，为适应战时之情势，1941年7月国民政府公布《非常时期民事诉讼补充条例》。1945年12月18日，公布施行《复员后办理民事诉讼补充条例》。1945年12月，国民政府再次将《民事诉讼法》加以修改公布施行。

　　1928年7月28日，国民政府公布《中华民国刑事诉讼法》及《刑事诉讼法施行条例》，定于9月1日起施行。1935年1月1日，国民政府公布第二部《刑事诉讼法》，4月1日公布《刑事诉讼法施行法》，定于7月1日起施行。抗日战争爆发后，1940年7月1日国民政府颁布《非常时期刑事诉讼条例》，1944年1月12日又公布《特种刑事案件诉讼条例》，将一部分原属军事审判之刑事案件改归司法审判。1945年12月18日公布施行《复员后办理刑事诉讼补充条例》，以代替《非常时期刑事诉讼条例》。12月26日，国民政府将《刑事诉讼法》再次修正公布施行。1932年10月28日，国民政府公布《法院组织法》，后定于1935年7月1日起施行。在此之前，1929年8月曾公布《最高法院组织法》。

　　此外，还颁行有各种单行民刑事诉讼法规和专门法院组织法。有《反革命案件陪审暂行法》、《管辖在华外国人实施条例》、《诉愿法》、《行政诉讼法》、《行政法院组织法》、《陆海空军审判法》、《捕获法院条例》等。民刑事诉讼单行法规还有《民事调解法》、《强制执行法》、《公证法》、《提审法》、《公诉辩护人条例》、《羁押法》、《监狱行刑法》、《行刑累进处遇条例》等。

　　（6）行政立法

　　据孙中山“依法行政”的指导思想，国民党政府制定有大量行政法规，内容涉及行政组织、内政、财政经济等各个方面，在六法体系中占据重要地位。特别是立法院的设立，对国家各行政机关组织之单行法的颁布已渐臻完备，诸如《中华民国国民政府组织法》（1925年7月公布，其后共10次修正公布）、《行政院组织法》、《立法院组织法》、《司法院组织法》、《考试院组织法》、《监察院组织法》（1928年10月公布，后经多次修正），以及各部、会、署、局及有关中央处、所、场组织法，驻外使领馆、办事处及故宫博物院、兵工厂、造币厂等组织法，省、市、县各级组织法，有关军事、法院、警察机关各种组织法等。其他行政组织方面的行政法规还有《弹劾法》、《公务员惩戒法》、《公务员交代条例》、《考试法》、《监试法》、《襄试法》、《特种考试法》、《公务员任用条例》、《公务员任用法》、《公务员任用法施行条例》、《现任公务员甄别审查条例》、《考绩法》、《公务员登记条例》、《陆海空军勋章条例》、《陆海空军奖章给予法》、《颁给勋章条例》等。

　　内政方面的行政法规有《著作权法》、《违警罚法》、《寺庙管理条例》、《监督寺庙条例》、《蒙古喇嘛寺庙监督条例》、《国籍法》、《国籍法施行条例》、《监督慈善团体法》、《清乡条例》、《麻醉药品管理条例》、《国葬法》、《褒扬条例》、《出版法》、《护照条例》、《户籍法》、《中华民国红十字会管理条例》、《兵役法》、《戒严法》等。财政、经济方面的行政法规有《国定进口关税暂行条例》、《中华民国海关进口税则》、《审计法》、《度量衡法》、《度量衡器营业条例》、《商会法》、《工商同业公会法》、《电信条例》、《渔业法》、《渔会法》、《矿业法》、《矿产税条例》、《盐法》、《棉纱火柴水泥统税条例》、《营业税法》、《邮政储金法》、《邮政国内汇兑法》、《铁道法》、《预算法》、《决算法》、《森林法》、《统计法》、《狩猎法》、《海关缉私条例》、《印花税法》等。文化、教育方面的行政法规有《国民体育法》、《古物保存法》、《电影检查法》、《教育会法》等。

　　此外，单行行政法规还有多种，例如《特种工业奖励法》、《工业奖励法》、《陆海空军惩罚法》、《民营公用事业监督条例》、《电气事业条例》、《国道条例》、《商品检验法》、《行政执行法》、《倾销货物税法》、《商港条例》、《会计法》、《建筑法》、《人民团体法》、《水利法》、《所得税法》、《娱乐税法》、《屠宰税法》、《医师法》、《药师法》、《标准法》等。

　　（7）劳工、农民及土地立法

　　南京国民政府在劳工、农民及土地等社会立法方面亦有一定发展，在具体施行上则有相当差距，往往因时局动荡流产或受其他单行法规的限制。

　　南京国民政府成立后，即设立劳动法起草委员会，至1929年春，编成《劳动法典草案》，呈广州政治分会转中央交立法院审议。其时，立法院决定采单行法形式制定各项劳工法规，故将草案留备起草时参考。1928年6月，公布《劳资争议处理法》，经试行一年以后加以修正，1930年3月再次公布施行。新《劳资争议处理法》适用范围扩大到雇主与15人以上工人之争议，取消公益事业雇主或劳工不得因争议罢工或停业的规定；规定劳资争议调解不成立时，经当事人双方或一方之声请应付仲裁，省市县政府均得召集仲裁委员会，争议当事人对于仲裁不服得于裁决送达五日内声明异议；并取消了对调解或裁决得强制执行的规定。又因劳资纠纷相继迭起和《工会法》的公布，1932年9月再次修正公布施行，恢复强制仲裁制，以加强对于争议中劳工一方的控制，1943年5月再修正公布施行。1929年10月，公布《工会法》，定于11月1日起施行，1930年6月公布《工会法施行法》，1931年12月加修正公布，1933年7月再加修正公布，1949年1月以总统令修正公布。1929年12月，公布《工厂法》，1930年12月公布《工厂法施行条例》，定于1931年2月1日施行《工厂法》，旋以延至8月1日施行；1931年2月公布《工厂检查法》，后定于10月1日起施行；因《工厂法》、《工厂法施行条例》公布后地方主管机关及厂方以为规定多有于实情不符之处，1932年12月又加以修正公布施行。1930年10月，公布《团体协约法》，后明定于1932年11月1日起施行。

　　1928年7月，公布施行《土地征收法》，规定国家、省、市、县及其他地方政府、地方自治团体或人民均得为土地征收主体，并规定征收土地用于公共事业之范围。1930年6月，公布《土地法》，规定保护佃农耕作权，承租人有优先承租、承买之权，承租人续耕作10年以上耕地而出租人为不在地主时得请求征收其耕地，地租不得超过正产物收获总额千分之三七五，出租人不得预收地租或收取押租。并规定合理利用土地及奖励垦荒、自耕各事项，以及另定施行法；1935年4月公布《土地法施行法》，对于《土地法》未明定各处及各编施行程序作了补充规定，特别是关于地政机关的设置和土地登记、契约的认定，但仍未能明定具体施行期限。抗日战争时期，国民党中央制定了一些有关土地政策的文件，以满足战争的需要，推进建立地政机关和整理地籍工作，并进行一些扶植自耕农、减租、垦荒移民试验。1946年4月国民政府公布经修正的《土地法》和《土地法施行法》，以反映战后局势的变化，新《土地法》较前有所进步，但仅在个别地方进行了少许试验，并未能够全面施行。1930年12月，公布施行《农会法》，1931年1月公布《农会法施行法》，1943年6月加以修正，1948年12月再以总统令修正。


 
 
三、议会与选举



1．代议制度的引进和认识
   

　　议会与选举是近代政治制度的开端与象征。代议制是民主政治的中枢，选举则是民权实现的基本形式和手段，即所谓四项政权（选举、罢免、创制、复决）之首。

　　对于议会制度的引进和产生代议机构之选举的运用应注意：

　　（1）议会是西方国家限制王权的产物，为国家最高权力的代表。中国引进时，先是被当政者理解为王权之补充，后在实践中多被作为政权合法性的点缀和工具。对于议会作用的认识，最突出的是通过议会集中民意和动员民力，即开发民智，体现民意，集中民力，或集众思，广众益，合民气，而对于强调限制当政者则认识不足。

　　（2）选举是人民行使权力的必要过程。选举制度的运用，将会引起国家政治权力来源、权力分配方式、政治组织形态、政治参与形式、民众政治态度和执政者倾向等一系列根本性问题发生变化。但由于选举条件、选举限制、选举方式和执政者态度、民众政治文化素质，以及成本、效率等方面的影响，选举政治在中国未能扎根。通常，执政者只允许进行可控的有限选举，革命者则指责选举是执政者的工具和以理想的普选为政治斗争的宣传工具。

　　（3）代议制机构发展的趋向，即国会、五院制政府、议行合一制的发展趋向。首先注意权力的分立、分工和制衡问题，其次是民主与效率的问题。

　　（4）具体运作过程的扭曲。应注意议会的形式和职权，选举的范围和形式，议员的行为与职权，包括议员的异化等。

　　（5）选举的方式和技术问题。以往的研究中未引起足够关注，多作为不同政治力量斗争的工具，在实践中对于选举条件的认识有一个复杂的循环，即由有限制的选举（年龄、性别、财产、文化等），到无限制的选举（多是斗争中较弱一方更为提倡），再到训政时期的训导（突出民众参与能力问题），最后是限制领域和层级的选举（参选党派、团体限制和广泛使用遴选及间接选举）。

　　议会与选举研究的状况与问题：（1）前详后疏。既有民国初年国会制度更为典型，资料相对集中的原因，又有意识形态的原因，特别是改革开放前大陆学者的研究，多为证明议会政治在中国行不通。（2）多一般的定性研究，较少实际运作，如台湾出版的选举史也多是文本的陈述。

　　需要考虑的问题：（1）代议制机构是最高权力机关，或只是立法、批准机关，或仅是咨询、议论机关等。（2）代议制机构的形式是采用两院制，还是一院制，或是代表会制。（3）议员的资格、任期、待遇、职权和产生、分配方式，尤其注意间接选举的层级及遴选等，名额分配是省均分，或依人口比例分配，或按党派、职业团体分配。（4）选举投票的组织形式与结果，尚缺乏有效的数量分析和选民分类、投票倾向的研究。（5）习惯上，革命史将选民素质的条件限制作为政治斗争的工具，但亦是政治运作的具体现实问题，注意大众政治与精英政治在宣传和实践中的表现。

　　议会与选举问题与制宪问题相似，紧密围绕现实政治斗争展开，也因无法承受其历史重负而走向反面。强势政府每每以国家建设为由，力图摆脱代议制机构监督、制约，以人民政治文化素质为由，控制或取消选举。故武力、拳头在国家政治生活中逐步取代选票、人头，民众多数意志让位于精英集团意志，距离代议制机构建立时的设想相去越来越远。
 
 
 
2．民国初年的国会
   

　　（1）各省都督府代表联合会

　　要求把握：中华民国建立时代议制机构的设想与实际情况；国家建立与代表会代表产生中省的地位突出，思考清末省级职权的变动与立宪运动的影响；一院制参议院的组成与职权特点。

　　武昌起义后，各省纷纷响应，建立中央政府的活动不久即在武昌、上海展开。11月9日，湖北都督黎元洪通电各省派代表赴武昌筹组临时政府。11月11日，江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜联电上海都督陈其美，以上海位居交通枢纽，又为列强注目，宜作为临时会议总机关，提议效仿美国独立故事，在上海开会，并提出集议方法：各省旧谘议局各举代表一人；各省现时都督府各派代表一人；以江苏教育总会会所为招待所；两省以上代表到会即行开议，续到者随到随议。后因湖北军政府已被认为中央军政府，且通电在先，双方协商“各省都督府代表联合会”在武昌开会。11月30日，代表会议在汉口英租界顺昌洋行为会所开第一次会议，有湖北、山东、福建、湖南、四川、安徽、浙江、江苏、广西、直隶、河南11省23名代表到会，其中湖北、浙江、江苏有都督府、旧谘议局双方代表，直隶、河南未独立只有旧谘议局代表，其余各省均为都督府代表。12月3日，议决并即日公布《中华民国临时政府组织大纲》，规定国会采一院制，称为参议院，以各省都督府所派参议员组成，每省以三人为限，其派遣方法由各省都督府自定之。参议院为国家最高立法机关，其职权有同意权、财政权、立法权、谘询权等；临时大总统和副总统由参议院选举。参议院议决事件若临时大总统不以为然，可于10日内交会复议，如到会2/3以上参议员坚持前议，应仍照前案办理。规定参议院未成立以前，由各省都督府代表会代行职权，表决权每省一票。

　　12月2日，江浙联军攻克南京。4日，代表会议议决临时政府设于南京，各代表于七日内齐集南京，俟有10省代表报到，即开临时大总统选举会。12月14日，武汉、上海代表以及新加入省份代表齐集南京，在劝业场内举行联合会议，有江苏、浙江、湖北、湖南、四川、云南、山西、陕西、安徽、江西、福建、广东、广西、奉天、直隶、河南、山东等17省44名代表（另有46、45名之说，成员名单也不尽相同）出席，议决16日举行临时大总统选举。由于得知袁世凯所派议和代表唐绍仪已抵汉口及袁内阁主张共和，而武昌代表会议曾有“如袁世凯反正，当公举为临时大总统”议决，故又决定暂缓临时大总统选举，并于《临时政府组织大纲》中追加一条：“临时大总统未选定以前，其职权由大元帅暂任之。”25日，孙中山抵上海。26日，代表会议议决定于29日举行临时大总统选举，并电离宁代表先一日返回。12月29日，各省代表于南京丁家桥江苏谘议局会场开会，17省45名代表到会，各省代表推定的临时大总统候选人为孙中山、黎元洪、黄兴，采用无记名投票，每省一票，获投票总数2/3以上者为当选。结果孙中山当选中华民国第一任临时大总统。1912年1月3日，代表会议选举黎元洪为副总统；并同意孙中山所提中央行政各部总长。

　　（2）南京临时参议院

　　要求把握：南京临时参议院议员的产生方式和过渡特征；参议院的作用及与政府的关系；《参议院法》议员条件规定的意义。

　　1912年1月1日，中华民国临时政府成立。3日，孙中山通电各省，请依《临时政府组织大纲》规定，各派参议员三人赴南京组织参议院。南京临时参议院议员总计18省55人，或由都督府指派，或由旧谘议局推举，或出于各种形式的民选，其中同盟会占半数左右。1月28日，临时参议院正式成立，有17省议员或代表38人到会，次日以记名投票法互选议长，选举林森（同盟会）、陈陶怡为正副议长。因陈旋即辞职；3月15日改选王正廷（同盟会）为副议长。参议院设立开中国立法史先例，改变了帝制时期随意立法的情形。

　　2月14日，临时参议院同意孙中山辞去临时大总统职，议决临时政府改设北京，孙中山当即咨交复议；15日改决临时政府仍设南京，并举行临时大总统选举，先由两省合投一票选出被选举人，袁世凯得五票，黎元洪得二票，后举行正式选举，17省每省3名参议员共投一票，袁世凯以17票当选第二任临时大总统。20日，选举黎元洪为临时副总统。3月6日，临时参议院同意袁世凯在北京就职，10日袁就任，参议院并同意唐绍仪组阁。

　　临时参议院始成立，2月12日、22日，湖北参议员刘成禺、张伯烈等两次就中日合办汉冶萍公司以解决政府财政困难提出质询书，临时政府鉴于参议院反对，改由私人出面押借转借政府；参议院得知消息后，再次质询，迫使政府停止对汉冶萍公司的处置。27日，参议院以参议员17人到会，14人在场，8人赞成，通过华俄银行借款案；28日，湖北参议员就此事发难，以为政府对外借款又以全国赋税作抵押，参议院草率通过是违法，遭议长林森呵止。遂引起湖北、江苏、奉天、陕西等省参议员相继辞职，暴露出政府与参议院、参议院内部之间的诸多矛盾。由于参议员的反对，该借款案未能成立，但湖北临时省议会仍以参议院参议员非民选产生，不可视为人民代表机关，发起另组活动，尤得长江各省赞同。

　　3月8日，临时参议院议决《中华民国临时约法》，规定“中华民国之立法权，以参议院行之”，“参议院以国会成立之日解散，其职权由国会行使”。参议院的职权为立法权、同意权、财政权、选举权、弹劾权、质问权、建议权、受理国民请愿、答复政府谘询、咨请查办官吏等项。参议院会期自成立至解散之日为止，得自行集会、开会、闭会。议员在院内的言论和表决，对院外不负责任，议员除现行犯和关于内乱、外患的犯罪，非经参议院许可，会期中不得逮捕。又规定：“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人，青海选派一人，其选派方法，由各地方自定之。”参议院职权有所扩大，参议员人数有所增加，产生方法由“派遣”改为“选派”，但又未明确规定，遂引起议员民选争议。

　　3月18日，袁世凯通电各省选派参议院议员。除西藏外，其余各地均在四五月间陆续完成，共选派参议员121人，有的省全部重新改选，但多数认可原来派遣代表并加选二名，蒙古代表由北京蒙古联合会选出。同盟会40余席，共和党40余席，统一共和党25席，其它党派9席。4月1日，孙中山公布《参议院法》，并于当天莅院解职。《参议院法》规定参议员当选资格为年满25岁以上的男子，褫夺公权者、吸食鸦片者、现役军人、现任行政司法职员不得任参议员；参议员得参议院同意可以辞职，由原选地区补选，但不得参议院同意，原选地区不能取消已到院参议员的资格；参议员不受岁费，任期到参议院解散之日为止。

　　4月2日，临时参议院议决临时政府迁往北京，5日议决临时参议院北迁，8日休会，定于21日齐集北京开会，南京临时参议院结束。

　　（3）北京临时参议院

　　要求把握：对于国会组织、选举条件的构想与规定；国会议员选举方式的规定，党派开始兴起；议员员额扩大的意义和影响。

　　因议员到京甚少，延至4月29日在资政院旧址举行北京临时参议会开院礼，实到议员71人（一说72人）。依《临时约法》附则规定，“本约法施行后，限十个月内，由临时大总统召集国会。其国会之组织及选举法，由参议院定之。”5月7日，临时参议院议决国会采参众两院制，着手制定相关法令。6月8日，议决以五色旗为国旗。8月2日，议决《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》，3日议决《众议院议员选举法》，均于10日由临时大总统公布。

　　参议员由各省省议会及蒙藏等选举会选出，为间接选举制；众议员由各省地方人民依人口比例选出，为直接选举与间接选举并用的复式选举，初选举为人民直接选举，复选举由初选举当选人互选，复选当选人为众议员。参议院议员定额274人，其中22省各10名，代表各省行使立法权；蒙古选举会选出27名，西藏选举会选出10名，青海选举会选出3名，中央学会选出8名，华侨选举会选出6名。参议员任期6年，按各行省、蒙藏青海地方、中央学会、华侨分为27部，每部用抽签法分三班，每二年改选一班。众议院为代表地方性质的立法机关，每人口满80万选出众议员一名，但人口不满800万之省亦得选出众议员10名。因无法进行人口普查，众议员应选名额以清末各省谘议局议员数的1/3为定额，蒙古、西藏、青海地方众议员名额与参议员数额相同，总计596人。初选举以县为选举区，在地方行政区划及名称未改变之前，府、直隶厅、州的直辖地方，厅、州均以县论；合若干初选举区为复选举区。众议员任期3年，期满全部重选。

　　众议院议员选举必须具备一定资格，应有中华民国国籍，在选举区内居住满二年以上，年满21岁以上之男子；年纳直接税二元以上，有值500元之不动产；小学校以上毕业或具有相当资格者。规定褫夺尚未复权者、受破产之宣告确定后尚未撤销者、有精神病者、吸食鸦片烟者、不识文字者不得有选举权，又规定现役陆海军人及在征调期间之续备军人、现任行政司法官吏及巡警、僧道及其他宗教师停止行使选举权，但蒙藏青海地方例外。被选举人资格除具有选举人各条件及限制之外，年满25岁以上的男子，方得被选举为众议院议员，蒙藏青海地方之被选举人还须通晓汉语，小学校教员、各学校肄业生、办理选举人员于其选举区内，均停止被选举权。参议院议员被选举人资格，在众议院议员被选举人资格外，年龄必须在30岁以上，华侨选举会选出的参议员必须通晓汉语，省议会议员当选额不得超过定额的半数。并规定任何人不得同时兼为两院议员。

　　北京临时参议院亦试图积极履行职权。7月19日，参议院否决陆徵祥提出6名内阁阁员名单，提出弹劾国务总理陆徵祥失职案，立即遭到受袁世凯指使的“北京军警联合会”指责与威胁；23日被迫同意陆徵祥第二次提出的内阁名单。1913年4月8日，第一届国会开幕，临时参议院解散。在南京、北京临时参议院存在的一年零两个月内，先后开会220余次，议决230余案，奠定了中华民国法律体系的基础。

　　（4）第一届国会之选举

　　要求把握：了解选举的组织、程序和进行过程；选民登记和资格认定，合格选民比例，投票率情况；当选议员结构特点及影响。

　　《国会组织法》等公布后，即于内务部设立国会筹备事务局，任命法制局长施愚为委员长。参议员选举于各省设选举监督，由各省或地方行政长官充任，西藏选举监督由驻藏办事长官充任，中央学会选举监督由教育总长充任，华侨选举监督由工商总长充任。众议员选举于各省设选举总监督，亦由各省或地方行政长官充任，下设初选监督及筹备选举事务所、复选监督及复选举事务所。由于各省官制尚未颁行，“行政长官”多以各省都督充当，部分为民政长，民族地区以都督、都统、将军或办事长官充当。1912年8月13日，公布《众议员议员各省选举复选区表》；9月5日公布第一届众议院议员选举日期令，各省及蒙藏青海众议院议员初选举定于1912年12月10日举行，复选举定于1913年1月10日举行；9月20日公布《众议院议员选举法施行细则》。12月8日，公布第一届参议院议员选举日期令，蒙藏青海参议院议员选举定于1913年1月10日众议院议员复选举同时举行，各省、中央学会、华侨参议院议员选举定于2月10日举行，同时公布《参议院议员选举法施行细则》。

　　第一届国会议员选举为民国建立后首次选举，风气未开，时间紧迫，政府进行了一些宣传、督促工作。8月21日，袁世凯就参众两院选举发布命令，“各地方行政长官务各按照法定程序，遵守应有职权，慎重执行，认真监督。”有选举权之国民应“以公平诚实之心，求灼见真知之选”，选举真能代表民意，熟悉地方情形，通达国家政治的人为议员。内务部复通告全国有选举权者，在行使选举权时应特别注意：一、选举权不可抛弃；二、选举权不可贿卖；三、选举权不可力屈。各地方政府有的将通告编成白话浅说，分送有选举权者，并派人沿途宣讲。蒙藏边远地区，还将选举公告译成当地通行文字。为开展选举，一些政治团体、派别纷纷进行政党重组或组建新党，积极发展党员，不仅在都会设立专门机关，而且创支会于州县，增加了选举的竞争气氛。竞选活动以演讲、张贴海报方式为多，也有借用请客吃饭拉票、甚至买票现象。演讲多在茶馆或其他公共场所内进行，竞选者带着一些人，敲锣呐喊，聚集听众。凡有选举权者，调查员来调查时，以为符合条件，即发给选举人资格证明一张，至选举日，选举人携带证明到投票所，核对姓名后，换发空白选票一张，由选举人自行填写，投入密封的票柜内。尽管资格认证、登记工作粗糙，选民占人口总数的比重还是相当低，合格选民仅占10%强，最高的省份达30%多，最低仅1%强。据当时报纸报道，选举过程中，贿赂舞弊现象比比皆是，斗殴事件也有发生。沿海省份和大城市由于开风气较早，投票率可高达60%至70%；内陆偏远闭塞地区投票率较低，往往难以过半数。

　　1913年1月10日，袁世凯以各省省议会议员依令举行完毕，通令各省行政长官，即行发布正式国会召集令，限在2月10日以前召集，举行参议院议员选举。参议员选举用无记名单记投票法，须有选举人总数2/3以上到会，须得投票人1/3以上票数方能当选。当选人不足额，须再行投票，直到足额为止。选举人若已当选，不得再行参加投票。当选人非省议员者，由选举监督通知，当选人须于接到通知后20日内答复是否应选，交通不便地方可最多延长15日。当选人足额后，再用同样办法选出同数候补当选人。蒙古地方各区选举会会员均由王公世爵、世职充任，居留京师的王公世爵、世职在其所属选举区到时仍未组织选举会，得就近组织。西藏参议员选举前藏、后藏各5名，由达赖喇嘛、班禅喇嘛会同驻藏办事长官遴选相当人员，于拉萨和扎什伦布分别组织选举会。实际均在北京办理。除中央学会未能选出其额定8名参议院议员外，各行省、蒙藏青海地方、华侨都悉数选出。

　　第一届国会议员平均年龄参议员约36.6岁，众议员约36.3岁（各种统计略有出入）。党籍状况为国民党392名，其中众议员269名，参议员123名；共和党175名，众议员120名，参议员55名；统一党24名，众议员18名，参议员6名；民主党24名，众议员16名，参议员8名；跨党者185名，众议员137名，参议员38名；无党派70名，众议员26名，参议员44名。由于跨党者计算较粗，国民党在两院中占优势，但均未过半数，如计算跨党国民党成员，国民党当占据议席60%以上。据有统计的499名议员资料，参众两院议员教育程度，各类留学占52.70%，大专（大学堂）毕业10.02%，各类法政学堂毕业11.82%，各类师范毕业6.21%，清末立宪时经自治研究所短期训练者1.41%，传统教育18.84%。受过不同程度国外教育者占到了半数左右，共259名，其中以留学日本占绝大多数。当然，有留学经历者在议员总数中所占比例有可能下降，但比重仍然很大，教育在政治活动中的作用十分明显。议员个人经历和职业分布上，以曾任各类议员者为最多，在有统计的496名两院议员中，议员有170名，占34.27%；各种政府官吏150名，其中绝大多数为县级中层官员；教育界占106名，比重亦十分突出；仅言其为同盟会员者，或参加武昌起义者，计56名；新闻、律师等自由职业者11名；工商业者3名，所占比重甚小。议员互选、政府官吏在地方政治事务中的影响和教育界在政治参与中的突出作用，是导致结构分布特征的重要因素。

　　（5）国会的第一次解散与恢复

　　要求把握：国会解散和恢复的形式，及其间的替代方式，何谓法与非法；国会试图通过制宪强调其为权力之枢纽，引发的中央、地方实力派、国会间关系问题；国会卷入府院之争，由理想制度中制衡机关转变为政治斗争的牺牲品。三方面是民国初年国会试验的结果，并严重影响日后的发展。

　　1913年3月19日，临时大总统袁世凯公布中华民国议会开会日期为4月8日。4月8日上午11时，第一届国会在北京象坊桥众议院内新建议场举行开会礼，到会参议院议员179人，众议院议员502人（一说为503名）。4月26日，参议院开会选举正副议长，选举张继为议长，王正廷为副议长。28日，众议院选举汤化龙为议长，30日又选举陈国祥为副议长。正副议长任期，参议院为2年，众议院为3年，出缺时应行补选。众议院议长、副议长选举即出现买票贿选行为，成为中国议会政治毒瘤。

　　两院各设三种委员会：一、全院委员会。均由全体议员组成，互选委员长一人主持，正副议长不在当选之列。两院开会时，由议长或议员10人以上提议，即行决定改开全院委员会。二、常任委员会。两院为审查各项案件，于每次会期之初，选举法制、财政、内务、外交、军事、交通、教育、实业、预算、决算、请愿、惩戒等常任委员，组成委员会。众议员常任委员选举采用限制连记记名投票法，参议院常任委员选举采用无记名连记投票法分股选出，各委员会或各股设委员长一人，由委员分次互选。付托各事件，应依院议期限提出报告；所舍弃的意见，有全体委员1/3以上同意，得用书面形式，与报告同时提交院会。三、特别委员会。两院为审查特别案件，得设特别委员会，委员由议长指定，或由议员互选。各委员会的审查工作，都不能出于委托事件的范围以外。两院各置秘书厅，众议院秘书厅分设文牍、议事、速记、会计、庶务五科，参议院秘书厅于上述五科外还设有公报科。

　　国会开会后，首先议定《议院法》为两院活动法律依据，于9月27日公布。国会职权与临时参议院大致相同，又因国会由两院组成，职权分作单行与共行两类。两院各自单独行使：建议，质问，查办官吏纳贿、违法请求，答复政府谘询，受理人民请愿，逮捕议员许可，制定院内法规等项职权；共同行使：议决法律案、预算、决算、税法、度量衡法、币制、公债及其他国库负担契约，弹劾大总统、内阁和国务员，大总统任命国务员、大使、公使和宣战、媾和、缔结条约、宣布大赦令须得国会同意。关于法律、财政和重大事件，非经三读会程序不得议决。两院共同行使职权凡一院否决的议案，在同会期内不得再行提出，预算、决算须先经众议院议决，制宪和选举大总统职权由两院用联合方式行使。国会两院职权平等，分别议事；当两院对修正议决未能取得一致时，可由两院各选同数委员组成协议会协议，再将议决案交由两院分别通过。国会议决事件交大总统公布施行；大总统如不同意，得于收到议决10日内声明理由，咨院复议；若两院各有到会议员2/3以上仍执前议，大总统即须公布。国会会期为4个月，必要时可以延长。每届法定开会日期，或临时开会的前10日，各自集合于本院，开会式和闭会式两院联合举行。会期内可以休会，但最多不得超过15日。大总统公布开会日期，两院各有议员半数以上出席，即可开议。

　　国会召集之后，国民党便籍国会与袁世凯对抗，并在南方各省进行反袁活动。袁世凯则指责国民党试图造反，进行镇压，并利用其他党派在国会抑制国民党，对国民党议员收买分化。在国会内部，就宋教仁案、五国银行团大借款案、俄蒙协约案、议员被捕案、宪法起草案、二次革命案，掀起了以政党冲突为主要特征的政治风潮。

　　议员初多主张先定宪法，后选总统。迫于袁世凯压力，9月5日、6日，众参两院先后开会议决先选总统。10月4日，宪法会议三读通过《大总统选举法》，规定：中华民国人民，完全享有公权，年满40岁以上，并居住国内满10年以上者，得被选举为大总统；大总统选举权由全体国会议员行使，由国会议员组织的总统选举会选举；选举须有选举人总数2/3以上出席，采取无记名投票，得票满出席人数3/4以上为当选，如无人当选，即须再次投票，两次投票无人当选时，则从第二次得票较多二人中决选，以得票过投票人数半数为当选；大总统任期5年，若再次当选可连任一次。大总统职权暂照《临时约法》规定。10月6日，国会议员在宪法会议议场选举大总统，出席议员703人。自上午8时开始选举，有自称公民团数万人包围众议院，强迫即日选出所属望之总统，否则不准出入议院一步。两次投票，袁世凯虽得票最多，但都不满法定多数。此时已过中午，议员要求回家吃饭，被公民团将前后门堵住，遂放弃消极抵抗，第三次投票在得票较多的袁世凯、黎元洪间决选，袁世凯得507票，当选为中华民国第一任大总统，已近晚上10时。7日，选举副总统，出席议员719人，第一次投票黎元洪就以611票当选。

　　10月16日，《中华民国宪法草案》（即《天坛宪草》）正式提交宪法起草委员会审议，并同时在报上公布。草案较《临时约法》扩大了总统职权，但袁世凯仍不满意，数次干扰制宪工作，25日更是公开通电各省都督、民政长，指责宪草侵夺政府特权，消灭行政独立，形成国会专制。31日，宪法起草委员会三读通过宪草，咨交宪法会议。由于国会内各党派在宪法问题上较为接近，因此，或将宪法草案交于国会讨论通过，或从根本上阻止制宪工作继续进行。11月4日，袁世凯下令解散国民党，取消国民党籍国会议员资格，遭追缴证书、徽章的议员先后达438人，遂使国会不足法定开会人数。10日，宪法起草委员会自行解散。13日，参众两院各以议长名义发出通告，声明自11月14日起，暂行停发议事日程，中止议事。12月15日，袁世凯另组政治会议，于1914年1月10日以政治会议呈文，下令宣布停止两院现有议员职务，解散国会。

　　1916年6月6日，袁世凯病逝，次日黎元洪继任大总统。29日，黎元洪申令恢复民国元年约法及其附属法律，并宣布定于8月1日续行召集国会。8月1日，参众两院议员齐集众议院重新开会，称国会第二期常会，出席议员519人，仍以王家襄、王正廷为参议院正副议长，汤化龙、陈国祥为众议院正副议长。8月下旬，众参两院先后通过特任段祺瑞为国务总理咨请同意案，随后又通过段祺瑞内阁的组成。

　　9月5日，宪法会议开会继续讨论《中华民国宪法草案》，到1917年1月10日止，大部分议有结果，争论较多的是国会采取一院制还是两院制和省制是否列入宪法问题。主张一院制议员以中国国情不同于英、日、法、美，既无贵族阶层，又非联邦制国家，一院制可以更好地协调政府与国会关系；主张两院制议员认为可以避免轻率立法和起到各机构间制衡作用。省制是否入宪主要涉及以省为最高自治区域的国家体制和限制督军权力问题，更引起国会外的激烈争论，北洋系各督军联电反对，但多数省省议会赞同省制入宪，南方几省还要求民选省长。10月30日，国会举行副总统补选，江苏督军冯国璋以520票当选副总统。又因第一届国会不足一年便被解散，至恢复时参议员第一班尚未改选，11月30日，黎元洪公布《参议院议员第一班改选日期令》，规定各省省议会选出的参议员定于12月18日改选；其他各选举会定于1917年1月18日改选。12月5日，公布国会会期延长至第三期常会的前一日为止。1917年1月26日至4月20日，宪法会议召开二读会，仍有部分悬案未能完成二读程序，未接纳定“孔教为国教”议案，删除给予大总统紧急命令权规定，对于地方制度未能通过。2月19日，两院各政团开会协商国会体制问题，多数议员赞成两院制。3月10、11日，国会参众两院分别通过对德绝交案。5月7日，国务院提出对德奥宣战案，咨请国会同意。8日，众议院举行秘密会议，议决将宣战案交付全院委员会审查。10日，众议院举行全院委员会审查宣战案，遭所谓公民请愿团数千人包围议院，散发传单，声称须于当日通过宣战案，并殴辱议员多名。议员愤而改全院委员会为全体议员大会，通知国务总理、内务总长、司法总长等出席质问。事件引发数名国务员辞职。其后，段祺瑞又两次以国务总理名义咨催国会速议宣战案，但19日众议院开会以内阁不全为由，议决宣战案暂行缓议，应俟内阁改组后再议。5月23日，黎元洪下令免去段祺瑞国务总理兼陆军总长职，6月1日电召张勋入京调停时局。8日，张勋在天津提出解散国会、解散省议会等调停条件，限48小时内答复。6月13日，黎元洪下令解散国会（命令日期填12日），并电冯国璋代理大总统职。两院议员相率南下，19日旅沪两院议员通电，解散国会命令无效。

 
 
3．南北国会之争与国会的终结
   

　　包括两个内容：一是南方非常国会与北方安福国会，一是旧国会第二次恢复及终结。前者包含护法与新国会、军阀与国会、选举与递补等问题，具有复杂时期的政治特征；后者则是所谓“法统重光”及其结果，实际上也是中国国会制度的终结。

　　（1）非常国会

　　要求思考：护法与违法的概念和实际表现，非常国会的组织、职权和议员递补方式问题；南北议和后，非常国会地位尴尬，就议员个人角度讲有散与不散问题，就地方实力派而言有留与不留问题，议员与政客均将国会视为利用工具；通过非常国会的结局观察护法阵营。

　　1917年8月18日，孙中山在广州黄埔公园宴请南下国会议员开谈话会，出席议员130余人，决定在广州召集非常会议，次日发布通告，定于25日开会。8月25日，非常会议在广东省议会会场举行开幕式，出席议员150余人，由原众议院议长吴景濂主持，选举林森、褚辅成为正副议长。因会议于特殊情况下不足法定人数召开，故名“国会非常会议”，或“非常国会”。29日，议决《国会非常会议组织大纲》，规定非常会议至《临时约法》效力完全恢复为止；议员由现任国会议员组成，得选举临时议长，非有14省区议员出席不得开会；任务是制定《中华民国军政府组织大纲》，选举大元帅、元帅，以及军政府交议、或有6省以上议员联合提议、或由人民请愿经由委员会审查后的各项事宜；议事由两院会合执行，以出席议员过半数议决。31日，议决《中华民国军政府组织大纲》，明定军政府之组织在勘定叛乱，恢复《临时约法》，在《临时约法》效力未完全恢复前，大元帅行使中华民国行政权，对外代表中华民国。9月1日，非常国会举行陆海军大元帅选举会，出席议员91人，孙中山以84票当选；次日选举唐继尧、陆荣廷为元帅。

　　军政府成立之初，唐继尧、陆荣廷不就元帅职，西南军阀、政客多暗中与北方谋和，排挤孙中山，并无“护法”行动。1918年1月20日，岑春煊、章士钊、陆荣廷、李根源等在广州组织“西南自主各省护法联合会”，复颁布《中华民国护法各省联合条例》、《护法各省联合会议组织条例》，规定联合会议由护法各省政府、海军、护法各军代表各一人和由前述机关推举的民国元老若干人组成，受各省、各军委托执行政务。但其组织缺乏法律根据，又无实际可操作性。于是，西南实力派及非常国会部分议员便谋求在广州召集正式国会，以继法统。随着西南局势渐趋稳定，南下议员渐多，3月18日，两院议员举行谈话会，决定于6月12日在广州召开正式国会自由集会，继续第一届国会第二期常会之会期。至6月12日到粤议员仍不足法定人数，便考虑采用议员递补办法加以解决。原打算将未到会议员除名，以候补议员递补；但除名也须有过半数议员同意，到粤议员未达到此数。7月13日，借用《议院法》关于“议员于开会后满一个月，尚未到院者，应解其职”规定，将参议员51人和众议员147人解职；8月13日，又以“但有不得已故障，报告到院时，得以院议展期延至两个月为限”规定，将参议员58人和众议员69人解职。两次解职共325人，以候补议员递补，9月间始凑足法定人数，在广州的参众两院议员分别达到212人和310人，得以正式开会。又因王家襄、陈国祥不肯南下，9月16日选举褚辅成为众议院副议长，10月9日选举林森为参议院议长。10月9日，针对北京安福国会大总统选举，议决自10日起，委托军政府执行国务院职权，摄行大总统职务，至次任大总统选出就职之日止。广州国会亦称“民八国会”，递补议员为“民八议员”。

　　广州国会正式开会后，即以制宪为主要任务，召开宪法会议，试图完成旧国会未尽之事。但西南军阀无意制宪，国会内政学会亦担心制宪引起北方不满，宪法会议常因不足法定人数而流会。1919年初，针对参加南北和平会议代表遴选，议决代表条例，规定总代表之选定须得国会同意，和平条件之决定须得国会同意等。南北议和期间，国会议员多数离粤，宪法会议停顿。和议无结果，议员又多返回广州。11月18日，宪法会议重开，但仍不时遭到议员拒绝出席的消极抵抗，控制广州的桂系军阀也以拒发经费等手段干扰国会正常活动。1920年1月24日，林森等人联名通电，指责政学会破坏制宪，宣告停会。时逢滇桂反目，大批议员纷纷离粤去香港。4月初，到港议员举行会议，于迁沪迁滇两种意见中最后议决迁沪。因制宪经费被上海汇丰银行扣留，到沪议员又决定迁滇。7月10日，国会宣告移云南开成立大会。8月，非常国会两院在昆明复开，拟就地成立军政府。因唐继尧不表赞同，又议决移国会和军政府于重庆。9月19日，于重庆再开非常国会，因四川内讧不已，仍不能留。10月14日，议员发表宣言告别四川父老，再次走上流离之途。直至桂系在粤桂战争中战败，被逐出广州，1921年1月12日，非常国会在广州重开两院联合会。

　　4月2日，非常国会议决取消军政府。7日，举行两院联合会议，出席议员220余人，议决《中华民国政府组织大纲》，规定大总统由国会非常会议选举，以投票总数过半数为当选，大总统对外代表中华民国、总揽政务、发布命令、统率陆海军、任免文武官吏。非常国会遂依大纲举行总统选举，孙中山当选为非常大总统。因广州政府能力有限，非常国会难有作为。1922年6月16日，陈炯明叛变，国会非常会议结束。

　　（2）安福国会

　　要求把握：安福国会的产生方式、选举方法和议员限制、员额规定的特点，思考民主体制与精英治国理念的关系；如何评价安福国会，集团工具、贿选与实际作为的关系。

　　1918年2月17日，大总统冯国璋公布由临时参议院通过的《修正中华民国国会组织法》、《修正参议院议员选举法》、《修正众议院议员选举法》，以及《蒙古四部西藏第二届众议院议员选举施行法》。3月3日，又公布修正两院议员选举法施行细则。修正后的国会法规，将原规定参议院议员由各省省议会选出改为由各地民选，但对选举资格加以严格限制。地方选举会初选举人除具备中华民国国籍年满30岁以上之男子的一般资格，还须具备特殊条件：一、曾在高等专门以上学校毕业任事满3年者，或曾任中学以上学校校长、教员3年以上者，或有学术著作及发明经主管部审定者；二、曾任荐任以上官满3年，或曾任简任以上官1年，或曾受勋位者；三、年纳直接税百元以上，或有不动产值5万元以上者。中央选举会依更严格的资格限制分部组织。被选举人年龄提高到35岁以上。众议院议员选举人资格大致与原规定相同，只是财产限制提升到须年纳直接税4元以上、有值1000元以上之不动产，被选举人年龄提高到30岁以上。另一较大变动是减少两院议员名额，参议院由274人减至168人，众议院由596人减至406人。参议院议员由地方选举会选出138人，其中22行省每省5名，川边及京兆、热河、察哈尔、绥远特别行政区各1名，蒙古15名，青海2名，西藏6名；由中央选举会选出30名。地方选举会选举采初选举与复选举并行之复式选举，以县为初选举区，县知事充初选监督；以各省区最高行政长官充复选监督。蒙古、青海地方选举会的选举监督，由所在地行政长官或盟长或蒙藏院总裁充当；西藏则由驻藏办事长官或蒙藏院总裁充当选举监督。中央选举会由相应各部总长充当各部选举监督，并将六部选举监督合组一事务所。众议院议员名额依人口而定，每人口满100万得选议员1名，但不满700万的省得选出议员7名，不满100万的特别行政区得选出议员1名。由于并未进行人口总调查，所以各省区应选名额采定额规定，其中直隶23名，奉天11名，吉林7名，黑龙江7名，江苏27名，安徽18名，江西24名，浙江26名，福建16名，湖北18名，湖南18名，山东22名，河南22名，山西17名，陕西14名，甘肃10名，新疆7名，四川22名，广东20名，广西13名，云南15名，贵州9名，京兆4名，热河3名，察哈尔2名，归绥1名，川边2名，共计378名。蒙古19名，分18区选举；西藏7名，前藏4名，后藏3名；青海2名。后将蒙古应选众议员增至20名。各省区仍采复式选举，以各省行政长官充选举监督，监督全省选举事宜；初选举以县为选举区，由县知事充初选监督；复选举以道或特别行政区为选举区，由道尹或特别行政区长官充复选监督。蒙藏青海地方选举大致与原规定相同，另规定蒙古四部西藏选举可在京师办理，由蒙藏院总裁充当选举监督。

　　第二届国会议员选举的竞选活动，仍多有暴力、金钱等不法行为报道。参议员资格限制，使选举仅限于极小范围内，方便特殊人物当选，最为严重的是控制包办和操纵选举，王揖唐等人于3月8日成立安福俱乐部，并筹集巨款公然贿买，陷国会为集团、派系工具。西南广东、广西、云南、贵州、四川5省一致反对，未举行选举；湖南、湖北、福建、京兆、中央选举会第六部等因战乱或未及筹备，选举延期举行；实际如期办理选举仅14省及由北京政府选派的蒙藏青海议员，共选出参议员143人，众议员327人，合计470人。安福系议员330余名，超过2/3；次为交通系有议员百余名；再次有新交通系、讨论会系、研究系。第二届国会习惯被称为新国会，或“安福国会”，西南各省及非常国会称之谓“非法国会”。

　　8月12日，两院议员于众议院行第二届国会开幕礼，出席参议院议员107人，众议院议员258人。8月20日，众议院举行王揖唐为议长，刘恩格为副议长；22日，参议院以有记名投票法选举梁士诒为议长，朱启钤为副议长。因10月10日第一任大总统任期将满，冯国璋通电表退职意见，9月2日国会通告定于4日举行大总统选举会。9月4日，大总统选举会出席参议院议员132人、众议院议员304人，徐世昌当选第二任大总统。副总统选举原定5日举行，因对提名人选各派分歧较大，到院议员人数不足未能开会。6日，两院议员召开谈话会，议决副总统选举从缓，日期以新大总统就职日前为限。16日，继续举行副总统选举，经两次延时，到院议员人数仍不足2/3出席之数，只得散会。此时，国际、国内要求南北和议的呼声日增，梁士诒建议由南方选出副总统，北方组织内阁，恢复旧约法，新旧国会同时解散，依旧约法选举总统，组织正式国会。建议得到徐世昌的认可。10月12月，参众两院各选委员30名，合组宪法起草委员会。1919年1月6日，宪法起草委员会议决重新着手宪法起草工作，至8月12日议决《中华民国宪法草案》，但两院并未举行合会正式讨论。

　　1919年2月20日，南北和议在上海开始。恢复旧国会为南方“护法”主要根据，但南北军阀多不赞成，舆论也持淡漠态度，故经4月28日无结果争执后，和议陷入僵局。五四运动期间，安福系国会议员反对在巴黎和会上签字，要求追究总统、内阁的责任，迫使徐世昌、钱能训于6月11日提出辞职。11月，安福系议员又以国会牵制直系支持的靳云鹏内阁，引起政潮。1920年7月，直皖战争爆发，皖系战败。8月3日，徐世昌下令解散安福俱乐部。30日，第二届国会第三期常会闭会。与此同时，南方桂系在粤桂战争中战败，10月24日，岑春煊、陆荣廷、林葆怿、温世霖联合通电解除军政府职务，由此给控制中央政府的直系、奉系重新整合全国政局机会，故单方面宣布和平统一，改选国会。

　　10月30日，徐世昌令各省依据民国元年法律重行选举两院议员，各省意见纷歧，既以为南北局面未定难以举行新选举，又担心落违法之名。1921年3月3日，浙督卢永祥通电缓办选举。24日，北京国务院通电催促各省区速办选举，并限于4月底一律完竣。各省多将选举命令视若具文，只有江苏、安徽、山东、山西、陕西、甘肃、新疆、奉天、吉林、黑龙江等省，以及蒙藏青海地方等12个单位遵令举办，选出议员亦称“民十议员”。因不足法定人数，已选出议员淹留北京达一载有余，无法开会。1922年5月，直系在第一次直奉战争中取胜，旧国会众议院议长吴景濂、参议院议长王家襄等劝曹锟、吴佩孚恢复法统，取得执政合法地位，终结西南护法局面。6月2日，徐世昌宣告解除大总统职，11日，黎元洪通电暂行大总统职权，13日下令撤销1917年6月12日解散国会令，第二次恢复第一届国会。新新国会即告彻底流产。

　　（3）第一届国会的终结

　　要求思考；国会恢复后的正统之争，减少开会法定人数和增加出席费的影响；国会由解散到恢复的议员身份变化和多重性格的形成；国会党派林立的政治特征；国会终结是迫于军阀政治压迫，或是议员依附于军阀无用无德，还是国会制度本适合中国？

　　1922年6月16日，第一届国会两院咨达大总统，定于8月1日继续开会，即所谓“法统重光”。其时，在天津国会议员移往北京，护法议员纷纷离粤赴沪，组织“法统维持会”，部分议员主张赴京集会并陆续北上。8月1日，第一届国会复会，以到会议员半数以上，由两院议长宣布正式开会，继续第一届国会第二期常会，参议院正副议长仍为王家襄、王正廷，众议院议长仍为吴景濂，副议长陈国祥病故，改选张伯烈为副议长。由于议员自身任期问题尚未解决，只能将两次解散时间不计，众议院议员延至1923年10月10日届满。

　　国会开会后，很快陷入党派激烈斗争之中，此时国会内部国民党、共和党还有一定力量，但已分化成一些小派系，小党林立，派系繁复，内部斗争愈演愈烈。由于恢复的是解散前之“民六国会”，引起南下护法由候补议员递补之“民八议员”不满。“民八议员”称国会遭非法解散，议员自行集会护法和补足法定人数为法律所许可，其余议员放弃职权，甚至充当安福国会议员及官吏，被除名另补乃当然程序，主张恢复“民八国会”；“民六议员”称非常国会只是护法手段，而非适法行为，非常国会开议时议员未过半数，递补不符法定程序，国会复会由黎元洪明令撤销民六解散令，不能承认“民八议员”资格。双方相持不下，9月18日，第一届国会举行第二期常会闭会式作为抵抗。其时，两院议员中以前已赴粤之“民六议员”为最多，未赴粤之“民六议员”和在广州递补之“民八议员”均居少数，“民八议员”中又有数十人因“民六议员”死亡或辞职已依法递补，不能出席国会的“民八议员”实为最少数。稍后，北京政府设政治善后讨论会延揽部分“民八议员”为委员，待遇与议员相同，多数“民八议员”渐渐软化。10月11日，国会举行第三期常会开会式。为解决议员任期问题，对第一班参议员实行改选，同时改选参议院议长。研究系王家襄与政学系杨永泰竞争激烈，数次选举均无结果，甚至动用武力，只得以行政委员会代替议长职务。再者，部分议员有感国会两遭解散，三次集会，提议只议宪法，缓行其他职权，以期完成制宪大业，奠定国基。11月15日，宪法起草委员会继续开会。然宪法会议往往以不足法定人数而流会，特别是参议院议员更难以凑足人数，于是提出修改《国会组织法》，减少出席人数限制。1923年3月，参众两院分别开会议决，将“非两院各有总议员2/3以上出席不得开议”，改为“非两院有总议员3/5以上之出席不得开议”；将“非出席议员3/4以上同意不得议决”，改为“非出席议员2/3以上同意不得议决”。规定议宪程序以两院议员总数过半数之出席开议，出席议员过半数之同意议决。又于5月议决修改《宪法会议规则》，规定议员出席宪法会议每次得支出席费20元，缺席者如数扣除岁费20元；议员请假得有5人以上证明；缺席超过两次得除名。北京政府由海关建筑经费项下借支120万元，每月拨制宪经费17万元。

　　1923年5月初，国会相继有20余起提案以黎元洪任期已经超出，应自动辞职，由国务院摄行大总统职权，并从速组织总统选举。同时，曹锟利用国会制造政潮，迫张绍曾内阁提出总辞职，并鼓动军警包围总统府索饷，组织公民团集会促黎立即退位。6月13日，黎元洪声明在京不能自由行使职权，离职赴天津。部分国会议员也纷纷离开北京，准备移上海集会制宪。16日，两院举行合会，因不足法定人数，改为谈话会。旋又定出席人数已过半数，仍开合会，议决黎元洪既已离职，自13日起命令概不生效，大总统职务由国务总理摄行。因张绍曾辞职后未复职，自行复职的内务总长高凌蔚等即通告摄行大总统职务。此举遭到离京议员及黎元洪反对，谓之国会违法。7月14日，南下议员举行移沪集会式，因不足法定人数不能开会。北京国会以招待、宴请及给高额出席费等手段促留京但不出席的议员开会，电令各省军民长官，迫离京在籍议员回京出席，并阻止议员离京，又派代表南下，许愿延长议员任期、完成制宪、自由选举大总统等，劝诱议员回京。9月7日，众议院三读通过“延长任期案”，以政治动荡时期不可无统一之国会为理由，将《国会组织法》中对议员任期规定增加国会议员之职务“应俟次届选举完成依法开会前一日解除之”的内容。国内舆论哗然，以为是总统大选的交换，期望参议院予以纠正，但26日参议院在十数分钟内连续三读原案通过。9月8日，两院在众议院开大总统选举预备会，因出席人数不足半数流产；10日再开预备会，两次延长时间尚不足法定人数，经再延长30分钟始过半数，议决12日开总统选举会，但12日出席总统选举会两院议员仍不足法定人数。10月1日，为诱贿议员出席选举会，开始填送每议员5000元的支票。4日，北京政府公布《修正国会组织法》，同时公布第一届众议院议员改选令。由于议员位置有了保障，同日原定每周开会3次已连续流会44次的宪法会议得以开成，吴景濂以总统选举会名义通告10月5日开会选举。10月5日上午10时，两院于众议院会场举行大总统选举会，因人数不足一再延时，只好派人四处劝拉议员到会，专车接送，甚至有患病者被抬入会场，并许以只要到会不投曹锟票者也发以贿金，会场外则由军警严密戒备，至下午1时20分，签到议员计593人，其中参议员152人，众议员441人，下午2时开始投票，发出选票590张，曹锟得480票，当选为中华民国第三任大总统，故有“猪仔国会”、“猪仔议员”之称。为遮掩丑行，国会于10月4日和6日，补完1917年国会二次解散前已进行大半的宪法草案二读会手续。8日，仅用半天时间，全部完成宪法草案三读会手续。

　　此后，国会在北京政府眼中再度成为无用又可恨之物。不但所陈意见、议决事件不予采纳和执行，就连原本丰厚的议员津贴也不再发放。12月18日，众议院因议长任期问题发生斗殴，吴景濂被迫离京。1924年1月1日，曹锟下众议院改选令，规定4月间各省办理初选。议员为自身利益，试图以副总统选举延长任期，但曹锟恐迅速选举副总统于己不利，未能真正实现。第二次直奉战争中直系失败，11月2日曹锟退位，24日段祺瑞就临时执政职，宣布民国法统已遭破坏，唯有彻底改革方足以定一时之乱，并出动大批军警搜检贿选议员私宅，第一届国会事实上已被无形解散。11月22日，国会拒贿议员279人在北京组成国会非常会议，试图以护法继续存在。然段祺瑞已决意设置临时参政院及筹备国民代表会议取代国会。1925年4月21日，临时政府公布“金佛郎案”新协定，非常会议召开紧急会议表示反对，试图行使国会对政府监督权。24日，临时政府正式宣布民国法统已成陈迹，下令取消国会参众两院。国会非常会议议员拟于26日集会以示抗议，段祺瑞派出军警驱散议员，并由内务部派员接收国会印信、文卷、器具。

　　参与贿选议员因临时政府下令实行检举均逃往天津，1924年12月1日宣言暂将国会移津。1925年10月21日，吴佩孚出任14省讨贼联军总司令，贿选议员又纷纷移往汉口，1926年1月7日通电以护宪为名，主张去段，恢复旧国会，改选任期已满之众议员，选举新总统，修正宪法。但响应者寥寥。

　　段祺瑞下野后，国会议员再度活跃。国会非常会议议员极力护法，参与贿选议员倡议护宪；实力派中奉系张作霖主张护法，直系吴佩孚、孙传芳主张护宪，军阀、政客相互利用、勾结，北京政局异常纷乱复杂。1926年5月30日，在京议员与由汉返京议员联名通电，谓暴力消除，即续开1924年临时会议。之后又拟于6月19日抢先在张作霖入京前举行国会，造成既成事实。经王士珍等调停，直奉双方达成妥协，同意俟军事收束，公开讨论宪法、国会问题。8月15日，吴佩孚拨款8万元，以每名100元遣散一切在京国会议员，先后共有300余名议员前往领款，第一届国会告终。


 
4．袁世凯、段祺瑞时期的国会替代物
   

　　注意把握：在第一届国会被解散和最后终结的两段时期，其间仍有立法、民意机构的设计，或作为过渡期间的变通，也反映议会与选举制度的扭曲和延续。要求注意各种替代物的构想、职能、代表产生和召集方式，比较其立法实效、实际主张和议决内容。观察各机构中社会团体的地位变化，以及选举限制条件严格或放宽的意义。

　　袁世凯时期：

　　（1）政治会议

　　1913年9月，熊希龄内阁组成后，以改革省制为大政方针之要点，试图废省扩大中央集权。11月5日，奉令通电各省行政长官选派委员2人入京，组织行政会议，条件是年龄在35岁以上、有10年以上行政经验、明于世界大势、品学俱优。此时正值袁世凯撤销国民党籍国会议员，乃乘便改开政治会议，试图以地方军政代表的行政咨询会议取代国会。26日，袁颁令召集。政治会议系由命令召集的政府咨询机关，共有议员80名，其中每省行政长官派遣2名共44名，大总统特派8名，国务总理特派2名，各部总长各举派1名共10名，蒙藏代表各8名共16名，多由官吏或高级幕僚担任。政治会议议决以民国建设政治问题为范围，行政上应兴应革事件经政府咨询亦可议决，所有议决须呈候大总统核夺施行。12月15日，全体议员先在居仁堂觐见袁世凯聆训，下午在北海团城承先殿举行开会式。其后，袁世凯以各省军民长官通电国会糜费数百万，毫无立法成绩，咨询政治会议以救国大计，以及增修《约法》程序。1914年1月9日，政治会议议决停止国会议员职务；又以政治会议为咨询机关，无法增修《约法》，议决特设造法机关约法会议。24日议定《约法会议组织条例》。2月26日，议决解散各省省议会。6月20日，参政院成立，政治会议消灭。

　　（2）约法会议

　　约法会议为最高造法机关，主要任务是议决增修《临时约法》及其附属重要法规。约法会议议员共60名，其中由京师选举会选出4名，各省选举会各选出2名共44名，蒙藏青海联合选举会选出8名，全国商会联合会选举会选出4名。值得注意的是单列出商会代表。选举人应为具有中华民国国籍、年满30岁以上之男子，还必须具备四种资格之一：一、曾任或现任高等官吏而通达治术者；二、曾由举人以上出身而夙著闻望者；三、在高等以上专门学校3年以上毕业而研精科学者；四、有万元以上财产而热心公益者。选举人均由选举监督调查认定，而选举监督得因便宜即以监督驻在地方为限。被选举人年龄提高到35岁以上，还须具备更为严格的三种资格之一：一、曾任或现任高等官吏3年以上而确有成绩者；二、在国内外专门以上学校习法律、政治3年以上毕业，或曾由举人以上出身习法律、政治而有心得者；三、硕学通儒，富于专门著作而确有实用者。当选人资格还须经袁世凯选派的约法会议议员资格审定会审定，合格者发给议员证书，不合格由各该选举监督开会另选。选举资格更倾向上层官僚、士绅及一些教育、法律界上层人士，选举监督的就近操纵，几近变相指定。除浙江、广东、云南应各另选1名外，实际当选议员57人。

　　1914年3月18日，约法会议举行开会式。20日，袁世凯提出增修约法大纲案，谓《临时约法》系草创时取法共和先进诸国，多与中国国情不合以至害国。约法会议即如所请炮制《中华民国约法》，于5月1日公布，规定立法机关为一院制立法院，立法院未成立时由参政院代行职权，采总统制，不设国务院。约法会议还相继议决《参政院组织法》、《立法院组织法》、《立法院议员选举法》、《修正大总统选举法》、《国民会议组织法》等相应附属法规，咨由政府公布。大总统被选举资格由原来较为宽泛的“人民”改为“男子”，居住国内期限延长到20年；任期延长为10年，任期届满时，如参政院参政2/3以上以为必要可不经选举连任，连任不受限制；大总统候选人共4人，现任大总统为当然候选人，其余3人亦由现任大总统推荐；大总统选举会由参政院参政和立法院议员各自互选50人组成，由大总统召集，于每届选举期前三天以内组织，以参政院院长为会长；选举会须有会员3/4以上到会，得票满投票人总数2/3以上者为当选，若不足当选票数时，就得票较多的两人决选，以得票较多者为当选。1915年3月18日，以议事告竣宣告闭会。

　　（3）参政院

　　参政院为大总统咨询机关，应政府咨询，审议重要政务。职权分交议和谘询两类，大总统应交议事项为：一、依约法所定须经参政院同意事件：大总统解散立法院，大总统在不能召集立法院时发布与法律同等效力的教令，大总统财政紧急处分，组织宪法起草委员会并审定宪法案，大总统决定不公布而立法院通过两次的立法案。二、对约法及其附属各法律疑义的解释。三、行政官署与司法官署权限争议事件。大总统得咨询、征集意见的事件有缔结条约、设置行政官署、整理财政、振兴教育、扩充实业及其他特殊事件等，有参政10人以上连署，也得就前述事件提出建议。参政院议决事件除交议事件第一项须有2/3以上参政出席、出席参政2/3以上同意外，其他事项仅须有半数出席、出席参政过半数就可议决。既方便大总统操纵扩张权力，又能摆脱立法机关的监督。参政院照规定设参政50至70人，由大总统在具备五项资格之一者中简任：一、有勋劳于国家者；二、有法律、政治专门学识者；三、有行政经验者；四、硕学通儒有经世著作者；五、富于实业学识经验者。

　　1914年5月26日，袁世凯特任黎元洪为参政院院长，汪大燮为副院长，任命参政70人，大多由政治会议或约法会议议员转任，多搜罗当时政学界名流，前清遗老占一定数量。

　　6月20日，参政院举行开院式。29日，袁命令参政院代行立法院职权。7月3日，参政院奉令推举参政李家驹、汪荣宝、达寿、梁启超、施愚、杨度、严复、马良、王世澄、曾彝进组织宪法起草委员会。因很快卷入帝制运动，宪法起草并未有实质进行。

　　1915年8月30日，袁世凯下令申明一切变更国体请愿由参政院处理。9月1日，参政院开院，各省区代表便不断呈递变更国体请愿书。20日，参政院建议提前召开国民会议，为根本解决。旋又以国民会议为决定宪法机关，不能代决国体问题，于28日议决召集国民代表大会，投票表决国体。10月8日，袁世凯公布由参政院议决的《国民代表大会组织法》，规定以国民代表大会代表国民全体公意，用记名投票方法决定，投票结果由各选举监督报告代行立法院，汇综票数，以其中决定意见为国民代表大会总意见。代表人数分配：各省、各特别行政区以所辖现设县治之数为额，内外蒙古32名，西藏12名，青海4名，回部4名，满、蒙、汉八旗24名，全国商会及华侨60名，有勋劳于国家者30名，硕学通儒20名。国民代表大会代表选举以国民会议初选当选人和其他单选选举人为基础，至10月28日代表选举完成，开始就决定国体问题投票。12月7日，投票完成，1993票全票赞成君主立宪，且各省推戴书文字完全相同，并委托参政院为国民代表大会总代表。11日，参政院开会，以总代表名义推戴袁世凯为皇帝，袁当天咨复参政院表示退让，参政院遂于下午再度开会，再上推戴书，12日袁世凯宣示承受帝位。

　　此外，参政院于1914年和1915年间，议决各类行政、刑事、经济等项法规数十件，立法速度快于国会未解散前。1916年3月22日，袁世凯令撤销帝制案。参政院自知形象恶劣，于25日开会议决，此次代行立法院召开临时会议，所议以回复因帝制废止各案为限，其余事件应俟正式选举之民意机关成立详慎讨论。4月1日，袁世凯咨复参政院仍代行立法院职权。6月29日，黎元洪以恢复《临时约法》，续行召集国会，下令裁撤参政院。

　　（4）立法院与国民会议之筹备

　　立法院共设议员275人，其中中央特别选举会选出40名，各省选举会选出202人，各特别行政区域选举会选出9名，蒙藏青海选举会选出24名。中央特别选举会选举人资格为：有勋劳于国家者，任高等官吏1年以上者，硕学通儒，在国内外高等专门以上学校3年以上毕业或相当资格者，在高等专门以上学校充教员2年以上者，有1万元以上不动产者，有商工实业资本1万元以上者，八旗王公世职、世爵，华侨在国外有商工实业资本3万元以上者。被选举人资格在资历和财产上有所提升，任高等官吏须5年以上，充高等专门以上学校教员须3年以上，有不动产或资本须3万元以上。各省及各特别行政区域选举会选举人资格为：任高等官吏者，在中学校以上毕业或相当资格者，有5000元以上不动产者，有商工实业资本5000元以上者。同样，被选举人资格提高到任高等官吏须1年以上，须高等专门学校肄业或毕业，不动产或资本须1万元以上。蒙藏青海选举会以年满30岁以上的王公、世爵、世职及其他相当人员为选举人和被选举人。中央、蒙藏青海选举依单选制方法进行，各省及各特别行政区依复选制方法进行。立法院议员任期4年，不得兼任参政院参政或行政官吏，但蒙藏青海选出者不受此限。立法院职权范围依规定与前国会立法权项相当，但又规定制宪权归属参政院，议决权归属国民会议，公布权归属大总统，参政院可依大总统令代行立法院职权，故立法院并无基本的独立性，也就没有存在必要。1914年10月3日，北京政府下令筹备立法院事务局统筹办理选举程序事宜，12月10日，事务局呈报筹备选举程序。其后，一再以调查选举人及被选举人资格未能办竣，延宕其他筹备程序的进行，袁世凯也满足于以参政院代立法院。

　　国民会议议员共335人，其中275人与立法院议员名额分配、选举方法、资格限制相同，另由立法、行政、司法机关选举会各选出20名，采互选制方法。立法机关由参政院参政为互选选举人，行政、司法机关由中央行政官署荐任以上行政职或由京师各级法院荐任以上司法职、年满30岁以上、高等专门以上学校习法律、政治3年以上或相当资格、或者历办行政事务、司法事务在3年以上而有经验者为互选选举人。国民会议职权为决定中华民国宪法案，会期以四个月为限，开会日期由大总统宣告，期满解散；若宪法案尚未议决，得于解散后另行选举。在宪法案议决前，须经审查会审查，审查会由国民会议议员用记名连记投票法互选40名组织。审查会与国民会议议决都非有总数3/4以上出席不得开议，非出席2/3以上同意不得议决。国民会议只能议决或否决，如须修正得提出意见书，咨由大总统交宪法起草委员会办理。1915年6月10日，袁世凯下令立法院和国民会议应各克期成立。9月25日，决定于年内召集国民会议，解决国体问题。旋因参政院建议召集国民代表大会投票决定国体，加之宪法起草被无形搁置，国民会议始终未能成立。

　　段祺瑞时期：

　　（1）善后会议

　　1924年11月21日，段祺瑞通电大政方针，提出于一个月内召集善后会议，解决时局纠纷，筹备建设方案；于三个月内召集国民代表会议，解决一切根本问题。12月2日，临时政府国务会议通过《善后会议条例》，24日公布，定于1925年2月1日前召开。善后会议会员最初仅为参加讨伐贿选、制止内乱各军最高首领和各省区及蒙藏青海军民长官两类；后增有大功劳于国家的孙中山、黎元洪2人，有特殊资望、学术资望者不超过30名，由临时执政聘请或派充。前三项会员不能出席时，可派全权代表参加，实则为军政长官代表会议。共有会员166人，后增至175人。1925年1月29日，又电聘各省议会议长、教育会会长、总商会会长、农会会长各1人，及北京、天津、上海、汉口总商会会长各1人为专门委员。善后会议主要议决：国民会议组织方法，关于改革军制事项，关于整理财政事项，临时执政交议事项。会期一个月，必要时得延长20日，开会、闭会均由临时执政决定。会议以全体会员2/3以上出席为法定人数，以出席会员过半数同意议决；临时执政得随时出席会议，或派代表提出议案，并必须提前付议；议决案咨由临时执政执行。

　　1925年2月1日，善后会议举行开幕礼，到会会员86人，未足法定人数，只得改开谈话会；9日预备会方达到法定人数，讨论议事细则。后决定延长会期20日。至4月20日共开会22次，21日举行闭会礼。议决《国民会议代表条例》，整理军事和财政大纲经多次开会未能成立，仅通过《军事善后委员会条例》和《财政善后委员会条例》。

　　5月16日，段祺瑞派定军事、财政两善后委员会委员、委员长。军事善后委员会议决事项主要为减缩军队、消纳溢额官兵、关于国军配备等，委员组成为：一、参谋总长，陆军总长，海军总长，临时政府军务厅长，财政总长；二、各省区军政长官；三、各边防督办，各边地办事长官，中央直辖各总司令；四、经政府指派的各军最高将领；五、具有军事学识、经验，由临时执政派充5至8人。二、三两项委员不能出席，得派全权代表参加。财政善后委员会议决事项主要为整理岁入岁出、整理内外债、筹划裁兵经费、筹备增加关税及划分国家、地方税收、支出等，委员组成为：一、财政总长，交通总长，审计院长，税务督办，烟酒事务署督办，盐务署长；二、各省区军民长官；三、具有财政学识经验，由临时执政派充10至16人。一、二两项委员不能出席，得派全权代表参加。9月间，段祺瑞下令召集军事、财政两善后委员会，但军事、财政为各实力派较量所依赖，根本无法讨论议决。

　　（2）临时参政院

　　临时参政院为临时政府咨询机关，任务是辅佐临时执政，以继续善后会议，并充当临时立法机关。1925年4月13日，段祺瑞颁布《临时参政院条例》，因在京各省法团代表函陈临时参政院中法团代表太少，未能容纳民意，一致谢绝参加，5月1日又颁布《修正临时参政院条例》，3日再颁布《各省区法定团体会长互选参政程序令》。规定临时参政院参政组成为：一、各省军民长官各派代表1名；二、京兆、热河、察哈尔、绥远、西康及蒙藏青海长官各派代表1名；三、边防督办、宣抚使、各总司令，以及指定各总司令或各军最高将领各派代表1名；四、内外蒙古、西藏、青海、满籍各旗、回部及华侨由临时执政共派16名，但以各地旗、部人为限；五、各省省议会议长1名，各区有议会者同；六、各省区法定团体会长互选1名，法定团体指依法令成立的省区教育会、总商会、农会、工会、高等审判厅本厅所在地律师公会，及北京、天津、上海、汉口总商会，后又增加全国商会联合会，用有记名单记投票法互选；七、由临时执政派充20至30名。段祺瑞先后派定参政共193人，人员构成大致与善后会议相同，与袁世凯时期相比地方议会和团体地位更为突出，其中最为重要的是教育会和商会。

　　临时参政院职权分议决和建议两类。议决职权为：一、在国宪并省宪未施行前先规定省自治暂行条例，促成省自治；二、善后会议及军事、财政善后委员会议决的执行事项；三、消弭及调停各省间或省内纠纷；四、关于与外国宣战、媾和或缔结条约案；五、募集内外公债、增加租税事项；六、临时执政随时提出的咨询事项。一至三各项，如有1/10以上参政连署，临时参政院得向临时执政提出建议。临时参政院议事须有过半数参政出席，出席参政过半数同意方可议决。议决案如临时执政认为可行，当分别发交各主管官署执行；如不可行则应在20日内交付复议，复议须有参政3/4以上出席，须有出席参政2/3以上同意方可议决，复议通过，即交执行。临时参政院原定6月5日开会，但延至7月30日方举行开会式。一如善后会议，临时参政院对于军事、政治、财政等重大事项并无议决可能。1926年4月20日，段祺瑞下野，临时参政院也就寿终正寝。

　　（3）国民代表会议之筹备

　　1925年4月25日，段祺瑞公布善后会议议决的《国民代表会议条例》，同时下令取消国会，以国民代表会议为特殊制宪机关，职权以制定宪法及其施行附则为限。国民代表会议议员共计534人，由全国分区选举，其中各省共选出427人，各特别行政区共选出40名，内外蒙古选出30名，西藏前后藏各选出8名，青海选出5名，华侨选出16名。选举资格限制较前大为放宽，凡中华民国国民、年满25岁以上的男子，均有选举权和被选举权，但不能解说并书写本国通用文字者不得有选举权和被选举权，现役军警停止其选举权和被选举权，现任行政、司法官吏或办理选举人员于其管辖或选举区域内停止被选举权。各省区采用复选制选举方法，初选以县为单位，由初选当选人参加复选；蒙藏青海和华侨采用单选制。会期以三个月为限，但得延长一个月。非有议员总数1/5以上报到不得开会，以议员总数过半数出席开议，出席议员2/3以上同意议决。

　　5月1日，段祺瑞公布《国民代表会议筹备处条例》，3日特派许世英为筹备处主任，饬即积极筹备，并同时公布《国宪起草委员会规则》，由委员会起草中华民国宪法案及其施行附则，限三个月完成，咨由临时执政提出于国民代表会议。国宪起草委员会委员共70人，由各省、各特别行政区军政长官各推举1名，临时执政选聘20名，内外蒙古、西藏各2名，青海1名，仍由临时执政分别选聘。8月3日，举行国宪起草委员会开幕式，至12月11日，三读通过《中华民国宪法案》，咨交政府通告全国。

　　6月30日，段祺瑞公布《国民代表会议议员选举程序令》，7月1日，公布选举日期令，定8月16日至31日为初选举期，9月1日至20日为复选举期。9月19日，复通令各省区赶办选举，早日召开国民代表会议。10月29日，段祺瑞又下令当选国民代表会议议员应于1926年1月15日前齐集北京，定期开会，以便通过宪法草案。由于国民党表示反对，个别省份亦拒不遵从，终因政局变动，国民代表会议未能成立。
 
 
 
5．训政时期的民意机构
   

　　注意把握：在训政体制之下，由于党内斗争、社会运动和实际运作需要，仍有一些民意机构的设置，作为立法、咨询之用，以解决法律和动员问题，分析各机构与党治间的关系。分析代表产生和分配方式的变化，最突出的是依职业代表制的选举，反映了社会政治运动的结果，而且明显以城市、特别是大都市为中心。

　　思考问题：（1）中国是否存在坚强、完整的职业团体组织？（2）被排除在外的城市游民、无地少地农民恰恰是暴力革命的动员对象，选举方式、团体组织、政治革命之间的关系？（3）国民参政会地位、作用，参政员分配与产生方式变化的意义。

　　（1）国民会议

　　1924年11月10日，孙中山于北上宣言中提出国民会议之主张，以谋中国统一与建设，并于遗嘱中再促国民会议之实现。1930年中原大战期间，汪精卫、阎锡山、冯玉祥等召开北平扩大会议，7月28日通过筹备国民会议、制定基本大法、倡导地方自治、党部对于政府立于指导监督之地位、不以党部代替民意机关等7项基础条件。召集国民会议制定约法之说一时四起。10月3日，蒋介石在郑州军次电国民党中央执行委员会，请召集国民会议，制定训政时期约法。11月，蒋介石等向国民党三届四中全会提出召集国民会议案，决定于1931年5月5日召开国民会议，以制定约法为主要任务。

　　1930年12月29日，国民党中常会通过由吴稚晖等起草的《国民会议代表选举法》，交由国民政府于1931年1月1日公布，此后又议决一系列国民会议选举、组织的施行法规，交由国民政府公布。规定国民党中央执监委员、国民政府委员得出席国民会议，国民党中央候补执监委员、国民政府五院所属各部会长官，以及国民会议主席团特许人员得列席国民会议。国民会议由各省市职业团体、中国国民党及蒙古、西藏、海外华侨选出的代表组织，总额520人，其中各省选出450人，各市选出22人，蒙古选出12人，西藏选出10人，在外华侨选出26人。职业团体包括农会、工会、商会及实业团体、教育会、国立大学及教育部立案之大学、自由职业团体等，除蒙古、西藏、海外华侨外，采用职业代表制，各省市对于各团体代表名额的分配，多采平均分配制。选举人以各地各类团体会员为限，并对各职业团体会员资格作了规定，当选人除具备其选举团体会员资格外，必须现尚未改业，并增加了服务年限，从事农业应在10年以上，从事工业、商业、教育业，以及各类自由职业须在5年以上。实际上取消了数额巨大的无地少地农民、小手工业工人、小商人与商贩、店员、临时工人、一般职员、游民、家庭妇女等人口的选举权。曾有妇女团体以发展女权利益要求列入选举团体，被国民党中央以妇女已包括于各类职业团体中而拒绝。对于反革命行为的规定与解释，使政府获得可随意人为取消选举权的权力。

　　自国民会议代表选举总事务所成立，到国民会议召开，时间不足三个月，总事务所制定了一个包括各团体会员造册、选举监督及总监督审查选举资格、公告选举人名册及核实纠正、定期投票选举、造具选举情形报告书、选举总监督核定当选代表及公布结果并通知当选人、当选人以书面表示是否当选、发给当选人当选证书及旅费公费等项事宜的65日筹备选举日程。各省市具体实施更为仓促，广东省制定的全部选举事宜日程仅为一个月，工作粗糙及应付现象可想而知。各地方团体国民会议代表选举大多以4月中旬为投票日，选举人携带会员证分别指定场所投票，直接选出所属团体的国民会议代表，选举结果经各省市选举总监督、选举监督核定公布。经国民政府最后公布的当选人共495人，缺额25人，其中各省缺额13人，西藏缺额1人，在外华侨缺额11人。

　　5月5日，国民会议在南京中央大学礼堂召开，出席代表447人，并有国民党中央执监委员、国民政府委员、西藏班禅喇嘛、各机关团体代表、外国驻华使节等千余人到会，于12日第四次会议三读修正通过《中华民国训政时期约法》，定于6月1日公布。

　　（2）国民代表会之设想

　　1931年12月22日，国民党四届一中全会上孙科等提出国民代表会大纲，主张在宪政未实现以前，成立国民代表会为民意代表机关，由每省职业团体共举国民代表10名组织，特别市及未设省的蒙藏地区等于省；宪政未实现前之内政、外交重要事项，须得国民代表会同意；由国民代表会筹备宪政进行事宜；国民代表会得选举若干人为立法院、监察院委员，名额以全院委员半数为准，候选人不限于国民代表。全会议决筹备召集国民代表机关，并修正《国民政府组织法》，规定立法委员、监察委员半数由法定人民团体选举产生，但未见诸实行。1932年4月7日，国难会议在洛阳召集。议决促进实现宪政原则：政府应切实办理地方自治，如期结束训政；宪政未实施以前，提前成立中央民意机关，定名为国民代表会，得有议决预算决算、国债、重要条约等各项事权，由各大都市职业团体、海外华侨、各省区地方人民选出的代表300人以上组织，应于1932年10月10日以前成立；在国民代表会未开会前，政府应依据上述原则修正《国民政府组织法》。但国民政府以宪政提案及其议决原则越出国难会议讨论范围，未予采纳。

　　（3）国民参政会

　　1932年5月，国民党第309次中央政治会议议决训政时期中央民意机关定名为国民参政会。8月，第322次中央政治会议又议决规定，国民参政会议决事项最后决定权属国民党中央执行委员会。12月19日，蒋介石等人于国民党四届三中全会上提出“定期召集国民参政会案”，讨论后原案通过，规定国民参政会于1933年内召集，代表产生采用选举及延聘两种方法，职权应以训政时期约法为基础，参酌中央政治会议及国难会议所举各点规定之。并以将召集国民参政会为由，再度修正《国民政府组织法》，删去立法委员、监察委员半数由法定人民团体选举产生的规定。

　　1933年2月23日，国民党中常会修正通过《国民参政会组织法》，以《国民参政会会员选举法》内容繁复，非仓促所能完备，仅议决原则：一、用间接选举制；二、选举票用单记法；三、选举人应记名；四、以比较多数为当选；五、被选人年龄不必规定；六、选举监督不必加入党部人员。国民参政会会员共160人，由各省市职业团体及蒙藏、华侨选举150名，国民政府聘任10名，任期均为一年，但得延长一年。应选举150名会员中，由各省职业团体选出109名，各市职业团体选出21名，由蒙古选出6名，由西藏选出6名，由海外华侨选出8名；各省市会员名额最多6名，最少1名，有选举权团体为农会及渔会、工会、商会及实业团体、教育会、国立大学及独立学院、教育部立案之大学及独立学院、自由职业团体。会员互选7人组织主席团，负责国民参政会议事程序、行政事项及会员的保障与惩戒。职权为审议国民政府交议的预算、宣战、媾和及其他重要国际事项等案，得提出法律案，受理人民请愿，建议关于政治设施于国民政府。每年开常会两次，分别于3月29日和10月10日举行，会期一个月，于必要时得延长，并得召集临时会，但均不得逾15日。3月，立法院将《国民参政会组织法》及《国民参政会会员选举法》原则提出讨论，议决付法制委员会审查，并根据原则起草选举法。法制委员会讨论认为《国民参政会组织法》无须审查，另拟具《国民参政会会员选举法》草案，增加选举监督、各省初选复选、选举诉讼规定，将应选举会员数额增加到156人，由各省市妇女团体选出6名。国民参政会法规准备完成之后，国民党中央却以情势变迁殊无必要设立民意机关加以搪塞。1935年11月，国民党第五次全国代表大会决定于1936年内召集国民大会，在训政结束前可设立类似参政院的咨询机关。

　　1937年8月11日，国民党中央执行委员会政治会议议决于国防最高会议之下设立国防参政会，延聘声望卓著各界人士24人为会员，有听取政府报告及制成意见书建议政府之权。后国防参政会会员扩充至75人。1938年3月29日，国民党在武昌召开临时全国代表大会，制定抗战建国纲领，提出“组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑及识见，以利国策之决定与实行”。4月12日，国民政府公布由国民党五届四中全会议定的《国民参政会组织条例》，宣布国民参政会宗旨为“集思广益，团结全国力量”，并期待国民参政会在抗战建国进程中起到从训政到宪政的津梁作用。6月21日，国民政府又公布修正后的《国民参政会组织条例》。参政员原定额150人增至200人。由曾在各省市（指行政院直辖市）公私机关或团体服务3年以上著有信望人员中遴选88人，以有各该省市籍贯者为原则；由曾在蒙古西藏地方公私机关或团体服务著有信望或熟谙各该地方政治社会情形信望久著人员中遴选6名，其中蒙古4名，西藏2名；由曾在海外侨民居留地工作3年以上著有信望或熟谙侨民生活情形信望久著人员中遴选6名；由曾在各重要文化团体或经济团体服务3年以上著有信望或努力国事信望久著人员中遴选100人（原定50人）。中国共产党应选名额被列入文化团体一类。参政员候选人须是具有中华民国国籍、年满30岁之男女，同时具有上述四项资格之一；现任官吏不得为参政员。参政员任期一年，国民政府认为有必要得延长一年。

　　参政员遴选须经过候选人推荐、候选人资格审查、参政员选定三项手续。各省市遴选的参政员由各省市政府、党部联席会议按应出名额加倍提出，国防最高会议亦得提出同额候选人；在被日军完全占领的省市，参政员候选人由国防最高会议按该省市应出名额加倍提出；蒙藏、侨务工作参政员候选人由蒙藏委员会、侨务委员会按应出名额加倍提出；文化、经济团体参政员候选人由国防最高会议按应出名额加倍提出。参政员候选人经推出后，由国防最高会议汇总送交国民党中央执行委员会，提付国民参政会参政员资格审议会审议，审议完毕须将结果报告国民党中央执行委员会按各项应出参政员名额提出决定。国民参政会职权主要有议决权、建议权、询问权，抗战期间国民政府对内对外重要方针实施前应提交国民参政会议决，经国防最高会议通过，再交主管机关制定法律或颁布命令执行，但遇紧急情形，国防最高会议主席可不经国民参政会以命令便宜行事；国民参政会可向国民政府提出建议案；国民参政会有听取国民政府施政报告及从政府提出询问之权。无独立立法权，也无对政府监督权。国民参政会原定每三个月开会一次，1939年4月修正为每半年集会一次，会期10日，必要时得延长。闭会期间得设驻会委员会，由参政员互选15至25人组成，负责听取政府报告，促进议决案实施及随时考核实施状况，并在不违反大会议决案的范围内随时执行建议权。国民参政会参政员推荐工作，至5月下旬始告完毕。经过遴选程序，国民参政会第一届参政员全部选出，名单经国民党中央执行委员会常会通过，转请国民政府公布。200名参政员中，国民党员89人，共产党员7人，青年党员7人，国社党员6人，中华民族解放行动委员会1人，以及救国会、职业教育派、乡村建设派等党派代表，但其党派合法地位并未得到承认，多作为经济或文化团体参政。

　　1938年7月6日至15日，第一次会议在汉口举行，出席参政员146人，听取国民政府五院及行政院各部报告，讨论政府交来议案9件和参政员提案116件，确定“抗战到底，争取国家民族之最后胜利”之国策，通过《拥护抗战建国纲领案》、《改善各级行政机构案》、《设立省县参议会案》、《实行民主政治案》和《抗战时期改善民主案》等议决案，政治民主和励行宪政为重要议题。10月28日至11月6日，于重庆举行第二次会议，出席参政员140人，共有议案80余件，强调武汉、广州失守后应坚持抗战到底，决议拥护蒋委员长所宣示全面抗战、持久抗战、争取主动之政府既定方针，通过《严惩汉奸傀儡案》、《加强国民外交案》、《请撤销图书杂志原稿审查办法以充分反映舆论及出版自由案》等决议案，并向政府提出落实决议案请求。1939年2月12日至21日，举行第三次会议，出席参政员146人，通过《确立民主制度》、《加速完成地方自治条件》等议案。中共参政员董必武提出“加强民权主义实施案”，要求予以各党派法律上保障，遭国民党参政员反对，致使中共参政员以请假拒绝出席会议。第一届国民参政会参政员任期将于6月届满，4月间国民党中常会议决参政员任期延长一年。9月9日至18日，举行第四次会议，出席参政员141人，各党派参政员分别提出了7个关于宪政提案，合并通过《召集国民大会实行宪政决议案》，请政府授权国民参政会第四次会议组成宪政起草委员会，明令定期召集国民大会制定宪法，实行宪政，在国民大会未召集之前行政院暂对国民参政会负责。成立由张澜、史良、黄炎培、章士钊、董必武、褚辅成、左舜生、张君劢、傅斯年等19名参政员组成的“宪政期成会”，协助政府促成宪政。蒋介石提出《川康建设方案案》，再度于战时要求缩小省区，添设省治，拟将四川辟为三省，方案获得通过。会后，大后方掀起抗战以来第一次民主宪政运动高潮。省制问题由国防最高委员会函请行政院专门成立省制问题委员会，以消除割据、巩固统一和减少层次、提高效率为理由，设计缩小省区方案，由于战局导致国内外力量格局发生变化，缩小省区方案被搁置。11月17日，国民党五届六中全会议决定于1940年11月12日召开国民大会，尚未完成代表选举者，应于1940年6月底之前办理完竣，并规定因环境变迁或事实上窒碍致发生选举困难者，由国民党中央常务委员会妥筹补救办法。然而在战时环境下，根本无法进行有意义的全国选举，故区域选举和职业选举部分未选出代表改由国民政府遴选产生，特种选举则采用指定办法，惟军队代表如数选出。1940年4月1日至10日，举行第五次会议，出席参政员145人，后又有陆续到达者，为国民参政会成立以来出席人数最多的一次会议，通过讨伐汪精卫伪组织通电，并再强调战时川康建设和实施宪政。延长后的参政员任期至6月又将届满，国民党中央以国民大会筹备未竣，决定国民参政会延续设立，遂一面修正《国民参政会组织条例》，一面筹办参政员改选事宜。

　　1940年9月26日，国民政府公布经修正的《国民参政会组织条例》，将参政员名额扩大到240人，其中各省市遴选90人，蒙藏与侨务遴选数额与第一届相同，文化、经济团体遴选名额增加到138人，以便吸纳更为广泛的人士进入；遴选程序亦作某些修正，各省市应出名额改由各省市临时参议会选举产生，如遇省市临时参议会休会得以通讯方式选举，尚未成立临时参议会的省市仍由各省市政府会同党部按应出参政员名额加倍提出候选人，送请国防最高委员会汇提国民党中央执行委员会选定；文化、经济团体参政员候选人改为按应出名额提出，不再加倍提出；现任官员不得为参政员的规定放宽为“各地方自治机关，及各教育学术机关服务人员，不在此限”；职权增加调查权，得组织调查委员会调查政府委托考察事项；改议长制为主席团制，由国民参政会选举主席5人组织之，人选不以参政员为限，开会时由主席团互推一人为主席。12月23日，国民政府公布第二届参政员名单，中间党派章伯钧、张申府等被排斥在外，激发了中间党派成立政团同盟的要求。

　　1941年3月1日至10日，第二届国民参政会奉令于重庆召集第一次大会，出席参政员203人，因皖南事变中共7名参政员拒绝出席，并致函参政会秘书处以政府采纳临时解决办法12条为出席条件。提交提案150余件，通过《对参政员毛泽东、董必武等未能出席本届大会事件的决议》、《会议宣言》等文件，强调精诚团结，拥护国民政府及其抗战建国之政令，军令军政之绝对统一，并对于物资物价及粮食诸问题特加注意，通过希望政府妥善运用经济管制方针等议案。11月17日至26日，第二届国民参政会举行第二次会议，出席参政员173人，沈钧儒等提出《请政府迅即对于言论与研究加强积极领导，修正消极限制以通民隐而利抗战案》，黄炎培等提出《如何减除民众痛苦加强抗建心力案》，有关大后方经济建设和民生问题提案增加。通过《促进民治与加强抗战力量案》、《请大会决议拥护蒋委员长最近“九一八”宣言，以重申我全民抗战最后决心案》等文件。第二届参政员任期于1942年2月届满，国民党中央以改选需时，决定将第二届参政员任期延长至第三届参政员选定公布之日终止。

　　1942年3月16日，国民政府公布经修正的《国民参政会组织条例》，参政员名额分配有较大变动，由各省市遴选参政员名额增加到164人，并得不以各该省市籍贯为限；蒙古、西藏遴选8名，其中蒙古5名，西藏3名；侨务方面遴选8名；各重要文化团体或经济团体遴选60名。增加各省市参政员名额被解释为扩大国民参政会民主基础，但在当时选举条件和选举方法下，反而缩小了代表范围，中共与中间党派的吴玉章、沈钧儒、陶行知、邹韬奋、王造时、史良、梁漱溟、罗隆基、陈嘉庚等均被取消参政员资格。

　　10月22日至31日，国民政府于重庆召集第三届参政会第一次会议，出席参政员218人，通过《对于蒋兼院长关于〈加强管制物价方案〉报告之决议》、《关于管制平抑物价各项建议的决议》、《设置国民参政员经济动员策进会的提案》等文件，对大后方的物价暴涨采取一些对应。1943年9月18日至27日，国民参政会举行第二次会议，出席参政员191人，通过《设置宪政实施筹备会及经济建设期成会案》、《战后工业建设纲领》、《确定战后奖励外资发展实业方针》等文件，提议早日组织两机构，集朝野人士合力以赴切实推进宪政筹备与经济建设工作。会间何应钦于军事报告中指责第十八集团军煽动叛变、实行割据、破坏政令等，中共参政员董必武退席抗议。会后，国防最高委员会决定成立“宪政实施协进会”，以国防最高委员会委员长为会长，由其就国民党中央委员、国民参政会参政员、其他富有政治学识经验或对宪政有特殊研究人士中指定35至49人为会员，民主宪政运动再度掀起高潮。第三届参政员任期届满后再依法延期一年。1944年9月5日至18日，举行第三次会议，出席参政员186人，中共参政员林祖涵（伯渠）代表中共中央作《关于国共谈判经过的报告》，提出希望国民党立即结束一党统治局面，由国民政府召集各党各派、各抗日部队、各地方政府、各人民团体代表开国事会议，组织各抗日党派联合政府，得到中国民主同盟及无党派民主人士的响应，通过《组织延安视察团案》以及刷新政治、改善公教人员待遇、加强中苏友好合作等议案。第三届国民参政会延至第四届国民参政会召开方告结束。

　　1944年9月16日，国民政府公布经修正的《国民参政会组织条例》，参政员总额增加至290人，其中各省市遴选199名，蒙古、西藏和侨务方面仍为各遴选8名，文化团体或经济团体遴选75名；职权又有所扩大，规定国民参政会或其驻会委员会对于政府某种施政事项之真相认为有调查之必要时，得提请政府调查，政府编制国家总预算应于决定前提交国民参政会或其驻会委员会作初步之审议。1945年4月23日，国民政府公布第四届参政员290人名单，其中由各省市临时参议会选出150人。5月14日，国民党第六次全国代表大会正式决定11月12日召开国民大会。6月16日，中共中央负责人发表声明，指出国民党政府已拒绝取消一党专政、成立民主联合政府，于全部国土获得解放之后实行自由的、无拘束的人民选举，召开国民代表大会制定宪法、选举正式政府的主张，仍然决定召开一党包办的国民大会，并准备在国民参政会上强迫通过具体办法，中共决定不参加此次国民参政会会议。

　　7月7日至22日，第四届国民参政会第一次会议召开，出席参政员238人，主题为讨论国民大会问题，黄炎培、冷遹、江问渔（恒源）发表不参加国民大会问题讨论的书面声明，以为必须造成全国之和谐空气，方能解决问题，左舜生等提《请先实现民主措施从缓召集国民大会以保团结统一而利抗战建国案》，邵从恩等提《召集国民大会以前应先召集一预备性质之会议案》，王又庸等提《请政府展期召开国民大会案》，李鸿文等提《请明令召开国民大会实施宪政以奠民主政治基础案》，经审查会审查关于国民大会提案24件，最后通过《关于国民大会问题的决议》，请政府斟酌情形决定国民大会召集日期、妥定代表产生办法、实施国大产生的宪法及国大召集前继续求取统一团结、保障人民合法自由、依法承认各政治党派、依限完成后方各省各级民选机关之设置。参政员并就政府各部门报告中关于民营工业倒闭、通货膨胀、黄金舞弊、贪污腐化及士兵、教职员待遇等问题提出多项质询案。1946年3月20日至4月3日，第二次会议召开，出席参政员234人。会前，国民党六届二中全会通过《对于政协会议报告的决议》，故中共参政员董必武发表声明，以国民党将利用在国民参政会中多数动摇政协决议，决定中共参政员不参加本届会议。蒋介石在题为《东北问题的发展，伊宁事件解决的办法，宪法草案讨论的经过》的政治报告中称政治协商会议在本质上不是制宪会议，其关于宪法草案和政府组织的协议不能代替训政时期约法，因而政府决不能承认。通过《对于政治协商会议情况报告的决议》、《关于停止军事冲突、恢复交通暨军队整编及统编中共军队方案报告的决议》，提出国家法统不容中断、和平建国纲领以遵奉三民主义为建设之最高指导原则、承认蒋主席之领导与其所倡导之政治民主化与军队国家化、宪法制定原则应根据三民主义五权宪法等内容。1947年3月1日，国民政府又公布修正的《国民参政会组织条例》，参政员名额增加至362人，其中各省市遴选227名，蒙藏和侨务方面仍为遴选各8名，文化团体或经济团体遴选119名。新任参政员72人，如果将因死亡、改任官吏或省市参议员出缺递补参政员合并计算，新任参政员达113人之多。5月20日至6月2日，第三次会议在南京召开，报到参政员302人，蒋介石在致词中称对中共问题仍持政治解决基本方针，并将内战责任推到共产党一边，提请参政员注意施行宪政问题、当前经济、财政、金融和物价问题、提高行政效率问题及国民道德和风气问题。但和平问题是与会参政员关注焦点，张澜等提《政治解决党争以停止内战恢复和平案》，李璜等提《请国共双方停战以利和平建国而苏民困案》，以及组织和平促成委员会或和平期成会的提案，最后在国民党操纵下通过《请政府速派大军清剿各地“共匪”》、《速向美国政府切实磋商借款》等决议，并通过和平问题特种审查委员会审查报告，请政府再度申明“以政治方式解决中共问题”之方针，请中共速派代表来京与政府双方无条件恢复和谈，由国民参政会主席团和驻委会于最短期间促成和平之实现。12月25日，国民政府下令定于1948年3月29日召开第一届国民大会，同时命令第四届国民参政会参政员任期延长至1948年3月28日为止。

　　（4）国民大会代表选举

　　1935年12月2日，国民党五届一中全会议决于1936年5月5日宣布宪法草案，11月12日召开国民大会，国民大会代表选举应于10月10日前办竣。1936年2月，拟定《国民大会组织法》、《国民大会代表选举法》原则，经国民党中常会议决送交立法院。立法院随即按所定原则着手起草工作，4月30日通过《国民大会组织法》，5月2日通过《国民大会代表选举法》，呈由国民政府于5月14日公布，明令7月1日施行。

　　国民大会由选出的代表组织，任期6年，有制定宪法及行使宪法所赋予的职权，国民党中央执行委员、监察委员为当然代表。代表总额1200人，依区域选举方法选出665人，其中各省选出638名，各直辖市选出27名；依职业选举方法选出380人，其中农会、渔会选出110名，工会选出108名，商会、航业公会选出104名，自由职业团体选出58名；依特种选举方法选出155人，其中辽宁、吉林、黑龙江、热河东北4省选出45名，蒙古选出24名，西藏选出16名，在外华侨选出40名，军队选出30名。各省市应出代表名额分配以人口多寡为比例，根据内政部1935年底编造各省市户口统计表，参考1936年报部之各省市户口统计表所载各省市人口总数，凡每省人口未满100万者选出代表9名，100万以上每增加满80万人增出代表1名，以44名为最高额。凡每直辖市人口未满20万者选出代表2名，20万以上每增加满30万人增出代表1名，以8名为最高额。各省选举区以内政部划分为依据，选举区代表名额计算以全省所辖县数（市或设治局均作县算）除该省应出代表名额为每县应出代表率，以代表率乘每选举区所辖县数为该区之名额，分配代表有余额时则分配剩余小数较大的选举区。职业选举各种职业团体代表名额分配依据实业部提供各省市职业团体调查参考材料，比照国民会议时分配职业代表名额作适当分配，各省市内农、工、商会代表名额基本取平均分配制，自由职业团体代表名额分配系参考内政、实业、教育各部所提供调查表册，以各业所处地位及其事业范围为标准。在特种选举方面，东北4省代表名额分配依据中央原则办理，在各省区域选举代表名额内合并分配；蒙藏代表名额分配系酌采蒙藏委员会意见，分就地与寄地两种选举程序；在外侨民代表名额分配系酌采侨务委员会意见，比照《国民会议代表选举法》规定；军队代表名额分配采用军事委员会意见确定选举方法。

　　年满20岁的中华民国人民，经公民宣誓者，具有选举人资格，规定有叛国、贪污、褫夺公权、禁治产、有精神病、吸食鸦片等行为者，不得有选举权。每一选举人不得兼有两个选举权，在区域选举和职业选举均有选举权者，应参加职业选举；在特种选举和职业选举均有选举权者，应参加特种选举；在职业选举有两个以上选举权者，任择其一。代表候选人须具备选举人资格，年龄限制提升到25岁以上。区域选举候选人须现为该选举区内之人民，职业团体候选人须从事各该职业3年以上、现为各该团体会员，军队候选人须曾在国民革命军服务5年以上著有勋绩或曾在军事教育机关毕业学行具优者，在外侨民候选人须曾为各该团体会员3年以上，如为职业团体须曾从事该职业3年以上、现为该团体会员者。代表候选人由推选方式产生。在区域选举方面，由选举区内镇长、乡长、坊长或相当人员以记名连记法联合推选应出名额10倍代表候选人，经省政府予以签注，再由国民政府指定3倍于应出代表名额候选人；直辖市可参照省选举区的规定。在职业选举方面，各省职业团体由各该职业团体执行机关职员推选应出代表名额3倍代表候选人；直辖市职业团体及自由职业团体代表候选人推选，准用各省职业团体规定。在特种选举方面，东北4省由国民政府指定各该省应出代表名额3倍代表候选人；蒙古、西藏代表候选人推选依据就地与寄地两种不同的选举程序，分别比照各省区域选举和东北4省特种选举的规定；在外侨民代表候选人的推选比照职业选举规定，由侨务委员会决定候选人推选团体，再由国民政府就中指定2倍于各该地域应出代表名额的候选人；军队代表候选人由陆军每师推选2名，每独立旅或特种部队推选1名，海军各舰队推选1名，陆战队联合推选1名，空军联合推选1名，军事教育机关联合推选2名，由国民政府就中指定90人为代表候选人。中央设国民大会代表选举总事务所，直隶于国民政府，以内政部部长蒋作宾为主任，褚民谊为副主任。各省设省代表选举事务所，以民政厅厅长充任选举总监督；各选举区设区选举事务所，选举监督以各该区最高行政长官充任，或由选举总事务所就该区内行政长官派充。直辖市设市代表选举事务所，以市长充任选举监督。东北4省及自由职业团体选举以内政部部长为选举总监督。蒙藏、在外侨民、军队选举分别以蒙藏委员会、侨务委员会、军事委员会各委员长为选举总监督，并得设选举监督，由选举总事务所派充。选举使用无记名单记法，以得票较多者为当选，如票数相同以抽签决定。当选人不愿应选，以候补人依次递补。当选人应选，由选举监督发给当选证书。

　　7月15日，国民大会代表选举总事务所正式成立，七八月间各地代表选举事务所相继成立。中央选举总事务所成立后即遵照国民党中央决定期限，规定选举日程：8月15日以前各地方公民宣誓登记办理完毕；8月30日以前各地方推出10倍候选人呈核；9月20日以前由总事务所汇齐名册，呈请国民政府圈定3倍候选人发还；10月10日以前各地方选举完毕，将选举结果呈报总事务所；10月25日以前各地方代表到达南京。国民大会代表选举属首次进行，尽管候选人由地方官员或团体上层职员推选产生，并须得国民政府认定，但由于层级较低，涉及较广，也并非容易操作。选举人范围较以前选举有所扩大，宣誓、登记等认证程序也较烦琐，选举日程规定却甚为仓促。因而，若干省市未能依限完成。10月15日，国民党中央执行委员会常会以国民大会代表未能如期选出，决定延期召开国民大会。1937年2月20日，国民党五届三中全会决定于11月12日召开国民大会。4月，国民政府公布经修正的《国民大会代表选举法》，代表名额扩大为1440人，增加国民政府指定代表240人，国民党中央候补执行委员、候补监察委员亦为当然代表。截止1937年年底，区域选举的30省市中已有25省市选举完竣，共选出区域代表557人；北平、天津、河北、察哈尔4省市办而未竣，山东选而未报，共计108人。在职业选举方面，依省市区域划分的农会、工会、商会团体选举情况与区域选举相同，共选出259人，北平、天津、河北、察哈尔未能选出，山东选而未报；南京应选农会代表2名、工会代表2名，西京、青岛应选农会各1名，均因选举团体问题未能选出。自由职业团体选举为首次举办，选举单位分散，工作进展缓慢，国民大会决定延期催办选举时又逢暑假，教职员多已离校，参加投票者甚少，抗战爆发后各大学或迁移或合并，已无法依照原选举团体投票，故国民政府只是根据已报上票数从中认定选出52名，工程师团体应选出6名未能选出。在特种选举方面，东北4省只能办理旅居公民选举，因寄住分散，难以集中投票，仅选出部分代表，无法依法定程序进行选举；蒙古部分有少数代表未能选出，或已完成选举但未报告结果；西藏部分仅选出在其他省份的代表6名，而应由西藏地方有选举权人选举的代表10名未能选出；在外侨民选举中，安南因当地政府不予同意而未能选举，菲律宾、非洲、荷属、暹罗因环境特殊也未能办理选举，其余地区均进行了代表选举；军队选举仅进行了初选，复选尚未完竣。

 
 
6．制宪国大与行宪国大
   

　　要求把握：政治协商会议对国民大会代表增补和召开方式的规定，制宪国大和行宪国大代表产生与结构，分析政党、职业与社会团体、地方议会在选举中的作用，代表数量与表决情况的关系。

　　（1）政治协商会议精神

　　1945年8月至10月，国共两党代表在重庆举行和平谈判，一致同意和平民主建国基本方针，应迅速结束训政，实施宪政，由国民政府邀集各党派代表及社会贤达召开政治协商会议，讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题。1946年1月10日，政治协商会议在重庆开幕，以国民政府主席为会议主席，如因事不能出席可指定一人为临时主席，出席会议者共38人，其中中国国民党8人，中国共产党7人，中国民主同盟9人，中国青年党5人，无党派人士9人。党派协商议定国是的形式，是抗战政治力量消涨的结果。

　　会议通过《和平建国纲领》，协定宪法草案修改原则，通过召开国民大会议决案。决定于1946年5月5日召开国民大会，制定宪法，并须得出席会议代表3/4以上同意；原规定1200名代表继续有效，另增加东北、台湾等区域及职业代表共150名；取消指定代表，增加党派及社会贤达代表700名，其中国民党220名，共产党190名，民主同盟120名，青年党100名，社会贤达70名；规定第一次国民大会之召集方法由政治协商会议协议之。

　　（2）制宪国大

　　1946年3月，国民政府公布《国民大会代表选举补充条例》，规定新划东北10省2市增加代表名额77名；台湾省新增代表17名，合并原列入在外华侨代表1名，共18名；增加重庆市区域代表3名；增加云南、贵州、西康、四川、广西、湖南6省土著民族代表10名；新疆、西康各增加职业代表3名；职业团体中增加妇女代表20名；蒙藏地区增加代表2名；在外华侨代表增加2名；军队代表增加10名。共计新增代表150名。由国民政府直接遴选者700名，特指党派及社会贤达代表。代表总额为2050人。4月24日，国民政府以只有国民党提出代表名单，其他党派均未决定为由，宣布国民大会无法如期举行，须延长至11月12日召开。由于召集时间紧迫，一些选举未完竣省市，经战争原办理手续已不全，战后恢复尚未完成，新增代表选举亦难以进行，故多采用遴选方式加以解决，代表资格从一开始就受到质疑。截止11月23日中国民主社会党提出40名代表名单，经国民政府遴选公布1745人。中共和民主同盟未提出各自的代表名单，党派及社会贤达代表缺额270名。

　　11月15日，制宪国民大会在南京国民大会堂开幕，报到代表1701人，其中男性1621人，占出席代表总数95.3%，女性代表80人，占4.7%；因遴选代表没有年龄限制，代表中亦有25岁以下者，以41岁至45岁代表408人为最多，36岁至55岁代表共计1288人；代表籍贯以广东为最高约170人，江苏、四川、浙江、湖南等省约120人左右，余皆不足百人，宁夏、察哈尔及一些东北新划省份籍贯代表不足10人。通过《中华民国宪法》，定1947年12月25日为宪法实施日期。

　　（3）行宪国大

　　1947年3月，立法院先后将《国民大会组织法》和《国民大会代表选举罢免法》修正通过，呈送国民政府于3月31日明令公布，并于5月1日明令公布《国民大会代表选举罢免法施行条例》。其后，又根据需要对选举法若干条文进行修定，降低团体候选人签署人数，增加若干地区或团体代表名额，放宽团体选举资格认证。国民大会应选代表共计3045人，其中每县市及其同等区域各选出代表1名，其人口逾50万者每增加50万人增选代表1名，全国35省12直辖市共选出代表2177人；蒙古各盟旗选出者共57人，内含妇女代表6人；西藏选出者共40人，内含妇女代表4人；各民族在边疆地区（特指云南、贵州、西康、四川、广西、湖南6省）选出者共34人，内含妇女代表2人；侨居国外之国民选出者共65人，内含妇女代表6人，代表名额特别从优；职业团体选出者共487人，内含妇女代表74人；妇女团体选出者共168人；内地生活习惯特殊之国民选出者共17人，内含妇女代表1人，特指居住于各省市回民。代表名额分配原则上以人口为标准，兼顾各行业代表性，同时强调照顾弱势集团。选举人资格限制大致与制宪国民大会规定相同，年满20岁具有中华民国国籍，并无各项消极条件规定者为选举人。每一选举人只有一个选举权，有两个以上选举权者，或于登记时自行声明参加一种；或由主管机关查察发现令其认定一种。由于户政工作未竟完善，部分选举主管机关在选民调查、登记、发证工作中敷衍，甚至徇情滥发舞弊，致使选民认证大多不能完全确实。年满23岁的选举人即可成为被选举人，取得中华民国国籍满10年的外国人亦有被选举权。现任官吏不得于任所所在地选举区当选代表，选举机关委员或监督职员不得于办理选举区域或团体内为代表候选人。有被选举权而愿为候选人时须经500名以上选举人签署，或由政党提名；侨居外国国民候选人须经200名以上选举人签署；职业团体候选人和妇女团体候选人须经50名以上选举人签署。签署人须为该选举区选举人；政党提名权仅限于参加制宪国民大会的国民党、青年党和民社党，而选民签署提名者以无党派人士为限；经签署或政党提名候选人登记后，方可参加公开竞选。

　　竞选期间，选举主管机关进行了一些宣传工作，以及选举办理机关职员培训，竞选活动以广告宣传为多。由于内战激烈进行，许多地方根本无法举行选举，故国民政府公布施行《国民大会代表暨立法院立法委员选举补充条例》，规定每一地区或依行政区域组织之团体，在全部不能办理选举时，得在临近区域或指定处所办理，已经违背普选基本原则。11月21日至23日，举行全国统一投票，绥靖区和蒙藏地区代表选举采用补充方法产生，结果全国各县市及同等区域共选出代表2134人，缺额43人，其中新疆缺26人为最多；西藏部分缺额1人，因妇女不能参政未能产生；侨居外国国民代表选出22人，缺额43人，主要为侨居东南亚地区者；职业团体代表缺额4人，全国性职业团体中律师公会、商业团体、教育会、工矿团体各缺1人；妇女团体缺额1人，为应于西藏地方选举产生者。总计选出国民大会代表2953人，缺额92人。

　　1948年3月29日，行宪国民大会第一次会议于南京市国民大会堂开幕，出席代表2841人，大会使命为行使选举权，即选举总统、副总统。依据《总统副总统选举罢免法》规定，总统、副总统选举采用无记名投票法，代表就总统、副总统选票上所列各候选人中圈选一名为总统或副总统，以得代表总额过半数为当选。如第一次投票无人过半数，就得票较多的前三名候选人重新投票；如仍无人当选，则举行第三次投票；如仍无人当选，得就第三次投票得票较多的前两名候选人举行第四次投票，以得票较多者当选；选举结果，由大会主席当场公布。总统、副总统候选人得由国民大会代表100名以上连署提出，每一代表仅得就总统、副总统提名或连署各一次，候选人姓名应于选举前三日公告。吴稚晖、于右任、胡适、梅贻琦、顾毓琇、王云五等200余名代表首先发起签署提名蒋介石为总统候选人，至4月16日连署者达2489人，提名居正为总统候选人为109人。18日，通过王世杰、莫德惠、胡适、谷正纲等721名代表提出的《制定动员戡乱时期临时条款案》，解除宪法对总统的一些限制。19日，举行总统选举大会，出席代表2734人，投票结果蒋介石得2430票，居正得269票，蒋介石当选行宪第一任总统。副总统选举竞争激烈，经四次投票，李宗仁以简单多数当选为行宪第一任副总统。5月1日，行宪国民大会第一次会议闭幕。至国民党政府退出大陆，部分国民大会代表随之迁往台湾。

　　（4）立法院选举

　　1947 年3月31日，国民政府公布《立法院立法委员选举罢免法》，6月14日，又公布《立法院立法委员选举罢免法施行条例》，后又就立法委员名额及名额分配对选举法规进行了几次修正。立法委员总额为773人，其中各省、各直辖市人口在300万以下者选出5名，人口超过300万每满100万增选1名，47省市共应选出622名；蒙古各盟旗选出者22名；西藏选出者15名，其中西藏地方、暂时旅居内地藏民、省区藏民各5名；各民族在边疆地区选出者6名；侨居国外国民选出者19名；职业团体选出者89名。立法委员任期3年，得连选连任。选举人和被选举人资格限制与国民大会代表选举相同，有被选举权而愿为候选人者须向各选举事务所申请登记，登记方式或经由选举人3000名以上签署提出，侨民及职业团体为500名、妇女团体为200名以上签署；或经由政党提名。

　　12月23日，国民大会代表选举结束后，立法委员候选人竞选活动在各地渐次展开，各选区登记选民数约达25000万人之多。成立助选团，利用各种宣传手段及宴请等拉票活动较国民大会代表选举更有发展。1948年1月21日至23日，举行立法委员选举，投票采用普通、平等、直接及无记名单记投票法，参加投票者远较选民登记数为少，在绥靖区使用补充方法选举，西藏地方并展延一月选举，共选出立法委员757人，其中妇女72人，缺额17人，其中限于侨居当地政府异议侨民缺额14人。

　　（5）监察院选举

　　1947年3月31日，国民政府公布《监察院监察委员选举罢免法》，5月28日，公布《监察院监察委员选举罢免法施行条例》，后又针对蒙古、西藏未成立地方议会，部分省市未成立正式参议会，修正为可由地方代表会代表或临时参议会参议员为选举人；针对部分省市参议会或团体难以召集足够人数，经修正降低候选人提名连署的法定标准。监察委员总额223人，其中每省5名，内含妇女1名，35省共应选175名；每直辖市2名，12直辖市共应选24名；蒙古各盟旗共应选8名，由八联合选举区各旗代表会各选举1名；西藏应选8名，其中西藏地方5名，由噶厦召集的选举代表会选出，暂居内地藏民3名，由班禅堪布厅召集的选举代表会选出；侨居国外国民应选8名，各选举区内的各华侨团体合并选出1名。监察委员任期6年，得连选连任。监察委员采用间接选举，为地方民意机关选出的代表，选举人须为各省市议会议员，蒙古、西藏地方议会议员，侨民各选举区内华侨团体会员代表。有选举权年满35岁者，具有被选举权。候选人以本选举区内有被选举权者为限，服务或旅居他处而原籍未变更者，得为本选举区内候选人；侨民候选人须在侨居区内住满3年以上。候选人须参议员5名以上连署方可提出，蒙古、西藏应经选举人5名以上连署，华侨团体应经选举人10名以上连署，每一选举人对候选人连署以一次为限。每省市议会当选监察委员者，以一名为限，以其中得票较多者为当选。议员愿为监察委员候选人，并以非议员身份参加竞选，须在选举会召集日期一个月以前，辞去议员职务，不得参加选举投票，也不得提名连署候选人。由于各省市现有参议会或临时参议会成立较早，并未容纳青年党、民社党成员，12月3日国民政府制定公布各省市县参议会或临时参议会参议员遴选补充规程，遴选额至多为原额的1/5，主要增加青年党、民社党及社会贤达代表。

　　原定行宪首届监察院监察委员投票日为1947年11月22日，后经一再拖延，延至1948年3月29日以前选出。结果各省选出145人，其中妇女28人，各直辖市选出20人，计有安东、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安6省，大连、哈尔滨2直辖市未能选出。西藏地方选举缺额2人，侨民团体选举仅美国、加拿大、檀香山的第一区完成，其余均未能选出。合计共选出180人，其中妇女28人，缺额43人。

 
 
四、政治党派及团体



1．政党与政党政治
   

　　一般以为，近代意义上的政党，在西方国家起源于宪政，故政党政治往往与议会、选举制度紧密相连，从而构成政府、国会或议会、政党三个主要政治活动场所或中心。西方国家政党产生大致经历三个阶段：（1）18世纪末19世纪初，随着英国代议制的发展，议会内部出现意识形态、政见不一的政党，以便在议会运住过程中进行集中、对立和妥协，达到政治的竞争和制衡作用。（2）19世纪中叶，由于选举权的扩张，政党在欧洲有了较大的发展，除议会内的政党活动外，政党向社会发展，特别是想联系基层社会，政党开始出现阶级属性，以标榜代表一定阶级或阶层利益从事政治活动。（3）19世纪末，随着社会运动的兴起，以基层社会为根基的政党出现，以根本解决或根本改造社会为号召，即从事社会革命的阶级政党。政党产生的时期、背景、结构、内容不同，其特征也不同。

　　明治维新到辛亥革命的日本，其政党政治大致经历了政党与政治分离、官僚与政党联合、官僚领导政党三个阶段。

　　中华民国政党历史应首先把握四方面的问题：

　　（1）中国近现代政党的产生与认识

　　中国政党多伴随社会政治运动而产生，而非宪政的直接结果，虽然多数政党以宪政为标榜，并在短时期内试图以国会为主要活动场所，但主要方式和内容均非宪政习惯类型。政党产生多以传统朋党和近代党会为来源，如兴中会、同盟会的传统性，最突出的组织来源是商会和教育会，这是近代工商业、新教育的结果。

　　清末民初对于政党的认识值得注意：反对政党建立者主要以中国传统政治和文化的特殊性来解释，以为中国有专制传统，无政党习惯，因而会形成朋党林立，在用人上势必以党私来取代公义，强调选人应以才而非党为标准。但多数人以政党为宪政、舆论、动员之先，政党具有反抗政府、制衡政府、改造政治之用。对于政党的分类，或依权力分类，有官民之分，实际就是在朝与在野，特别强调在野党存在的必要；或依地域之分，如南北之间差距可以互补，作为重要的政治技巧，也反映南方在军事上的劣势和在政治、经济上的优势；或依主张之分，根据政党的纲领、行为划分激进或保守，应各时期需要不同而轮替。都认为政党应具较宽泛的代表性，其区别在于一般的利益主张，而非阶级对立与冲突。

　　章士钊就朋党林立问题提出行两大对立、而非群小分立的毁党造党论，即首先打破并取消政党林立现象，合组政见商榷会，提出两大党纲领；各党根据理念远近，再组为两大政党。康有为、梁启超、孙中山等也都主张两党制。国会内政党行党争而非有原则、有程序的政争，令人失望，从而选择组建新型政党。如在护法运动中，孙中山先以非常手段护法，失败后再建立中国国民党；陈独秀对于巴黎和会与南北和会的失望，转而筹建中国共产党。

　　（2）政党的类型特征与作用

　　这是分析的主要内容。注意区分传统朋党、议会党、革命党的成员构成、政纲、活动方式和目标等，注意在激烈、复杂的民族解放运动中，中间政党或派别的特征，如何由第三党或中间路线向参政党转变。

　　（3）中国政党政治是未发育或发育不完全的政党政治

　　中国政党政治没有日本经验的三个阶段，试图在辛亥革命后急速过渡到一种完美的以西方社会为模仿对象的共和政治，但西方政党的第一个阶段并未真正出现。袁世凯与进步党的建立似乎标志着官僚与政党的联合，又同时满足了两党制条件，但此种联合并不融洽，从袁世凯到段祺瑞均如此。政党与政治分离是在军阀混战情况下出现，并非稳定的、完全的独裁，而是通过建立新型政党，用党治来替代。

　　党治是一种特殊的政党政治。孙中山的训政思想主要解决国民素质问题，并未说明实行宪政后的政党类型。列宁式的政党在革命胜利后应面对衰亡中的国家，晚年列宁强调以加强党的建设、扩大党内民主解决过渡时期的政治问题。两者与中国实际发展都有相当距离。

　　（4）民国政党史的研究情况

　　一般而言，前（国会制度试验）后（国民党党治）多而中间少，国共多而其他少。80年代初对于立宪派出现新的研究，关键在于对革命的反思。以后，曾一度兴起对所谓民主党派的研究，主要是为了纠左，肯定一批上层人物的历史作用，以符合改革开放的需要。也有少数学者开始探讨中间路线或中间力量，重新解释所谓第三条道路。90年代下半期，对于西方社会民主党研究的加强，再次推动新一轮的政党研究，主要仍是上层人物研究，但已出现对政党组织机构、党员结构及地方党部的较为深层的研究，如对于国民党的力行社、三青团的研究，国民党的组织形态研究等。国民党下层结构的研究还有待进一步深入。

　　注意思考问题：（1）何种方式是最好的选人制度，科举制能够解决选人问题吗？（2）辛亥革命后是否需要一个独裁时期？政党政治试验是否过早？（3）西欧亦有多党制国家，并未因此影响社会发展，在政党政治的模式上，一般多党制对应联合执政，两党制对应轮流执政，两者中国都没有，两党制或多党制在中国行不通吗？（4）由党治而宪政可能吗？特别是有武装政党，对于是否执政通常看成绝对排他的生死存亡之事，基本上不存在权力转让或轮替的问题。那么，其途径是否就是政治协商制度与联合政府构想，即一个大党主导下的多党参与？
 
 
 
2．国会中的政党与政治派别
   

　　阅读：张玉法的《民国初年的政党》。

　　要求把握：（1）由清末之朋党与党会向国会政党发展之脉络。（2）各政党、派别的构成与主张的区别，注意外国势力、军事集团、财团、地方力量、个人因素等方面的作用，各政党代表性、自身利益等方面的同质与异质，可能更为复杂。（3）各政党存在的条件与趋向，如大党的特征与作用？政党游戏规则？官僚与政党关系等？（4）革命党与立宪党界限的消失主要是非革命党化，注意民初组党过程中各党的政纲和组合。

　　中国传统社会只有朋党和会党。朋党勾结于上层进行政治活动，多以私人关系相联系，或表现为在朝者内部不同势力的权力斗争，或是在野者部分人士连结试图影响朝政。会党形成于社会基层，为求维持生存相互联络，又多以民间信仰为纽带，结成秘密团体，并往往成为反抗现存秩序的工具。中国近代政党的出现受到预备立宪和反清革命的双重影响，又有所谓立宪与革命之分，但此种区分是后人以其标准的划分，并非当时的分野。

　　最重要的革命党是1905年在日本东京合并兴中会、华兴会、光复会成立的中国同盟会，又通常被认为是中国有近代意义上的政党之始。同年，清政府派遣五大臣出洋考察政治，准备“仿行宪政”，1906年发布“预备立宪”上谕，亦掀起借助实行宪政组建政党的热潮。立宪团体在国外成立帝国宪政会、政闻社、宪政讲习会等团体，国内有预备立宪公会，并由各省谘议局代表组成国会请愿同志会。1910年，资政院成立，国会请愿同志会联合资政院中同志成立宪友会，作为各省谘议局互选议员之代表；由清廷敕选议员组织宪政实进会和辛亥俱乐部，在资政院内形成官民党派对立之势，试图成为将来国会内的政党格局。与此同时，各省亦成立类似的政治团体，或以省谘议局为主要活动场所，或从事反清革命秘密活动，也是中华民国成立后政党重建或整合的重要资源。

　　必须指出，尽管各类近代政党或政党雏形的出现，都标榜其政治纲领、组织形式、活动场所以及作用、目的效法西方，实际上均同时受到中国传统政治组织形式的强烈影响。试图将来在国会内活动的政党，由于尚未经过大规模社会运动和选举政治的检验，朋党习气十分严重，特别是由敕选官僚组织的政党。从事反清革命的政党，由于缺乏社会动员基础，需要依靠会党力量的支援，在组织上亦出现有意识趋向会党的现象。

　　中华民国成立后，长期专制政治压迫一经放松，由于对政党政治不甚了解以及对宪政的渴望，加之废科举取仕后，知识分子多有由政党入仕的想法，民国初年出现政党林立的混乱局面，使得政党的组合与分裂更为频繁，政党之间及政党内部的争斗更为激烈。另一方面，为争取在政坛取得优势地位，势力较强的政党多利用政治权力扩大组织，争并小党小派组建大党。第一届国会召集前，出现国民党、统一党、共和党、民主党四党竞争局面。

　　（1）国民党。南京临时政府成立时，多数同盟会员认为共和将至，主张实行政党政治。1912年1月22日，同盟会在南京举行会员大会，就改组问题进行讨论，决定公开组织，改组为政党，誓词亦改为“推翻满清政府，巩固中华民国，实行民生主义”；并以孙中山“方综国政，不宜兼摄党事”为由，推选汪精卫为总理，但汪坚辞不就，致使改组搁浅。3月初，全国出现组党高潮，同盟会内部自行设会组党现象更为严重，促使孙中山、黄兴等决心将同盟会改组为公开参政之第一大党。

　　3月3日，同盟会在南京三牌楼第一舞台召开本部全体大会，正式决定改同盟会为政党，并通过新的《中国同盟会总章》，规定宗旨为“巩固中华民国，实行民生主义”；政纲为：一、完成行政统一，促进地方自治；二、实行种族同化；三、采用国家社会政策；四、普及义务教育；五、主张男女平权；六、厉行征兵制度；七、整理财政，厘定税制；八、力谋国际平等；九、注重移民垦殖事业。规定“凡已入本会者，同时不得入他政党”；“会员有违反规则，败坏名誉者，经评议部议决，由总理宣告除名。”选举孙中山为总理，黄兴、黎元洪为协理，胡汉民、汪精卫、张继、宋教仁、刘揆一、平刚、田桐、居正、马君武、李肇甫为干事，以汪精卫、张继、宋教仁、居正分任总务、交际、政事、财务各部主任干事，并选定谭人凤、熊克武、吕志伊、邓家彦、张士麟、陈子范、林直勉等人为各省支部长。4月25日，为谋求政党政治的发展，同盟会本部迁往北京。此后，为确保在国会中地位，大力扩展组织，合并其他党派政团，成分日趋复杂。

　　6月，同盟会首先实现与全国联合进行会合并。8月7日，同盟会、统一共和党、国民公党就合并之党名、党纲达成最后协议，推宋教仁、张耀曾和国民公党代表杨南生起草宣言。国民共进会、共和实进会亦表示同意加入合并。8月11日，五党代表举行合并筹备会，商定组织细节；17日发表组党宣言。

　　8月25日，国民党合并成立大会在北京湖广会馆举行，推张继为临时主席，到会者3000余人，通过国民党名称和《国民党规约》，宣言“一国政党之兴，只宜二大对立，不宜小群分立”，选举孙中山、黄兴、宋教仁、王宠惠、王人文、王芝祥、吴景濂、张凤翙、贡桑诺尔布9人为理事，胡汉民、胡瑛、柏文蔚、温宗尧、李烈钧、沈秉堃、张继、唐绍仪、陈锦涛、褚辅成、杨增新、于右任、马君武、谭延闿、徐谦、阎锡山、孙毓筠、景耀月、蒋翊武等30人为参议，正式宣告国民党成立。9月3日，各理事推孙中山任理事长，但实际委托宋教仁代理。《国民党规约》规定党的宗旨为“巩固共和，实行平民政治”；政纲为：一、保持政治统一；二、发展地方自治；三、厉行种族同化；四、采用民生政策；五、维持国际和平。改同盟会的总理制为理事合议制。设本部于北京，统辖各交通部、支部及分部，设政务研究会及总务、交际、政事、文事、会计五部；交通部设于省会外之各商埠，直隶于本部，管理该党交通事宜；支部设于各省会，综理全省党务；分部设于各府、厅、州、县，隶属于该省支部，但凡设交通部之地不设分部，而以交通部兼掌其事。《国民党政见宣言》提出政见主张，关于政体：一、主张单一国制；二、主张责任内阁制；三、主张省行政官由民选制度以进委任制；四、主张省为自治团体有列举之法；五、主张国务总理由众议院推出。关于政策：一、主张整理军政；二、主张划分中央地方之行政；三、主张整顿财政；四、主张整顿行政；五、主张开发产业；六、主张振兴民政；七、主张兴办国有交通业；八、主张振兴教育；九、主张统一司法；十、主张运用外交。

　　10月18日，宋教仁离京南下，布置国民党参加国会选举事宜。12月，国会选举开始。1913年2月4日，参众两院选举揭晓，国民党于众议院596席中获269席，于参议院274席中获123席。4月8日，正式国会成立，国民党为国会中第一大党。

　　（2）统一党。统一党由中华民国联合会、预备立宪公会联合组成，并加入部分旧官僚及立宪派人士、士绅。

　　1911年11月15日，章炳麟抵光复后的上海。其时，湖北军政府代表胡仰、胡伟、胡瑛、何海鸣、邹廓等人正在上海发起组织共和中国联合会（又称中华民国全国联合会），章炳麟即被举为章程起草员；章又联络前清江苏巡抚、苏州军政府都督程德全独立发起中华民国联合会。11月25日，共和中国联合会宣布与苏州发起的中华民国联合会合并，12月14日章等人以“创办员”名义发布中华民国联合会章程，半月间得会员200余人。1912年1月3日，在上海江苏教育总会举行大会，正式宣布中华民国联合会成立，以“联合全国，扶助完全共和政府之成立”为宗旨，选举章炳麟、程德全为正副会长，唐文治、张謇、蔡元培、应德闳、熊希龄、张通典、黄侃、汪德渊、程承泽、黄云鹏、贺孝齐、刘树堂、邹凌沅、陈郁瑺、陈荣昌、邓实等19人为参议员，组成参议会。成员包括部分同盟会会员，主要是对同盟会不满的原光复会会员，部分立宪派人士和旧官僚。中华民国联合会反对简单套用法、美等国现成模式，主张建设中国型共和国，1月22日议定确定共和国体，建设责任内阁；统一全国，厘正行政区域；厘正财政，平均人民负担；整顿金融机关，发达国民经济；振兴海陆军备，巩固国防；建设铁路干线，力谋全国交通；维持国家和平，保全国家权利；厉行移民开垦，促进边荒同化；普及国民教育，振起专门学术；注重国民生计，采用稳健社会政策等“假定政纲”10条。民国成立后，预备立宪公会急于参与政治，时逢章炳麟欲将中华民国联合会扩大为政党，因中华民国联合会的政治主张及对同盟会的态度与其接近，预备立宪公会的张謇、程德全、赵凤昌等亦为中华民国联合会发起人，加之两会皆以浙江省人士为核心，经接触后决定合组统一党。

　　3月2日，在上海江苏教育总会举行大会，正式成立统一党，以“巩固全国统一，建设中央政府，促进共和政治”为宗旨。推选章炳麟、张謇、程德全、熊希龄、宋教仁为理事，汤寿潜、唐文治、蒋尊簋、唐绍仪、汤化龙、庄蕴宽、赵凤昌、应德闳、叶景葵、王清穆、温宗尧、邓实、陈荣昌等人为参事，陈则民、赵洪藻、陈毓楠、宗熊述、汪德渊、刘慎眙、章驾时、许邓起枢、周应熙、熊小岩、皮祖珩、张远善、李约、杨华、宁士桢、康宝忠、纪文翰、田骏丰等为评议员。通过公布政纲：一、团结全国领土，厘正行政区域；二、完成责任内阁制度；三、融合民族，齐一文化；四、注重民生，采用社会政策；五、整理财政，平均人民负担；六、整顿金融机关，发达国民经济；七、整理海陆军备，提倡征兵制度；八、普及义务教育，振兴专门学术；九、速设铁路干线，谋便全国交通；十、厉行移民开垦事业；十一、维持国际和平，保全国家权利。政治立场较为温和，主张采渐进主义。在南京临时政府中地位仅次于同盟会。随临时政府北迁，统一党本部亦从上海移往北京。

　　其时，同盟会势力较强，袁世凯亦着意拉拢各派扩充力量。同盟会宋教仁曾试图将统一党与统一共和党联合起来，因张謇、熊希龄、张弧、孟森等人的反对未能成功。统一党内的旧官僚更倾向于拥护袁世凯。民社、国民协进会亦联络统一党共组共和党。5月9日，孟森、黄云鹏等人代表统一党与民社、国民协进会等团体在上海开合并会，成立共和党。章炳麟即电上海取消孟森、黄云鹏代表名义，表示不承认合并条件，统一党云南、贵州、四川、江西等省支部亦电告北京本部，反对合并。5月17日，章炳麟在北京召集党员开会，宣告统一党独立，但党员愿入共和党者听其加入。旧官僚成分大量增加。其后，章炳麟以理事名义把持党务，引起党员不满。8月，章炳麟邀黎元洪同时退出政党，宣称“政党已为天下所鄙，议院尤为奸盗之渊”，将统一党党员交共和党统摄。也有部分统一党党员转入国民党。9月1日，主张仍然独立的统一党党员在北京事务所开会，举王赓（揖唐）、张弧、王印川、汤化龙、朱清华为理事，统一党沦为袁世凯附庸。

　　（3）共和党。共和党由统一党、民社、国民协进会、民国公会、国民党（潘昌煦组建）五政团合并而成，亦加入国民共进会部分成员。

　　1912年1月16日，孙武、刘成禺等在上海成立民社，以卢梭《民约论》民主思想为标榜，宣称“对于统一共和政治持进步主义，以谋国利民富”。民社以湖北共进会为基础，联合振武学社、文学社，故以湖北人士为中心，不满同盟会把持南京临时政府，拥护黎元洪，以抗同盟会。成员主要是旧军官、旧官僚及失意同盟会员、立宪派人士，其中立宪派人士尤受重视。出版机关报《民声日报》。2月28日，本部社员谈话会议决政纲四条：一、提倡军国民教育；二、采用保护贸易政策；三、扩张海陆军备；四、主张铁道国有。

　　国民协进会为清末宪友会分支。武昌起义后，宪友会很快便分化为一些小政团。1912年2月，范源濂、籍忠寅、黄远庸、蓝公武等人在京、津一带发起国民协进会，3月18日在天津宣告正式成立，后移本部于北京。国民协进会标榜以宣达民意、监督政府为目的，有政纲三条：一、巩固共和政治；二、确定统一主义；三、发达社会实力。成立时会员有200余人，大部分为宪友会和辛亥俱乐部成员，与梁启超关系密切，政治上与袁世凯接近。

　　1912年1月底，陈敬第、黄群、邵章、诸翔九等在上海发起组建民国公会，骨干成员多为前清立宪派政客和光复会中“稳健分子”。2月，议定政纲四条：一、保持中华民国之统一；二、建设健全之中央政府，应世界大势，以促民国之进步；三、成立健全之舆论，保证民国之民权，继此无障碍；四、扶持国民经济之发展。政治上反对南京临时政府，支持袁世凯的统一活动。会员最多不过二三百人，以浙江省人为中心，在上海、杭州略有势力。

　　1912年2月，潘昌煦、朱寿朋、潘鸿鼎、陆鸿仪、沈彭年等在上海发起建立国民党，有成员30余人，伍廷芳、温宗尧等人赞助。宗旨为“在全国统一政治之下，以人民为国家主体，完全保护其固有之权利，以发扬共和之精神”。政纲六条：一、养成共和精神；二、采美国共和制，以杰克逊学说为施政基础；三、外交采亲美主义；四、尊重国民的权利义务；五、制定完全宪法；六、谋设国会。未能召开正式成立大会，在现实政治中无甚表现。

　　国民协进会成立后，便立即决定与民社联合，推黎元洪为党魁，由籍忠寅、周大烈南下协商。国民公会亦推陈敬第同行。4月15日，统一党、民社、国民协进会、民国公会、国民党、国民协会、共和建设讨论会等七政团召开第一次合并会议。其后，国民协会、共和建设讨论会中途退出，其余五政团于4月24日签定合并协议书，一致同意合并建立共和党。4月27日，在《民立报》发表召开成立大会通知，揭示党义三条：一、保持全国统一，采取国家主义；二、以国家权力扶植国民进步；三、应世界大势，以平和实利立国。发起团体增加国民共进会。5月6日，公布规约草案，规定凡赞同党义，具有公民资格，由党员二人介绍，经理事长、理事认可后，得为党员，缴入党费一元；本部党员须缴常年费每人6元，支部、分部得酌量增减之，特别捐不限额数；党员有为官吏或国会议员每年薪俸2000元以上者纳所得1%，5000元以上者纳所得2%。

　　5月9日，在上海张园召开成立大会，出席者千余人，公推张謇为临时主席，通过《共和党规约》及支部、分部条例，选举黎元洪为理事长，张謇、章炳麟、伍廷芳、那彦图为理事，林长民、汤化龙、杨廷栋、王印川、龚焕辰、刘莹泽、陆大坊、黄云鹏、孟森、叶景葵、唐文治、童世琦、邓实、汪德渊、刘成禺、时功玖、陈绍唐、项骧、胡钧、汪彭年、张伯烈、张大昕、孙发绪、吴景濂、王赓、籍忠寅、李榘、陈懋鼎、刘颂虞、邵羲、范源濂、蹇念益、周大烈、长福、林志钧、沈彭年、朱寿朋、姚文枬、潘鸿鼎、叶鸿积、张毓英、沈周、贾丰臻、张一鹏、王弌、沈钧业、黄群、李祖虞、袁毓麟、汪希、陈敬第、高凌霨、蔡元康、王家襄共54人为干事。暂以上海为临时本部，所有从前各政团名义皆取消，概用共和党。

　　不久，章炳麟因不满于共和党本部干部人选，力辞理事之职，5月17日召集统一党本部大会，痛斥立宪派及旧官僚“以抵制同盟会为名，而阴怀攀龙附凤之想”，其害“过于同盟会远矣”，正式宣布与共和党决裂。5月29日，共和党北京本部正式成立。共和党拥有较为庞大的宣传机器，重要者有上海的《时事新报》、《民声日报》、《神州日报》，天津的《民兴报》、《北方日报》、《大公报》，北京的《中国日报》、《亚细亚日报》、《京津时报》等。

　　共和党在北京临时参议院中占40余议席，其与同盟会的对峙情形，时称“国权主义”与“民权主义”或“国权党”与“民权党”的对立。共和党人在中央政府及各省为官者就更为突出，故为自身利益以拥袁为己任。又由于内部成分复杂，党争激烈，常有分裂、脱党现象发生。国会选举结果共和党取得众议院120席、参议院55席，共175席，仅次于国民党。

　　（4）民主党。国民党合组后在北京临时参议院约占议席60余，共和党40余议席，所余20余议席之向背成为关键。共和建设讨论会、国民协会、共和统一党、共和俱进会、共和促进会、国民新政社为组建第三党合并成立民主党。

　　共和建设讨论会亦为宪友会分化而来。1912年1月5日，宪友会部分重要成员汤化龙、林长民、孙洪伊、黄可权、向瑞琨、张君劢（嘉森）等在上海发起共和建设讨论会，目的为集合同志，讨论民国建设问题，以为组建政党之预备，拟推梁启超为领袖。两个月后，征得会员300余人。4月13日，在上海靶子路举行正式成立大会，公推汤化龙为主任干事。会员以立宪派人士为主，多为旧谘议局议员及旧官僚，且多跨党分子，经费也大多出自军阀官僚之手，黎元洪为主要提供者。共和建设讨论会因规模较小，无力竞争政权，标榜“不入政界，专以指导国民为务”，以梁启超草拟《中国立国大方针商榷书》阐述政见，采稳健进步主义，协调国是，“对外必取乎和平政策，对内必取乎实利政策”。主张建立平和大国，俾竞立于世界；最高政府集权，都督不由民选，下级自治团体分权；推行保育政策，反对自由放任；实现完全政党内阁，非国会议员不能为内阁阁员，内阁必由国会下院多数党之领袖组织之，内阁失多数于下院得解散下院，但再选举若仍失多数则例行辞职；实行两党政治，避免小党分裂。

　　1911年11月24日，张嘉璈联络杨景斌等32人于上海发起国民协会。1912年1月21日，国民协会在上海江苏教育总会举行第一次全体大会，提出政纲三条，即统一国权、培养元气、发达民力，推唐文治为名誉会长，温宗尧为干事总长，正式成立上海本部。基本成员为立宪派人士或旧谘议局议员。4月初温宗尧辞职，唐绍仪入会任总理，杨士崎、袁树勋任协理。后唐绍仪出任内阁总理，遂改称名誉总理。实际负责任者仍为张嘉璈。国民协会原拟与共和建设讨论会一同并入共和党，因共和党不愿举梁启超为领袖，加之各团体间互不信任，乃另谋组建第三党。后与共和建设讨论会试图联络国民公党、统一共和党组建新党，因国民协会、共和建设讨论会以立宪派正统自居，推梁启超为领袖，而国民公党、统一共和党推岑春煊为领袖，合作未有结果。

　　共和统一党、共和俱进会、共和促进会、国民新政社均为建立于北京或主要在北京活动的小政团，为北方立宪派的集合。

　　1912年9月27日，民主党在北京正式成立，以第三党自居，声称主要目的既非“力求自掌政权以实行所怀抱”，又非“对于政府常尽严重监督之责”，而侧重于“尽全力以普及政治知识，传播政治信条，巩国家之根基，为政权之保障”。定党纲五条：一、普及政治教育；二、拥护法赋自由；三、建设强固政府；四、综核行政改革；五、调和社会利益。推汤化龙为干事长。主要成员多系资政院及各省谘议局议员，以及实业家、新闻记者，为渐进派中的激进势力。

　　11月，沙俄与外蒙缔结所谓《俄蒙协约》发表，民主党激烈成员如张君劢、向瑞琨等亦参加谴责北京政府的行动，导致民主党分裂。支持袁世凯并标榜稳健的原共和统一党成员于12月初宣布脱离民主党，再谋独立。民主党也退出由统一、国民、共和、民主各党组成的“政团俱乐部”。在国会选举中，民主党在参议院获8席，在众议院获16席，共占24席，为国会中第四大党。

　　第一届国会选举国民党取得国会中多数地位，强烈要求真正施行政党内阁制。在袁世凯的利诱下，统一党、共和党、民主党三党合组进步党，由多党竞争转为两党对立，并设想由此形成英美式的政党政治制度。1913年4月8日，中华民国第一届国会开幕，各党即围绕参众两院正副议长职位展开激烈竞争，给三党合并带来新契机。4月16日，统一、共和、民主三党举行联谊会（亦称“恳亲会”），梁启超、孙武、汤化龙、王赓到会演说，一致强调为取得议院多数，三党务必彼此容忍与牺牲“各方面之小意见小问题”，“速求合并成功”。梁启超指出：“三党在院内尚不能多数，此种现象极为可忧”，称“为三党计，为敌党计，皆宜三党合并，使中国保有二大党对峙之现象渐入轨道。”4月25日，三党正式签署合组进步党协议书。5月3日，三党本部联电各党交通处，报告各党本部已议决合并，一旦筹备完成，即开成立大会，请各支分部先行接洽合并。5月15日，三党议员、职员举行特别会，推梁启超为主席，讨论党章及成立大会筹备事宜。5月28日，选举新党本部职员。

　　5月29日，统一、共和、民主三党在北京共和党俱乐部举行合并大会，宣布进步党正式成立。通过宣言书及党章，提出主张三条，即采取国家主义，建设强善政府；尊重人民公意，拥护法赋自由；顺应世界大势，增进和平实利。推选黎元洪为理事长，梁启超、张謇、伍廷芳、孙武、那彦图、汤化龙、王赓、蒲殿俊、王印川为理事，阿穆尔灵圭、张绍曾、冯国璋、周自齐、熊希龄、阎锡山、胡景伊、尹昌衡、蔡锷、朱瑞、唐继尧、陆荣廷、张镇芳、杨增新、张凤翙、程德全、陈国祥、徐勤、庄蕴宽、汪大燮、陈昭常、齐耀琳、陈炯明等为名誉理事。支部遍布全国各省区，大多数相应由统一、共和、民主三党支分部改组而成，也有少数由本部特派员在各省区地方当局支持下建立，并派出特派员前往南洋群岛各华侨集中地发展组织，以争取海外华侨在政治、经济上的支持。三党机关报，如《天民报》、《天铎报》、《大共和日报》、《庸言》、《时事新报》等，均成为进步党喉舌。

　　进步党的合并成立虽声势浩大，但内部仍貌合神离。主要领导干部为梁启超、汤化龙、林长民、孙洪伊、蒲殿俊、梁善济等人，被视为民主党垄断权力；共和党原有4万元财产尽为进步党提用；合并之始有个别党员希望入阁，合并后大失所望。6月22日，原共和党民社派之张伯烈、郑万瞻、刘成禺、胡祖舜、彭介石、胡鄂公、高振声、梅宝玑等与原统一党之黄云鹏、吴宗慈、王湘等共40余人发表独立宣言，理由是少数党之民主党违背和约原则，攫取多数之职员；共和党开最后协议会时系少数出席，故合并为少数出席者的独断决议等。脱党者称仍守共和党名义，以第三党自居，即新共和党。新共和党在国会两院占有50余席位。此外，民主党中李庆芳一派在梁士诒的拉拢下，以反对合并为名，另组国会议员同志会，主张选举袁世凯为大总统，制定采行国家主义的宪法。

　　此时，国民党内部亦分化出一些小团体，故进步党尚能在国会与国民党周旋抗衡，有时甚至还能形成强势。9月11日，熊希龄内阁正式组成，在9名阁员中进步党占4人，其余皆北洋派。熊希龄内阁为进步党人政治上的“黄金时代”，曾力图实行责任内阁制，在外交方面抱“开诚布公以敦睦谊”和“审时相机以结悬案”两大方针，“求外交上不复有重大问题发生，乃得集全力以整顿内治”；内治根本在财政，要求政府严格控制预算以治标，改正税制、整理金融、统一货币、改良国库以治本。但因袁世凯权势所迫，终无一实行。反在内外压力之下，进步党转而赞同先选总统，并派刘崇佑、黄群等与国民党人张耀曾、谷钟秀协商，取得一致意见。

　　袁世凯感到对进步党不能指挥自如，指使梁士诒组建附庸党。梁士诒遂以从进步党中分化出来的国会议员同志会为主体成立公民党，并联络与其有关的自国民党分化出来的集益社、超然社部分成员，以及梁的私党铁道协会、潜社等。9月7日，在北京虎坊桥湖广会馆开成立大会，标榜以“国家权力实行政治统一，增进人民福利”为宗旨，以正式总统选举为本党政策的第一步。举梁士诒为党魁，叶恭绰为副党魁，重要成员有李庆芳、梅光远、司徒颖、杨润、权量、康士铎、王荫棠、汪其砥、曾有澜、王双歧等。公民党成立后，袁世凯对参加议员每月200元津贴，参加者200余人，对袁世凯当选正式大总统起了相当作用。

　　另一方面，国民党、共和党内开明激进议员亦采取重组行动以相抗。10月21日，进步党脱党党员李国珍、蓝公武、丁世峄、汪彭年、刘崇佑、解树强等与国民党脱党党员张耀曾、谷锺秀、汤漪、孙润宇、杨永泰、张治祥、沈钧儒、曹玉德、钟才宏等组成民宪党，以“巩固民主政体，励行立宪政治”为宗旨，宣言“对于国家负忠诚之义务，有摇撼吾民主国体者，必竭力以维持之保护之。”国会内部形成国民党、民宪党、进步党、公民党四党对立局面，其时因国民党受袁世凯迫害，故党内亦有全数改组为民宪党的议论，后依吴景濂、李肇甫的折衷主张，仍维持国民党名义，与民宪党在制宪上保持联络合作。

　　袁世凯当选正式大总统后，进一步贯彻拆散旧党、组织新党策略，国会中亦有小政团对两党制度不满，有意愿合并充当第三党。1913年10月18日，大中党在北京湖南会馆开成立大会，由朱兆莘一派的集益社，江天铎一派的超然社，刘揆一、杨度主持的相友会，贡桑诺尔布、许世英主持的以蒙藏议员为主的宪政公会，由国民党与进步党中分裂出来的议员组成的政德会五团体合并组成。宣称以“巩固共和，保持统一”为宗旨，以“采用国家主义，运政治于立宪轨道”为进行之方，“行合议制的组织”以免独裁，“持不偏倚的精神”以求真独立，完全自立于第三党的地位。在国会中，大致处在新组建的公民党与民宪党之间。

　　11月4日，袁世凯下令解散国民党，取消国民党议员资格，引起非国民党籍议员的普遍忧虑和恐慌。11月7日，国会两院议员开会，赞同进步党关于请袁世凯保留已脱离国民党籍之议员资格，使国会得以维持。因袁世凯反对，没有收取效果。1914年1月10日，袁世凯下令停止全体国会议员的职务，每人发旅费400元，饬令回籍。进步党亦结束其在国会的活动，进入两党对立的政党政治时期的设想很快破灭。

　　思考问题：中国现代历史上政治权力可以和平移交吗？国会内整合失败的原因？政党分化是二次革命重回暴力手段之误？还是此路不通遂向政党掌握武力和分散化两个方向发展？

　　袁世凯下令解散国民党，继而解散国会，进而阴谋复辟帝制，政党出现武装化倾向：

　　（1）中华革命党的建立

　　1913年9月27日，孙中山在日本东京“发起重新党帜”，吸收党员，并严格规定，以期克服过去国民党组织涣散的缺陷。凡欲加入者，无论其在党的历史及资格如何深久，皆须重写誓约，加按指模，并亲拟入党誓词。在孙中山手定之入党誓约中，除务达民权、民生两主义，创制五权宪法，还有服从孙中山个人的内容。

　　1914年7月8日，中华革命党在东京筑地精养轩召开正式成立大会，孙中山当众入盟，宣誓就任总理；通过《中华革命党总章》，发表《中华革命党宣言》。总章规定：宗旨为“实行民权、民生两主义”，以“扫除专制政治，建设完全民国为目的”，分军政、训政、宪政三期进行。并规定党员等级及权利，“凡于革命军未起义之前进党者，名为首义党员；凡于革命军起义之后、革命政府成立以前进党者，名为协助党员；凡于革命政府成立之后进党者，名为普通党员。”“首义党员，悉隶为元勋公民，得一切参政执政之优先权利。协助党员，得隶为有功之公民，能得选举及被选举权利。普通党员，得隶为先进公民，享有选举权利。”“凡非党员，在革命时期之内，不得有公民资格。必待宪法颁布之后，始能从宪法而获得之。宪法颁布以后，国民一律平等。”

　　在中华革命党筹建过程中，便积极开展武装讨袁活动。正式成立后，更是将讨袁军事作为中心工作。1915年夏末，孙中山委任陈其美为中华革命军东南军总司令，居正为东北军总司令，胡汉民为西南军总司令，于右任为西北军总司令，分别组织武装讨袁。12月25日，护国战争爆发，各地中华革命党人相继策应。袁世凯去世后，本部由东京迁至上海，同时孙中山电令国内各地中华革命军息兵罢战，实现国内和平，等待法律解决。

　　此外，中华革命党的组建方式和组织原则遭黄兴、李烈钧、陈炯明、柏文蔚、李根源、熊克武等人反对。1914年8月，由李根源等人倡议组织欧事研究会，力图与一般政党性质相区别，便利联合同志，又避袁世凯之嫌。主要成员为李烈钧、熊克武、钮永建、程潜、李书城、李根源、邹鲁、陈独秀、谷锺秀、殷汝骊、彭允彝、吴景濂、张耀曾等，在政治上坚持反袁，主张稳健之渐进主义；在组织上力图人才集中，不分党界；对孙中山则取尊敬主义。无严密的组织机构，隐以黄兴为首领。欧事研究会成员在南洋成立有中华水利促成社，对外以发展国内水利建设为旗号，目的是筹备大款举事。

　　（2）进步党人的武装斗争

　　护国战争中，进步党人曾打算经营西南，以为其武装根据地。但因地方实力派排斥，无法深入云南、两广及湖南，于是将重心置于四川。袁世凯去世后，梁启超一方面致电拥护段祺瑞主阁，一方面说服唐继尧、陆荣廷撤销军务院；同时，汤化龙入京觐见段祺瑞，与梁启超南北呼应，大倡不党主义。转向重新经营北京政府及国会中的势力。1916年7月6日，北京政府任命蔡锷为四川督军兼省长。因蔡锷病重，8月9日离开成都，在西南建立进步党根据地的计划落空。1917年4月，戴戡与川军刘存厚发生武装冲突中阵亡，进步党在护国战争中所掌握的武力完全瓦解。

　　第一届国会经两次解散、两次重开，其内部政党逐步分化为一些派系或政团，虽也曾有过一些整合努力，但都是议员个人或小团体私利的短暂结合，或是就具体政见、事件的短暂结合，并无明确的政纲和组织，也不再使用组大党和实行政党政治为号召，无原则党争在国会内屡屡发生，政党形象在社会上极为丑陋，南北国会均如此。

　　（1）原国民党人在国会内的活动

　　国会重开后，旧国民党籍议员即开始新的结合活动，人数较多的有客庐系和丙辰俱乐部。客庐系为国会中旧国民党的稳健派，以推张继为领袖的一派为中心，主要成员有王正廷、彭允彝、赵世钰、吕复等人；加入谷锺秀系，有张耀曾、李肇甫、殷汝骊、李述膺、韩玉辰、徐传霖、欧阳振声、杨永泰、文群等人；后加入吴景濂一派。丙辰俱乐部为国会中旧国民党的激进派，主要成员有林森、居正、田桐、褚辅成、马君武、白逾恒等。1916年9月6日，客庐系、丙辰俱乐部与属旧进步党之孙洪伊、丁世峄、温世霖等的韬园系结合，成立宪政商榷会，成为国会中第一大团体。宪政商榷会为松散之结合，原小团体仍然存在。在宪法问题上主张采两院制，在宪法中规定地方制度，实行省长民选，亦被称为是地方分权主义者。但在对待“府院之争”的问题上，各派意见不一，很快便分裂为政学会、益友社、政余俱乐部、民友社等小团体。

　　11月19日，于江西会馆组政学会，推张耀曾为主席，谷锺秀、钮永建为副主席，规定以研究政务、实行改进为宗旨，标榜对于政权取恬静主义，对于政治取稳和改进主义，对于政府取劝告监督主义，对于各政团取亲善联络主义。在国会中拥有120余席次。护法运动发起后，企图以有条件恢复旧国会调和南北。后政学会部分成员南下，参加非常国会，占有八九十席次。政学会先以支持岑春煊改组军政府，排挤孙中山；后试图操纵非常国会的活动。1920年10月，军政府解散，政学会在南方的势力根本丧失。

　　益友社由张继、吴景濂、王正廷等人发起，10月19日在张宅开会正式标出名义，成员多为客庐系嫡系。在地方制度方面仅主张省制入宪，不提省长民选；在对德问题上仅主张绝交，反对宣战。1917年5月，益友社中的王正廷、褚辅成及部分国民党籍议员，亦因反对参战，成立政余俱乐部，主要成员还有胡汉民、彭允彝、吕复、陈独秀等。在广州非常国会中，益友会系以褚辅成、吴景濂、王正廷、吕复为首领，主张“采进步的惟民的倾向”，两派占有200余席次，为多数党，但成员复杂，时常扮演非常国会中的调人。

　　1917年2月，原韬园派的丁世峄与原丙辰俱乐部马君武、温世霖等因不满段祺瑞对德外交，合并成立民友社。在非常国会内，民友社系分以拥孙中山为领袖的“大孙派”，主要成员有林森、谢持、马君武、丁象谦、居正、田桐、叶夏声等人；脱离进步党、以孙洪伊为领袖的“小孙派”，主要成员有王乃昌、彭介石、万鸿图、温世霖等人；与民友社合作的旧共和党籍议员，主要有王湘、高振霄等人。为非常国会中的激进派。

　　旧国会再度恢复后，中国国民党亦在北京积极展开活动，国会中旧国民党籍议员进一步分化重组，有些变化成为有影响的重要派别，但大部日趋分化，多成为争权夺利之组织。中国国民党在国会中拥有议席百余人，组织有护法议员联欢会，主要成员有谢持、王用宾、冯自由、焦易堂、周震麟、田桐、彭养光等，影响不大。旧益友社及非常国会中益友社系以麻线胡同吴景濂宅为联络机关，重要人物有吴景濂、褚辅成、吕复、刘奇瑶、黄赞元等，占有议席百数十人，但无有力之组织。后因江西、浙江两省议员脱离，改益友会为民宪同志会，宣称得唐继尧、陈炯明支持。旧政学会部分成员以北京《中华新报》为联络机关，每周日在报社举行议员联欢一次，交换情报意见，无严密组织，重要成员有谷锺秀、张耀曾、李根源、杨永泰、李肇甫等人，占有议席五六十人。后改组为宪政社。民友社除中国国民党议员外，分化为新共和党、全民社、民治社等。新民社、全民社、民治社时称“三民”，成员中多系旧国民党分子。

　　（2）原进步党人在国会内的活动

　　国会重开后，进步党人鉴于民初政党蜂起形成党争的诟病，发表“不党宣言”，提出在国会中组织“无形政党”，既可“招致同人”，又避党争之嫌。1916年8月22日，部分进步党议员在北京安庆会馆讨论组党事宜，决定成立宪法案研究会，8月31日召开正式成立大会，通过《宣言》和《简约》，声称“以自由精神按国情、察外势、据学理以研究宪法案，以期成良宪”为宗旨，以汤化龙、刘崇佑、梁善济、李国珍为骨干。9月2日，另一部分进步党人成立宪法研究同志会，通过《公启》和《简章》，宣称“祛党见以集众思”，要“研究宪法，举其所得以供国会参考”，以梁启超、王家襄、陈国祥、林长民、蓝公武、籍忠寅、周大烈等为骨干。两会均以研究宪法为名，在国会中力量不相上下，后因国民党系人士组织宪政商榷会，两派遂有合并举动。

　　9月12日，宪法案研究会和宪法研究同志会宣布无条件合并为宪法研究会，以“研究宪法及其他重要政务”为目的，主张采取中央集权主义，废两院制为一院制，省制不规定于宪法，拥护段祺瑞内阁。宪法研究会拥有国会议员160余人，仅次于宪法商榷会。因主张采渐进主义，对执政者取妥协合作态度，组织内部相对较为稳定。成员多学者、外交家、教育家，在大城市青年学生及留学生、华侨中较有影响，主办《晨报》、《时事月刊》、《时事新报》、《改造》杂志等，亦是较有影响的舆论工具。

　　当时，国会中各派政党纠纷最大者为省制入宪问题。10月中旬，宪政商榷会议员所提省制订入宪法提案被列入宪法审议会议程，遭到宪法研究会议员强烈反对，以为宪法应有固定性，而地方制度目前尚不能确定，不能以宪法进行“试验”；虽各省议会多赞成省制入宪，但各省督军飞扬跋扈，未必就范，若因此惹起政潮，贻害非浅。宪法审议会连续进行多次辩论和表决，都因宪法研究会议员反对而未获通过。12月8日，宪法审议会再次就省制入宪进行表决时，宪法研究会议员与宪政商榷会议员相互争夺讲台，竟然大打出手，使议会成为武场。事后，宪法研究会以不出席宪法审议会进行抵制。在府院权力之争和对德参战问题上，宪法研究会倾向于支持段祺瑞。1917年5月18日，宪法研究会议员以政潮剧烈、轻率议宪异常危险为由，宣布停止出席宪法会议。5月31日，汤化龙辞去众议院议长。嗣后，众议院副议长陈国祥、参议院议长王家襄及研究系其他议员纷纷辞职南下，使黎元洪一筹莫展。

　　1917年7月17日，梁启超、汤化龙向段祺瑞献策，仿照第一次革命先例，召集临时参议院，重定国会组织法及选举法，再行召集新国会。11月10日，参议院在北京举行开会典礼，随即选举王赓为议长，那彦图为副议长，王印川任秘书长，均为原进步党人士。研究系重要成员亦纷纷入阁，并决定在新国会选举中，恢复旧进步党，争取国会多数，真正实现政党内阁。研究系议员在非常国会有10多人，影响不大。段祺瑞辞国务总理职后，研究系阁员梁启超、汤化龙、范源濂、林长民等均随段去职。汤化龙、林长民出国考察，梁启超则宣言不过问政治，专心学术研究。研究系失去领导核心。

　　1918年8月12日，安福国会在北京开会，研究系仅占20余议席，影响力大大削弱，政治上转向公开批判段祺瑞“武力统一”政策，并与直系及广州非常国会中政学系联络，主张南北议和。1920年7月，皖系在直皖战争中失败，研究系在政治上转而依附徐世昌。1922年旧国会再度恢复时，研究系已分化为若干小派别，主要有王家襄和梁启超两派。1923年春，研究系两派合组，由林长民草拟会章，宣称以“促成并实行发扬民治、尊重人道、巩固国本之宪法”为宗旨，主张国家组织以地方分权为基础，谋行政大体之统一；国民生活以平等为原则，以渐进为顺序，谋各类阶级最后之融化；代议制度以普选为正鹄，以职业为根据；男女平权于宪法及其他法律中，主张应有明确之规定；自由保障凡宪法所赋予，依其本文或其他法律中主张，应有切实方式之规定。重要成员有梁启超、王家襄、蒲殿俊、林长民、蓝公武、籍忠寅、张树柟、杜成镕、李文熙、熊正瑗等人。曹锟贿选总统时，研究系议员初曾表示反对，后曹锟以王家襄为参议院议长，并许以一人入阁，加之林长民、蓝公武、籍忠寅等急于完成制宪，除少数外，多接受贿款。组织上亦日趋涣散，仅在重大问题上合作。

　　1924年11月，第二次直奉战争中直系失败，第一届国会事实上已被无形解散，研究系亦随之消失。此后，仍有部分研究系议员及成员试图重新活动，但影响不大。1931年10月，研究系部分成员在北平秘密发起筹备中国国家社会党。

　　（3）小党的情况亦相似

　　袁世凯解散国会后，大中党亦停止活动。国会恢复，转为宪政讨论会，对宪法问题主张与宪法研究会接近，骨干有孙润宇、江天铎、朱兆莘、陆宗舆、克希克图、乌泽声（乌尔棍布）、马小进等，成员多官僚政客，在国会中拥有70余席次，势力较大。至国会第二次被解散，宪政讨论会成员大部留在北方苦撑，部分参加安福国会。到第一届国会第二次恢复，仍能在国会保持一定地位，但成员变动较大，以广东派人士占优势，又可分司徒颖、贺廷桂、林炳华等人的乐园系和孙润宇、谭瑞霖、江天铎等人的适庐系两大派。在曹锟排挤黎元洪的争斗中较倾向黎，黎元洪下台后，成员逐渐四散，仅剩张国淦等人仍标榜中立。

　　统治者除分化、利诱各政党为其工具外，还制造、组织私党，把持国会或自造之民意机关。如1912年4月10日发起的五族共和会，亦称五大民族共和联合会，推举赵秉钧为总理，陆建章为协理。只是由于各方舆论攻击，袁世凯恐对其不利，因而未开展活动，主要改以利诱、分化手段组建依附其的新党，削弱、打击其他政党，达到控制、操纵之目的。复辟帝制期间，既任用私党制造约法会议、大典筹备处等复辟机关，亦成立冒充民意的社会团体。1915年8月14日，杨度在袁克定的授意下，联络孙毓筠、严复、刘师培、李燮和、胡瑛组织筹安会，宣言目的为“以筹一国之治安，将于国势之前途及共和之利害，各摅所见，以尽切磋之义，并以贡献于国民。”宗旨为“在于研究君主、民主国体何者适于中国，专以学理之是非与事实之利害为讨论范围，此外各事，概不涉及”。试图将所谓学术团体变成表决国体机关。8月23日，筹安会正式成立，推杨度为理事长，孙毓筠为副理事长，严复、刘师培、李燮和、胡瑛为理事。对于各省到京代表，使其填写志愿书加入筹安会，并填写“君宪”或“共和”二字表决。8月29日，宣言结果均为“君宪”二字，提出“拨乱”、“求治”二法，称拨乱之法莫如废民主而立君主；求治之法莫如废民主专制而行君主立宪。随即鼓动各省代表及各省旅京人士冒充民意向参政院请愿变更国体。9月19日，组织全国请愿联合会，推沈云沛为会长，那彦图、张镇芳为副会长。遂以联合会名义向参政院请愿，要求设征求多数国民之公意的机构，表决国体问题。10月15日，杨度改筹安会为宪政促进会，设想在帝制完成后，着力于立宪问题。但袁世凯称帝未久便告失败，君主立宪团体告终。国会恢复后，部分帝制派仍在国会中活动，组织宪法协议会，主要成员有李庆芳、康士铎、田应璜等人，占据20席次左右，因名声很差，很少活动。后宪法协议会与杨士聪等人的宪政会、景耀月等人的苏园合并为大同俱乐部，旋因争夺职位分裂，后并入中和俱乐部，成为段祺瑞私党。

　　交通系也是统治者重要的政治工具。1907年，梁士诒任铁路总局局长、交通银行帮理，叶恭绰任铁路总局佐理，利把持路政和银行，培植起朱启钤、龙建章、关赓鳞、赵庆华、关冕钧等为核心的势力。袁世凯就任临时大总统后，交通系势力急速扩张，为政府的主要财政支柱，并向其他部门及国会渗透。1913年，梁士诒、叶恭绰在袁世凯的授意下，发起成立公民党，后又插手大中党的组建。1915年9月，梁士诒等组织全国请愿联合会，拥戴袁世凯复辟。袁去世后，梁士诒、周自齐、朱启钤等被作为帝制祸首通缉，逃往香港。其后，曹汝霖、陆宗舆等人把持交通、财政大权，与曾毓隽（云沛）、丁世源、吴乃昌、权量、黄赞元等人结成新交通系。新交通系与孙润宇、江天铎等一派之宪政讨论会关系密切，在安福国会中占有20余席次，亦不满安福俱乐部的把持。在外交上，新交通系亲日，负责办理西原借款，大量出卖铁路、矿山、森林等各种利权给日本，并协助签订《中日陆军共同防敌军事协定》、《中日海军共同防敌军事协定》。直皖战争中皖系战败，新交通系随之失势。1918年2月，冯国璋下令取消对梁士诒、周自齐、朱启钤的通缉。6月，梁士诒再任交通银行董事长。8月，安福国会开幕，梁士诒被选为议长，朱启钤为副议长。不久，周自齐被委为币制局总裁，叶恭绰任实业专使。先以侨园为俱乐部，被称为侨园派，后成立丰盛俱乐部，在安福国会拥有120余席次，主要成员还有龙建章、徐恩元、王景春、任凤苞、关冕钧、陆梦熊、陈懋鼎、沈云沛、梁鸿志、权量、汪有龄、陈振先、程克、曲卓新、鲍星槎等人。旧交通系大有东山再起之势。皖系失败后，奉系利用旧交通系控制北京政府，引起直系不满。直系指责梁士诒内阁于华盛顿会议在山东问题上向日本退让，迫使梁士诒于1922年2月辞职。4月，第一次直奉战争爆发，奉系战败，梁士诒、叶恭绰等人遭通缉，旧交通系亦退出政坛。至1924年11月，直系在第二次直奉战争中失败，新旧交通系人物多依附张作霖活动。

　　段祺瑞控制北京政府后，即拉拢利诱国会中一些小团体，结成私党为其所用。1917年3月，由李盛铎领导的民彝社劝诱张伯烈一派的宪友会合组为新民社。又使杨士聪等人的宪政会合并景耀月等人的苏园、帝制派的宪法协议会为大同俱乐部，旋即分裂。又经靳云鹏、李国筠活动，3月25日，平社、澄社、宪法协议会、宪政会、苏园、新民社、衡社、友仁社、尚友社、静庐、正社等10余个小政团合并成立中和俱乐部，以交换政见、联络情谊为宗旨，每星期开会一次。张勋复辟失败后，段祺瑞决意不恢复旧国会，为操纵新国会选举组织大政党。

　　1918年3月7日，王揖唐、王印川、郑万瞻、光云锦、刘恩格等10余人在梁宅开会，决定成立安福俱乐部，取梁宅位于安福胡同及“安国福民”之寓意。次日开正式成立会。以王揖唐为干事部主任，田应璜为评议会会长，李盛铎为政务研究会会长，其他重要成员还有康士铎、乌泽声、王郅隆、汪立元、于宝轩、克希克图、熊正琦、吴文翰、解树强、江绍杰等人。并无党纲、宗旨，仅为选举之纠合。8月12日，第二届国会开幕，安福系议员占议员总数的2/3以上，王揖唐、刘恩格当选为众议院正副议长，后参议院正副议长梁士诒、朱启钤辞职，补选李盛铎、田应璜为参议院正副议长，国会完全由安福系把持。南北议和开始后，安福系为维持国会地位，阻挠破坏议和。1919年4月，安福系内部复设政务调查会、两院议员联合会，以期加强团体的团结。但其极盛期未能维持多久，因靳云鹏不满徐树铮操纵安福系专权，乃脱离安福俱乐部，招致俱乐部中与己接近的部分议员，结合钱能训派、旧交通系的丰盛俱乐部派及部分中立议员成立己未俱乐部，主要成员有于宝轩、黄云鹏、陈介、易宗夔等人，意在对抗安福俱乐部，在安福国会中占有百余席次。1920年7月，直皖战争中皖系战败，北京政府随即下令解散安福俱乐部，后又通缉安福系重要分子。旧国会再度恢复后，刘恩格等原安福系成员组织竺庐为活动机关，以天津为中心，在排挤黎元洪的政潮中，以拥段拒曹为号召，力量微弱。第二次直奉战争中直系失败，1924年11月，段祺瑞任临时执政，并决定取消国会，停止政党活动。原安福系分为以王揖唐、许世英为首的安徽派和以曾毓隽、李思浩、梁鸿志、朱深为中心的福建派两派，在段祺瑞左右争权夺利。

　　此外，曹锟贿选期间，也曾试图组织宪政党为其所用。

 
 
 
3．政党改造与新型政党的产生
   

　　所谓新型政党，一类是辛亥革命时期建立的非国会政党，多与社会主义思潮、主张有关，如早期的社会主义、无政府主义政党，主张对于社会的整体改造和注重具体的社会工作，与党会共同为五四运动的组织源流；一类是有感政党政治失败而重组或新建的政党，试图以革命解决中国政治问题。两类政党的共同特点是带有社会主义或国家主义色彩，主张对现存政治秩序进行根本性改造，甚至使用暴力的方法。

　　要求：注意对各政党背景、成分、结构的分析，注意对于国共合作的研究，并从历史发展的角度加以观察。

　　（1）中国社会党

　　1911年7月10日，江亢虎在上海发起社会主义研究会，又称社会主义同志会，以“研究广义的社会主义”为宗旨，倡导研究社会主义理论，指出社会主义是“正大光明之主义，非秘密黑暗之主义；平和幸福之主义，非激烈危险之主义；建设之主义，非破坏之主义”。是“大同之主义，非差别之主义”。是“世界通行之主义，非各国废止之主义”。是“人类共有之主义，非西人独有之主义”。但又以为“中国今日朝不保夕，惟当提倡切近之国家主义、民族主义，不当提倡迂阔之社会主义”。规定以研究与鼓吹为任务，并创办《社会星》杂志作为言论机关。后又创办《社会》杂志。11月5日，由江亢虎提议，改组为中国社会党。初称中国社会民主党，推江亢虎为本部部长，公布《中国社会党宣告》、《中国社会党规章》，宣布政纲八条：一、赞同共和；二、融化种界；三、改良法律，尊重个人；四、破除世袭遗产制度；五、组织公共机关，普及平民教育；六、振兴直接生利之事业，奖励劳动家；七、专征地税，罢免一切税；八、限制军备，并力军备以外之竞争。提出举办事务为发行机关杂志、新闻、传单、小册；定期或临时开演讲会；组织公共之产科医院、蒙养院、小学中学，破坏家庭制度；建设社会银行，筹划遗产归公之方策；置备土地，办理农工商业团，为党员之实际试验场。并规定党员在宗旨范围内，以个人意志自由行动。1912年1月，再改组为中国社会党，陆武卿、盛国城、熊子英、吕桐孙等人所创的世界语学社并入。张继自法国回国后，因其亦主张社会主义，被邀请入党。奉孙中山为党外领袖，其他领导人有江亢虎、张继、李怀霜、段仁、陈翼龙、沙淦、叶夏声等人。1月28日，社会党第一次联合会在上海举行，确定中国社会党不是一个完全政党之组织。主要进行宣传鼓动工作，创办有《社会党日刊》、《社会党月刊》、《人道周刊》、《社会世界》、《女权报》等，各支部创办报刊达50多种，并进行社会主义理论论著的翻译、介绍和四处演讲。创办平民公学，进行普及教育的试验，但对于遗产归公、开办育婴堂和幼稚园等破除家庭制度的试验，未有多大成果。社会党参与发起“地税研究会”、“女子参政同盟会”、“神州女界共和协济社”等社会团体，与中华民国工党相联合，从事社会运动，主张绝对平等自由，争取女子参政权，倡导民生主义，并与第二国际取得了联系。

　　10月25日，社会党第二次联合大会在上海举行，集中讨论是否将社会党改造为完全政党，参与政治权力。结果多数代表同意江亢虎意见，主张“世界社会主义”，反对改组为正式政党。决定以“于不妨害国家存立范围内主张纯粹的社会主义”为宗旨，重申八条政纲，规定党员在宗旨范围内，得以个人意志自由行动，得以特别目的或同一职业组成各种小团体。会后，党内主张无政府主义者与国家社会主义者形成对立。张继先与社会党脱离关系。倾向无政府主义者另组纯粹社会党，以沙淦为领袖，称社会党无国界，而中国社会党有之，社会党反对政府，而中国社会党不妨害之。纯粹社会党以纯粹社会主义为宗旨，主张消灭阶级、破除界限，以鼓吹、破坏、建设为事业，并立不作官吏、不作议员、不入政党、不充军警、不奉宗教、不称族姓、不婚姻之戒约。据称1913年1月时社会党有支部490余处，党员52万多人，多为青年学生、手工业者和破产农民。

　　北京政府先以中国社会党破坏私有财产违反法律禁止其登记活动，对纯粹社会党更视如洪水猛兽。1913年8月7月，袁世凯下令解散社会党。8月31日，社会党在上海举行特别联合大会，议决五事：向国会请愿；继续维持本部的工作；被解散的支部，可改办“社会主义研究会”，或办“平民公学”，专门研究学理，普及教育。并推举江亢虎出国，同各国社会党联络，出席1914年第二国际维也纳会议。其后，社会党无形瓦解，但江亢虎仍以社会党名义对外活动。

　　1924年6月15日，江亢虎宣称俄德两国社会党以革命告成功，英法两国社会党以选举获胜利，而中国有政客而无政治家，有私党、革命党而无政党，有秘密阴谋、破坏暴力之酝酿，而无公开宣传、正式组织之机关，故宣布恢复中国社会党，以“根本改造政治与经济制度”为目的，以其新民主主义、新社会主义为纲领，自任首领，并宣布所有自解散以来组织各小团体，如社会主义同志会、社会主义讨论会、亢社、新国民社、新民社、自救会等，一律取消停止。所谓新民主主义主张选民参政、立法一权、职业代议三事，要求行直接民权，批判三权分立，反对少数操纵。在实行社会主义前，先组织职业代表团体，以多数统治。所谓新社会主义主张资产公有、劳动报酬、教养普及。并称对国家之态度持大同主义，救世界先从救中国起，救人类先从救吾民族起；以为现政府必须根本改造，无妥协合作与局部补救之可能；对资本主义制度主张必须根本改造，但对于资本家个人及其事业，并不攻击或妨害之；务用公开的、合法的宣传式、指导式手段，从事政治运动，并及文化运动、劳动运动。但其临时政略更趋缓和，主张联合各派一致从事爱国运动，促进宪法法律之实行，军事取全国统一主义，民事取地方分治主义。

　　1925年1月28日，改名为中国新社会民主党，江亢虎为总理，纲领为主张新民主主义、新社会主义，适合中国国情，救正各派流弊；采用公开合法运动，不参加秘密破坏之事；务自造实力，反对利用他党，尤反对借重外国；取得政权后，政治、经济同时改造，根本解决，明确表示参与政权。其后，江亢虎参加善后会议，提议自动起草宪法案、国民代表会议作为行使直接民权机关，但均被否决。后又称五卅运动为俄共煽动产物，转以御防赤祸为第一要务。1926年底，江亢虎宣布解散中国新社会民主党。但仍以党魁身份从事政治活动，抗战期间参加汪精卫南京伪国民政府。

　　（2）中华民国工党

　　辛亥革命后，中国亦出现涉及劳工的政党，先后成立有唐山工党和华民工党，均无良好组织及领导。1912年1月7日，徐企文、朱志尧、王宝仑等在上海小西门内中华共和协进会召开发起人座谈会，讨论组织工党问题，有求新机器厂、同昌纺纱榨油公司、祥生公司、信义西式木器厂、巩华制革厂等企业领袖、工匠及工界中社会党人约数十人出席，讨论间有人主张引入资本家，以厚党力；但一般工人皆表反对，以为劳动界当力求自助。1月21日，中华民国工党在上海召开成立大会，以促进工业发达、开通工人智识、消改工人困难、提倡工人尚武、主持工界参政为宗旨，并强调其目的为联络感情、共谋进步、尊重人道、趋向平等，非专为反抗资本家而设。推朱志尧为正党长，徐企文、锺衡臧为副党长，并与中国社会党相结合。6月时，据称两党有党员20余万人。但自称工界之党，实非工人之党，骨干成员多知识分子、资本家及工头，工人党员多由工头包办介绍全体入党。附设工党共进社，为劳工谋福利。并计划设立工人医局、阅报书社，开办公余夜课教育，创办企业、工人银行等，均未有结果。曾参加上海翻砂业、豆腐业、小木作、银楼业工人要求提高工资的斗争或罢工，成立声援机构，代表工人诘问资方，甚至直接领导，并准备向第一届国会请愿规定工作时间、星期休业、制定最少数之工金、劳动保险、罢工律等。宋教仁案发生后，参加上海讨袁活动，组织“中华民国国民军”，攻打上海制造局，徐企文被俘遇难，组织亦无形瓦解。

　　1916年9月，韩恢在上海发表宣言恢复中华民国工党，改名“中华工党”，由韩恢任总理。但组织发展有限，后并入中华工界联合会。

　　（3）中国国民党的改组

　　1921年12月，孙中山在桂林会见了共产国际代表马林，表示愿意“与苏联建立非官方的联系”。1922年8月，第二次护法运动失败后，孙中山再度会见马林，接受改组国民党的建议。同时，中国共产党领导人李大钊等多次拜访孙中山，商谈国共合作问题。9月6日，孙中山指定茅祖权、覃振、丁惟汾、张秋白、吕志伊、田桐、陈独秀、陈树人、管鹏等9人为中国国民党改进案起草委员会委员，草拟《中国国民党党纲》、《中国国民党总章》。后又推胡汉民、汪精卫起草国民党宣言。

　　1923年1月1日，发表《中国国民党宣言》，强调“三民主义为立国之本原，五权宪法为制度之纲领”，重申实行民族主义，应力图取消不平等条约；实行民权主义，应实行普选制度，确保人民自由；实行民生主义，由国家经营铁路、矿山等大企业，并应平均地价，改革货币，保障妇女权利。1月2日，公布党纲及总章。1月26日，《孙文越飞宣言》发表，标志孙中山联俄政策的确立。8月，以蒋介石为团长的“孙逸仙博士代表团”赴苏俄考察党务和军事；10月，苏联政府代表鲍罗廷到达广州，被孙中山聘为国民党组织教练员，指导和帮助国民党的改组。10月19日，孙中山正式任命廖仲恺、汪精卫、张继、戴季陶、李大钊为国民党改组委员，负责办理国民党本部的改组事宜。10月25日，国民党在广州召开改组特别会议，任命廖仲恺、胡汉民、林森、邓泽如、杨庶堪、陈树人、谭平山、孙科、吴铁城为国民党临时中央执行委员会委员，鲍罗廷为顾问，负责国民党改组事宜。11月12日，国民党临时中央执行委员会发表《中国国民党改组宣言》，同时公布《中国国民党党纲草案》和《中国国民党党章草案》。11月25日，孙中山在大本营发表演说，申明改组的主张和联俄联共的决心。

　　1924年1月20日至30日，中国国民党第一次全国代表大会在广州召开，通过《组织国民政府之必要案》、《中国国民党全国代表大会宣言》、《中国国民党章程》等11个重要决议案。规定国民政府以实现三民主义、五权宪法为宗旨，首在民生，次为民权，后为民族；国民政府之建设程序分为军政、训政、宪政三期。对三民主义进行了新的阐释，即民族主义“有两方面之意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等”；民权主义主张“于间接民权之外，复行直接民权，即为国民者，不但有选举权，且兼有创制、复决、罢官诸权也”；民生主义其最要之原则，“一曰平均地权；二曰节制资本”。《中国国民党章程》第一次完整规定了国民党从中央到基层的组织系统，全国、各省、各县、各区皆设代表大会为各该党部之最高权力机关，各级代表大会闭幕期间，由各级执行委员会行使权力；下级党部执行委员会须受上级执行委员会管辖。明确规定总理以孙中山任之，不经过选举；总理为全国代表大会、中央执行委员会之当然主席，对全国代表大会之决议有交复议之权，对中央执行委员会之决议有最后决定权。另设监察委员会负责稽核财务、审查党务和党员，国民党得在非党团体中组织国民党党团，扩大势力。确立联俄、联共、扶助农工的三大政策，承认共产党员和社会主义青年团员以个人身份加入国民党，标志第一次国共合作正式建立。

　　国民党一大后，在苏联援助和与共产党的合作中，立即转向军事、政权及工农运动工作，推动国民革命，党务得到迅速发展。与此同时，对于政党的纲领和政见、组织和纪律、政党内部的政党合作、革命党与外国援助、党军建设与政党、工农运动与政党利益等重大问题的认识、实践矛盾也日益尖锐，引起国民党内的分歧。6月18日，邓泽如、张继、谢持以中央监察委员身份提出《弹劾共产党案》，指共产党违背国民党党义，破坏党德，请求对共产党从速严重处分。7月7日，中央执行委员会发表《中国国民党关于党务宣言》，重申国民党容纳共产党的必要性和重要性，提出对党内反共分裂事件必须予以矫正及补救。8月15日至9月1日，国民党一届二中全会在广州举行，讨论并肯定了国共合作政策的正确性。会后，发布《有关容纳共产分子问题之训令》，提出“中国共产党之活动，其有关于国民革命者，本党实有周知之必要；否则对于国民革命，无从齐其趋向与步骤”。在中央执行委员会设联络委员会，协调合作问题。

　　1925年5月18日至25日，国民党在广州举行一届三中全会，议决接受孙中山遗嘱，确定三民主义为全党的最高原则；再度声明“中国共产党党员之加入中国国民党，系为接受本党之主义与政纲，而负实行国民革命之责任者。本党为使国民革命迅速成功，不能拒绝任何派别之革命主义者加入。”11月23日，邹鲁、林森等在北京西山碧云寺策划召开“国民党一届四中全会”，议决取消共产党员在国民党之党籍、解雇鲍罗廷顾问、开除汪精卫党籍、决定此后对于苏联态度、开除中央执行委员会中的共产党员李大钊、取消政治委员会、移中央执行委员会于上海等议案。12月，在上海组成“中央执行委员会”，与广州相对抗。11月27日，中央执行委员会致电各级党部，宣布西山会议为非法。12月11日，国民党举行一届四中全会，斥责西山会议派的分裂活动，重申三大政策。

　　1926年1月1日，中国国民党第二次全国代表大会在广州召开，宣言“总理所提出于第一次大会宣言，对于三民主义之解释及最小限度之政纲，实为中国惟一生路。”宣布西山会议为非法，永远开除首要分子邹鲁、谢持的党籍，对于其他附和者居正、石青阳、石瑛、覃振、傅汝霖、叶楚伧、邵元冲、林森、张继等12人予以书面警告，对戴季陶未经中央同意擅自发表《国民革命与中国国民党》提出批评。修正《中国国民党总章》，在中央执行委员会下增设常务委员会；中央党部可派特派员分驻各地，监督指导党务；特地保留“总理”一章，以为永久纪念。国民党二届一中全会选举汪精卫、蒋介石、谭平山、胡汉民、林祖涵、陈公博、甘乃光等9人为中央执行委员会常务委员。3月20日，蒋介石制造“中山舰事件”。5月，国民党二届二中全会通过蒋介石等提出的“整理党务”案，要求共产党须将加入国民党的党员名册上交国民党中央执行委员会；加入国民党的共产党员担任国民党中央党部、省党部、特别市党部执行委员的名额，不得超过该党部执行委员总数的1/3；共产党员不得担任国民党中央机关的部长；共产党发给国民党籍共产党员的指示交国共两党联席会议通过。规定中央执行委员会暂设常务委员会主席一人，负督促常务委员会及中央机关各部长之责。张静江当选为中央常务委员会主席。会后，谭平山、林祖涵、毛泽东分别辞去国民党中央组织部长、农民部长、代理宣传部长和常务委员会秘书等职。7月，国民党第二届中央执行委员会临时全体会议决定出师北伐，同意张静江请辞中央常务委员会主席，选举蒋介石继任。7月5日，临时全会任命蒋介石为中央执行委员会军人部部长，有提出国民政府军事委员会所辖各军党代表及各军事机关党代表名单之权。

　　12月13日在武汉成立党政临时联席会议，代行国民党中央党部和国民政府职权，推徐谦为主席，叶楚伧为秘书长，鲍罗廷为顾问。12月31日，蒋介石截留取道南昌到武汉的国民党中央执行委员和国民政府委员，于1927年1月3日擅自召开国民党“中央政治会议临时会议”，决定中央党部及国民政府“暂移南昌”，挑起迁都之争。2月9日，武汉国民党举行干部会议，推举吴玉章、邓演达、徐谦、孙科、顾孟余五人组成行动委员会，提出反对独裁、提高党权、扶助工农运动方针，进行以党权抵制军权的斗争。2月21日，国民党在武汉召开中央执、监委员和候补执、监委员及国民政府委员扩大联席会议，决定中央党部及国民政府即日在武汉开始办公。其后，被阻于南昌的国民党中央执行委员和国民政府委员陆续起程赴武汉。3月10日，国民党二届三中全会在武汉召开，通过《统一党的领导机关决议案》、《修正政治委员会及分会组织条例》、《中央执行委员会军事委员会组织大纲》等11个议案和其他文件，决定“将一切政治、军事、外交、财政等大权均集中于党。”

　　4月11日，蒋介石在南京密令实行清党。4月13日，蒋介石发布《清党布告》、《告中国国民党书》，公开宣布“清党”。4月15日，广州实行“清党”。随后，江苏、浙江、福建、江西等省相继进行“清党”。4月17日，蒋介石在南京召开“国民党中央政治会议”，决定另立国民政府；同日，武汉国民党中央与国民政府下令开除蒋介石党籍，免除本兼各职。4月18日，南京国民政府正式成立。4月22日，武汉国民党中央委员和国民政府军事委员会委员40人联名讨蒋。宁汉对立局面形成。

　　5月13日，武汉国民革命军独立十四师师长夏斗寅通电反共，进逼武汉。5月21日，驻长沙第三十五军三十三团团长许克祥发动“马日事变”，捣毁省总工会、省农协，解散工农武装，捕杀共产党人。5月29日，江西省主席朱培德驱逐政工人员出赣，6月5日解散工会、农协，并令共产党人限期离境。6月10日，冯玉祥、汪精卫、徐谦、顾孟余、孙科、唐生智等举行郑州会议，决定取消西安、北京政治分会，另设开封政治分会，指导豫、陕、甘三省党务，由冯玉祥任主席。6月17日，鲍罗廷被解除顾问资格。6月19日，冯玉祥、蒋介石会晤于徐州，冯同意蒋提出的“清党”要求，并否认武汉政权。7月14日晚，汪精卫召集秘密会议，部署“分共”计划；15日武汉国民党中央召集常务委员会扩大会议，通过《统一本党政策案》，规定凡本党之中共党员，自即日起声明脱离共产党，否则一律停止职务；共产党员不得以国民党名义作共产党之工作；本党党员未经中央许可，不得加入他党，违者以叛党论处。国共合作彻底破裂。

　　（4）中国共产党的建立

　　要求：自学主要内容，并用政党史研究的主要概念，对中共建立到走上独立进行武装斗争的过程加以分析。
 
 
 
4．训政时期的党治与党的建设
   

　　党治意味着权力、资源和机会的垄断，因而，党治的结果通常是出现新等级制，即使是存在选举制度的情况下，无论是选举前的宣传、许愿、鼓动，即事前招募，还是选举后的吸收或收编，都是维护权力集团利益的补充手段。假设可以实现自然而然由党治到宪政的发展，至少要满足三个条件：（1）执政党在长期执政过程中永远正确，可以对应历史决定论的解释。（2）在无竞争对手的情况下，能够及时实现自我调节，以确保在大多数发展过程中的正确性和进步性。（3）天下精英为我所用，一方面实行人才垄断，一方面不允许其他党派的自由发展，尤其是不能在国家机关和暴力机器中发展组织。事实上这是做不到的。孙中山并未清楚地描绘方向和途径，而且在急速转变和复杂情况下，大政方针和具体政策难免有错，即使广泛听取各方面意见，但高度集中的政治制度要求少数政党核心决定各种事务，不可能永远正确。党的组织原则和排他性，以及不可替代性，都表明不可能完美地实现自我调节。由于权力第一和既得利益集团的利益，通常会尽量避免普遍的、公开的选举，依然就难以保证人才选拔的公开、公正，难以避免权力机构的人才退化。

　　要求把握和思考：（1）比较党部、政府、军队的用人标准和特点。（2）党权集中与派别斗争的关系与表现。（3）思考党的建设中的一些问题：领袖成员党籍的开除与恢复，党员的质量与数量，活动方式的秘密与公开，秘密核心组织的建立与取消等。（4）在外来侵略压力之下，党内团结统一的特点和发展趋向。

　　（1）宁汉沪三方合流和训政纲领

　　武汉分共后，宁、汉双方互争正统，几乎兵戎相见。8月13日，蒋介石辞职下野，16日又辞去国民革命军总司令之职。9月11日至13日，宁、汉、沪三方代表21人在上海举行谈话会，决定三方共同组织中央特别委员会，将三方党部职权委托于该会，由特委会行使中央执行委员会全部职权。9月16日，中国国民党中央特别委员会正式成立，由宁、汉、沪三方各推委员6人、共推委员14人，计32人组成，汪精卫、蔡元培、谢持为常务委员；职权为在第三次全国代表大会召开之前，行使中央执行、监察委员会之职权，统一各地方党部，筹备召开第三次全国代表大会。因权力分配不均，9月21日汪精卫重返武汉，与唐生智共同组织特别委员会武汉分会。10月24日，南京特别委员会决议永远开除唐生智党籍，组织“西征军”。宁汉战争爆发。11月1日，汪精卫在广州召开会议，要求中央执行委员会应从速在广州履行最高机关职务；国民政府在广州再行设置。12月3日至5日，国民党二届四中全会预备会在上海召开，通过蒋介石复职决议，决定于1928年元旦召开二届四中全会。12月11日，中国共产党在广州发动起义，南京国民政府下令解除张发奎、黄琪翔职务，16日下令查办汪精卫、陈公博。1928年1月，蒋介石回南京主持大局，随即由丁惟汾、陈果夫等接收南京特别委员会机关，宣布中央常务委员会恢复工作。

　　2月2日，国民党二届四中全会在南京召开。开除共产党人谭平山、林祖涵、于树德、吴玉章、恽代英、毛泽东、夏曦、韩麟符、董用威、屈武、邓颖超、高语罕、江浩及已故李大钊等人的国民党党籍，开除因“附逆有据”的彭泽民、邓演达的党籍，停止徐谦的职权。改组政治委员会，于广州、武汉、开封、太原四处设政治分会专理政治。通过《整理各地党务决议案》、《整饬党纪之方法案》、《整理特别党部案》等议案，决定各地各级党部一律停止活动，各省及等于省之党部由中央派人组织党务指导委员会，对党员进行考察、训练和重新登记；登记期间停止征收党员，并由党务指导委员会代行该地执行委员会职权；非经中央党部许可，不得自行组织或加入其他政治团体；下级党部必须绝对执行上级党部决议和命令；凡属党员，绝对不准以个人名义代替党发表宣言。8月8日，国民党二届五中全会在南京召开，决定设立法、司法、行政、监察、考试五院，实行“训政”。通过《整理军事案》，要求军政军令必须统一，全国军队在最短时间内切实收缩。通过《中央政治会议案》，规定年底取消各地政治分会。10月3日，国民党中央常会通过《中国国民党训政纲领》，规定由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权，代表大会闭幕时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之，国民党负责训练国民逐渐行使选举、罢免、创制、复决四种政权，国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五种治权；凡国民政府重大国务的实施，由政治会议指导监督，并修正解释国民政府组织法。

　　（2）内部派别活动与斗争

　　国民党内派别斗争主要围绕反对蒋介石独裁而展开，“改组派”与“再造派” 较有影响。1928年1月，蒋介石重握大权后，胡汉民、孙科被迫出国考察。拥胡、孙的王昆仑、谌小岑、梁寒操、钟天心、周一心、程元斟等人聚集上海活动，创办《再造旬刊》、《民众日报》，以为国民党患了“疯瘫的病症”，“党的生路，只有再造”，故称为“再造派”，成员大多来自孙文主义学会北方分会。胡汉民任立法院院长后，即以立法院为基地，强调立法权，制约行政；提升党权，约束军权。11月，陈公博、顾孟余、王法勤、王乐平、白云梯、朱霁青、潘云超、郭春涛等在上海成立“中国国民党改组同志会”总部，奉汪精卫为领袖，被称为“改组派”。1929年2月，改组派发表《中国国民党改组同志会第一次代表大会宣言》，提出“恢复十三年精神，改组国民党”的政治口号，主张提升党权，严密党的组织，森严党的纪律，实行党的民主化民众化，恢复农民、工人、商民运动，反对蒋介石新军阀，同时反对共产党。

　　1929年3月18日，国民党第三全国代表大会在南京召开。蒋介石圈定代表的办法，遭改组派等强烈反对。大会追认《中国国民党训政纲领》，确定党、政府、人民行使政权、治权的分际及方略，特别规定国民党最高权力机关于必要时，得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制；人民须服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权使用之训练，努力地方自治之完成，始得享受国民之权利。修正通过《中国国民党总章》。恢复西山会议派分子林森、张继、谢持、邹鲁、居正等11人的党籍；永远开除陈公博、甘乃光、李宗仁、白崇禧、李济深党籍，开除顾孟余党籍三年。三全大会开会期间，蒋介石囚禁李济深于南京汤山，拆散粤桂联盟；后下令伐桂。蒋桂战争爆发。

　　6月10日，国民党三届二中全会在南京召开，决定训政时期为六年，至1935年完成，并规定于1934年底完成县自治。通过《刷振政治决议案》、《训政时期党务进行计划案》、《治权行使之规律案》、《人民团体组织方案》等议案，提出于最短时间内废除不平等条约，撤消领事裁判权，收回租界；禁绝鸦片及其代用品；调查各省田租额数及农民生活概况，以为实施二五减租之基础；改善工人生活，规定工作时间，提高工作效率，改良工作制度；统一币制，整理金融；整理盐政；革新财务制度，清楚积弊；建立会计制度，厉行预算；加紧国境测量；整理铁道行政；厉行国民义务教育及成人补习教育；整顿发展教育设施；改良司法等项政治任务。1930年2月，改组派领袖王乐平被暗杀，激起国民党内下级党部的强烈不满，被谴责为制造第二宋教仁惨案。3月1日至6日，国民党三届三中全会在南京召开。通过《训政时期党务工作方案》，规定训政时期党务应注重地方自治之组织、宣传与训练，县党部为推进自治工作之主要机关。决定开除汪精卫党籍，查明阎锡山行动之真相。

　　5月，中原大战爆发。8月7日，汪精卫联合西山会议派及冯玉祥、阎锡山在北京召开“国民党中央党部扩大会议”，推选汪精卫、赵戴文、许崇智、王法勤、谢持、柏文蔚、茅祖权7人为扩大会议常务委员，推选阎锡山、汪精卫、冯玉祥、李宗仁、谢持7人组成国民政府委员会，以阎锡山为主席；并决定筹备国民会议，起草约法。因军事失败，扩大会议很快破产。而蒋介石为接过召开国民会议、制定训政时期约法的口号，引发蒋胡矛盾激化。1931年2月28日，蒋介石以宴请议事为名，扣押胡汉民，囚禁于南京汤山。

　　4月30日，邓泽如、林森、萧佛成、古应芬4监委提出《弹劾蒋中正提案》。5月25日，由唐绍仪领衔，胡汉民派、汪精卫派、再造派、西山会议派、粤系、桂系等代表人物22人联名通电，要求蒋在48小时内引退。5月27日，各派系国民党第一、二、三届中央委员齐集广州，召开中国国民党中央执监委员非常会议，宣告“中国国民党中央执监委员会”正式成立，凡第一、二、三届委员，只要愿意反蒋，一律为非常会议之当然委员；举邓泽如、邹鲁、汪精卫、孙科、李文范为常务委员，决定由非常会议发起召开国民党第四次全国代表大会，成立广东国民政府。5月 28日，反蒋各派在广州召开国民政府成立大会，发表《国民政府宣言》、《国民政府否认南京伪政府宣言》，举汪精卫为主席。6月2日，南京国民党中央开除邓泽如、林森、古应芬、孙科等人的党籍。6月12日，粤方誓师北伐，13日双方开战。6月13日至15日，蒋介石在南京主持召开国民党三届五中全会，决定废止征求预备党员限制，推张学良、张作相、王树翰、张景惠、刘尚清、方本仁为中央政治会议委员，恢复李济深党籍。

　　九一八事变的爆发，根本改变了中国政治局势，迫使国民党内分裂各派再度统一。10月13日，胡汉民被释放。10月27日，宁粤双方“和平会议”在上海召开，11月7日达成协议，宁粤双方在所在地分别召开国民党第四次全国代表大会，第四届中央执监委员由双方分别推举，一、二、三届执监委除中共成员外全部参加；然后在南京召开“统一”的四届一中全会，修改国民政府组织法，改组政府，决定军事问题；南京政府改组后，广州国民政府即行取消。11月12日至23日，南京国民党第四次全国代表大会举行，决定恢复二届四中全会以来因政治关系被开除党籍的李济深、汪精卫、李宗仁、白崇禧、冯玉祥、阎锡山等314人的党籍；中央执行委员会下设国难会议，设立对日问题专门委员会，训令蒋介石北上御敌，饬令各省文武官员严守疆土。11月18日至12月5日，广州国民党第四次全国代表大会举行。汪精卫、胡汉民均未出席，而且不久汪精卫派、孙科派、西山会议派代表大都退出北上，粤方四大遂成为胡汉民派大会。会议提出蒋介石下野、改组南京国民政府等10项政治主张，通电结束“非常会议”。12月3日，汪精卫派国民党第四次全国代表大会在上海召开。12月15日，蒋介石宣布下野。12月22日至29日，宁、沪、粤三方代表在南京召开国民党四届一中全会。

　　（3）安内攘外政策的制定与执行

　　三方统一的结果并不稳固，中央政治会议无人主持，孙科主持的国民政府无实际权力。1932年1月中旬，蒋介石、汪精卫达成汪主政、蒋主军协议。1月21日，蒋、汪联袂回宁。1月28日，中央政治会议临时会议推选汪精卫为中央政治会议主席兼任行政院长；29日，决议恢复设立军事委员会，推选蒋介石、朱培德、李宗仁为常委。3月1日，国民党四届二中全会在洛阳召开，决议军事委员会为全国最高军事机构，直属国民政府，委员长由中央政治会议选定。中央政治会议随即推蒋介石任军事委员会委员长。

　　12月15日至22日，国民党四届三中全会在南京召开，规定党员以减量增质及职业化为原则；废止以前入党办法，确定以农、工、商、知识分子为党员职业标准；甄别党员，淘汰不合格党员；党组织以增效和秘密化为原则，地方党部不得干涉地方行政，职业党团以绝对秘密为原则。1934年1月20日至25日，国民党四届四中全会在南京举行，两广方面提出《改革政治推进政治以实行三民主义案》，要求改革南京中央，被束之高阁。2月11日，蒋介石、汪精卫联名发表“真”电，强调国民党统一的重要性，要求地方与中央亲密合作，建立中央派员视察地方制度，展开所谓“团结统一运动”。胡汉民等拟联合李济深等成立以胡为领袖的“中华革命党”，实行西南五省自治。12月10日至14日，国民党四届五中全会在南京召开，决定于1935年11月12日召开国民党第五次全国代表大会，通过《中华民国宪法草案》。1935年11月1日至6日，国民党四届六中全会在南京召开，开幕当天汪精卫遇刺，冯玉祥、阎锡山、陈济棠等都出席会议，显示了国民党内的初步团结。

　　11月12日至23日，国民党第五次全国代表大会召开。通过《统一本党理论扩大本党宣传案》，规定严厉取缔鼓吹阶级斗争之宣传；凡文学社会科学之著述，以国民党主义为原则。通过《中国国民党党员守则》，以忠勇为爱国之本、孝顺为齐家之本、仁爱为接物之本、信义为立业之本、和平为处世之本、礼节为治事之本、服从为负责之本、勤俭为服务之本、整洁为强身之本、助人为快乐之本、学问为济世之本、有恒为成功之本为守则。通过《确立救党救国原则案》，决定授权党内文武兼备之伟大崇高之领袖，使之统筹指挥一切；设谘询机关；全体党员立即武装起来，以为民之先驱。通过《第五次全国代表大会宣言》，提出建设国家挽救国难十项要计。除参加福建事变诸领袖外，国民党各派系均有人选入中央执监委员会。12月2日至7日，国民党五届一中全会在南京召开，选举胡汉民为中央执行委员会常务委员会主席，蒋介石为副主席；选举汪精卫为中央政治委员会主席，蒋介石为副主席。由于胡、汪皆不在国内，蒋介石实际集党政军大权于一身。

　　（4）国民党特务机关的设立

　　1928年，陈果夫出任国民党中央组织部长，组织部下设调查科，最初设采访、整理二股，后为收集国内外期刊杂志又增设言文组，主要成员为原陈果夫、陈立夫所领导的“CC”（中央俱乐部）的特务。1932年3月，贺衷寒、酆悌、滕杰、潘佑强、康泽、曾扩情、刘健群等在蒋介石授意下，成立“中华民族复兴社”，简称“复兴社”，宣传一个主义、一个政党、一个领袖。复兴社的核心为“力行社”，外围组织为“革命青年同志会”和“革命军人同志会”，后又组织“忠义救国会”、“中国文化学会”。后为方便对于特务的统一管理，蒋介石将“CC”特务和复兴社特务同纳于国民政府军事委员会调查统计局内。

　　1938年3月29日，在武昌国民党临时全国代表大会上由蒋介石提议，将国民政府军事委员会调查统计局的三个处扩编为三个独立的特务系统，增设国民党中央执行委员会调查统计局，由第一处扩编而成；第二处扩编为国民政府军事委员会调查统计局；第三处扩编为国民政府军事委员会特检处。中统、军统特务系统正式形成。名义上为加强对间谍、汉奸活动的打击监控力度，同时也用于对付共产党及民众的民主运动。 1947年，中央调查统计局改名为党员通讯局。1949年又改隶国民政府行政院内政部，称内政部调查局。


 
 
5．国共之外的政党或政治团体

   
　　在国共武装对峙时期，处于两党之间的政党或政治团体又可分两类，一类是从国共两党中分离出来的派别组党；一类是中间阶层（知识分子与工商业者）组建的政党或团体。前者也试图从事武装斗争，但在国共两大武力之间难以保持稳定的军事力量和根据地。因而，国共之外的政党或政治团体的主要特征是在无军队、无政权状态下，试图发挥平衡或者协调作用，主张中间路线或第三条道路，但主要是批判国民党的一党专政。

　　注意思考：（1）何为民主党派？注意评价的双重标准，尽管中间党派曾极力在国共两党间中立，但在历史评价上却无独立的地位。（2）注意政党政治的空间，在两极对立各执一端的情况下，第三条道路或中间路线的内容、作用及存在可能性？

　　（1）中国青年党

　　中国青年党因其鼓吹国家主义，又被称为国家主义派，其创始人多与少年中国学会有关，故一般将其作为中国少年学会分化后的支派。

　　1919年7月1日，少年中国学会在北京正式成立，推王光祈为主席，定宗旨为：“本科学精神，为社会活动，以创造少年中国。”会员条件为：“抽象的条件，要有特性、特操、特长三种；具体的条件，最上者要能著书，其次者要能作论，再其次要能作学术谈话。”主要为大专学生、学者，特别是在留法勤工俭学学生中影响较大。成员政治主张相当复杂，其中有李大钊、毛泽东、邓中夏等早期的马克思主义者，亦有后来成为国家主义派骨干分子的曾琦、李璜、左舜生等人，其他民主主义者、无政府主义者也有代表，多数致力于教育、工程和科研活动。中国共产党成立后，国家主义者以会员只能从事“社会活动”，反对共产党人参加政治活动，左舜生、陈启天把持学会领导权，标榜以国家主义的教育为努力之目标。1923年5月5日，山东发生土匪孙美瑶临城劫车案，欧美各国报纸皆称中国为“土匪国”，有共管中国铁路之议论。10月10日，曹锟贿选大总统成功，亦成为轰动的政治丑闻。曾琦、张子柱等在旅法华人中发起组织旅法各团体联合会，以为国内外有志之士，如果不出来过问政治，就反会受政治的侮辱；再不设法唤醒全国人民，政治更要来危害人民，而人民不管政治的最大原因，在于缺乏国家观念。再者，国家主义者认为当时比较有希望的政治组织是中国国民党，而国民党“联俄容共”主张被视为“开门迎狼”举措，国内政治情势“已经到了非有一个新兴政治组织，来担当国家大事不可的地步，而这个政治组织必定是以国家为前提的国家主义做中心主张的政治团体，然后才能唤醒全体国民来管理政治，改造政治”。

　　12月2日，曾琦、李璜、张子柱、何鲁之、李不韪、胡国伟、周道、黄晃、梁志尹、古国铣等在巴黎近郊玫瑰村正式举行结党仪式，举曾琦为委员长，定《先声》周报为机关报。会后，发表《中国青年党建党宣言》，称近来海内爱国人士，不乏救国之谈，有主张输入欧洲文明“以期改造思想者”，虽是根本之图，但非救急之策；有主张一阶级专政者，但工人仅占全国人口比例4%强，不可能实行专政，而忽视其他各界者。宣称宗旨为：对外“以力争中华民国之独立与自由为旗帜”，对内“以推倒祸国殃民之军阀，实现全民政治为信条”。但并未公开党名，一切活动均秘密进行，对外则以“中国国家主义青年团”名义。1924年八九月间，曾琦、李璜、张梦九等回到国内，准备先行办报，从主义与政策的宣传，吸引青年知识分子，组织各种青年小团体；期之三年，然后再将青年党公开出来，以与国共两党相周旋。10月10日，在上海创办《醒狮》周报，为青年党的总机关报，自谓去偏无党，宗旨为“唤起国民之自觉心，恢复国民自信心，于安内攘外，定国兴邦，使西人咸知‘睡狮’之已醒而不可复侮，因以戢其‘侵略野心’而共保‘国际和平’耳。”主张“对外应重于对内，不幸而有内乱发生，有扫荡廓清之必要时，亦当以对内为手段，而对外为目的”。故中国青年党又称为“醒狮派”。1925年冬，中国青年党中央党部从法国巴黎转移到上海。12月15日，国家主义派之爱国青年社、醒狮社、中国少年自强会、巴黎救国杂志社、光华学会、国魂社、自强团、巴黎《先声》周报社在上海共同组织“中国全国国家主义团体联合会”，宣称宗旨为“联合全国信仰国家主义之团体，实行全民革命，以实现国家主义”；口号为“内除国贼，外抗强权”。

　　1926年8月，中国国家主义青年团在上海召开第一次全国代表大会，实际为青年党之第一次全国代表大会。会议改组中央党部，推举曾琦为委员长。会议宣言反对北伐，将中国共产党与军阀、奸商列为一伍，提出内不妥协、外不亲善、全民革命、全民政治的口号。后又发起“拥护五色旗运动”，借以攻击苏联和中国共产党。1927年7月23日，中国国家主义青年团全国代表大会（即中国青年党第二次全国代表大会）发表对时局宣言，认为“吴佩孚个人虽已失败，但武力统一的迷梦，仍旧盘据在一切南北军阀的心里，共产党虽已成为众矢之的，但包办国事排斥异己的野心，仍旧在全国大大小小各党各派的政策和行动里尽量发挥出来”，“中国革命的事业，若不依全民政治的原则，让全国国民在正常轨道之下，有自由参预政治的机会，则革命之结果，终必与其预期相反。”以走第三条独立创造的路相标榜，提出实行普遍选举，采用职业代表制，联省自治的全民政治；将大企业收归公营，规定工人分红制，限制大地主，扶助小农户，奖励合作社，限制遗产，取缔高利借贷的社会政策；思想自由，教育独立，以教育为国家事业，不许一党一派宗教之学说主张侵入教育的文化政策。政治上转而积极抨击国民党的“党治”。8月，发表《中国国家主义青年团致国民党书》，责问国民党“一党专政与天下为公之旨有无冲突？”，提出“取消一党专政”。

　　1929年8月30日，中国青年党发表《公开党名宣言》，公开宗旨为：“本国家主义精神，采全民革命之手段，以外抗强权，力争中华民国之独立与自由；内除国贼，建设全民福利的国家”。并发出三项号召：打倒祸国殃民的新旧军阀；打倒杀人放火的共产党；打倒一党专政的国民党。9月，举行第四次全国代表大会，正式使用中国青年党的名称。1930年8月15日，中国青年党暨国家主义青年团第五次全国代表大会发表宣言，将政治口号改为：“打倒一党专政的国民党！打倒杀人放火的共产党！打倒祸国殃民的新军阀！为国家主义，全民政治而作战！”

　　九一八事变后，1932年2月2日，青年党暨国家主义青年团发表《为日军进攻上海告全国国民书》，提出应付国难的四项主张：对日积极抵抗；国难会议应自动集会；取消一党专政；组织国防政府。主张“政党休战，共同抗日”。曾琦、李璜、左舜生、陈启天等均被国民党邀请为国难会议代表，但因与国民党意见不同，相约不赴洛阳开会。青年党部分成员积极组织抗日活动并直接投身军事斗争。青年党以为九一八后的时局发展，证明了国家主义为中国之中心思想，中国青年党为领导民众救国的唯一革命党，提出努力自动抗日、继续彻底剿共、打倒内战祸首三项救济国难之意见。长城抗战失利后，青年党中央南迁至香港，各地党员大都离散，党务几乎陷于停顿。

　　全面抗战爆发后，青年党表示拥护国民政府，团结抗日。1937年8月，曾琦、李璜、左舜生以青年党代表身份被聘为国防参议员。青年党的合法地位得到承认。1938年7月，青年党曾琦、李璜、左舜生、陈启天、余家菊、常乃惪（燕生）被聘为参政员，参加第一届国民参政会第一次大会。8月20日，中国青年党第九次全国代表大会在武汉召开。宣称“国家高于一切的信仰，今后再没有一个中国国民肯忍心昧理出去反对”，表示青年党“愿意放弃一切关于枝节问题的意见，诚心诚意拥护政府抗战，以争取最后的胜利”。提出对目前国事最低限度之主张六点：拥护政府，以求最后胜利；促进民主政治，完成各级民意机关；厉行全民总动员，加强抗战力量；在不妨害国家独立与统一原则之下，联合各党共同奋斗；肃清贪污，解除人民痛苦；策动友邦，实行制裁暴日。并命令在军队中服务的青年党党员，停止党务活动，服从政府命令戮力抗战。

　　1939年10月，青年党参与发起组织统一建国同志会。1941年3月29日，中国民主政团同盟在重庆秘密召开成立大会，青年党左舜生、李璜被选为中央执行委员，左舜生被推选为中央常务委员、总书记（秘书长）。1944年9月19日，中国民主政团同盟全国代表会议在重庆召开，正式改组为中国民主同盟，曾琦、李璜、左舜生等被推选为中央常务委员，左舜生任秘书长。民盟中央日常工作仍由青年党代办。1945年10月1日至12日，中国民主同盟临时全国代表大会（第一次全国代表大会）在重庆召开，左舜生仍当选为秘书长，但青年党在民盟中央的影响被削弱。

　　1945年10月7日，青年党发表对时局的宣言，提出从速召集全国会议（或政治会议）以奠定团结的基础等10项主张。12月2日至12日，中国青年党第十次全国代表大会在重庆召开，改定宗旨为：“本国家主义之精神，民主政治之原则，内求统一与自由，外保安全与独立，以建立全民福利的现代国家，并促进平等合作的和平世界”，通过《中国青年党政策纲领》，显示问政的意向。改选曾琦任执行委员会主席。呼吁国共两党全面停止武装冲突，各方面一致放弃武力万能的迷信，而以军权属之于国家；从速树立一现代民主国家的体系，而使全国人民可以振奋兴起；若干社会领导人士，尤宜共体时艰，相忍为国，毋徒取快一时，而以国家为孤注之一掷；必使现代政党与现代政治家有在中国生存与发展其能力的可能。12月，中国国家主义青年团改名为中国青年团，宗旨与青年党同，最高权力机关为中央党部，各地团部隶属于当地之党部；团员多为青年学生和小学教师，即为青年党预备党员。

　　在分配参加政治协商会议名额时，中国青年党以国共之外第三大党自居，要求占据中国民主同盟中的多数席位。因未能满足其要求，青年党在国民党的支持下以独立单位参加政协会议，在38名代表中占据5名。此后，民盟会议不再通知青年党参加。1946年3月15日，青年党中央执行委员会发表告同志书，要求党员须确认本党在今后相当期间内仍然是一个在野党，当以从事社会运动和社会事业取得民众信仰和拥护，万不可趋于从政一途，将吸收优秀青年入党作为组织发展的主要方针。标榜其在国共之间具有独立性、中和性、建设性。

　　国民党宣布国民大会于11月12日召开后，青年党先表示以民盟态度为转移，后提出希望延期一个月，以便周旋，但国民党仅同意延期三日。11月14日，在南京第三方面各方代表集会上，青年党代表表示参加国民大会。1947年3月，国民政府新增青年党员13人为立法院委员；新增青年党员6人为监察院委员；增聘青年党员14人为国民参政员。国民政府改组时，以曾琦、陈启天、余家菊、何鲁之为国民政府委员。4月23日，举行改组后首次国务会议，复以李璜、左舜生、常乃惪为行政院政务委员，并任命李璜兼经济部长，左舜生兼农林部长。后李璜坚辞不就，改陈启天出任经济部长，常乃惪改任国府委员，另以杨永浚、郑振文为政务委员。青年党人当选国大代表230余人，立法委员16人，监察委员11人。并派人参加首届行宪行政院。1949年3月，孙科内阁辞职，青年党声称为避免妨碍国共和谈起见，未再派人入阁。至和谈失败，6月复推王师曾为政务委员，表示与国民党共进退。

　　（2）中国民主社会党

　　中国民主社会党由中国国家社会党和民主宪政党合并而成。

　　中国国家社会党自称前身为康有为、梁启超所领导的“保国会”，与民国初年的进步党、研究系一脉相承。1918年，第二届国会选举中，安福俱乐部把持国会，梁启超、张君劢、张东荪等人深感当时政党政治弊端，相约脱离实际的政治，转而致力于文化运动，以培植社会基础，但并未真正脱离政治。1922年，张君劢、张东荪等人曾商讨组织政党问题，以为应首先创办理想杂志，集合同志，进而组党。第二次直奉战争后，原研究系及国会已不可能有所作为，组党想法未加以实现。随着北伐战争的进展，国民党逐步控制上海、南京等地，研究系苦心经营的文化事业遭毁灭性打击，《时事新报》脱离研究系，政治大学被停办，国民党人接办中国公学，一些研究系骨干遭通缉。国民党实行训政也激起部分民主主义知识分子强烈不满。1929年1月，梁启超去世，张君劢、张东荪等继续进行组党活动。10月，张君劢赴德国耶那大学任教，张东荪仍留在国内筹划组党。1930年，张东荪在上海主办《时事新报》，鼓吹国家社会主义的政治主张；秋北上赴燕京大学主讲哲学，先后与研究系骨干胡石青、汤住心、王抟沙、徐君勉、陈博生等商议建党事宜，决定党的名称为“中国宪政党”，并起草党纲。1931年9月，张君劢回国，亦任教于燕京大学，以为“宪政党”名称太旧，遂改为“国家社会党”，由张君劢、张东荪、汤住心、胡石青为正式发起人。九一八事变后组党酝酿工作加快。10月，张君劢等在北平发起组织“再生社”，正式开始组党筹备工作。1932年5月20日，创办《再生》周刊，发刊词为张东荪起草的《我们所要说的话》，亦为国家社会党宣言，声称以民众为立场，无须排斥任何阶级，鼓吹“以国家力量使民族有一体之自觉，社会尽协合之机能，个人得自由之发展，并对外取得平等地位，改善国际关系，期达永久平和”，并要求基于“确定平等基础、保持个性自由、力求效能增进”三点建立关于政治、经济、教育之整个计划。

　　1933年4月，再生社召集临时代表大会，决定成立中国国家社会党。1934年7月14日，中国国家社会党第一次全国代表大会在天津召开，通过政纲、党章，发表宣言，宣布国家社会党以国家民族为本位；主张“修正的民主政治”，强调“建立一种原则上完全合乎民主政治的精神，在实施上必须使党派的纵操不能有所凭籍”的政治制度；在经济上主张“混合经济”，根据大量增加生产的需要，按有效的方法，“把国家资本的经济与私营的经济以及合作的经济制定一个相当的比例，在统一计划之下进行”；提出“把教育认为是造成民族团结之唯一方法与再造公民经济之最好途径”，实行有计划的教育和保障思想自由与学术独立。选举张君劢、张东荪、罗隆基、胡石青、汤住心、徐君勉、梁秋水、黄任之、诸青来、陆叙百、胡子笏11人为中央总务委员，张君劢任总秘书。党员大多为教育界人士及青年学生，活动多针对社会上层人物，并不为时人所注意。1936年间，国家社会党第二次代表大会在上海召开，大会发表宣言，主张立即抗战，并仍由张君劢任总秘书。至全面抗战爆发，自述有党员万人。

　　卢沟桥事变爆发后，国家社会党调整了对国民党的态度。7月15日，张君劢、张东荪、罗隆基应邀赴庐山参加谈话会，表示接受国民党的领导，共同抗日。国家社会党获合法地位。7月6日，第一届国民参政会在武汉召开，张君劢、张东荪、陆鼎揆、罗隆基、梁实秋、张肖梅、徐傅霖、胡石青（河南代表）等国家社会党人出席。12月10日，张君劢发表《致毛泽东先生一封公开信》，以为“军队应属于国家”，主张“八路军之训练任命与指挥，完全托之蒋先生手中”。并指共产党领导的特区“俨然自成一天地，自立官制，自立税制，自立学校”，要求“取消特区之制”。又称马克思主义主张的阶级斗争与民族战争不相一致，建议共产党“既努力于对外民族战争，不如将马克思主义暂搁一边”。张君劢公开信引起国家社会党内部的意见分歧，但其主要注意力放在从事民主宪政运动。

　　1939年10月1日，张君劢在重庆参与发起“宪政座谈会”。11月，国家社会党参与发起组织“统一建国同志会”。1941年3月19日，中国民主政团同盟成立大会暨第一次中央执行委员会议在重庆秘密召开，张君劢被推举为中央常务委员会五常委之一，罗隆基任宣传部长。1944年9月19日，中国民主政团同盟全国代表会议在重庆召开，正式改组为中国民主同盟，罗隆基、张君劢、张东荪当选为中央常务委员会委员，并推选罗隆基为宣传委员会主任，张君劢为国际关系委员会主任。1945年4月，受国民政府委派，张君劢担任出席联合国旧金山会议之中国代表，为联合国宪章大会组委员。在美国期间，张君劢继续坚持加强国内团结、建立联合政府的政治主张。政治协商会议会后，张君劢认为在政治斗争中，在野党派联合一致对付执政党固属应当，但不能毫无立场，一味盲从，并因国民党已宣布今后各党派在法律上一律平等，均可公开活动，遂决定积极发展组织，以便独立活动。主张中间性的政治路线，调和资本主义与共产主义，“在政治方面比较上多采取英美式的自由主义与民主主义；同时在经济方面比较上多采取苏联式的计划经济与社会主义。”主张成立联合政府的先决条件是，国共两党同以国家为前提、遵守同一法律、陶冶于同一政治风气之中，要求“应由执政的国民党以身作则”。国家社会党总部由重庆迁至上海。

　　民主宪政党起源于清末的保皇党和政闻社。辛亥革命后，梁启超将立宪党更名为“宪政党”，只问政体，不问国体。成员后多有回国参加政治活动者，海外支部较为保守，实际与国内政治脱节。1929年梁启超去世后，宪政党由徐勤主持，后由伍宪子领导，政治活动甚少，始终悬挂五色旗，不满国民党一党专政。战时国内民主宪政运动逐步高涨，宪政党亦开始活跃。抗战胜利后，宪政党积极反对内战，主张民主和平。1945年11月，宪政党全美洲第一次代表大会在加拿大蒙特利尔召开，决定改名为“民主宪政党”，公推伍宪子、李大明为正副总长，总部设美国纽约。自称有党员近10万人。政治协商会议召开时，电请中国民主同盟代为提出反对一党专政、另起宪草等四项主张；通电反对内战，要求各省军政长官宣布中立；吁请友邦政府，在中国真正民主政府未产生以前，立即停止接济任何党派。

　　中国国家社会党、民主宪政党之政治主张基本接近，且同为康有为、梁启超之余绪，故两党为发展组织，早有合并之意。1946年8月15日，中国国家社会党和民主宪政党在上海举行两党联席会议，正式决定合并，改名为“中国民主社会党”，除以原有两党党员为党员外，又吸收部分洪门致公党党员及其他社会人士参加。通过《中国民主社会党政纲》，将原来“国家社会主义”主张改造为“民主社会主义”，“民主社会主义之鹄的，在使个人得自由之发展，社会尽分工合作之能事，国家负计划与保护之责任，国际进于各国之协调与世界政府之建立”。在政治上，强调司法绝对独立，不受政治、军队及党派之干涉；彻底励行军民分治，军人绝对不得干与政治，禁用武力作政治斗争之工具；建立超党派之文官制度；实行普选制度；实行地方自治，实现乡村现代化等。在经济上，主张确立公有财产企业，承认私有财产，划分公营民营之界限，国家得以公道原则，法律手续，移转私有财产，逐渐达到社会主义；运用财政金融政策，累进课税方法，以达扩张产业，充分就业，平均分配与社会安全繁荣之目的；保护民族工业与民族资本，禁止官僚资本并禁止籍特殊势力从事工商业；国家对于全国土地有支配权、整理权及公用征收权；规定耕作单位，平定地价，实现耕者有其田之政策；工人应有组织工会与团体定约之权，推行劳工分红制与劳资共同监督管理制，以期逐渐到生产工具，分配，交易之公有及工业之共同发展。并提出认定教育为立国大本，保障并推进教育及学术研究自由等项主张。确定对各党派的态度和政策：对国民党反对其一党专制，指出其政治腐化，但在实施宪政决议期间，对其予以帮助；对共产党在目前力避文字攻击，忠告其停止军事行动或缩小范围；对青年党保持以往私人关系及友好态度，在文字上对其采取缄默态度；对民主同盟视其为同盟，暂不退出，但须保持自身独立。推举张君劢为主席，伍宪子为副主席。

　　民主社会党成立后，试图以第三者身份调停国共冲突。1946年10月1日，张君劢代表民社党发表对于时局问题的意见，提出中共军队撤至陇海线以北；以承德城为界，城以北由中共占领；中共将哈尔滨交出并恢复中东路交通。国民党则应缓开国大，完成宪草，停止进攻张家口。后又要求国大召开前完成国府改组、修正宪草、确定代表等项事宜，表示“在炮火隆隆之中，在分裂状态之下，要我们参加改组政府，参加国大，是不可能的”。但在国民党的劝诱下，民主社会党终不顾民盟一再劝阻，决定单独参加国大。

　　11月23日，张君劢虽声明本人不参加，但向国民党提交了民社党参加国大的代表名单。12月24日，中国民主同盟中常会第十一次会议议决，开除参加民社党参加国民大会的党员，决定民社党“应予退盟”。12月25日，民社党发表退出中国民主同盟的声明。民社党北方负责人张东荪不同意参加国大，宣布退党，仍以个人身份留在民盟；后张东荪等人拒不接受民社党停止党权之处分，也不声明脱党，表示将另组“独立民主社会党”，但未能实行。另孙宝刚、沙彦楷、卢广声、汪世铭等人亦不满张君劢独断专行、任用私人的作风，虽经伍宪子调停，但双方坚持意见，终致破裂。1947年5月21日至22日，反对派在上海召开“党务革新会议”，成立革新委员会，选举梁秋水、汪世铭、伍宪子、李大明、沙彦楷、孙宝刚等15人为委员。5月28日，张君劢在上海召开第三次组织委员会会议，决议开除孙宝刚、沙彦楷、汪世铭、卢广声4人党籍。

　　7月24日，中国民主社会党第一次全国党员代表大会在上海召开，讨论并通过《中国民主社会党总章》、《政治路线》，发表《宣言》。规定以实现民主社会主义为宗旨；政治路线为：“一、勉为和平的政党，反对政党武装。二、确立两党以上的政党政治，反对一党专政。三、采用合法手段，贯彻主张，反对‘有己无人’式的主张与宣传。四、采用渐进方式，实现本党主义，以社会主义为改造国家的基本信仰，故其大目标为进化式的革命”。张君劢当选为主席。8月15日至18日，中国民主社会党革新委员会第一次全国代表大会在上海召开，正式宣布中国民主社会党（革新派）成立，讨论并通过《党章》、《政纲》，仍定名为“中国民主社会党”，并以“实现民主社会主义为目的”，其主张基本同于原纲领。推选伍宪子为主席，沙彦楷为副主席。革新派表示不参加改组政府，但拥护国民大会通过的宪法；强调“始终坚信第三路线之正确必不错误”，“永远站在国共中间作和事者”；在对待中共号召的新政协上革新派上层发生分歧，坚持中间路线的部分成员既反对张君劢派参加政府，又不同意革新派中部分成员盲目参加新政协，遂决定更换党名为“中国自由社会党”。但此时中国政治力量格局已发生根本性改变，所谓绝对中间路线已不可能作为一种独立政治力量存在。

　　1948年3月29日，行宪国民大会开幕，民社党推举徐傅霖为副总统候选人参加竞选。1949年6月25日，国民党、民社党、青年党在广州发起“中国反侵略大同盟”，宣扬要彻底肃清中国共产党，抵抗共产国际的侵略，确保国家独立，维护民族生存。7月，中共中央发出指示，命令解放区内如有民社党、青年党两组织，应宣布为反动组织，予以解散。至1950年初，民社党骨干成员相继退往台湾或前去海外，结束了在中国大陆的政治活动。

　　（3）中国农工民主党

　　中国农工民主党是第一次国共合作破裂后，由部分国民党左派人士和一些从共产党游离出来的人士组成，随时局发展先后更名四次，即中华革命党、中国国民党临时行动委员会、中华民族解放行动委员会和中国农工民主党，亦称为“第三党”。

　　1927年五六月间，国民党左派人士邓演达、彭泽民与共产党人谭平山、施复亮等曾讨论建立新党问题，主张对“国民党实行第二次改组，解散共产党的组织，统一革命的领导权，集中一切革命的势力，并确定向非资本主义的道路前进的具体纲领”。由于陈独秀不同意，加之政治形势急速变化，未能实现。10月，邓演达和宋庆龄、陈友仁等在莫斯科交换意见，决定成立中国国民党临时行动委员会，复兴中国革命。11月1日，发表《对中国及世界革命民众宣言》（即《莫斯科宣言》），宣布中国国民党临时行动委员会以革命手段中止南京、武汉伪党部中央职权，自己行使革命领导之机能，并速行筹备召集全国各省市代表大会，以选出临时中央执行委员会，筹备国民党第三次全国代表大会，重行选举正式中央执行委员会，建立以农工平民为中心的平民政权。但并未正式建立办事机构和基层组织。《莫斯科宣言》传到国内后，谭平山、章伯钧、李世璋、朱蕴山、季方等在上海设立“国民党左派联合办事处”，决定恢复和建立中华革命党，以继承孙中山遗志。

　　1928年3月，在上海举行中华革命党成立大会，推举邓演达、谭平山、章伯钧、季方、郑太朴、朱蕴山、黄慕颜、邓初民、张申府、李世璋、马哲民、王枕心、张曙时等组成主席团，邓演达负总责（邓回国前由谭平山负责）。因从事秘密活动，对外界通称“第三党”。6月下旬，中华革命党各地负责人会议通过《中华革命党宣言》草案，指出中国革命现阶段是反对帝国主义的民族革命和反对封建主义的土地革命，革命的前途是“超资本主义”的；中国的民族革命是世界反帝运动的一部分，内容包括收回帝国主义在中国的租界，废除不平等条约，废除领事裁判权，实行关税自主，没收帝国主义在华经营的铁路、矿山、银行及一切独占性的大企业归国家经营，收回帝国主义侵占的港口，撤出外国在华驻军和一切军事机关，以使中国民族真正获得独立与解放；土地革命即是实行“耕者有其田”，没收大中地主、政治叛逆者和庙宇教堂的土地分配给农民，国家对小地主的土地酌情给以利息公债予以赎买，对于无力耕作的农民，由国家分配给房屋、种子和工具，在乡村建立人民会议，以取代地主阶级政权。以蒋介石国民党反动派为代表的反动阶级是中国革命的对象；以中华革命党为代表的劳动平民阶级和小资产阶级是中国革命的动力；中华革命党的指导理论是劳动平民阶级的三民主义。并认为国民党已完全成为反革命集团，共产党在历史上是有过重大贡献的政党，但在现阶段过分地夸大主观力量，实行盲目的游击式的农民暴动和农村苏维埃政权的建立，轻视城市的工人运动，排斥城市小资产阶级，违背中国革命运动和苏维埃运动的原则，因而失败是必然的。中华革命党组织大多较为松散，缺乏统一领导，只是空喊“打倒蒋介石及其一帮”、“实行耕者有其田”、“走社会主义道路”等口号，缺乏实际组织行动。

　　1930年5月，邓演达经由香港秘密抵达上海。其后，邓演达、谭平山、章伯钧、李世璋等开始筹备改组中华革命党事宜，邓演达还主动与共产党联络反蒋合作，但当时的中共中央未予理睬，并广泛接触国民党故旧，宣传革命主张，起草《我们的政治主张》作为党的新纲领。以为建立平民政权须首先形成平民群众的组织，应组织工会、农会、学生会、妇女会、士兵会等，以唤醒民众，组织民众，并使有组织的职业团体构成中央及地方的政权发动机关，使生产各部门的民众确实的和政权联接。8月9日，第一次全国干部会议在上海秘密举行，决定正式改名为中国国民党临时行动委员会，推邓演达为总干事。提出奋斗任务为：“务使于最短期间把反革命的统治推翻，革命势力扩大，革命的纲领推行。并希望于最短期间得到新的革命根据地，把革命的本党同志重新集合起来，建立正规的中央，以完成孙中山主义革命的使命，使中国民族完全解放，人民直接掌握政权，实现社会主义的建设”。提出乘军阀混战之机，开展武装斗争，建立根据地，以图长远发展。并将针对黄埔军校学生的工作放在突出位置。1931年8月17日，邓演达在上海被捕，11月29日遇难。党内领导顿失核心，中央机关一度限于瘫痪，地方组织大多瓦解。11月，经商定党务暂由黄琪翔负责，提出“反蒋抗日”口号，以重新团结同志，集结力量。一二八凇沪抗战爆发后，黄琪翔组织临时行动委员会成员以义勇军名义参战，3月2日发表《对上海事件紧急宣言》，提出立即对日宣战，完成民族革命；反对卖国的南京政府及一切出卖民族利益的反动势力；立即自动抗捐抗税罢市罢工罢课反对卖国政府；全国革命军人一致起来抗日救国；发动全国人民一致武装抗日；联合世界上一切被压迫民族及被压迫民众一致反抗日本帝国主义；立即与苏联恢复邦交；建立农工平民民主革命政权；立即召开真正由人民代表组织的国民会议接受全国政权等项主张。

　　十九路军撤出上海后，被调往福建“剿共”。临时行动委员会部分成员随十九路军到达福建，参加十九路军在闽西开展的“计口授田”，整训军队，举办军事训练班等工作，为发动反蒋抗日斗争作准备。在临时行动委员会的协助下，1933年10月26日，十九路军与红军在瑞金签订《反日反蒋的初步协定》。11月20日，中国人民临时代表大会在福州召开，黄琪翔任大会总主席，临时行动委员会成员十分活跃。12月11日，临时行动委员会以中国革命行动委员会中央干部委员会名义，宣布解散原有组织，一致参加生产人民革命运动。其后，主要成员分批分期参加生产人民党。但是，各地方组织或继续沿用临时行动委员会名义活动，或另组新组织，或相继离散。1934年1月，福建人民政府失败，生产人民党无形解体。2月间，经黄琪翔、章伯钧、彭泽民、郭冠杰、丘哲等在香港举行临时会议，决定否认《解散启事》，恢复组织，继续按邓演达的纲领奋斗。1935年11月10日，中国国民党临时行动委员会第一次临时代表会议（后改称第二次全国干部会议）在香港九龙大埔道召开，决定改称中华民族解放行动委员会。通过《临时行动纲领》和《告同志书》，认为“今日的国际状况，正当第二次世界大战的前夜”，中国当前的革命，其内容就是反帝国主义和土地革命；提出在新形势下党的政策和策略应该是联俄联共，全国一致合作抗日；并主张召集全国人民非常代表大会，成立人民会议作为全国最高政治指导机关，组织民族革命军，宣布对日作战。明确响应中共《八一宣言》。推黄琪翔为总书记，因黄尚在德国，中央日常工作由章伯钧主持。

　　1936年，解放行动委员会先后以章伯钧、彭泽湘为代表，参与策动反蒋抗日的“两广事变”。10月，黄琪翔从德国回到香港，决定响应中共号召，由“反蒋抗日”转变到“逼蒋抗日”。11月，解放行动委员会派罗任一到西安联络杨虎城，商谈联合抗日问题，后参与西安事变的和平解决。

　　卢沟桥事变爆发后，中华民族解放行动委员会以联共为基础，采取同国民党合作的形式，承认国民党政府为“抗战政府”。取得半合法地位。

　　1938年3月1日，中华民族解放行动委员会第二次临时代表会议（第三次全国干部会议）在汉口召开，通过《抗战时期的政治主张》和《抗战时期人民自卫武装组织条例》，强调全民族抗战和实行持久抗战的方针，只有发挥政治优势，才能取得抗战胜利。并提出实行民主政治，建立民意机关，召集救国大会，制定抗战政策，绝对保障人民的各项自由，取消现行的保甲制度；集中力量发展军需与民用部门的生产，扶助农工业的发展，实行减租，救济失业，禁止高利贷，废除苛捐杂税，努力改善人民生活；断绝同日本的一切外交、经济、债务等关系，联合同情中国的国家和日本国内受压迫的群众，共同反对日本帝国主义，开展国民外交，争取各国民众对中国的同情和援助；增强民族意识，发扬民主精神，提高科学的生产技能，重订现行学制和课程，取消不迫切需要的课目，增加急需的抗战科目，彻底修改教材内容，继续扩大军事训练，培养抗战工作人员等各方面的具体政策。推章伯钧为总联络人，将组织划分为后方组织和沦陷区组织。武汉失守后，解放行动委员会多数负责人和大批干部先后到达重庆，积极参与民主宪政运动。

　　1939年11月，章伯钧、丘哲等参与发起组织统一建国同志会，解放行动委员会成为中国民主同盟最初的发起者之一。1940年秋，彭泽湘因主张在国共关系上持“超然的中立”立场，率部分成员脱离组织。解放行动委员会在重庆先后吸收王深林、郭则沉、严信民、韩兆鹗（卓儒）、杨子恒等一批骨干入党，进一步确立了与中共的密切合作关系。1941年3月19日，中国民主政团同盟秘密成立，解放行动委员会作为团体会员集体参加政团同盟，章伯钧被选为常委，负责组织部门工作。1944年9月19日，中国民主政团同盟改为中国民主同盟，解放行动委员会成员章伯钧、丘哲、张云川、周新民、韩兆鹗、郭则沉被选为民盟中央委员，章伯钧被推为民盟中央常务委员兼组织委员会主任委员。

　　1945年11月12日，解放行动委员会发表《抗战结束后对时局宣言》，殷望国共两党“实行彻底合作，悬崖勒马，使内战消灭于无形”；要求美国当局“倾听我国人民的呼声，能恪守大西洋宪章，并各次国际会议所规定之民主原则，对于现行协助中国之政策，再作检讨，立即终止军事援助”；迅速召开由各党派代表及社会贤达参加的政治协商会议，成立统一的民主联合政府。1946年11月14日，民盟代表黄炎培、章伯钧、罗隆基表示不参加国民大会。

　　1947年2月3日，中华民族解放行动委员会第四次全国干部会议在上海召开，决定易名为中国农工民主党，通过章伯钧所作的政治报告和党务报告，通过《中国农工民主党党章》、《关于党的纲领、路线和基本方针的决议》、《中国农工民主党第四次全国干部会议宣言》。规定中国农工民主党代表农工平民利益；以彻底完成民族解放，实行民主政治，达到社会主义为政治方针；以邓演达先生政治主张为基本政治纲领，继承党的历史传统；基本组织原则为民主集中制。确定今后要与全国同胞及民主党派共同推进民主团结，实现和平统一，建设独立富强之中国的奋斗目标。当前之任务在于停止征兵征粮，求得农村之安稳；停止通货膨胀及官僚买办之垄断，求工商业之复兴与失业之救济。重申完全同意民主同盟的政治纲领及其时局对策，要求加强党的组织，凡久经失去组织联系的同志要重新登记，重点向工农商学中发展党员。推举章伯钧任中央执行委员会主席，彭泽民任中央监察委员会主席。由于国民党政府的逮捕和杀害，要求各级组织“保藏机构、隐蔽分散、建立据点、扩大自己”，在城市工作已暴露者立即转移农村继续开展斗争，中央机关及领导人章伯钧等被迫迁往香港。

　　1948年9月2日至11日，农工民主党在香港举行中央扩大会议，通过《政治决议》。指出世界历史已经到了大转变的关头，美国扩张政策和战争政策在世界范围内一定要失败，半殖民地半封建的南京统治早已使城市工业破产，农村凋敝不堪，而当前中国的群众革命行动，正处在翻天覆地的前进中。确定党今后对于各党各派各团体民族民主统一战线，应加强主动精神，坚持团结合作，巩固和扩大战线，增加与中共的友好合作，重视民盟在民主阵线中的地位，尊重并支持国民党革命委员会，对其他进步党派、社团本民主团结的原则推诚合作。提出制定统一战线的共同纲领，加强农工与工商业的团结，清算中间道路；筹备产生人民新的政权，接收全国政权，实行新民主主义，废除一切卖国条约；实施民主宪章三项召开新政治协商会议的建议。并强调为加速人民解放战争胜利的进程，开展在中共领导下的新的军事运动。1949年2月，农工民主党指示各地组织把“迎接解放”当作精神动力和中心任务，积极开展“三护”（护厂、护仓、护校）、“三保”（保产、保资、保物）、“三劝”（劝工商业者不去香港，劝国民党军政人员不逃往台湾，劝一些中上层职员坚守岗位）等活动。

　　1948年5月2日，农工民主党主要干部章伯钧、周新民、李伯球等和其他在香港的各民主党派代表表示一致拥护中共“五一”口号。6月16日，农工民主党发表《对时局宣言》，指出中共中央的“五一”号召“是加速胜利有力的号召，亦即是建立各革命阶级的联盟，巩固和扩大爱国民主统一阵线的必要步骤，实现新中国的正确途径”。9月至11月，章伯钧、彭泽民、丘哲等农工民主党主要负责人先后北上进入东北解放区，党的总部亦随迁到解放区。此时，农工民主党党员发展到万人以上。1949年6月，农工民主党代表彭泽民、丘哲、季方（严信民代）、韩兆鹗、郭冠杰参加新政协筹备会第一次全体会议，确定中国农工民主党为新政治协商会议筹备单位之一。

　　（4）中国民主同盟

　　中国民主同盟的前身为中国民主政团同盟，由中国青年党、中国国家社会党、中华民族解放行动委员会（第三党）、全国各界救国联合会、中华职业教育社、乡村建设学会三党三派组成。

　　抗日战争进入相持阶段后，大后方的政治空气一度沉闷，国共磨擦亦有加剧之势。1939年9月9日至18日，国民参政会一届四次会议在重庆召开，中国共产党和中间党派及无党派参政员一致要求国民党结束党治、实施宪政，并促使通过《关于请政府定期召集国民大会制定宪法实施宪政案》。会后，青年党、第三党、国社党、救国会、职教派、乡建派三党三派及无党派参政员张澜、褚辅成、沈钧儒、莫德惠、张申府、王造时、章伯钧、李璜、左舜生、胡石青、江问渔、张君劢等25人发起宪政座谈会，并筹备组织宪政促进会，民主宪政运动随之兴起。10月，黄炎培、梁漱溟、李璜、晏阳初、沈钧儒、邹韬奋、张澜、章伯钧等分别在成都和重庆集会，讨论中间各小党派的联合，以牵制国共两党，团结合作，一致抗敌，故发起筹建统一建国同志会。11月23日，青年党的左舜生、李璜、曾琦、余家菊，第三党的章伯钧、丘哲，国社党的罗隆基、罗文干、胡石青，救国会的沈钧儒、邹韬奋、章乃器、张申府，职教派的黄炎培、江问渔、冷遹、杨卫玉，乡建派的梁漱溟、晏阳初，以及无党派的张澜、光明甫（升）、杨赓陶、周士观等30余人在重庆青年餐厅聚会，通过《统一建国同志会信约》和《统一建国同志会简章》，正式成立统一建国同志会。宣布诚意接受三民主义为抗战建国最高原则，强调“国家至上、民族至上”；拥护蒋介石为中华民国领袖，并力促其领袖地位之法律化。认定中国今后唯需以建设完成革命，从进步达到平等，反对一切国内之暴力斗争及破坏行动；不赞成以政权或武力推行党务，严格反对一切内战；为对外抗战，对内建设，要求务于国人之意志集中、意志统一上，求得国家之统一。主张宪法颁布后立即实施宪政，成立宪政政府；凡遵守宪法之各党派，一律以平等地位公开存在；一切军队属于国家，统一指挥，统一编制，切实整军，以充实国防实力。并要求吏治之清明，以铲除贪污，节约浪费为其最低条件；现役军人、官吏、青年学生不宜参加党派活动；尊重思想学术之自由。选举黄炎培、章伯钧、左舜生、梁漱溟等为常务干事，推黄炎培为主席。11月29日，梁漱溟面见蒋介石，说明统一建国同志会成立的宗旨及其“第三者”立场，要求承认。蒋介石以不能组织正式政党为条件，对统一建国同志会“表示谅许”。

　　统一建国同志会为松散组织，活动仅限于集会讨论，在国民参政会内部亦未形成共同行动。1940年4月，日军对重庆实行大轰炸，多数成员疏散下乡，活动基本中断。由于国民党政府的迫害和专制，为求得自身的生存和发展，遂有进一步合作的意愿。12月24日，章伯钧、张君劢、左舜生、黄炎培、梁漱溟等在重庆秘密集会，决定将统一建国同志会改为第三者性质的政治团体，定名为中国民主政团同盟。1941年3月19日，中国民主政团同盟在重庆上清寺特园秘密召开成立会，通过《中国民主政团同盟政纲》、《中国民主政团同盟简章》、《敬告政府与国人》等文件，推黄炎培任主席，左舜生为总书记（秘书长），章伯钧任组织部长，罗隆基任宣传部长，推梁漱溟赴香港办报。10月，黄炎培辞去主席职务，改由张澜担任。救国会的沈钧儒、邹韬奋等原为发起人，由于考虑到救国会与共产党关系过于密切，以暂不入盟为宜，故未邀请救国会出席成立会，1942年上半年救国会方正式入盟。10月10日，香港《光明报》发表《启事》，宣告中国民主政团同盟业经在重庆成立，并刊登《中国民主政团成立宣言》和《中国民主政团同盟对时局主张纲领》，其政治主张为：一、贯彻抗日主张，恢复领土主权之完整，反对中途妥协。二、实践民主精神，结束党治，在宪政实施以前，设置各党派国事协议机关。三、加强国内团结，所有党派间最近不协调之点，亟应根本调整，使进于正常关系。四、督促并协助中国国民党切实执行抗战建国纲领。五、确立国权统一，反对地方分裂，但中央与地方须为权限适当之划分。六、军队属于国家，军人忠于国家，反对军队中之党团组织，并反对以武力从事党争。七、厉行法制，保障人民生命财产及身体之自由，反对一切非法之特殊处置。八、尊重思想学术之自由，保护合法之言论、出版、集会、结社。九、在党治结束下，应严行避免任何党派利用政权在学校中及其他文化机关推行党务；政府一切机关实行选贤与能之原则，严行避免为一党垄断及利用政权吸收党员；不得以国家收入或地方收入支付党费；取消县参议会及乡镇代表考试条例。十、在当前政务上极应注意厉行后方节约运动，切实改善前方待遇；纠正各种行政上妨碍生产之措施，以苏民困，并力谋民生之改善；健全监察机关，切实为各种行政上弊端之澄清。较之成立会上通过的政纲，删除了反对一切暴力斗争与破坏行动和渐进于社会主义、消除阶级斗争的内容。

　　1944年5月，民主政团同盟昆明支部向中央常务委员会建议，取消“政团”二字，改组为中国民主同盟，不再以“政团”为单位，而是政治主张相同的个人大联合。9月19日，中国民主政团同盟全国代表会议在重庆上清寺特园召开，决定改组为中国民主同盟，取消团体盟员制，盟员一律以个人名义加入，吸收无党派人士参加，使成为中间性的第三大党。民盟遂成为有党派的个人和无党派民主人士的政治联盟。通过《中国民主同盟纲领草案》和组织规程。纲领草案包括政治、经济、军事、外交、教育、社会六个方面的主张，在政治方面，强调民主国家以人民为主人，国家之目的在谋人民公共之福利，其主权属于人民全体；国家应保障人民身体、行动、居住、迁徙、思想、信仰、言论、出版、通讯、集会、结社之基本自由；国家应实行宪政，厉行法治，任何人或任何政党不得处于超法律之地位；地方自治为民主政治之基础，县以下其他一切自治机构，其职权应由人民普选之代表直接行使之；国家实行普选制度，人民之选举权、被选举权，绝对不受财产、教育、信仰、性别、种族之限制。在经济方面，确定经济民主化之目的，在求人民生活之繁荣与安定及国富之公平分配，以期渐进于社会主义实行；主张确认人民私有财产，并确立国有及公有财产，全国经济之发展由国家制一统一计划，由公私两方分别实现之；国家保障人民之生存权、工作权与休息权，并暂用原有之地方团体或亲属关系之基础，谋老弱、鳏寡、孤独、残废者之生养；人民对于土地之所有及使用，以国家法律规定之；附着于土地之矿产、水力及其他可供公用之资源，均属于国家，富于独立性之交通、矿业、森林、水电及其他公用企业，或有关于国防者，均属于国营公营（地方团体），其监督管理，应实行民主化方式，国营公营以外之一切企业，得由私人经营，但其设施必须适合于国家经济计划之规定。在军事方面，强调军队属于国家，非国防必要不得调用军队，并以法律禁止军队中之党团组织。在外交方面，主张外交方针以保障国家之领土主权、民族之自由平等与各国和平相处为原则；与一切非侵略之国家切实合作，并积极参加世界和平机构，以奠定国际上之民主基础，并保障人类之永久和平；与美苏英切实合作，以谋东亚之和平与安定。在教育方面，主张教育之目的在养成独立人格，培植善良风气，发展民主精神。应保障学术研究之绝对自由，并以法律禁止在教育文化机关中组织党团及推行党务；要求保障人民享受教育平等权利，初等教育应一律强迫入学，中等教育应尽量推广，对于贫苦之优秀青年，并保障其得受高等教育；政府应切实制定计划，于限定期限内，彻底消灭文盲，并积极推广各式补充教育；普遍设立职业学校，以适应国家工业化之需要；大学教育应特别注意学术研究，以推进国家文化之发展。并认为国家应负倡导民族优生之职责，应竭力推广公共卫生事业，建立公医制度，办理一切社会保险事业，厉行劳工福利政策，保障妇女与男子在经济上、政治上、法律上、文化上、社会上之绝对平等。推选张澜为主席，左舜生为秘书长，章伯钧为组织委员会主任，罗隆基为宣传委员会主任，梁漱溟为国内关系委员会主任，张君劢为国际关系委员会主任。

　　1945年8月15日，民盟中央发表《在抗战胜利声中的紧急呼吁》，提出“民主统一，和平建国”口号及当前10项主张：一、反对11月12日召开的国民大会，修改国民大会组织法和选举法，实行普选，召开全国人民所一致需要的国民大会；二、保障人民的一切基本自由，包括各党派的公开活动，并废止一切在战时不得已妨碍人民一切基本自由的法令与机构，包括特务、劳动营以及一切束缚言论出版的检查条例；三、释放一切政治犯和思想犯，惟贪污分子和汉奸不在释放之列；四、由政府召集各党派和无党派人士的政治会议，成立举国一致的民主政府；五、缩减全国军队，军队属于国家，逐渐做到军人主军、文人主政的原则；六、成立人事调整委员会，协调收复地带之人事，避免党派间的冲突。自省一级开始，加强各级的自治，实现中央与地方的均权；七、切实注意经济复员，废除战时统制与专卖制度；八、救济收复区人民生活；九、政府停止征收壮丁，废止人民负担；十、邀集各抗日党派的领袖出席和平谈判。10月1日至12日，中国民主同盟临时全国代表大会（1956年2月8日民盟一届八中全会追认该次大会为中国民主同盟第一次全国代表大会）在重庆上清寺特园召开，中心议题是讨论制定“民主统一，和平建国”方案，确定民盟的任务就是要把握住抗战胜利的机会，实现中国的民主。认为中国建立民主制度要依靠英、美、苏的经验，学习英美制度中的“民主指挥政治”、“议会制度”、“选举制”和“政党政治”，拿苏联的经济民主来充实英美的政治民主，创造一种中国型的民主。提出实现民主国家的途径，首先由政府召集各党派及无党派的代表的政治会议，解决具体问题，奠定和平团结统一的基础；成立联合政府，实现军队国家化，彻底消弭内战，平息党争；召开由人民普选产生的代表组织之国民大会，制定宪法，结束党治，建立民主国家。推选张澜为中央执行委员会主席，左舜生为秘书长。

　　1946年1月10日，民盟派出张澜、沈钧儒、黄炎培、罗隆基、张东荪、章伯钧、梁漱溟、张君劢、张申府9人组成代表团，参加在重庆召开的政治协商会议。会间，民盟与中共达成协议，在提出重大政治主张之前进行双方协商。政治问题上，民盟主张国民党政府必须改组为各党派都能参加的政府；军事问题上，民盟提出《实现军队国家化并大量裁兵案》，强调全国所有部队应即脱离任何党派关系，大量裁减常备军额，立即成立由国共两党之军事人员、非国共两党之军事人员、非军事人员组成的整军计划委员会；宪草问题上，民盟坚决反对《五五宪草》，提出利用五权宪法形式，把监察院作为英国式上议院，立法院作为下议院，行政院作内阁，行政院对立法院负责，而不是对总统负责，立法院对行政院有不信任投票权，行政院对立法院有解散权；国民大会问题上，民盟重申国大是政治问题而非法统问题，承认当前客观事实是民主的起点，主张重新选举，并坚持在政府改组后召开国民大会；施政纲领问题上，民盟主张制定纲领应以国民党第一次全国代表大会宣言为根据，同时参考中共及其他党派和各地各界人士意见。11月11日，民盟内部因是否提交出席国民大会名单发生分裂。11月14日，第三方面在南京交通银行会议室举行最后会议，青年党代表表示参加国民大会，民社党代表未最后表态，但会后单独提交了参加名单，民盟代表黄炎培、章伯钧、罗隆基表明不参加的政治立场。

　　1947年1月6日至10日，民盟一届二中全会在上海召开，强调民盟的一贯立场是争取和平民主，团结统一，确定和平、统一、民主为基本口号，国家独立为一切口号的基础，造成现代化的进步国家为一切口号的最后目标。提出解决国事四项主张：努力促成和谈；重新举行政治协商；实行以往的政协决议；成立联合政府。要求政府应首先切实保障人民自由、终止一切长期战争的准备、切实承认并尊重党派平等合法的地位，作为恢复和谈的先决条件。声称民盟不参加由国民党召开的一党国大和一党政府，如果局势演变中共也召开人民代表大会，也组织联合政府，民盟一样是不参加。鉴于青年党、民社党相继脱离及避免国民党特务破坏，决定组织原则为：上层争取公开合法，下层采取秘密活动；宣传争取公开合法，组织保持秘密方式；简化总部，侧重地方，深入群众，扩大政治影响；提高盟员的素质，扩大盟员的群众活动，推进民主运动。规定今后以个人为参加单位，盟员均以个人身份参加，有绝对遵守同盟纲领及决议之义务，并赋予地方盟部独立推动盟务之权。

　　5月3日，国民党中央社发表伪造的《中共地下斗争路线纲领》和政治观察家谈话，声称中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、三民主义同志联合会等组织“已为中共所实际控制，其行动亦均循中共意旨而行”，成为“中共之新的暴乱工具。”5月10日，民盟主席张澜致函行政院院长张群，重申民盟是独立的、和平的、公开的在野政团，其行动遵循的是民主轨道，采取的是合法手段。7月4日，国民党政府发布《戡平共匪叛乱总动员令》，并训令各级组织，对民主同盟、民主促进会，三民主义同志联合会等党派的上层分子采取“暂时容忍敷衍”，对中下层分子只要发现“一律格杀勿论。”10月27日，内政部发言人宣布民盟为“非法团体”，令“各地治安机关对于民盟及其分子一切活动自应依据《妨害国家总动员惩罚暂行条例》及《后方共产党处置方案》严格取缔，以遏乱萌，而维治安。”11月5日，民盟中央常务委员会扩大会议在上海召开，决定民主同盟自动解散。11月6日，民盟主席张澜发表《中国民主同盟总部解散公告》，“通告盟员自即日起一律停止政治活动，本盟总部同人即日起总辞职，总部亦即日解散。”11月下旬，沈钧儒、章伯钧、周新民等先后秘密离开上海到香港，与原在港的民盟中央执行委员邓初民、柳亚子、朱蕴山、刘王立明、沈志远、李伯球、罗子为等会合，开谈话会一致拒绝接受国民政府宣布民盟为非法团体的命令，决定以民盟在港中央执行委员会的名义开展活动，推沈钧儒、章伯钧为中央执行委员会召集人。

　　1948年1月5日至19日，中国民主同盟一届三中全会在香港召开，声明一致否认南京反动独裁政府宣布民盟为“非法团体”，不接受民盟总部未经合法会议而发表的“辞职”、“解散总部”及“停止盟员活动”等声明，宣布恢复领导机构，号召全体盟员为彻底摧毁南京反动独裁政府，为彻底实现民主、和平、独立、统一的新中国而奋斗到底。全会确定新的政治路线和工作方针，明确当前具体斗争目标为彻底推翻整个国民党反动集团的统治，彻底驱逐美帝国主义出中国，彻底消灭封建性的土地制度，实行耕者有其田。检讨了过去强调以和平公开合法的方式争取民主及“中立”、“中间”的说法与幻想，声明与共产党实行密切的合作，建立面向下层的群众性的统一战线。决定由争取合法公开的组织路线变为革命性的群众性的组织路线，实行民主集中制的组织原则，肃清只有上层不顾下层的领导作风，清洗一切组织上的松懈现象，彻底改变一切脱离群众的作风。决定香港为总部临时所在地，沈钧儒、章伯钧以民盟中央常委名义领导全盟工作。三中全会后，民盟在国统区先后恢复并新建了华东、华南、华中、西南、华北、西北、东北各区域的地方组织，大力吸收盟员，争取国民党军政人员起义，参加爱国民主运动和护厂护校等工作。在解放区着手建立组织，开展盟务活动。据不完全统计，至1949年11月，全国盟员约达15000余人，其中海外盟员5000余人。

　　5月5日，民盟负责人沈钧儒、章伯钧与在香港的其他民主党派负责人及无党派民主人士联名通电，响应中共号召，提出全国人士迅速集中意志，研讨办法，以期根绝反动派，实现民主。6月14日，民盟发表《致全国各民主党派各人民团体各报馆暨全国同胞书》，提出通过新政治协商会议和建立民主联合政府解决国是的四点基本认识：彻底摧毁反动独裁的统治集团；彻底铲除内战根源与和平障碍；脱离任何帝国主义的侵略与奴役；实现民主统一战线基础上的统一。并利用《光明报》开展关于新政协的性质、特点及任务的讨论。6月19日，民盟中央拟定《中国民主同盟现阶段工作纲领》，提出加强团结中间层，特别是工商业者、知识分子及自由职业者等，从事政治及思想方面的斗争，并发展农民抗征运动，配合人民解放军的军事斗争，以促进蒋政权的瓦解与崩溃的总工作方针。9月底，沈钧儒、章伯钧等应中共邀请，秘密离开香港，到达东北解放区，参与政协会议的准备。1949年6月16日，民盟中央机关报《光明日报》在北平创刊，章伯钧任社长，胡愈之任总编辑。

　　（5）抗战胜利前后出现的小党派

　　为积极参与战后可能出现的民主政治而产生，多无牢固的社会基础和组织机构，是基于政见相同、为联络特定人群或阶层的中上层小组织。

　　其中又以十分能够参加新政协而分为两类：一是参加新政协的中国国民党革命委员会、民主建国会、中国民主促进会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟，多有反蒋历史，或对国民党一党专政十分不满。一是未能参加新政协的中国农民党、中国农民自由党、中国民生共进党、中国国民自由党、中国少年劳动党、光复会、中国中和党等，其中一些既不被国民党允许参加国大，也不被共产党批准参加政协；一些尽管反对国民党的一党专制，但也未被准许参加政协。第二类小党派在中共执政后，很快就被解散或自行解散。

　　6．政党协商政治的产生与特征

　　政党政治协商和联合政府设想是中华民国史上政党活动的特殊形式，两者都试图包容所有的政治党派参加，以造成外在的一致性。

　　政党协商是在外部压力下，在并无政党合法竞争的政治条件下，为满足总动员需要，在一党主持之下，吸纳其他党派参加议政的咨询组织形式，既作为民族团结、政治开明、民主宪政的形象，又可作为集中意志、凝聚力量的方式。政党协商或合作以国共两党为主要内容，由于两党是有独立武装、政府的合作，故政党协商的范围和作用又十分有限，合作期间两党的主张和行为造成所谓中间党派的存在条件和发展空间，当两党分裂时又决定政党协商的破产和中间党派的归宿。

　　需要注意的是，随着第二次国共合作的破裂，政党活动并未重返训政时期的党治，而是在实行宪政的旗号下，将政党协商制度化，即将被纳入协商圈内的党派合法化。这种情况在共产党成为全国执政党后得到延续。

　　战时情况下的党治补充，成为国家政治生活的正式制度，是中国政党政治的特色之一。

　　联合政府的构想同样是民族危机下的产物，而非多党竞争的结果。值得致意的是，联合政府的构想是在其他党派承认国民党的特殊地位下的联合，目的是限制或削弱一党专制，如共产党力争的是对重大问题的否决权。但在国共两党均拥有军队、政府的情况下，联合政府基本上没有实现的可能。在一党的支配下，通过联合政府达到宪政，需要极大的勇气和中国人特有的智慧，也许这是成功和平过渡的唯一方式。

　　与政党协商的情况相类似，尽管真正意义上的联合政府并未出现，但联合政府的形式却被制度化，所谓政党内阁、一党训政转变为合法参政范围内党派的一致参与。

　　要求把握：政党政治协商和联合政府构想提出的时代背景，运作过程诸特征，以及历史遗产。

 
 
 
五、地方自治与基层社会控制
   

　　对于地方制度或基层社会控制的研究，亦可以称之为是政治制度史研究的角度转移。首先，与近代政治逐步由多数人参与相一致，地方政治发展是近代社会的重大特征之一，在中国表面上仍然是中央发挥推动性的作用，但地方的变动已经成为不可逆的发展趋势，如政治运作与权力分割问题。其次，就政党协商或联合政府途径的补充，先由基层分治而达到联合政府之宪政，或者说由地方自治、地方民主化作为发展的基础，可谓是另一条路径，实际也是最可行的途径，但同样需要勇气和智慧。


 
 
1．地方自治的构想
   

　　中国传统政治制度研究的命题是强调同一性，即一国中制度的高度同一，在中国人的观念、特别是政治思维中最为常见，并根深蒂固。传统史观中对于国家分合的解释是分久必合，合久必分。尽管分合都是常形，但正史通常都是追求大一统，而把分作为国家衰微的表现，所谓盛世与衰落交替发生，表象就是国家的分合。是故，在中国近现代史上，也流行权力斗争史、分裂与割据，或地方主义与整体主义对立的解释，都可视为兴衰史的副产品。

　　研究中国近现代地方政治制度需要注意的几个问题：

　　（1）如何认识地方自治？

　　地方自治是不同于传统史观的近代命题，既非相对于整体主义的地方主义，也非相对于中央集权的地方分权或地方割据。地方自治与议会、政党问题同样，是近代民族主义、民主宪政运动的产物，是宪政之下的地方管理制度，实行住民自决，又主要是下层民众的多数政治参与制度。也可以说，是近代民族主义的重要组成部分。

　　然而，要求地方自治，却往往被归之于消极的地方主义或分散主义一类，即主要视为中央权力式微的结果，轻视经济、文化等发展因素。惟有大一统才能更有效的推动国家发展吗？为什么欧美发达国家多小国或行联邦制？这是一个悖论。无论如何，地方主义是在中央政权明显式微的情况下，以及激进的改革人士攻击中央政府腐败无能而滞迟地方发展的情况下发展起来的。但是，即使如此，由于帝国主义作为首要矛盾的存在，国家统一便成为第一性的问题，地方主义自然会在历史研究中遭到批判或忽略。

　　问题：在帝国主义瓜分狂潮中，中国没有分裂的原因是什么？是帝国主义瓜而不分？还是中国政治文化的大一统传统？还是由于中国人民的斗争？

　　在中国现代史上，无论是联邦制、邦联制，还是联省自治主张，甚至是宣布对中央独立，除共产党早期对民族自决权和联邦制的抄袭、空想主张外，都是独而不离，分而再统，采曲折发展路径，或者说是以反向行动而求得前进的迂回策略。中国现代史上充满了这种现象。可在历史解释上似乎都是直线式的。因此，所谓客观的评价一定要小心。

　　（2）地方自治在政治理论上的构想，是否可以作为中国政治民主化的道路？

　　目前，一般的政治理论认为，中央与地方分权建立在民主政治制度的理论假设之上：一、社会发展已使多数人的政治参与成为可能。二、少数政治精英的统治，不能保证所有的决策正确，更不能保证精英集团内部因权力过大和监督不力而出现反制度因素，这种决策失误和超出制度之外政治活动，对于社会进步的阻碍亦十分巨大。三、大多数民众由于掌握信息和政治活动能力存在局限性，加之利益差异巨大，故对于可以直接感知的区域或领域的政治事务参与热情更高，因而，真正的民主总是存在于较低层级的有限范围。四、具体的、基层的、区域的事务最好交由地方民众去解决，中央尽量不要去干预，更不要包办，主要作为指导、协调和跨区域管理的机构。五、必须在合适的层级建立制度性设施，才能保证最广泛的民主政治参与和减少不必要的决策失误。

　　另一方面，强调中央集权必要性的理论假设突出能力与效率：一、落后国家求强求富、实现赶超的需要，通过强化中央政府能力，减少内部的阻力和磨擦。二、从效率出发，集中力量好办大事，通过集中可以使有限的资源完成促进国家发展的重大工程或项目，在贫弱基础上利用制度优势首先突破，以制造声势和发展的条件。

　　如何才能两全其美？实现双赢？既保证决策的适应性、准确性，又保障国家管理能力的高效、权威？应该说，只有首先保证两者的相对独立性和利益，才能保障一致性和协调。孙中山把地方自治作为中国政治民主化的核心内容之一，认为美国政治制度的稳定和力量来源于地方自治，对民主政治的认识有了进一步的深入，并作为遗嘱之一部分成为国民党党义及政治制度的重要组成部分。但孙本人并未实践过地方自治，而且地方自治主张的提出并逐步升级是在对袁世凯失望，特别是对南方桂、粤系军阀彻底失望后的政治主张，明显具有实用性和易变性。

　　（3）地方自治从何种层级着手更适合中国国情？

　　省自治：民国成立时仿照美国制度，采取一省一票。其后，省自治地位未定，地方制度成为宪法起草中的重大问题。联省自治时期的省宪和省长直选，是为省自治的高峰。战时宪政运动的推动，要求给予省更大的自治权，以制约国民党的一党专政，战后的政治协商会议提出省得制定省宪，但在实践上无实质发展。

　　县自治：孙中山的理想层级，亦符合中国传统的官治层级。国民党党义与训政的基础，即向宪政过渡的途径。战时新县制的推行，但在军事化下能够实现地方自治吗？战后台湾的试验值得注意。

　　村自治与乡镇自治：中国传统上存在一定的村庄自治，近代以来也曾被用来作为由官治而自治的基础。如山西阎锡山推行的“村本政治”。但是，村民自治乃至推进到乡镇自治，基本上是一个现实问题，而现实发展亦刺激对于历史的进一步深入研究。

　　此外，袁世凯时期在废议会后试图行区自治，范围类似于今之乡镇，但无所作为。

　　要注意不同时期对于层级和内容的主张变化。

　　（4）地方自治的表现形态。

　　实际表现有三，都以自治适合时代之潮流：一、作为国家民主制度基础之地方自治。强调的是国家政治制度，其基础应是地方社会经济的发展。二、优先发展地方的迂回策略之地方分治，强调发展的迫切性和机遇，先求得区域之发展，再解决国家全局的问题。三、作为以实力自保地盘依据之地方割据，自划地盘自固，为自固而自定地方发展策略。后两者均受到中央权力衰微和帝国主义瓜分的强烈影响，但在主张和表现上有区别。

　　三者互有交叉，都会为达到目的而施行部分地方自治性质的措施。三者又互有区别，最主要的是因理念和力量的差别而有制度主张或实践上的不同，其中，所谓迂回策略既无完整之主张，又缺乏实现目标之必要实力。

　　（5）城市政治制度的创新作用。

　　在区域发展中，城市自治制度占有重要位置，如作为古希腊民主政治基础的城邦制。中华民国时期，城乡在区域发展中的位置已经开始互换，但由于发展的局限和整体政治走向的影响，城市的作用未能引起注意。

 
 
2．民国初年的各级地方议会与选举

   
就地方政治制度而言，政府机构大致都有民政、财政、教育、建设厅（局、科）的设置，其中最为重要的是地方治安与财政，警察、保安部门逐步从民政部门中分离出来，成为政府部门最为庞大的机构；地方财政也有相对独立性和受上级政府监控的特点。城市政府机构的设置，清楚表明政府职能的扩张。在法律问题上，由于地方制度的争议性，中央与地方的关系并不确定，即使有成文法也多未认真执行，由于实际控制权造成的混乱长期存在，特别表现在税收和货币上。

　　自治不同于官治，主要内容为住民参与地方立法、财政、治安、选举以及与上层关系等事项，而变化最大者当属地方议会与选举。

　　（1）各省谘议局的作用。

　　辛亥革命时期，原各省谘议局或多或少介入各地方起义与独立，有些成为发动起义的主体机构之一，有些则是借以宣告独立的机关，并改制为省议会，但组织不一。谘议局并是选派代表参与中华民国建立的工具之一。

　　因《中华民国临时约法》并未对地方制度有所规定，而各省急需建立各自的代议立法机关，1912年3月19日袁世凯通电各省，令将谘议局改组为临时省议会，在参议院尚未制定省议会组织法、选举法之前，暂由各省协商自定简易办法。事实上，各省多已自行召集临时省议会，自订规章，以满足制度变革的需要。

　　1912年1月6日，湖北军政府会议根据《鄂州约法》议决成立民意机关省临时议会，由各部队稽查处担任筹备选举。规定议员每县一名，由各县在省人士用单记名投票法互选，以得票较多者当选；若某县在省不满10人，当选议员须得同府议员公认方为有效。议员被选举资格限制为年满25岁以上的男子，素无嗜好，学校毕业或同等学力有证明文件者。

　　浙江于1912年1月相继自行制定省临时议会和省议会的各项法规，并在7月间加以修正。省临时议会议员由各府选出，每府4名，共44名。得以议决：一、本省根本法和其他法律；二、本省预算、决算；三、本省税法、公债；四、本省对外契约的缔结与继续；五、本省权利的存废事件；六、本省义务的担任或增加事件；七、属于议会权限内或都督交议事件；八、公断、和解本省县议会争执事件。会议由都督召集，会期以30日为限。议决案由都督公布施行；都督如不同意，可于一星期内提交复议，经到会2/3以上同意维持原议，都督即须公布。对于省议会的规定更为细致。省议会由各县选出的议员组成，以人口为比例，每县至少一名，总定额120名。选举权条件为：一、具有中国国籍，年满20岁以上的本省男子；二、居住本省三年以上；三、有正当职业；四、识文字。有选举权、居住本省五年以上，年满25岁以上的本省男子，均有被选举权。议员选举分初选和复选两次进行，均以县为选举区。初选先分区选出10倍应选议员数为初选当选人；初选当选人齐集县城投票复选，选出本县当选议员。省议会的职权与省临时议会规定相当，但得以3/4以上出席、出席议员3/4以上同意，对都督提出不信任案，并得对本省行政、司法人员提出弹劾。省议会可自行开会、闭会，每年开会两次，会期均为两个月；省议会议员得受岁费。

　　从法规内容上看，民国之初一些省份的省议会已有较大进步，但在施行上往往要打很大折扣，或是根本未能施行，一些省议会议员多为旧谘议局议员之延续。

　　注意：（1）省议会由以府县为单位等额组成，到趋向人口比例的选举变化。（2）议员的资格限制内容，并能与以后的发展相比较。

　　（2）第一届省议会选举。

　　1912年9月4日，袁世凯公布《省议会议员选举法》。省议员选举人、被选举人资格，以及选举方法基本同与1912年8月10日公布的《众议院议员选举法》。选举人须是年满21岁以上的中国国籍男子，在编造选民册前在选举区内居住二年以上，还须年纳直接税2元以上，或有价值500元以上之不动产，小学校以上毕业或有相当资格者。被选举人条件相当，但须年满25岁以上。采用初选举与复选举并行的复式选举，初选举以县为选举区，合并若干初选举区为复选举区，以省行政长官充当选举总监督，以县行政长官兼充初选区选举监督。各省省议会议员名额，依规定以各省众议院议员名额的四倍为准，较谘议局有所增加。据统计，全国22省初选举人登记总数为40870074人。省议员任期三年，得连选连任。初选举当选名额为议员名额的20倍，各初选举区名额分配由总监督依规定办法计算，于选举年6月20日以前通知各初选举区监督；当选人确定后，应于接到通知10日内答复是否应选。各初选举区当选人即为复选选举人，但复选当选人不限于初选当选人，复选当选人应于接到通知20日内答复是否应选，应选即为议员；复选结束后，再选举候补当选人，名额与议员相同。议员出缺时，由候补当选人依次递补，任期以补满原任为止。

　　省议会的职权依规定主要有三项：一、议决权。包括省单行条例；省预算、决算；省税、使用费、规费的征收；省债募集及省财产的处分。二、监督权。受理人民关于本省行政诉愿事件；认为省行政长官有违法行为时，得以出席议员2/3以上议决提出弹劾，经由内务总长提交国务会议惩办；对认为违法、纳贿省内官吏，得咨请省行政长官查办；对本省行政事项有疑义时，得以议员10人以上连署，提出质问书于省行政长官，并限期答复。三、建议权。省议会可随时就本省行政事务或其他事件，向行政长官提出建议；省行政长官亦可就某项事件，向省议会咨询，省议会应据实回答。省议会会议分常会和临时会两种。常会每年举行一次，由省行政长官召集，会期60日，必要时延长至多20日。临时会于紧要事件或议员半数以上请求时，由省行政长官召集，会期至多30日。但对闭会期间事务如何处理，并无明确规定。会议非有议员过半数出席不得开议，非有出席议员过半数同意不得议决，议案须有议员5人以上连署。省议会议决案咨送省行政长官，并于送达10日内公布；省行政长官认为议决不当，可于5日内声明理由咨请省议会复决，如有出席议员2/3以上拥护原案，行政长官应公布复决案；若省行政长官认为省议会议决案违法，得咨达省议会撤销；省议会不服撤销，得向平政院（未成立前属大理院）提出诉讼。

　　1913年1月10日，袁世凯以各省省议员复选举除根据延期省份外，均已遵令选出，乃通令各省行政长官，自令到之日，即先行发布省议会议员召集会。1月间，各省省议会纷纷成立，首要任务是立即选出各省第一届参议院议员，赴北京参加国会。4月2日，袁世凯公布《省议会暂行法》，各省省议会方才依法互选产生正副议长，省议会的成立正式完成。

　　袁世凯的专制独裁，遭到一些省份的反对，省议会发挥了一定的政治作用。一般而言，省议会较之国会更为活跃，是地方议在的中心，也更不易控制。袁世凯先宣布解散江西、广东、湖南等省议会。11月12日，继取消国民党籍国会议员之后，通令取消各省省议会国民党籍议员。1914年2月，各省都督、民政长联电袁世凯，称地方议会非从根本解决，收效无期，提出一律停止各省省议会议员职务，从速厘订组织方法，另行召集。2月28日，袁世凯以省议会不利于国家统一，有致联邦国制之嫌，下令解散各省省议会，并称各省应否组织别种议事机关，待厘定地方制度时，再行通盘筹划。

　　袁世凯病逝后，1916年8月14日，黎元洪复令各省省议会应于10月1日由各省行政长官依法召集。1918年后省议会又进行了第二、三届换届选举，各地执行情况不一。第三届省议会议员任期按规定应到1924年9月任满，此时正逢军阀混战，再无举办过全国性的续办选举，依据1912年法规建立的省级民意机关，遂告中断。

　　注意袁世凯解散省议会时的理由：一、省议会如真正发挥作用，就会对中央某些决定反对；二、省非自治团体，省之单位仍为行省；三、省议会与地方军政长官的关系不融洽。

　　（3）县议事会与参事会并行时期。

　　民国初年，各省大都设有县议事会，仍沿袭清末制度，只是稍加改变。县议事会为议决机关，同时设有县参事会，为办理自治行政辅助机关，也可以代替县议事会议决各种事项，实际兼具立法机关的性质。在鼓吹地方自治的情况下，使用县行政部门的咨询机关来行使代表民意的立法机关的职能，乃是为了便于控制，使自治成为官治的辅助，亦是对民意机关建设与活动缺乏保障的一种补充。

　　县议事会议员名额以人口为准，人口总数不足20万的县议员定额为20名，20万以上每人口增加二万增选议员一名，最多至60名为止。选举分区进行，选举区即以县所属城镇乡为准，应选名额由县知事依选举区人口分配，并呈请省行政长官核准。县议事会议员的选举人和被选举人资格基本相同，选举人须具有中国国籍、年满20岁、在本县继续居住三年以上的男子，还须年纳正税或本地方公益捐二元以上，或经城镇乡议事会议决为选民者，或纳正税或公益捐较本地选民内最多者更多。被选举人须年满25岁，财产资格也更高。不识文义者没有选举权和被选举权；凡品行悖谬、曾处监禁以上刑罚、营业不正当、失去财产信用等，也都可能丧失权利。现任官吏、军警、宗教师，以及在校肄业学生和小学教员，暂停被选举权。县议事会议员任期三年，得连选连任，但不得兼任上级或下级议员；议员为无给职，但可酌给公费。

　　县议事会的职权，主要为地方自治经费的财政权和对于下级地方自治组织的公断权，即议决县岁出入和预决算，处理城镇乡议事会应议决而不能议决的事项，以及公断或和解城镇乡相互间的争议事项。并可参与县财政执行情况的检查，可对地方公益事项提出建议。议事会的召集、开会、闭会、延会等，均由县知事决定，并可命令议事会停会；议事会所议事件，由县知事于开会前10日通知议事会议员。县知事的任用资格为经考试合格和经保荐并在内务部注册，任用实权由各省掌握，县知事并兼充县参事会会长，故县知事享有的立法职权较大。县参事会参事员由议事会议员中互选，约为议员总数的2/10，同时选出等额的候补参事员，参事员不再兼任议员。参事会主要议决议事会议决事件的执行方法；议事会委托代办事件；县知事交与代替议事会议决事件；审查县知事提出议事会议案；处理选举舞弊的本县全体诉讼及和解事件；公断或和解城镇乡自治权限内事件。县知事对参事会议决也有提出复议权和撤销权。

　　1914年2月3日，袁世凯据各省民政长先后电呈各属自治机关良莠不齐，平时把持税捐，干涉词讼，妨碍行政，明令停办各级地方自治，县议事会、参事会均被解散。

　　（4）袁世凯的区地方自治。

　　1914年12月29日，袁世凯公布《地方自治试行条例》。规定地方自治为所谓区自治，一县可分为四至六区，依人口和财力情况分为合议制和单独制，合议制自治区自治机关为区董和自治员组成的自治会议；单独制自治区只设区董一人。选民资格为具有中国国籍、年满25岁、在本地继续居住三年以上的男子，还须年纳国税10元以上，或有值5000元以上不动产者。自治员由选民选出定额二倍，经县知事遴选充任；区董由选民中选出三人，由县知事委任。区董、自治员任期二年，自治员每年改选半数。凡不属于国家行政的卫生、慈善、教育、交通、工商等事项，为自治事宜；依法律及监督官署委托的事项，亦由自治区办理。自治会议可议决各自治事宜、自治规约、预算决算、自治经费筹集及财产处理、本地方公共利害诉讼及其和解等；单独制自治区由区董决定。县知事为自治行政的直接监督，地方最高行政长官及内务部为间接监督。

　　袁世凯的地方自治，缩小了施行自治的行政区域，提高了选民的财产资格限制，实行以民选和官选的混合制，以官选及监督为主，极大地限制了地方自治的职权与职能。但各地方长官对于此种毫无内容的地方自治，也并不切实筹办，以致一再延宕，未有结果。

　　（5）1919年9月徐世昌之《县自治法》。

　　1919年9月7日，徐世昌公布经安福国会议决的《县自治法》，明确规定县为施行自治的国家行政区域，以便与各国地方自治制度大致相同。县自治团体的议决机关为县议会，执行机关为参事会，参事会由县知事任法定会长。县议会议员采用单选举法选举产生，员额以县人口数量为标准，未满15万人的县设议员10名，人口满15万人者，每人口三万递增议员一名，至多以30名为限。议员选举人必须具有中国国籍、在本县继续居住二年以上、年满20岁的男子，还须具有四种资格之一方为选民：一、年纳直接税二元以上者；二、有动产或不动产500元以上者；三、曾任或现任公职或教员者；四、曾在高等小学以上学校毕业，或具有相当资格者。被选举人年龄提高到年满25岁以上；财产限制为年纳直接税四元以上，或有不动产、动产1000元以上；资历限制为曾任或现任公职、教员一年以上；文化限制为中学校以上学校毕业，或有相当资格。选举权和被选举权的消极限制规定，也较前更为严格。县议员任期三年，届满全部改选。

　　县议会应行议决的事项为：一、以县自治团体经费筹办自治事务；二、县自治团体公约，规定县住民的权利义务及自治事务；三、县自治团体预算、决算，议决后呈报监督官署及布告之，并得参与检查自治经费的使用；四、县自治各规费使用费征收；五、县自治团体不动产的买入及处分；六、县自治团体财产营造物和公共设备的经营及处分；七、其他依法律属于县议会权限的事项。县议会的建议权和监督权亦有规定。县议会可选举参事会的半数参事；可具陈对于地方行政与自治事务有关事件的意见；应答复监督官署或参事会的咨询；认为参事会所订规则及执行事务越权违法，或妨害公益，得请监督官署停止其进行。反之，参事会如认为县议会议决越权违法，或妨害公益，得提交复议，并得呈请监督官署撤销。

　　1920年11月17日，徐世昌令各省切实筹办地方自治。此后，自1921年9月至1923年3月间，一再以大总统令的形式颁定县自治法施行日期和施行区域，先后有浙江省所属各县，绥远特别区所属归、绥二县，察哈尔特别区所属张北等六县，吉林省所属吉林等17县，陕西省所属长安、富平等82县，京兆特别区各县，江苏省所属37县区，甘肃省所属各县，直隶省天津、东光等县施行。其余各省区以筹办不及，尚未定期施行。即使是确定施行日期的省区，在实际操作上，也多是各自为政，并未认真施行。

　　注意思考：南北对立时期对地方政治的影响。在南方几省热衷省宪时，徐世昌与孙中山主张县自治相近。其推行也有与南方抗衡的用意，但极不平衡，多为敷衍。

　　（6）城镇乡议事会。

　　民国初年，各省县以下组织大致可以分成两种形式：大多省份继续沿用清末旧制，县以下分城、镇、乡，城指府厅州县治所在城厢地方，其余市镇村庄屯集等地方，人口满五万者为镇，不满五万者为乡，其区域各以本地方固有之境界为准；一些省份自行另订地方自治法规，将县以下分市、乡。城镇乡自治组织的议决机关为议事会，由选民直接选举的议员组成。凡在城镇乡内有住所或寓所者，均为城镇乡居民。居民中具有中国国籍、在本地连续居住三年以上、年满20岁的男子，还须年纳正税或本地方公益捐二元以上，方成为选民。各省中年龄限制最高者为年满25岁，停止或撤销选举权和被选举权的规定，与县级等其他选举基本相同，城镇乡选举虽未明确教育限制，但不识文字者当然被排除在选举之外。城镇乡议事会的职权主要为议决：一、本地方自治范围内应兴应革事项；二、自治规约；三、自治经费；四、预算决算；五、选举争执；六、自治职员的惩戒。

　　城镇自治组织的执行机关为董事会，设总董一人，董事、名誉董事若干人；乡自治组织的执行机关为乡董、乡佐各一人。成员分别由城镇乡议事会从本城镇乡选民中选出，城镇总董须选出正陪各一人，呈由县行政长官转请省行政长官遴委；董事、乡董、乡佐经选出后，呈请县行政长官核准任用；名誉董事由城镇议事会选任。总董、董事、乡董、乡佐均任期二年，得连选连任，为有给职；名誉董事任期也为二年，但每年改选半数，为无给职。城镇乡自治组织以县知事为监督，对于自治组织有纠正、检查等权，并得呈请省行政长官解散议事会、董事会，或撤销其自治职员。江苏省实行的市乡制，在权力监督、制衡上，要更为严密，对民意机构的权力有所加强。

　　1914年2月3日，袁世凯下令停办各级地方自治，作为县以下地方自治团体在法律上已不再存在，但是，由于中央政权的控制能力有限，作为基层官治补充的县以下各级组织，事实上仍然保存，但其实际操作和作用又各有不同。

　　（7）1921年7月徐世昌之《市乡自治法》。

　　1921年7月3日，公布《市自治制》和《乡自治制》。市分特别市和普通市，普通市地位与旧有城镇制度相同，人口不满一万的城镇区域，仍按乡自治办理。市和乡均为自治团体。市乡间有彼此利益相关事务必须联合办理，得依双方协定，呈经直接监督官署核准，设立市乡组合。市乡组合亦为法人，得依协定订立公约，成立组合会议，并举行会员选举。两乡以上也得依据需要设立乡组合。反映社会经济发展的变化。曾几度下令实施，但基本未能实行。

 

3．省宪运动与联省自治

   
（1）地方之联省自治运动的民主性。

　　联省自治运动以湖南为先导。1920年7月21日，湘军司令谭延闿通电“湘人治湘”的湖南自治宗旨；11月2日，湘军总司令谭延闿宣言湖南自治。23日，谭延闿宣布军民分治，废除督军，民选省长，并声明即日解职，总司令职交赵恒惕接任，省长职请省议会另选临时省长。28日，省议会选举林支宇为湖南临时省长，通电就职。其后，省议会议决由省政府聘请专家13名组织起草委员会起草省宪，由各县人民选举代表150名组成审查委员会审查草案，经审查修正后交由全省公民总投票复决。

　　1921年8月11日，赵恒惕通电主张于汉口召开国民大会，草定各省宪法，再仿美国例，制定中华民国宪法，组织全国统一的联省自治政府。由于吴佩孚控制湖北，湘军援鄂战败，联省自治的主张流产，加速湖南先行自订省宪的进程。9月9日，湖南省宪法审查完毕，并于12月11日经全省人民总投票可决；1922年1月1日，公布《湖南省宪法》。此为中国第一部省宪，亦是第一部联邦制的宪法，其中规定省有权设立10000人以内的军队，由省长全权统率；省外军队非经省议会决定、省政府允许，永远不得驻扎或通过省境；司法终审权不到北京中央政府；附则中规定民国现行法规凡于湖南省宪法相抵触者均不适用于本省。1925年5月13日，经修正后重新公布《湖南省宪法》。

　　1921年6月4日，浙江督军卢永祥通电主张自定省宪。9月9日，浙江公布《中华民国浙江省宪法》草案，即“九九宪草”，同时公布《浙江省宪法施行法》，但未经公民总投票复决。1922年，省议会以“九九宪草”未经省民投票，议决再由省民自行提出省宪草案，“九九宪草”仅作为草案之一提出；省议会选出审查委员110名，于11月4日在杭州举行审查会，在省民提出的100余种草案中归纳合并议定三种，以红、黄、白三色为标识，故又称“三色宪法草案”，审查会于1923年1月26日闭会。原预定将“三色宪法草案”公布后，于8月1日交付全省公民总投票复决，但亦未能举行。

　　此外，有四川、云南、江西、广西、广东等省通电自治，四川、广东也颁布省宪，陕西、安徽、江苏、福建等省也从事了制宪活动，以浙江、湖南较为完备，既有一定的实施，又经过修正再次颁布，通常被用来作为省宪法规的典范。

　　省立法机关在浙江为省议院，在省自治法中改称省议会；湖南为省议会。省议会议员名额，浙江规定由各县及特别市每20万人口选出一名，在人口调查未完成前暂由各县人民直接选出一名，但须三年内完竣户口调查。湖南规定相同，但在户口调查未完竣前，暂以各县田赋数为标准选举议员，每县最少一名，最多四名，全省76县共选出议员166名；修正后的省宪又规定每人口30万选出议员一名，但仍暂缓施行，每县最多三名，全省共选出108名。省议员选举人资格，在浙江规定为20岁以上的省民，未明确指明性别；湖南则明确规定为年满21岁具有中国国籍在省内居住两年以上的男女。基本取消了性别和财产资格限制，但都规定不识文字者，或未受义务教育者不得有选举权。被选举人资格与选举人基本相同，但年龄都提高到25岁；修正后的湖南省宪更提高到30岁，并规定在户口调查和义务教育未完竣之前，被选举人还须具备下列条件之一：一、国内外专门学校毕业；二、曾任荐任职一年以上、委任职三年以上而无过失；三、曾任本省县议员三年以上；四、曾任中等以上学校、教员二年以上；五、曾任省县公法团体职务五年以上。仍然有利于地方官吏、政客。现役军人、官吏、在校学生不得当选省议员，湖南还规定现任宗教师也不得当选。省议员不得兼任国会议员，或其他地方议员。

　　省议员任期三年。湖南规定，各选举区对本区选出的议员不信任时，可用下列方法撤回：一、由原选举区公民1%以上连署提议，经全区公民投票过半数可决的；二、由原选举区内县议会、市议会、乡议会议员总额过半数的连署提议，经本区公民总投票过半数可决的。浙江《自治法》中规定，各县选民1/10以上的提议，经总投票过半数以上的可决，得予撤回。

　　省长由本省年满35岁的选民中选举产生，浙江由全省选民分区组织选举会选举；湖南由省议会选出四人，交全省公民总投票决选。现役军人当选，须解除军职后方得就任。被选举资格浙江后修正为年满40岁，湖南要求须在省内连续居住五年以上。省长违法，得由省议会弹劾。

　　省议会的职权范围与1912年法规相比，最为突出的是明确规定了省议会的立法权，对于本省官吏监督、弹劾权的施行也更为详细。浙江规定，各选举区选民1/10以上得提出不信任省议院案，经全省公民总投票过半数可决，省议院应即自行解散，省政院应于两个月内执行省议员选举；省长亦可提出解散省议院案，经全省选民总投票过半数可决，省议院应即自行解散，如否决，省长则应即退职。浙江《自治法》规定，省议院与省政院对于政见有重大纠纷时，须各自宣布理由，交付全省选民总投票公决，过半数被否决的一方，应自行解散或全体辞职。湖南规定解散省议会的方法为：由全省公民1%以上连署提议，由全省县议会过半数连署提呈省长，由省长以全体省务院副署提出理由书，都须经全省公民总投票过半数可决。两省都规定，省议会得以2/3以上出席，出席议员2/3以上可决，提交公民总投票令省长退职，若被过半数否决，省议会即须自行解散，并于三个月内召集新省议会。一年之内，不得两次解散省议会。

　　（2）省自治的实施内容分析。

　　省自治有三大内容：选举成立省议会，由省议会选举省长，在省议会主持下通过省宪。

　　湖南省宪公布后，依规定以原省议会议长彭兆璜为所长，成立全省省议员选举事务所，在各县设立分所，并以赵恒惕为选举总监督，进行行宪选举，限期在3月31日以前的三个月内完成。1922年1月27日，竞选活动展开，选民调查与名册编造工作亦同时开始，由于缺乏精确户口统计和时间仓促，调查工作极为粗糙。至3月31日投票结束，共选出省议员164名。5月1日，湖南第一届省议会自行集会。省宪规定，各县议会及省议员选出后三个月内，即应办理省长选举，但延至7月后方着手筹备，仍以彭兆璜为省长选举事务所所长。由于未能举行民意调查，故省长选举未能按由省议会选出候选人四人，交省公民总投票之规定，而是依省宪附则，先由省议会选出七人，再交全省县议员投票决定。其时，湖南全省共有县议员2761人，9月15日选举，出席投票者2593人，赵恒惕以1581票当选湖南行宪正式省长。11月13日起，省议会开始选举司长，先选出各司司长人选二名，交省长圈定正式司长。12月18日，赵恒惕通告湖南新政府成立。1926年3月12日，赵恒惕向省议会提出辞职，离湘引退，唐生智继任代理省长。7月14日，唐生智废除省宪，解散省议会。

　　浙江省在举行第三届省议员选举时，便有议论要求依省宪选举，但当局以省宪既未实行，仍依旧法执行。1923年7月2日，浙江省议会和各团体谋再宣布自治，推举起草员草拟“浙江自治大纲”完毕，由省议会通过《浙江省自治会议法》，省长于1924年1月1日公布，准备以浙江省自治会议暂代省议会，规定代表由每县县议会选出一名，省议会选出37名，各法团选出37名组成，8月1日正式开会，但立即因江浙战争而无形解散。1925年7月2日，自治会议重新复会，通过自治法草案，决定与施行法于1926年1月1日一起公布。然孙传芳不能允许浙江真正实行自治，北伐战争后，自治运动终结。

　　注意思考：（1）为什么省自治行不通呢？既不能随意抄袭国情特殊论，也不是所谓阶级基础不广泛，需要分析其活动与历史发展、特别是与现实政治需要之关系。（2）地方自治具有鲜明的反军阀特征，省宪以保卫地方为主要内容，省议会以捍卫地方利益为主要活动，但反军阀显然与省宪有矛盾。湖南一旦宣布参加北伐，第一件事便是宣布停止自治，废省宪和省议会。（3）在历史观上，北伐战争为正统历史之一部分，地方自治问题就被置疑，军事化支配了政治制度的存废。

　　（3）联省自治运动中的县市自治。

　　联省自治运动时期，各省自订的省宪中，一般都把县定为地方行政区域，同时为地方自治团体，一些省还订有本省县自治及县议会的单行法规。

　　浙江、湖南省宪都规定，县议会由全县公民直接选举的议员组成。议员名额各省不等，但均依人口比例决定。议员的选举与被选举资格规定类似省议员，但标准稍低。选民一般必须是具有中国国籍、在本县连续居住二年以上、年满20岁者，还须具备下列条件之一：一、曾任或现任公职，曾办或现办各种公益事业；二、初级小学毕业，或具备相当资格；三、年纳国税或地方公益捐二元以上。不再严格设定性别限制；被选举人的年龄限制提高到年满25岁以上。广东省的资格限制中规定，须在本次选举年内对县自治服工役三日，或交纳免工费，作为对县自治的参与和贡献标准。

　　县议会议员选举分区举行，选举区以现自治区为准，自治区尚未划定的县由选举监督决定。县议员任期多数省定为二年，浙江等省为三年，当议员出缺时，得由原选举区候补议员依次递补。县议会的职权分为立法、财政、建议、监督四类，较前有所扩大，主要议决事项为：一、制定县自治范围内的各种单行法规、章程等。二、议决县预算、决算，议决案由县行政公署公布，并报省备案；对于单行税、附加税的赋课和征收办法，县公债的募集，县有财产、营造物、公共设备的经营和处分，亦有议决的权利。三、对于县地方行政一切应兴应革事项，都可向县行政公署提出建议；县行政公署对县议会有所询问，须作答复。四、县议会认为县行政公署执行方案违法或不当，可要求停止执行，若县行政公署坚持不改，可呈请上级官署核办；可对于县行政长官和行政人员提出质问或弹劾；可选派委员随时检查县自治会计，县行政公署不得拒绝。此外，县议会对于县地方的公共利害，可以提出诉讼，可以受理本县居民的请愿，也可以向省议会请愿。自治各省对于县自治权有所扩大，尤其是财政权。县选举区选民若认为本选举区议员不称职，得依法召回。

　　自治各省的县知事（湖南省宪中改称县长）以民选为原则，实际是选举与任用兼有，以任用为主。县知事的被选举资格，一般均以县议员选举和被选举资格为基础酌量提高，年龄限制多为30岁以上，云南省仍为25岁；教育程度多在中等以上学校毕业，或具有相当资格。现役军人、司法官、宗教师均不得当选。县知事的选举与任用办法，湖南规定县长由县议会选举六人，交全县公民决选二人，呈请省长择一任用；江西规定知事由县民大会选举一人，呈请省长任命；广东规定由县选民直接选举三人，省长择一任命；浙江则规定知事由省长任命，毋须选举。由于产生方式不同，对于县知事的罢免亦不同。

　　联省自治时期自治各省制定的省宪中，一方面继续沿用原有的市乡制，一方面对市作了等级的区分，对不同等级制定了相应的制度，但市均为自治团体。1921年2月15日，广东省公布自订的《广州市暂行条例》，规定广州市为地方行政区域，直属省政府，此举为市县分立的开端，亦是地方自治运动的产物。广州市设参事会，为代表市民辅助市行政之代议机关。参事会参事员由下列三种方式产生：一、由省长指派市民10名，每年递减二名，由市民补选；市政施行五年后停派，全部民选。二、由全市市民直接选出10名。三、商界由总商会选出三名，工界由各团体联合会选出三名，教育界由教育会选出一名，医界由医务团体选出一名，律师界由律师公会选出一名，工程界由工程师会选出一名。参事员任期一年，连选得不限期连任。市参事会选举每年举行一次，凡市民年满21岁，居住广州市一年以上，有正当职业，能诵读暂行条例条文，无神经病，未经褫夺公权者，均有选举权与被选举权。市参事会的职权主要为：一、议决市民请愿案；二、议决市行政委员会送交案件；三、审查市行政各局办事成绩。行政委员会对参事会的议决有异议时，得提交复议；如参事会仍执前议，行政委员会应即执行。

　　广州市参事会选举取消了财产限制，文化程度要求也很低，增加了实行职业选举的内容。但是，参事会议决事项只限于行政机关送交的案件，不能独立议决；无市预算、决算等项财政权；亦不能对各局及市长行使监督权和弹劾权，故并非为完整的代议机关。

　　（4）联省自治运动时期之村自治。

　　山西省自1922年3月开始推行村自治，依据《修正山西各县村制简章》规定，村为自治单位，原则上以原来区域为境界，凡满百户的村庄或联合若干村庄在百户以上编为一村，因情况特殊不满百户者也仍得编为一村。村议决机关为村民会议，由年满20岁以上的村民组成，但每户也可以只派一人，实际上多为家庭代表会。对不能参加村民会议的限制，略同一般失去和停止选举权的规定。村民会议的职权主要为：一、选举村长、副村长、村监察委员、自治会公断员等；二、议决省、县法律规定应议事项；三、行政官厅交议事项；四、监察委员提交事项；五、议订、修改村禁约和一切村规事项；六、村长、副村长提议事项；七、议决关于本村兴利除弊事项；八、审议村民20人以上提议事项。村长、副村长由村民会议加倍选出，经区报县择委，并报省政府备案，均任期一年。村长须为年满30岁以上村民，确无嗜好，朴实公正，粗通文义，有不动产价值在1000元以上；副村长资格限制和条件相同，不过财产限制减为500元。

　　1924年7月，云南省公布《村自治条例》，规定村为县以下自治组织，原则上以本村原有区域为境界。村自治组织为村议会和村长，监督机关为县行政公署。村议会议员由村选民选举产生，任期二年，得连选连任。村居民凡具有中国国籍，年满21岁，连续在本村居住二年以上，有正当职业者，得为村选民。年满25岁以上的村选民，还须具备下列资格之一，方有被选举权：一、曾任或现任公职；二、初级小学毕业，或具有相当程度；三、曾办或现办地方公益事务著有成绩；四、年纳国税或地方公益捐二元以上。资格限制更注重任职资历。村议会的主要职权为：一、议决村自治事务；二、制定村公约、村规则；三、议决村自治经费的筹集和管理，以及预算、决算；四、选举村长、村佐，监察其执行事务；五、答复监督机关的询问；六、提出建议于监督机关；七、受理村民请愿；八、其他属于村议会职权范围的事件。村长、村佐经村议会选出后，由监督机关加给委状。但又规定，村长即以村议会议长充任，使得村自治组织实际具有议行合一的性质。
 
 
 
4．国民党统治时期的各级地方议会与选举

   
在以政治民主为号召的军事行动之后，出现政治制度上的民主倒退。地方自治层级下降，施行也被一再拖延。

　　（1）贯彻县市自治法的参议会。

　　北伐战争时期，国民党曾有在新光复地区设立省民会议、县民会议、乡民会议的规定，均为咨询机关，用职业选举法选举代表，其性质和组织法由省党部起草，呈由中央党部决定。为党治前提下尊重民意、扩大参政议政范围的尝试。1927年3月17日，国民党二届三中全会通过《湖南省民会议大纲》、《湖南省民会议组织法》，规定省民会议代表分职业团体代表和区域代表两类，职业团体代表以普选为原则，由各有选举权的团体选举产生；区域代表先由各县市有选举权团体产生初选代表，再举行复选代表大会选出代表。省民会议的职权主要为：接受及采纳省政府的报告，地方制度的创制或变更，省法律的创制或变更，选举省民会议执行委员，选举省政府委员及厅长，通过省政府预决算及财政计划，省农工商矿业、交通、教育的发展，全省的军政，全省的治安及解决土匪问题，省内民政、民众团体的组织发展，农民、劳动、妇女问题，肃清反革命，省制及其他重要问题，国民会议的预备，向国民政府建议，人民请愿要求等。省民会议议决的制度、法律及施政方针，须经国民政府批准。由于很快发生“马日事变”，湖南省民会议未能如期召开。

　　国民政府定都南京后，对于城市制度有所推动。1928年7月3日，公布《特别市组织法》，规定特别市设立由市民代表组织的参议会，议员任期二年，每年改选半数。参议会设议长、副议长各一人，由议员互选，任期一年。参议会每年开常会两次，会期以一月为限，但得延长15日；市长认为必要时，得召集特别会议。凡应市政会议议决的事项，须先交参议会审议。参议会关于市政兴革事项，得向市长提出建议案；如经全体议员半数同意，得将所通过的议决，请市长交付市民复决。参议会如认为市长违法失职，得依全体议员2/3以上多数同意，向国民政府请求罢免。此法规并未全面实施，并特别限制参议会不得侵越党权，强调参议会仅有审议权，而无议决权，也不能自行行使罢免权。规定参议会议员选举人应宣誓服从三民主义，方具备选举人资格；被选举人资格则给予更为严格的限制。

　　1930年5月20日，国民政府公布施行新修订的《市组织法》。规定市参议会参议员任期增加为三年，每年改选1/3；应经市政会议议决的重要事项，均应经市参议会议决或追认。参议会的职权在新法中略有扩大，但参议会组织法、选举法继续难产。1932年8月10日，公布《市参议会组织法》、《市参议员选举法》，明令于1933年3月12日施行。规定市参议会为全市人民代表机关，得以议决：一、筹备区长民选及完成市自治事项；二、市单行法规；三、市预算、决算；四、整理市财政收入，募集市公债及其他增加市民负担事项；五、经营市公有财产及公有营业事项；六、市民生计及救济事项；七、促进市教育及其他文化事项；八、市公民行使创制权提交审议事项；九、市长交议事项；十、其他应兴应革事项。市参议会决议案咨送市长执行，如延不执行或执行不当时，得呈请各管上级机关核定。市长认为决议案不当，得说明理由送交复议，如全体参议员的2/3以上仍执前议，而市长仍认为不当时，得提交市公民复决。规定凡市公民均有市参议员选举权。年满25岁的本市公民，并有四项资格之一者有被选举权：一、曾在初级中学以上毕业；二、经自治训练及格；三、曾任职业团体职员一年以上；四、曾办地方公益事务著有成绩。现在本市区域内的公务员或现役军警，停止其选举权和被选举权；现任小学教职员，学校肄业生，僧道及其他宗教师，均停止其被选举权。投票采用无记名连记法，以在各该选举区得票较多者为当选。

　　1928年9月15日，国民政府公布施行《县组织法》，规定县设参议会，以县民选举的参议员组织，任期三年，每年改选1/3。县参议会的职权为：一、议决县预算、决算及募债事项；二、议决县单行法规；三、建议县政兴废事项；四、审议县长交议事项；五、请求省政府查核处分县长的违法失职。县参议会职权在规定上略大于特别市和市参议会，并规定组织法施行一年后办理。后以人民尚未训练纯熟，将县参议会成立时间改在区长民选之后，即将期限随意延展。1929年6月5日，公布经修正的《县组织法》，规定于施行一年后核定区长民选，参议会待一年后再酌定时期设立；删去了参议会认为县长违法失职时，得请求省政府查核处分的职权，改由监察机关执行；并明定10月10日施行。后又规定1930年内依照《县组织法》完成县组织，同时训政人员初期训练完毕；1932年底以前初期调查户口，清丈土地完毕；1933年底各县筹备自治机关完全设立；1934年底以前完成县自治。这一时间表又推迟了地方自治的办理速度。

　　1934年12月31日，立法院将其通过的《县自治法》、《县自治法施行法》、《市自治法》、《市自治法施行法》，呈报国民政府。由于县在自治中的突出地位，故对县自治的规定尤为详细。尽管法案已经基本齐备，每次提出或修正都有所进步，但频繁的变化，更使得法律原则和施行规程成为空谈。合法的参与面仍然较为窄小，与民众的普遍参与相差较大，而且直到全面抗战爆发，国民政府并未能够正式公布。

　　（2）战时临时参议会。

　　全面抗战爆发后，为进一步动员民力，遂有扩大地方自治的要求。1938年9月26日，国民政府公布《省临时参议会组织条例》和《市临时参议会组织条例》。1939年1月，国民党五届五中全会通过的政治报告，提出“促进省市临时参议会，以集中全国力量”，要求依照已备法令，加以督促，早日成立临时参议会。

　　省市临时参议会参议员必须是年满25岁的中华民国男子或女子，曾受中等学校教育或同等教育，还须具备下列两项条件之一：一、具有各该省市籍贯，并曾在各该省市所属地方公私机关或团体服务二年以上著有信望者；二、曾在各该省市重要文化团体或经济团体服务二年以上著有信望者。参议员系采用遴选方式产生，各省按名额在省属县市住民中，遴选6/10，在省重要文化、经济团体服务人员中遴选4/10；市则无比例分配的限制。各省在住民中遴选的候选人，由各该省所属县市政府征询国民党县市党部及地方团体后，就合格住民中提出候选人二名于省政府；在省文化、经济团体人员中遴选的候选人，由各该团体加倍提出合格候选人。省政府汇齐两项候选人名单，呈送行政院转呈国防最高会议。市临时参议会参议员候选人，由各该市政府及国民党市党部联席会议就市合格住民和文化、经济团体人员中加倍提出，由市政府呈送行政院转呈国防最高会议。国防最高会议于省市呈送的候选人名单中，依法定名额，遴选各该省市临时参议会参议员；并得于各该省市所送名单之外，另选若干符合资格的临时参议员，但此种遴选名额不得超过各该省参议员总额的2/10，或各该市总额的1/10；同时，遴选各省市临时参议员法定名额的半数，为候补临时参议员。省市临时参议会参议员任期均为一年，有必要时得由省市政府呈准行政院延长一年。正副议长的产生，由行政院就各该省市参议员中遴选，提请国防最高会议决定。战时省临时参议会的职权主要为：议决省政府重要施政方针，参议会休会期间，遇有紧急处置，应呈行政院批准，于参议会次期集会时报告；得就省政提出建议；得听取省政府施政报告；得向省政府提出询问。自第二届国民参政会起，增加了选举各本省市国民参政会参政员之权。省政府对于参议会议决案认为不能执行时，应提交参议会复议，如参议员2/3赞同原案或对原案修正时，省政府除呈请行政院核准免予执行外，一般应予执行。

　　由于战争影响和筹设仓促，各省市临时参议会均未能如1939年1月1日成立。待成立任期届满时，又均以抗战时期，不宜多事更张，呈请准予延长任期。1941年4月14日，国民政府公布省市临时参议会组织修正条例，临时参议员任期仍为一年，惟行政院认为有必要时，就可以延长，而不再经过省市政府的呈请，延长期限也没有限制，只是规定正式参议会成立后，临时参议员任期应即终止。此后，多数省进行了第二届临时参议会换届，个别省还进行了第三届的换届。

　　注意思考：战时民主的扩大与限制。一方面为适应战时动员，再次在省级设立临时参议会；一方面强调战时环境的影响，参议员的产生由遴选而非民选。

　　（3）新县制下的县市自治。

　　1939年9月19日，国民政府颁布《县各级组织纲要》，明定县设参议会，乡镇设乡镇民代表大会，保设保民大会，为新县制各级自治团体的议事机关，其目的是通过各级民意机关的设置，自下而上，循序渐进，落实地方自治，于基层奠定民治的基础。同时规定，县长负责办理全县自治事项，但在县未完成自治以前，县长非由县公民直接选举，或县参议会间接选举，而是由上级政府任命。1941年8月9日，国民政府公布《县参议会组织暂行条例》、《县参议员选举条例》，并定于1943年5月5日施行。县参议会为县人民代表机关，由乡镇及职业团体选举产生的参议员组成，每乡镇得选举县参议员一名，职业团体不能超过总名额的3/10。县参议会的职权主要为：一、议决完成地方自治各事项；二、议决县预算，审核县决算；三、议决县单行规章；四、议决县税、县公债及其他增加县库负担；五、议决县有财产的经营及处分；六、议决县长交议事项；七、建议县政兴革事项；八、听取县政府施政报告及提出质询；九、接受人民请愿；十、其他法律赋予的职权。其中涉及县财政及人民权利义务的单行规程，须报省政府备案。

　　1943年5月5日，国民政府公布成立县各级民意机关步骤，规定由保民大会召开至县参议员选举，共需用时一年六个月。依据法规设计的渐进式民意机关成立时间表，从程序和基础上看较为合理，但即使不计战时条件的可能影响，其过程也耗时很多，更不适应抗战动员的需要。是故又以抗战以来国民知识逐渐提高，参政要求日形热炽，同意在正式民意机关无法普遍组织的情况下，先行成立县市临时参议会，并责成各省根据当地情形，自行制定县市临时参议会组织规程，呈候核准施行。

　　各省自行定订的县临时参议会组织规程，大多参照经国防最高委员会核准的四川省各县临时参议会组织规程拟定。依四川省规定，凡属中华民国之男子或女子，年满25岁，具有各该县籍贯，曾受中等教育或同等教育，并曾在本省所属公私机关或团体服务三年以上著有信誉者，或曾在本省依法成立职业团体服务三年以上著有信誉者，得为县临时参议会参议员。县临时参议会参议员由县住民中遴选者和由本省依法成立的职业团体服务人员中遴选者，均由各该县政府征询国民党县党部、地方团体意见后，提出应出名额加倍人数的候选人，交由省政府委员会议议决，并呈报行政院备查。省政府在依据县政府呈送名单决定县临时参议会参议员时，还得于名单之外，选定若干临时参议员，但不得超过各该县临时参议员总额的2/10。至1944年底，后方各省的县市临时参议会多已成立。

　　国民党五届十二中全会以为实施宪政，必须早日普遍设立县市参议会，议决于1945年底以前，后方所有县市参议会一律设立完成。后又因定1945年11月12日召开国民大会，蒋介石命令内政部，为使宪政名实相符，各县参议会应统限于1945年11月1日以前一律成立。由于时间限期紧迫，原县参议会组织和参议员选举法律规定难以具体操作，故行政院在发出加紧举办县参议员选举饬令的同时，对原有规定加以变通，简化了成立县各级民意机关的步骤。凡保民大会及乡镇民代表会均正式成立者，即准其选举县参议员，成立县参议会。凡属县市公民，年满25岁，经县市参议员候选人试验或检核及格者，均得当选县市参议员，现任本县市区域内公务员、现役军人和警察、现在校肄业生除外。县市参议员任期二年，得连选连任。县参议员选举分区域选举和职业选举两种，区域选举由每一乡镇民代表会选出参议员一名；职业选举应出的参议员名额，不得超过县参议员总额的3/10，由县各依法成立的职业团体中选出，兼采用直接选举与间接选举。截止抗战胜利之日，在全国尚能行使政权的县市，除少数特殊情况外，多已成立正式参议会，原临时参议会于正式参议会成立后自行撤销。至1945年底，全国已有750个县成立了县参议会。首批县市参议会参议员将于1947年内任期届满，而宪法也将开始实施，宪法规定县议会议员民选，与县参议员由乡镇民代表会选举有明显区别。后行政院规定，县参议会参议员任期延长，可比照省参议会参议员任期延长方法办理，将其任期延长至县市议会成立之时为止。

　　在战后所谓绥靖区，规定应于收复后一个月内成立临时参议会，并于临时参议会成立三个月内，成立县各级民意机关。其标准为当全县各乡镇民代表会建立达2/3以上时，即可先行成立正式县参议会。其无法控制的乡镇，应出县参议员名额，暂时空缺，待成立乡镇民代表会后，再行选举。故许多名义上已成立的县市参议会，实际上是不完整的。

　　（4）战时乡保自治。

　　依照1939年9月19日国民政府颁布的《县各级组织纲要》规定，保甲为乡镇内部编制，保以10甲为原则，不得少于6甲或多于15甲；甲以10户为原则，不得少于6户或多于15户。据1943年5月19日公布的《市组织法》规定，保甲为区内部编制，10户至30户为甲，10甲至30甲为保，10保至30保为区。保民大会以户为单位，每户出席一人，应以有公民资格的户长充任，人数依户数推算。由各户户长组成的户长会议为甲民意机关，在某种程度上讲，保民大会是甲户长会议的扩大。甲长认为必要或有本甲居民10人以上联名请求时，可举行甲居民会议。保民大会的职权主要为：一、议决本保甲公约；二、议决本保与他保间的公约；三、议决人工征募事项；四、议决保长交议及保内公民五人以上的提议事项；五、选举或罢免正副保长；六、选举或罢免乡镇民代表会代表；七、听取保办公处工作报告；八、其他有关本保重要兴革事项。其中以保甲公约和人工征募最为重要。

　　保设保长、副保长，由保民大会就合格公民中选举产生，任期二年，得连选连任。其候选人资格为：一、师范学校或初级中学毕业或有同等学力者；二、曾任公务员或在教育文化机关服务一年以上著有成绩者；三、曾经训练及格者；四、曾办地方公益事务者。甲设甲长，由户长会议选举。其资格无明文规定，仅规定另定训练办法。保民大会的设立及保长、副保长选举，各省办理时间和程度不一。浙江省至1940年11月，已有7/10的保实现了由保民大会选举保长。陕西省于1942年通令实施新县制县份，一律改由保民大会及户长会议，分别选举保甲长。安徽、青海、甘肃于1945年上半年于各县市条件优越的乡镇先后试办。多数省市延至战后方才试办保民大会，也未能全面实行，设立者也多流于形式。

　　（5）战后省参议会的选举与终结。

　　抗日战争胜利后，1945年9月26日，行政院发布训令，要求在收复区，应于各该省市政府恢复后三个月内，成立省市临时参议会。至1947年8月，收复区新设立临时参议会的共有七省三市，东北的安东、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安、大连、哈尔滨六省二市，始终未能建立临时参议会。

　　行政院训令同时规定，应于县参议会成立过半数时，赶速筹备成立省市参议会。凡属中华民国省市公民，年满25岁，在各该省市居住一年以上，经省县公职候选人考试法所定甲种公职候选人试验或检核及格者，得被选为省市参议员。现任公务员，现役军人或警察，现在学校之肄业学生，不得当选。省参议员选举采用间接选举制，由县市参议会选举产生，每县市一名，不再举行一省范围内的复选，也不必经过国防最高委员会的审定；在正式参议会尚未成立的县市，依行政院规定，其应出省参议员由县市临时参议会选举。市参议员选举分区域选举和职业选举两种，职业团体应出市参议员名额，不得超过市参议员总额的3/10，每一职业团体为一选举单位。省市参议会参议员任期均由一年改为二年，得连选连任。省市参议会职权保留了原有的建议权、询问权和听取省市政府报告之权，议决权增加议决省市单行法规、审议地方预算决算等事项。有原选举县市参议会参议员过半数出席，出席议员2/3同意议决，可罢免省参议员。又规定行政院院长对于省参议会议决认为违反三民主义或国策情事，得提经行政院会议通过，呈请国民政府予以解散，依法重选。在增加参议会职权的同时，加强行政院对省参议会的制约权力。截止1948年，已有21省9市成立正式参议会，山东、河北、江苏、辽北、辽宁、吉林、热河、察哈尔、广州八省一市未能办理正式参议会事宜，未能成立临时参议会的东北六省二市就更无从谈起，明显带有内战烙印。

　　为满足青年党、民社党拥有监察院监察委员候选人提名权的要求，1947年10月27日，立法院法制、自治两委员会举行联席会议，议决在本届省市参议会参议员改选之前，由国民政府于现有参议员名额外，遴选现有参议员总额1/5名额的参议员，遴选方法由国民政府以命令定之，借以容纳青年党、民社党及社会贤达人士。故同一届省市参议会中存在选举与遴选两种参议员，为标榜行宪而制定临时措施，既损害法制权威，更不能代表民意。

　　（6）县级落实宪政。

　　制宪国民大会召开前后，一些省参议会、县参议会相继作出县长民选的决议，建议政府采纳施行。1947年1月8日，行政院会议议决原则通过试行县长民选。以后，台湾、福建、广西、广东等省参议会及所属一些县参议会也提出试办县长民选，制订民选县市长候选人考试法案等项议案。2月11日，内政部决定县长民选的试办，应于省县自治通则拟订之后，再行办理，将试办推至行宪以后。

　　5．制度差异与活动空间

　　试图通过对中华民国地方自治主张与实践的全过程分析，说明国家与社会、国家制度与地方制度之间关系的一些问题：

　　（1）制度并非铁板一块，不同层级之间可以存在不同的实践和变通。

　　（2）即使在同一层级中，各地方之间也存在巨大差异，并有相互之影响。

　　（3）制度的理念、设计和实施之间存在巨大差异和变通。

　　（4）所谓军事化、革命化对制度的影响，其共同特征是都以民主、自治作为工具，又以党派、性质判断制度的缺失，其结果则是趋向于更为集中的控制。

　　因此，在分析复杂的地方自治问题时，更需要谨慎小心。否则只能将历史作为现实政治的脚注。


 
 
六、学习思考要点
   

　　一、第一讲的各个要点。

　　二、第二、三、四、五讲的复习、思考要点：

　　（1）民国初期政府制度设计的指导思想、仿效样本和思想源流，特别是政府更迭过程中的变化。

　　（2）南北对立时期，南方政府在制度设计上由合议制向领袖制的变化，注意分析其产生环境、作用和实际可行性。

　　（3）从国民党内的政治斗争与混战，观察分析训政时期政党与政府的关系。

　　（4）五院制政府的权力范围和制衡，并与三权制政府相比较。

　　（5）北京政府时期，修宪在国家政治生活中的位置和作用，从各种宪法草案的修宪过程、具体内容分析，对于国体、国权的表述变化，并考察宪法精神的发展变化特征。

　　（6）注意政治制度的剧烈变动与法律体系的关系，特别是立法形式和内容的变化，所反映的法律适用性和对社会的改造作用问题。

　　（7）第一届国会的选举与被选举资格，当选议员结构特点及影响，议员的操守和归宿，并赏识分析议会政治在中国试验的结果。

　　（8）从非常国会的组织、职权和议员递补方式问题，观察护法与违法的概念和实际表现，并通过非常国会的结局观察护法阵营。

　　（9）注意选举制度从行政区划到人口标准、再到职业团体、最后回归人口标准的过程，分析每一变化的政治意义。

　　（10）国民参政会的地位与作用，参政员数额与产生方式变化的意义。

　　（11）民初政党的分化与组合特征，从主要政党的纲领、组织、领袖和活动方式等要素，分析中国政党政治试验是否过早？

　　（12）从辛亥革命后革命党与立宪党的界限消失，到新型革命政党的建立，思考政党纲领、主张、组织形式和政治活动手段的变化。

　　（13）注意对中间党派的评价标准，在党治和两极对立各执一端时，中间政党的生存空间，中间路线或第三条道路的作用和实际可能性。

　　（14）联省自治时期的地方自治的具体表现，以及与护法、反军阀的复杂关系。

　　（15）比较北京政府时期地方各级自治机关议员资格和职权的差异，并分析其设计的政治构想。

 
 
 
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