农村治理的问题与对策

　　［摘要］农村治理问题，关系到社会发展和国家稳定。近二十余年来，我国以国家行政权力和乡村自治权力相分离为基础的“乡政村治”体制，作为农村社会的基本组织方式，大体上实现了国家对农村的有效控制和管理，对促进农村经济改革和发展起到了一定的积极作用。然而，随着市场经济的发展，特别是伴随着农业税的取消和社会主义新农村建设，目前的农村治理方面出了一系列的问题，对现行的治理体制进行深入而系统的改革已势在必行。

　　一、农村治理中存在的问题

　　我国现阶段农村治理结构的基本特征是：乡镇作为农村最基层的一级政权，直接代表着国家行政权力，组织、调控和管理辖区内的公共事务；乡镇以下则实行了以村民为参与主体的自治体制。这种农村治理体制存在的问题，主要有如下几个方面：

　　（一）治理能力区域性不均衡

　　我国乡镇治理能力最突出的特征是区域性不均衡。一般来说，东部的社会发展和控制能力要强于西部和中部，中部是目前我国农村治理能力相对较弱、社会冲突较为突出的地区。这种状况与乡镇规模和经济水平有关。

　　从户数和人口看，我国乡镇的治理规模是东部大、中部次之和西部较小。２００２年，东部乡镇平均有２５个村民委员会，９２０３户，３２９３６人；中部地区乡镇平均２２个村民委员会，７２８９户，２１３２０人；西部乡镇平均有１２个村民委员会，４２２５户，１６６９４人。

　　而从经济水平和财政状况来看，也表现出了明显的区域性差异。据国家统计局农村社会经济调查总队统计，１９９９年东部地区平均每个乡镇乡村经济总收入达到４．８２亿元，中部地区为１．８６亿元，西部地区仅７千多万元。财政收入东部地区平均每个乡镇１０００多万元，中部地区为３３３万元，西部地区不到１８３万元。东部地区由于其经济总体发展水平和财政收入较高，乡镇政权促使社会和经济的发展能力和社会控制能力相对较强。中西部地区的许多乡镇财政状况十分困难，濒临破产。据对全国８１个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额１０９８．６万元，平均净负债７０８．２万元，目前全国６５％的乡镇共负债达３２００多亿元，其中以中西部欠发达地区最为严重。〔１〕这些地区乡镇还债能力低下，致使负债仍在不断增长，濒临破产的经济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。而中部地区的各乡镇由于处于经济发展的初期，在东部经济发达地区的影响下，往往有超越财力的兴政劳民之举，也容易在不同程度上激化了各种矛盾而引发社会冲突。

　　（二）农村治理综合改革中乡镇改革存在较大问题

　　农村的治理状况与社会利益关系有着密切的联系。农业税取消之前，国家“分税制”总的原则是集中地方财力于中央和省市，主要税源如消费税、增值税大部分都由中央和省市控制，县乡财政收入的主要来源还是农村的赋税、摊派收入，乡镇政权从单一的国家利益体系中分化出来成为了“赢利型经纪人”。乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。致使利益冲突下治理行为失范现象很严重， 引发了一系列的农村群体性事件。〔２〕而农业税取消之后，乡镇政府的运转逐步由依靠农业税费转向了依靠上级财政的转移支付，由此农民、乡镇政府、国家利益开始重新调整问题，农村出现了新的利益关系，利益博弈也趋于复杂化。

　　为了适应农村“后农业税时代”新农村建设的需要，从中央到地方都把乡镇体制改革和其他综合配套改革提上了议事日程，各地也进行了许多改革探索。但总的来说，在农村综合改革特别是乡镇体制问题上还没有真正破题。这主要表现在以下方面：

　　第一，目前各地进行的乡镇机构改革没有明确的方向。作为农村综合改革核心内容的乡镇机构改革，最初是作为农村税费改革的配套措施提出来的，主要目标是通过减人和减支来压缩乡镇机构十分巨大的行政运转成本，巩固税费改革的成果。因此，许多地方把乡镇机构改革理解为撤并乡镇和精简机构及人员。也就是说，虽然按照中央的要求在搞撤乡并镇和精简机构及人员的改革，可是他们并不知道为何要这样改，方向在何处。毫无疑问，在连乡镇政权的职能都没有搞清楚的情况下进行的改革，必然带有相当大的盲目性，也会产生严重的社会后果。

　　第二，乡镇财政管理体制改革步履艰难，乡村债务化解形势不容乐观，义务教育等农村公共物品供给严重不足。长期以来，乡镇体制一直存在“事权”和“财权”严重不对称的问题。因此，如何明确划分乡镇财政收支范围，确保乡镇正常经费支出需要，就成了目前乡镇财政管理体制改革的基本取向。然而，由于对乡镇机构职能，即“事权”没有一个明确的划定，也就无法准确、科学地确定乡镇的“财权”，乡镇财政体制改革也就很难有所作为。事实上，在中部地区，农村税费改革特别是免征农业税后，许多乡镇主要依靠上级转移支付维持政权运转，极大地制约了乡镇政府职能的有效发挥。

　　第三，自治组织存在制度性障碍，村民自治取得的成果正在弱化。村级自治组织是农村治理的基础，但由于存在某些制度性障碍影响到了其作用的正常发挥。这些制度性障碍主要有如下两个方面。第一个方面是国家行政权力与村庄自治权之间具有不协调性，使村级自治组织具有行政化的倾向。根据法律规定，村民委员会与乡镇人民政府的关系是指导、支持和帮助与协助工作。村民委员会要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作；乡镇政府要对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事务。在现实中，乡镇政府作为国家权力的代表，为了使村级组织和干部更多地关注政府的利益，总是力求采取措施来加强对村民委员会的控制和“指导”。第二个方面是村级自治组织之间的冲突，其中主要是村委会直选后，党支部和村委会成了“两张皮”，在村级治理中相互不配合。从理论上来讲，村党支部是执政党在乡村社会的最基层组织，对社区事务并不具有特别的制度性权力。在我国现行《宪法》和其他相关法律中，虽然有关于执政党领导作用的一些规定，但从来没有明确授予执政党特别是执政党的基层组织所具有社会管制等公共权力。但中国政治传统却在事实上赋予了执政党组织远高于同级行政组织和权力机构的社会管制权。村党支部也在事实上成为了一种制度性的公共权力组织，掌握了乡村社会的主要公共权力，并在村级正式组织中处于领导核心位置。这种“领导核心”主要体现在村党支部与村委会、民兵营、共青团以及妇联组织的相互关系上。但在现实中，村党支部对村庄的领导基本上包括了村庄所有的公共事务领域，而且发挥作用的方式更为多样，经常直接处理和决定村庄公共事务甚至处理村民之间的纠纷。村党支部的这种越位行为，使许多村委会干部感到受到党支部排挤而出现有职无权的问题和法定权益受到侵害的问题，以致许多村干部层层上访，还有的要求辞职。

　　由于这两大体制性障碍，在实践中村民自治取得的成果，近年正在逐渐弱化。主要表现在以下几方面：第一是某些地方强制推行党支部和村主任“一肩挑”。第二是全面推行“村财乡管”。“村财乡管”的一个重要理由，是不让村级形成新的债务。乡镇管农民的钱不是不可以，只是要看如何管，如果管的目的就是为了让农民更听乡镇领导的话，那就不是什么产不产生新债务的问题，而是对农民自治权的侵犯问题。第三是推行所谓工资制，即村级组织主要领导由县乡财政发工资。国家在财力许可的情况下，当然应该承担一些村级组织管理成本。现在问题是，某些地方政府把国家用来资助农村发展的钱，转变成了村级组织干部的工资，而且这种工资由乡镇管理，村干部不听话就可以不给或少给。也就是说，这些钱不仅没有用到它该用的地方，发挥它该发挥的作用，反而成为了乡镇控制村级组织的手段。第四是往村里下派干部，特别是把新毕业的大学生派到村里当“村官”，主要是为了帮助农民。但在现实中，假如那些下派干部需要政绩，就未必仅仅是帮助农民，他们或许得指挥农民和领导农民，而把村民自治变成官员统治了。〔３〕

　　二、实现农村治理转型需要制度创新

　　我国农村治理存在的问题，影响着农村社会的发展和稳定。要解决这些问题，需要进行制度创新，以实现农村治理的转型。根据目前各地的实践，我认为有如下几个方面需要探讨：

　　（一）乡镇直选和社区自治

　　改革开放２０多年来，乡镇机构进行了多次改革，其基本目标就是要精简机构和人员，促进农村经济发展和社会稳定。然而，这些改革并没有解决乡镇管理体制存在的问题，有的反而更为严重。据国务院发展研究中心、国家统计局等部门联合对全国１０２０个有代表性乡镇的抽样调查显示，平均每个乡镇内设机构为１６个，其人员平均１５８人，超过正常编制的２—３倍；平均每个乡镇部门单位为１９个，其人员达到２９０余人，有的甚至超过５００人，严重超编。〔４〕这说明，对于乡镇治理体制需要进行综合性改革。为此，自１９９８年开始，四川、广东、山西和河南等地农村相继地进行了乡镇长选举改革的试验，目前主要形成了六种模式，即直选、公推公选、三轮两票、乡镇人大代表直接提名选举、对镇级主要领导干部进行信任投票和海推直选。〔５〕 应该说，在一定的意义上，这些改革通过建立规范化、程序化、公开化和定量的民意表达和政治选择机制，为化解目前日益严重的农村政治危机提供了新的思路，同时为传统的干部选拔制度向现代政治选举制度的转变提供了一个合理的渐进发展的中间环节，具有一定的制度创新的意义。但是，这些改革是在目前乡镇体制框架内进行的，它虽然有利于巩固基层政府的治理基础，却不能解决目前乡镇政权作为国家行政体制的一环所承受的科层性压力。而且，地方领导人直选依赖的制度性基础是地方自治，如果不建立乡镇自治体制，那么乡镇长直选也难以持续发展。

　　村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，要依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。具体而言，就是撤销乡镇政府，建立乡镇自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。在此基础上乡镇自治组织要相应地改变管理方式和工作方法，可以考虑建立公决制和听会制，对于乡镇地方的一些重大行政和社会事务的决策可以依据情况逐步交由乡镇居民进行公决，在重大行政事务的决策和执行过程中广泛听取乡镇居民的意见。

　　（二）任职创新和村庄秩序

　　为了解决村级自治组织之间存在的不协调，近年来，各地进行了一系列的探索和改革。其中主要是在任职问题上进行创新，而最有制度意义的就是“一肩挑”和“两票制”。所谓“一肩挑”是指在村党支部和村委会成员交叉任职的情况下，村党支部书记和村委会主任由一人担任，而这样做的目的是为了“减人、减事、减机构、减支出、减摩擦”。从目前一些地方实行的情况来看，这种做法的确对压缩村干部职数、减轻农民负担、减少“两委”摩擦起到了一定的作用。可值得注意的是，一些地方在村委会换届选举中硬性规定村支书和村主任“一肩挑”要达到一定的比例，并为此而在村委会选举中采取某种不当方式或者不合法的选举，侵害了村民的合法权益，妨碍了村民自治的发展。而且这种强制性要求由村支部书记担任村主任的做法，有可能使之失去了相应的监督和制约，容易造成“一言堂”和“家天下”，甚至导致干部本人因失去监督出现以权谋私的问题。

　　所谓“两票制”，就是选拔村党支部书记由群众投信任票，党员投选举票。根据任职条件，在广泛推荐候选对象和资格审查后，召开村民代表和党员大会投票，确定一定数量的初步候选人，并进行公示。在此基础上，组织群众、党员投信任票，确定预备候选人，再正式进行党内选举，以得票多少为序确定差额正式候选人，通过竞职演讲后，由党员大会差额选出村党支部书记，报乡镇党委审批。“两票制”的最大特点，是增加了一张民意票，要求村支部由村民评价，向村民负责。这种将选拔村支书的权利真正交给了党员和群众的办法，使农村的一些优秀人才脱颖而出，并在一定程度上增强了村支书的群众意识和宗旨观念，密切了党群、干群关系。然而，“两票制”只是村支部选举的一种办法，而“两委”各自的职责划分和如何相互协作，默契配合，还需有更加明确的规定，有待于进一步的探索。〔６〕

　　关于村级治理组织的改革，还有一种做法是扩大村民自治组织的经济功能，使之向集体经济组织方向发展即所谓的“新集体主义”的村治模式。在现实的乡村政治中，由于村级财务状况的决定，使村民委员会的社区性职能有很大的差异。目前全国许多村民委员会基本上没有集体经济，有的一直是负债运行，所以其能用的经济资源十分缺乏，能为村民提供的公共产品也就较少。但是，这些都并不是要增加村庄集体经济的理由，更不能以此将农民重新纳入到“新集体主义”之中。事实上，村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，但并没有解决也不可能解决村民与社会、特别是村民与市场的关系。村庄秩序是政治学意义上的秩序，是与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的乡村社区并不是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村民与村庄的关系，并不等于村民与社会的关系，最多只能被认为是村民与社区的关系。至于现代化过程中的乡村社会的再组织过程，应该是市场化的组织过程。市场化的一个显著特点就是经济并不以区域为界线，村民在市场化过程中的再组织也就不可能以行政区划来进行运作。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织。根本性出路是通过农业生产要素的资本配置的组合方式来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国乡村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员制合作组织。

　　（三）社团组织和社会稳定

　　农村治理转型不仅要对现有的治理性组织进行改造，还需要建立具有不同功能和形式的农民社团组织，提高农民的组织化程度。其中主要的是农民经济合作组织和农会等利益代表组织。

　　农村专业经济合作组织作为市场经济条件下出现的一种新型合作经济组织形式，一般以农民为主体，按照合作制或股份合作进行组织，以实现自我管理、自我服务、自我发展，以通过各种有效的形式把农民引入市场，从根本上提高农业和农村经济的整体素质，提高农业效益增加农民收入。２００３年《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》对各种专业性合作组织有过较为具体的规定。

　　我国的农民权益保护组织大都还处于自发阶段。近十年来，在一些地方出现了一些以“上访代表”、“减负代表”等名义出现的“农民利益代言人”，而且他们建立了“减负组”、“减负委员会”、“减负监督组”和“减负维权会”等各种名称的农民自发组织，有的明确提出了重建农民协会的政治主张。〔７〕 这些农民自发维权组织一般还处于非正式阶段，主要表现在：其一，它们的存在具有一定的法理依据，是以国家宪法规定的公民有结社的自由这类法律为基础的，但并没有得到政府有关部门在程序上的认可，所以是没有取得“正式组织”资格的“非正式”组织；其二，就其组织形态上来说，它还是一种非结构的软组织，它们内部虽有一定的分工但缺乏系统性和支配性，没有建立明确的科层制；其成员也没有明确的加入和退出的程序；相互之间没有建立明确的权利和义务关系，主要依靠“道义”和“信誉”来维持组织对成员行为的约束；组织自身没有经常性的经济来源，其活动经费依赖其成员和群众的自愿援助。但这类组织极具社会动员能力，如果引导得当，可以为农村治理提供组织性资源。因此，要实现农村治理的转型，需要在法律上给这些农民维权组织应有的地位，让它们能够对农村社会稳定负起法律责任和政治责任。　

　　当前，随着农业税的取消和社会主义新农村建设的开展，迫切需要突破原有的组织设计框架，建立新的农民组织。在创新农村的基层组织中，应该保证农民真正成为新农村建设的主力军。〔８〕

　　注释：

   〔１〕国家统计局农村社会经济调查总队编：《中国农村乡镇统计概要２０００》，中国统计出版社２０００年版。

　　〔２〕于建嵘：《当代中国农民维权组织的发育与成长——基于衡阳农民协会的实证研究》，见《中国农村观察》２００５年第２期，第５８—６５，７２页。

　　〔３〕于建嵘、吴思：《“新农村建设”背景下的乡村治理》，见《南方周末》２００６年８月１０日。

　　〔４〕《中国乡镇发展报告》课题组：《中国乡镇发展报告》，见《农民日报》２００４年１１月１４日。

　　〔５〕黄卫平、邹树彬著：《乡镇长选举方式改革：案例研究》，社会科学文献出版社２００３年版。

　　〔６〕崔士鑫：《两票制：村民自治新探索》，见《人民日报》２０００年１１月１日。

　　〔７〕韩方明：《重建农会：探索中国农民权益保护的新途径》，见中国（海南）改革发展研究院编：《农民权益保护》，

　　中国经济出版社２００４年版。

　　〔８〕于建嵘：《新农村建设需要新的农民组织》，见《华中师范大学学报》２００７年第１期，第１１—１３页。

　　(作者：中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任，教授）