关于小满的诗句:精确定义贪污—廉政公署的成功经验

精确定义贪污—廉政公署的成功经验

发布时间：2010-12-02 01:46:45

 | 时代周报 | 107期 |  评论 (0)

李炘

廉政公署无疑是香港的标志之一，它的广告词：“香港胜在有ICAC”，也可谓脍炙人口，深入人心。根据国际反贪污组织“透明国际”的评估，2010年香港的清廉指数为8.4分，排名全球13位，是全球最清廉的政府之一。

肩负着香港反贪污任务的廉政公署，只有1200个职员，相对于香港15.6万公务员和3.2万警察来说，这是一个很低的比例。这个机构的英文名称ICAC（Independent Commission Against Corruption）直译为反贪污独立委员会，其职员差不多都以合约形式受聘，和传统意义“铁饭碗”的公务员也不相同。在公务员事务局的网站上面，也特别注明：法官、司法人员和廉政公署的人员，不计算在公务员的编制之内。

廉政公署成立的背景

廉政公署的成立，和三个人的名字分不开，一个是首任的廉政专员姬达（Jack Cater），另外一个是全力支持廉政公署的港督麦理浩（Crawford Murray MacLehose），最后一个则是成就廉政公署威信的反面角色—香港警队总警司葛柏（Peter Fitzroy Godber）。

先有行贿还是先有贪污，或许永远无法说清楚。在20世纪70年代，香港经济起飞，社会人口快速增长，导致了供应和需求的不平衡，不少市民为了挤进廉价公屋或享受政府提供的福利，往往会使用贿赂的途径。这是因为，当时大部分市民的文化程度不高，政府文件又一律使用英文，看不懂，不会填，给一点钱行贿换取利益，已经成为社会普遍风气。

到了上世纪六七十年代，香港已经变得无官不贪。一些老警员回忆，当时警员收取黑道白道的贿赂是公开的秘密，每个警员上班时都可能在抽屉里发现放有来历不明的钱，当差的都心知肚明，不便过问。收了钱，自己人；不收钱，同袍反而认为你是异己，提防你，排挤你，在警队也就呆不下去了，不少警员被迫妥协，同流合污。香港的警察在当时也被讥笑为“有牌烂仔”，即合法的黑社会，无人干净。

英雄的成名需要坏蛋的衬托，廉政公署的威信，也由打击贪污巨犯而来。1973年，当时的香港警队总警司葛柏，被警察的反贪污部发现拥有财产437万元，而他1952年加入警队到1973年的正常工资仅为89万港元，如此巨款，完全无法解释，无疑是非法所得。

当然，作为反面人物的葛柏也不是省油的灯，他曾经获得过殖民地警察服务奖章及英女皇警察服务勋章，一度是警队的骄傲。正当律政司要求他解释之时，葛柏竟然利用自己是高级警官的身份顺利逃离香港，返回英国躲藏。这令积聚已久的民怨顿时沸腾，大规模游行，要求“反贪污、捉葛柏”。

在当时，香港反贪污的任务，是由警察的反贪部门执行，这个部门历史悠久但成效不大。同时，当时的殖民地政府的威望还不能和廉政公署成立之后相比，市民对6年前发生的“反英抗暴”斗争尚记忆犹新，一点星火也有燎原的可能。这令总督麦理浩下定决心整治贪污，他采用了高级副按察司百里渠的报告，建立完全独立的“总督特派廉政专员公署”。该份报告认为，警队贪污情况严重，不能由警察去反贪，必须要有独立的机构负责。根据这份报告，廉政公署在1974年2月15日正式成立，并于1975年引渡葛柏回港判刑。

廉政公署的架构

香港廉政公署的组织架构分为三个部分：执行处、社区关系处和防止贪污处。执行处是香港廉政公署最大的部门，负责调查公营和私营机构的贪污及相关罪行。社区关系处主要职责是教育公众认识贪污的祸害，支持肃贪倡廉的工作。

一般说起来，前两者最为人熟悉，但技术含量最高的，莫过于防止贪污处，在人性本恶的哲学影响下，增加贿赂难度也是防止贪污的主要手段。防止贪污处人数最少，不足百人，由经验丰富的资深专业人员组成，包括前政府人员、工程师、测量师、会计师、核数师和信息科技专业人员等，他们会审查政府部门及公共机构的工作常规及程序，并建议机构修订容易导致贪污的工作方法及程序，以大幅增加贿赂的难度，将贪污的可能性降到最低。

例如，过去考车牌是定点定师傅，容易发生考生贿赂师傅，轻易获取合格的情况。廉政公署设计了考车牌的流程，每天师傅上班时抽签决定当日到全港十几个考场中的某一个担任考官，这样，考生即使事前认识某个考牌师傅，未必能够如愿在其手下考试，有效地减少了考牌师傅贪污的机会。

至于香港的银行、证券、赛马等等，更是廉政公署关注的焦点，时常留意各种工作流程，防微杜渐，防止贪污的各种可能。

廉政公署如何定义贪污？

要在一个贪污横行的地区推广廉政，其难度可想而知，在廉政公署成立3年后，就爆发了警察和廉政公署的冲突。截至1977年11月，被廉政公署带走的警方人员已经多达260人。令警方人心惶惶，也造成警方对廉政公署的怨恨，在1977年的10月28日，这种怨恨集体爆发。数千警员和家属发起游行，到警察总部举行聚会，其间一部分较为激进的警员更冲进廉政公署执行处捣乱，造成5人受伤。

因为当时贪污十分普遍，有些警员更是被迫贪污，其行可恶，却也“其情可悯”。港督只好发出特赦令，稳定警队的军心，宣布不检控1977年以前的贪污罪行，同时也增加警务人员的工资和福利，并优化人手和结构。这政策日后被称为高薪养廉。

高薪养廉是个相对的概念，十万元是高薪，百万元也是高薪，甚至千万元也是高薪，相对于贿赂而言，高薪的概念并非是个绝对数。据一些廉署的公开资料，基本有两条是可以肯定的，第一是如果雇员的权力和其薪金差距太大，这就存在贪污的动机；第二是当雇员的收入不能维持他的生活，也会造成贪污的风险。

有一个很著名的例子，说一个公司接受别的公司的标书，由门卫负责传递，传递工作本身非常简单，但是标书递交的迟或早，其实很影响中标的结果，如果门卫的薪金太低，和他肩负的责任不符合，这就会造成贪污的风险。如果他的薪金不能负担生活开支，这样贪污的风险则会更大。

在公务员方面，如果因为公职关系收到礼物，会被视为送给政府机构而不是个人，因此应该将有关的礼物提交部门处理。而如果有利益交换则会被视为滥用职权而绝对禁止。在私营机构方面，最大的原则是需要得到上司的批准，才可以收受礼品。

防止贪污处的工作，会制作包括工程顾问、采购、制造业、旅游、保安和学校等等私营机构的“防贪锦囊”协助各单位降低贪污的风险。也接受企业的申请，到公司主动讲解防止贪污的知识。

香港廉政公署认为，贪污是罪行，与贪污金额多少无关。在香港廉政公署的历史上，成功检控的案例中，最低的贪污金额是10元。

过去香港的医院有“阿婶”担当为病人打热水，辅助病人如厕之类的工作。病人大多会支付“阿婶”10元钱的劳务费。而不愿支付10元的病人，就有得不到热水之类的服务。廉政公署认为，这符合公职人员利用职务之便，索取利益的贪污定义，已经构成贪污的罪行。

又有一例是邮递员，时值中国农历新年，负责山顶豪宅区投递的邮递员，得到一包10元的利是封。廉政公署认为，邮递员是公务人员，负责投递是本职工作，拿红包属于利用职务之便获得额外利益，也是造成不公平的贪污行为。

10元数额虽小，但性质是贪污就是贪污，至于量刑多少则是律政司的工作。

权力的边界及争议

要破解各种利益关系千丝万缕的关系网，没有一个相对大的权力是不可能办到的，廉政公署在一开始就获得麦理浩的全力支持，只向港督一人负责，而在回归后，廉政公署也只向特首一人负责。

同时，廉政公署也可以无需手令而调查犯罪嫌疑人和他被拘捕所在的地方，并可以扣留48小时。同时，在调查过程中，如果揭发其他人有犯罪行为，也可以加以逮捕。

不过调查手法在现代社会中，也有时会遭到质疑，廉政公署也试过高调拘捕一些人，但是最后却没有实际的证据可以加以检控，最为轰动的，莫过于林炳昌案。2004年，他遭到廉政公署拘捕，但是最后上诉到终审法院，结果撤销全部控罪。

艺人陈奕迅的父亲是房屋署工程师陈裘大，在2001年被廉政公署调查，也引来不少争议，虽然最后陈裘大确有犯罪，并成为了香港历史上的第二大贪官。但是廉政公署在其办公室内安装偷听器及摄录机的行为，也让部分市民觉得侵害人权。

总体来说，从1974年廉政公署成立至今，30多年来，每年贪污举报案件都在3000件左右，其中政府部门从成立初期的2000多件下降到2008年不足1000件。而私人机构的贪污举报则从成立初期的三四百件上升为2000多件，可见，人们觉悟已经提高，对贪污行为警觉已经扩展到私人机构。

作者系星岛新闻集团编辑