中心建设形成了有效推动社会管理创新的“广东模式”

　　广东省的镇街综治信访维稳中心建设不仅是对社会治安综合治理体制机制的创新，也是对基层社会管理和服务工作机制的创新。通过重新整合、优化配置现有行政资源，广东省构建出新的综治信访维稳工作平台，实现了关口前移、前端防范、源头治理、标本兼治，有效地解决了影响社会稳定的矛盾纠纷和治安隐患问题。

　　这一有益探索和实践，完善了基层社会管理体制机制，夯实了综治信访维稳工作基层基础，在维护社会稳定、推动经济社会发展中发挥着越来越重要的作用，开创了———

　　广东省委副书记、省长黄华华(前左一)视察镇街综治信访维稳中心。

　　广东省人大常委会主任欧广源(左三)视察镇街综治信访维稳中心。

　　上篇

　　广东省镇街综治信访维稳中心(下简称综治中心)工作建设，从具体改革措施入手、从点到面、由具象到抽象，整体工作建设可以得到这样一个结论，广东的综治工作模式正在实现8大新突破：执政理念新突破、综治格局新突破、组织领导新突破、治理体制新突破、运作机制新突破、方法手段新突破、目标管理新突破、激励机制新突破。

　　创新执政管理理念变模糊为清晰变管理为服务

　　广东在综治中心的建设过程中，通过正确认识化解社会矛盾与维护社会稳定的关系，把化解人民群众矛盾纠纷作为中心建设的突破口，作为预防、减少犯罪和群体性事件的首要环节，作为实现和维护人民群众最切身利益的具体措施，着力探索完善基层矛盾纠纷排查调处机制，形成基层解决矛盾纠纷的常态化模式。

　　记者发现，矛盾调解“扇形流程图”可谓是当代调解模式的一个创新，它明确了镇街一级处理矛盾纠纷的管理权限，为广大群众诉求提供了一个全新窗口；明确了镇街各层领导责任和各职能部门的责任，改变了过去责任模糊、你推我推的局面，并把镇街主要行政资源纳入化解平台；明确了化解矛盾的具体流程和链接方法，改变了过去各行其是、没有规范的散漫局面，使人民调解、行政调解、司法调解真正得到相互衔接、三管齐下，为及时有效地解决人民群众在社会经济生活中的各类矛盾纠纷提供了最大可能。

　　创新基层维稳格局变分散为集中变分力为合力

　　据介绍，广东省近年来一直在探索如何推进社会治安综合治理基层基础建设，但总体上看，之前建设的综治工作中心仍然受限于资源整合不够、管理运作不规范、组织协调能力不强、基础工作不扎实等问题。为扭转这一被动局面，经过一系列深入调研，作为省委省政府的决策部署，广东下发了粤办发〔2009〕17号文，该文件的主要特点是：目标明确———建立镇街综治信访维稳中心；重点突出———全面落实“五个重在”(重在加强领导、重在整合资源、重在健全机制、重在增强素质、重在解决问题)的要求；措施具体———全省镇街统一实行综治、司法、信访(珠三角加劳动保障、应急，其他地区加国土或林业)等主要部门集中办公，全部工作人员由中心统一调配。同时，把扇形流程图作为附件以便对中心化解矛盾予以流程规范。

　　通过一年多的扎实推进和稳步实施，广东在镇街全部建立起统一规范的综治中心，整合了基层社会管理行政资源，改变了原来工作职能任务交叉重复，工作力量捉襟见肘的局面，真正起到了“一加一大于二”的效果，在推动基层创新社会管理方面取得新突破。

　　创新基层组织架构变权力为责任变指挥为参与

　　在镇街这一层，镇街党委履行综治维稳“属地管理”责任，在如何统一协调督促有管理权、执法权、监督权的职能部门落实“谁主管谁负责”的责任时，往往感到力不从心。

　　记者了解到，在创建综治中心过程中，广东省很好地打破了这一被动局面：全面落实镇街党(工)委书记兼任综治委主任；副书记兼任综治办主任和中心主任；选调一名能力强、素质高的同志任专职副主任主持日常工作，指定派出所长、司法所长、信访办主任等兼任副主任，打破部门界限，层层落实责任，从而大大增强了中心的协调能力和工作权威，在加强组织领导架构上取得了新突破。

　　由于被赋予“履行工作任务分流指派权、工作力量指挥调度权、工作进展检查督办权、干部绩效考核奖惩和‘一票否决’建议权”这5大权力，使综治中心可以更好地推动组织协调工作，真正形成化解社会矛盾、处置突发事件和综合整治社会治安突出问题的合力。

　　创新基层综治体制变务虚为务实变平面为立体

　　据了解，为了进一步加大综治中心的作用，广东又将综治中心网络向两头延伸，形成县镇村三级综治信访维稳实战平台：在村居(社区)和规模企业建立综治信访维稳工作站(室)，把中心触角延伸到基层最末端，进一步落实村居(社区)党支部书记、村委会主任和企业法人抓综治信访维稳工作的责任，并通过加强村居(社区)、大型企业的人民调解委员会和治保会、出租屋协管员、保安员等各种群防群治队伍的建设，有效强化了解决影响基层社会稳定的主要问题的能力；同时，在县(区、市)一级建立综治信访维稳中心，着重解决镇街以下不能解决或无权解决的重大矛盾纠纷和全局性治安突出问题，充分发挥县直各部门承担的综治信访维稳职能，有效防止和减少越级到市、省和进京上访事件。

　　随着三级网络信息化的实施，三级网络运作如虎添翼，防范、管理、化解、治理等功能将超越时间、空间和权力阶层的限制，有利于实现资源共享，从而规范运作程序，提高工作效率。

　　创新工作运行机制变无序为有序变零散为统一

　　记者发现，在这次综治中心的建设过程中，广东省着力改变过去基层综治维稳工作规范不力、各行其是、随遇而安的局面，着力制定一整套能确保形成工作合力、有效落实责任、攻克重点难点，且可精细化、计量化、操作性强、规范性强的运作机制。全省统一镇街一级中心功能布局、统一“四个一”运作机制、统一“扇形调解”工作流程、统一“六联工作机制”、统一规章制度公示上墙、统一基本台账簿册，基层综治信访维稳工作得到全面规范，在完善运作机制上取得新突破。

　　在此基础上，广东对其它“五联”(社会治安联合防控、突出问题联合治理、重点工作联勤联动、基层平安联合创建、重点人口联合管理服务)工作也制定具体流程图，对各项工作联动的办法、步骤、要求等做出规定，明确了相关职能部门在每一项工作中的责任，细化了中心与各职能部门有机衔接的具体操作规程，使中心的“六联”工作有了坚实的运行机制保障。

　　创新综治工作方法变粗放为精细变经验为专业

　　据了解，综治中心的建设和运行把各级领导直接推到工作一线，与群众零距离接触；中心信息管理系统的应用和联网，从另一方面加强了综治工作组织机构的指挥协调能力。

　　社会治理更加精细化：在按照“扇形图”着力对矛盾纠纷联合调解的基础上，各地不断结合实际，在治安联控、工作联勤、问题联治、平安联创、人口联管上下功夫。依托综治中心，把流动人口、出租屋、机动车、重点场所、网吧等综合整治统筹起来抓，从源头上治理治安隐患取得了明显成效。

　　社区村居进一步网格化：综治中心通过实行“一格多员”网格化管理，把街道办事处管辖的社区进行了网格化细分，社区管理按网格包干，实现了综治信访维稳工作网格化、网格管理精细化、管理流程规范化。

　　治安防控数字化：目前，广东全省各地累计共建成治安监控摄像头100余万个。由于接收了治安视频监控系统的管理，综治中心在预防打击犯罪、强化公共安全管理和维护社会稳定等方面，发挥了更为积极的作用。

　　跟踪服务信息化：“四个一”运行制度设计，强化了跟踪服务到底的概念：中心受理群众来访、开展重点整治等工作，必须启动跟踪、督办、催办、情况反馈、销案等工作机制；同时，在基层设立综治维稳信息联络员，将综治维稳触角进一步向下延伸，便于中心跟踪掌握本地区的重要矛盾纠纷隐患、治安乱点、舆情动态，做好前端防范和预警决策。

　　创新目标管理模式变被动为主动变治标为治本

　　据介绍，综治中心作为基层社会管理的主要载体，既全面开展综治信访维稳工作，又能抓住源头性、根本性和基础性问题，重点解决好流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、治安突出问题和重点地区综合治理等问题。

　　由综治中心组织指导社区、村居、企事业单位和各职能部门，落实各项管理服务措施，通过“以证管人、以房管人、以业管人”有效提高了管理服务水平，通过“以屋管人、以证管人、以业管人”为实有居住人口的管理服务提供有效载体；依托综治中心建立健全了对服刑在教人员、刑满释放解教人员、社会闲散人员特别是青少年等人群的常态化帮教管控机制，推动了教育改造与安置帮教工作的双延伸；综治中心的建设推进了治安突出问题和重点地区综合治理目标创新，在完善基础设施、改善生活环境的基础上，健全了基层组织，公共服务得到了很好的延伸。

　　创新奖惩激励机制变定性为定量变脱钩为挂钩

　　综治中心绩效考核奖惩机制主要包括3个层次：一是对中心领导和工作人员的工作绩效考核；二是对中心成员单位和村居的监督和考核；三是县(区、市)对镇街综治中心的绩效考核。

　　记者了解到，对中心工作人员的业绩量化考核和奖惩制度，深圳南山区蛇口街道的“一格三员”工作量化考核机制具有代表性：依托信息管理系统，把各社区网格和各机关科室(部门)放在同一平台，进行公开、公平、公正的考核评比〖核分两部分：一是对排查情况的考核，主要对象是网格；二是对调处情况的考核，主要对象是各科室(部门)和各社区网格。

　　另外，广东各地探索建立的诸多奖惩激励机制都有这样的共同特点：考核标准比较科学，重工作成效，重工作质量；根据每个成员的职责任务，量化和细化其工作任务，能够计算出每名工作人员的工作总量；考核结果同工作人员的经济奖励、评先评优和提拔晋升挂钩，使责、权、利紧密挂钩。

　　广东这一有益探索和实践，完善了基层社会管理体制机制，夯实了综治信访维稳工作基层基础，在维护社会稳定、推动经济社会发展中发挥着越来越重要的作用，从而引起了社会各界的强烈反响和普遍关注。从普通百姓到权威机构，从坊间传闻到主流媒体，都纷纷给予了高度评价，形成了社会管理体制创新的“广东模式”。

　　聆听群众心声构筑服务百姓桥梁

　　据介绍，综治中心通过矛盾化解、隐患整治、排忧解难、法律咨询、宣传教育等一系列便民利民惠民措施，使群众知道来中心办事、愿意来中心办事，及时有效地化解了矛盾纠纷，解民忧、化民怨、纾民困，让人民群众生活得更加幸福、更有尊严，有力地维护了社会稳定，成为党委政府联系群众、服务群众、造福群众的桥梁和纽带。

　　今年3月28日上午，肇庆四会市东城街道中心，沙头村丽岗二合作社的吴大姐夫妇脸上露出了灿烂的笑容。这一天，她的“村民待遇”诉求，经过4年辗转，终于有了满意的答复。吴大姐原来是该市城乡结合部沙头村村民，随着农村城市化的进程和乡镇经济的发展，2005年因“外嫁女”身份而与村里产生了集体收益分配权益纠纷。这天，吴大姐在综治中心感到，这里和她以往去过的部门不太一样：肇庆市委副书记、政法委书记吴华钦和镇综治、信访、维稳、司法等多个部门的领导一起在研究和解决她的问题。4年了，这么多部门在一个地方、共同解决她的问题，这还是第一次。当她得知党委政府将以她的事为典型案例，制定所有涉及“外嫁女”一类事件的解决办法时，她感慨地说：“我觉得这个维稳中心搞得好。我们居民群众有什么问题、有什么情况、有什么诉求他们都能及时帮我们受理，并很快为我们解决了问题。”

　　自2009年成立综治中心以来，该市积极开展平安创建活动，形成了巡逻队、治保会、村委会、派出所以及综治、信访、司法行政等部门协调联动的工作机制，治安防范的能力显著提升，社会治安状况明显好转。

　　吸纳专家观点创建“一站式”平台

　　记者了解到，广东基层社会管理体制机制的改革创新引起了学界的关注，并给予了充分的肯定。广东省人大常委会法工委副主任、教授、博士生导师袁古洁告诉记者，广东综治中心的建设，区别于传统基层社会管理中“条块分割”的管理模式，整合综治维稳资源，突破基层维稳“瓶颈”，构建“一站式”矛盾纠纷化解格局，是创新基层社会管理和维稳体制的典范。

　　中山大学港澳中心珠江三角洲研究中心教授、社会学系博士生导师刘祖云指出，当前中国社会正处于快速社会转型期，因此，在基层社会建立一个沟通人们的意见和需求、调处人们的矛盾和纠纷的社会整合平台，对于维护基层社会乃至整个社会的稳定具有重大意义。创建综治中心这项改革无疑是广东创新社会管理的重要举措与重要尝试，实践表明，这个基层社会整合平台在维护社会稳定方面发挥了重要作用。

　　“综治中心是适应转型期社会的先进治理模式。”中山大学法学实验教学中心主任、法学院诉讼法研究所所长杨建广认为：实践也证明，整合成功的综治中心已真正成为矛盾调解中心、社情民意研判中心、维稳处突指挥中心、打防管控联动中心、法制教育宣传中心以及便民利民服务中心。而如此众多的功能是原有各政府职能部门单独运作时所无法完全实现的。

　　下篇

　　有专家指出，从基层社会管理体制来说，广东重新整合布局镇街行政资源，打造了一个有核心、有基础、同时又能“啃硬骨头”的三级综治信访维稳联动平台，在全省形成了一幅全新的综治信访维稳网络图。尽管广东开展综治中心建设时间并不长，却在经济社会发展中迅速凸显出它的作用，尤其是在百年一遇的国际金融危机背景下大显身手。更重要的是，它的6大作用在实践中显现无遗：社会矛盾“化解器”、党委政府“减压阀”、社会管理“桥头堡”、公正廉洁执法“晴雨表”、党和人民群众“连心桥”、经济社会发展“助推器”。

　　经受危机考验实现综治维稳“六升六降”

　　记者发现，广东综治中心建设全盘铺开、全面运作之时，正是2008年下半年暴发的国际金融危机对广东全面影响之时，也正是60周年国庆安保等众多大事要事给综治维稳工作赋予繁重任务之时。在这种严峻的形势下，广东全省各地综治中心坚持边建设、边运行，充分发挥作用，把大量矛盾纠纷和治安隐患解决在基层单位，处理在萌芽状态，实现了综治信访维稳工作“六升六降”的局面：

　　维护社会稳定能力提升，群体性事件数量下降：在企业破产等因素导致社会矛盾激化和治安问题大增的形势下，广东的群体性事件却出现了总量下降、规模缩小的局面。2009年起数和参与人数同比分别下降3.5%、27.6%，其中50人以上的起数下降35.6%。2010年第一季度起数和人数进一步下降33.6%和45.4%。

　　矛盾调解成功率提升，民转刑和民事案件下降：至今年3月底，全省中心共受理各类信访和矛盾纠纷191325件，调结180299件；全省60%以上的劳动争议案件在综治中心得到调解解决。

　　预防打击犯罪能力提升，严重暴力犯罪和侵财型案件下降：广东全省8类严重暴力犯罪案件在2009年同比下降了25.1%，查处的治安案件在2010年第一季度下降9.9%；2010年以来，影响群众安全感的入室盗窃、持枪抢劫案件分别下降20.3%和56.8%。

　　基层社会管理能力提升，公共安全事故下降：综治中心把综治工作与社会管理相结合，在社会管理方面取得了实实在在的效果。2009年，全省交通事故、火灾事故、安全生产事故同比分别下降6.7%、17.6%、16.4%；2010年第一季度同比又分别下降7.5%、31.4%、11.1%。

　　执法办案能力提升，非正常越级上访案件下降：由于基层政法各部门与综治中心的对接联动，提升了基层执法办案能力，推动了基层公正廉洁执法。

　　群众满意度提升，队伍违法违纪案件下降：综治中心的集中办公和规范运作，以及对各职能部门的协调联动、跟踪监督和责任倒查，促进了群众监督、社会监督、部门监督体系的完善。2009年，全省查处政法队伍违法违纪案件253宗，同比下降7%，2010年第一季度更是下降了25.9%。

　　打造系统工程实践中凸显“六大作用”

　　惠东县县委政法委书记李金芳、副书记赖文龙对记者说：“2009年，全县共排查各类矛盾纠纷2147宗，调处成功2069宗；没有发生突发性群体性事件，重大刑事治安案件、重大安全生产和公共安全事故，检察院、法院工作报告人大票结通过率为99.2%；全县的GDP、财政总收入和一般预算收入同比2008年分别增长13.3%、19.8%和24.3%。能取得这些工作成果，综治中心功不可没。”

　　记者发现，从2009年以来建设运行实际情况来看，在化解社会矛盾、维护群众权益、创新社会管理、推动综合治理、促进社会和谐、服务经济发展等方面发挥了重要作用，确实是一个既中看、更中用的系统工程，达到了“一箭六雕”的社会效果：

　　社会矛盾的“化解器”：综治中心通过整合资源协调联动，形成了群众来访“一条龙”服务、矛盾纠纷“一体化”调处、解决问题“一竿子到底”的新机制，有效解决各种矛盾纠纷于萌芽状态，大大提高了化解社会矛盾的效率和水平；

　　党委政府的“减压阀”：综治中心集中受理辖区群众的各种矛盾纠纷和诉求，使矛盾纠纷汇聚到中心得到初始化解，许多突出问题得到就地解决，从而使各级党委政府的稳定工作压力大大减轻了；

　　社会管理的“桥头堡”：把管理和服务工作落实到基层是社会管理创新的有益尝试，达到事半功倍的效果，有效促进了社会治安的持续好转；

　　公正廉洁执法的“晴雨表”：综治中心搭建起透明度更高、规范性更强、协调性更好的工作平台，部门之间能够相互监督，防止了部门推诿，避免了随意执法；

　　党和人民群众的“连心桥”：综治中心让广大群众找到了排忧解难的地方，有了问题第一时间来反映，有了纠纷第一时间来调处，有了诉求第一时间来表达，有了困难第一时间来解决；

　　经济社会发展的“助推器”：综治中心妥善处理了大量的企业与职工之间的劳资纠纷，有效缓解了本来趋于尖锐的劳资双方矛盾，不仅维护了员工的合法权益，又使企业能够坚持下来、稳定下来、发展下去。

　　法制日报记者 邓新建