百利狗粮有虫:村民自治的制度创新——村委会选举法与“二次法”

村民自治的制度创新——村委会选举法与“二次法”
熊伟
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村 民自治是中国民主政治的重要组成部分，对于农村的政治稳定和经济发展具有不可低估的作用。中共十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”，昭示着中国的基层民主特别是农村基层 民主的发展将进入一个新的历史发展阶段。
然而，现在村委会选举存在大量问题，引发矛盾和争端，不利于农村的政治稳定和经济发展。根据调查，发现问题的焦点在于没有一部《村民委员会选举法》，村委会选举在某种程度上处于无法可依的状态。
一、制定村委会选举法刻不容缓
现在虽有一部《村民委员会组织法》，但其中有关村委会选举的只有6条500多字，过于简略，可操作性较差，而且是在1998年颁布的，在某些方面已不适应现在农村形势发展的要求，需要修改和完善。
衡量村委会选举水平的主要标志是程序是否完善，只有把加强程序建设作为突破口才能推进村委会选举。为此，有关专家和全国人大代表耗费了一年多心血，通过大量实地调查，认真分析村委会选举出现问题的个案，从容易出问题的细节入手，研究如何规范村委会选举的程序，如选票的印制，村选举委员会的产生，选民及候 选人资格的确认、公开计票、剩余选票的处理、村委会成员的罢免、村委会公章的交接等。几易其稿，起草了一部可操作性较强的《村民委员会选举法》（立法建议稿）。
《村民委员会选举法》（立法建议稿）遵循选举的基本原则，主要包括普遍选举原则、平等选举原则、直接选举原则以及秘密投票原则。
在2003年3月的“两会”上，5个代表团共157名十届全国人大代表提交议案。在２００５年３月的十届人大三次会议上，山东、江苏、广东、河南、云南、四川、辽宁、山西、广西、吉林、湖北、北京等１２个代 表团共３８６名代表分别向大会递交了“关于制定《村民委员会选举法》的议案”，呼吁以“二次法”选举村民委员会，规范村委会的选举程序。
二、“二次法”--村民自治的制度创新
所谓用“二次法”选举村民委员会，即在村民委员会选举时召开二次选民大会选举村民委员会。第一次会议选举村民选举委员会、村民代表、村民会议召集人、推荐村党支部候选人、确定村民委员会人数；第二次会议选举村民委员会成员、村务公开监督小组（或村民理财小组成员）。
“二次法”的最大价值，在于将原来分散进行的、没有明确程序规定、较混乱且易受操纵的村选举委员会、村民代表、村党支部候选人、村务公开监督小组（或村民理财小组）等选举，统一由选民大会进行选举，这是民主既要求公开、公平、公正、又要讲效率的最好体现。从村民自治的实践看，召开选民大会最能体现选举的 公开、公平、公正的原则。
1． 村民选举委员会的选举
《村民委员会组织法》第十三条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。” 但在实践中，“推选”往往变成指定，由上届村党支部、村委会等指定，这就不能从起点保证村委会选举的公开、公平、公正。
村 民选举委员会应由村民会议以无记名投票方式差额选举产生，其他任何组织或个人不得指定、委派和更换。村民选举委员会候选人的产生可采取自荐与他荐相结合的形式。例如河北省石家庄市新华区杜北乡东营村曾进行试点。所谓自荐，即村民主动站出来竞选村选举委员 会成员，表明愿意为村民服务，同时声明不参加村民委员会的选举。所谓他荐，即每个村民要征集１００名以上村民的签名。现在看来，似乎可把签名数降到３０名。
为 什么要这样设计？一是为了提高效率，二是为了保证选举公平。如果没有自荐，将会产生一系列不良后果。第一，村民“海选”提出村选举委员会候选人，可能提出的候选人有上百名，唱票很麻烦，效率低，而且有些人没有为村民服务的意愿，有些人可能竞选村委会成员。第二，影响村委会选举的公平。村选举委员会的选举如 果“海选”提名候选人，村民可能把他们认为最好的，最有能力和威望的人选上，这些人可能当选村选举委员会成员。但是，这些人也可能去竞选村委会成员。例如，某甲当选为村选举委员会主任，这２０天的选举准备工作由他主持，他可能在一些有争议的问题如选民资格的认定等方面做出有利于它的决定，也可能在选举工 作人员的安排上做文章。因此，《河北省村民委员会选举办法》第九条规定：“村民选举委员会成员被确定为村民委员会成员候选人的，其村民选举委员会成员资格自行终止”。第三，不利于选举工作人员的培训。因培训需要较长时间，如果村委会候选人发生变化，那么它们的直系亲属不得担任选举工作人员，又可能产生混 乱，不利于选举的公平进行。因此，《河北省村民委员会选举办法》第22条第三款规定：“候选人及其直系亲属不得担任唱票人，计票人和监票人”。
2． 村委会候选人的选举
村委会选举的整体程序应定位在“二次法”上，这样只需召开二次选举大会就可以选举出村委会。按照原来的办法，选举村委会候选人需专门召开一次选举大会，这样选举村委会就需要召开三次选举大会，成本太高，必然会造成老百姓的厌选。取消“海选”村委 会候选人方法，改为“在选举大会召开前以自荐与他荐相结合，定职位竞选”的方法推出村委会候选人。这主要是为了提高选举的效率，提高村委会成员素质。自荐保证了为村民服务的强烈愿望，他荐则要求具备一定群众基础。可采取征集群众推荐的形式。
定职位竞选，主要是为了选举出一个团结、有能力的村委会班子，避免内耗。这也吸收了辛秋水“组合竞选法”的一些思路。采取这种办法，可以提高选举的效率，降低选举的成本。浙江省已经在试点以“自荐海选”的办法选举村委会，并获得成功。
3． 关于村民代表的选举
村民代表会议在村民自治制度设计中已成为制衡村党支部、村委会的一个非常重要的机制，关键是要把村民代表选好。
《村民委员会组织法》第二十一条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。此项规定较为模糊。选举村民代表在实践中“推选”往往变成“指定”，不能充分代 表村民的利益。村民代表的选举应“以村民小组为单位，以村民会议的形式，以无记名投票的方式差额选举产生”。
4． 建议建立村民会议召集人制度
按 原来的制度设计，让村委会召开村民会议或村民代表会议来监督、评议村委会的工作，在实践中往往造成召开会议难、会议容易流于形式的结果。修改后的《村民委员会组织法》应规定：“村民会议召集人负责召集召开村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组会议。村民会议召集人每村三名，由村民会议以无记名差额选举 的方式投票选举产生。村民会议召集人是当然的村民代表、村务公开监督小组成员”。这样就解决了村民会议、村民代表会议召开难的问题，并建立起权力互相制衡的机制。
5． 建立村委会印章保管人制度
建立村委会印章保管人制度，是推动村务公开、保障农民集体利益、提升村民会议召集人地位，解决村委会印章管理和使用不规范问题的重要举措。如果村委会印章保管人由村民代表会议从村民会议召集人成员中差额选出，他首先要向村民代表会议负责，使权力互相制衡。
三、“二次法”的意义
“二次法”选举村民委员会的一个重要价值，在于落实了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发２００２１４号）中有关村党支部候选人选举的有关规定，进一步完善以“两票制”选举村党支部制度。
“二次法”选举村民委员会的一个重要内容，就是“推选村党支部候选人”，即以村民会议的形式，以无记名投票、秘密写票、公开计票等方式推选村党支部候选人。这是村民自治制度的重大创新。如能落实，必将推动解决“两委”矛盾，增强农村基层党组织的民意基础，提高农村基层党组织的执政能力，推动农村村民自治 再上一个台阶。
现 在中央和地方正在大力推动以“两票制”（或“两推一选”）的方法选举村村党支部，正是为了扩大村党支部的民意基础，增强村民监督的一个创举。“两票制” （或“两推一选”）选举村党支部，即由村民投“推荐票”，党员投“选举票”。但由于尚处在探索阶段，各地具体做法不一，有些地方形式主义严重，关键是在 “由村民投推荐票”这一阶段的程序不严谨。例如，有些地方由村民投推荐票时，是由党支部、村委会召集一些村民代表、党员、村民在一起开会投票，流于形式，其公正性受到村民质疑。
中 央对此问题十分关注。早在２００２年颁布的《中办、国办关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中就明确规定：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加 村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”
通 过“二次法”选举村委会，明确将“由村民推荐村党支部候选人”纳入整个村委会换届选举的程序中，则正好和中办１４号文件结合起来。正如一位全国人大代表在议案中所说：“二次法”选举村委会的制度设计能充分发挥村民会议和村民代表会议的作用，避免一些村民自治组织如村选举委员会、村民代表、村务公开监督小组 等在“推选”产生时易被操纵，以建立一种权力互相制衡的村民自治新机制。
来源：北大公法网      来源日期：2008-4-7       本站发布时间：2008-4-7