会计证挂失:街道办撤销困局

　　11月8日，《北京市“十二五”时期体制改革规划》公布，规划中探索撤销街道办事处，无疑最引人关注。

　　近年来，国内一系列旨在改革权力结构管理的尝试正逐渐铺开，而社区居民自治权的呼声也持续高涨，此次北京首次将撤销街道办的任务具体到“十二五”规划当中去，其示范意义自然不言而喻。

　　但，街道办撤还是不撤，该怎么撤，至今仍争议多多。

　　小小一个街道办，折射出来的是国内行政体制现状的缩影。

　　尝试自治

　　11月份的北京已然进入冬季，在并不繁华的鲁谷社区，街上开始显现出冷清肃穆的景象。但社区行政事务中心的大门却不冷清，陆续有居民出入其中，办理业务。

　　王女士来替家人办理《残疾人证》转移业务，和她对接的社区工作人员，告知她手续所需的证件，两人就在行政中心一楼的洗手间门口说着话，和平时常见的柜台业务办理不太一样。

　　“有专门一个人对我这个业务负责，我有他的电话，直接找就可以了。”王女士解释道，这就是为什么他们会站在洗手间门口说话的原因。

　　用“白手起家”来形容鲁谷社区的发展，并不为过。2003年前后，石景山区原八宝山地区的人口急剧膨胀，八宝山街道办事处管理压力倍增。

　　而催生改革的因素有，当时街道承担了大量的责大权小甚至是有责无权的职责，致使政府部门与街道之间职责不清、条块关系混乱、运行机制不畅，政府错位、越位现象时有发生，政府的公共管理和社会服务职能难以到位。

　　因此，石景山区决意搞一场社区改革。2003年7月18日，北京市石景山区鲁谷社区正式成立，遵循“小政府、大社区，小机构、大服务”的模式。作为全市唯一一个“街道级”社区，鲁谷从成立之初便承担了北京市城市基层管理体制综合改革试水的重任。

　　通过改革，鲁谷将内设机构由传统街道的17个科室，改为“三部一室”，即党群工作部、社区事务部、城市管理部与综合办公室，由此，机构数量减少了73%;当时北京市同等规模的街道一般在90人左右，鲁谷在公务员编制人数上，减少为39人。

　　更为关键的一项改革是，鲁谷社区成立了全国首家“街道”层面的社区代表会议，通过社区内所有居民投票选举产生社区代表，并由驻区知名人士和居民代表组成了鲁谷社区委员会，下设执行机构—社区委员会办公室。居民自治组织在“街道”层次上进行民主自治，把过去由政府直接管理的部分社会事务交给了社区自治和社团组织，希望由此甩掉政府的部分职能，真正成为自治组织。

　　七年之痒

　　说起街道办和社区的区别，王女士表示不理解。“我这个残疾人证转移，要从西城区转到石景山区，手续一样，社区和街道办做的是同样的事情嘛!”

　　改革后的社区变成一个不叫街道办的街道办，不只是居民的感受。

　　公开资料显示，鲁谷社区最初的制度设计，将劳动监察、居民私房翻建审批、殡葬管理执法等职能进行了剥离，归还给区有关职能部门。同时撤科设所，将专业性强又相对独立的统计科撤销，由区统计局垂直领导，向鲁谷派驻统计事务所。将城管分队原双重领导体制改为职能部门垂直领导;还把社会人员高考工作归位于区教委，将过去由政府直接管理的文教体卫等部分社会事务交给社区民主自治组织和社团组织承接等。

　　这一模式，在随后的2004年，开始逐步在石景山全区街道推广。

　　但历经了“七年之痒”后，今年8月份，石景山区委办向辖区内除鲁谷外的8个街道下发了通知，就街道职责、内设机构和人员编制进行调整。这意味着，沿袭鲁谷模式而来的基层治理改革，遇到了麻烦。

　　虽然鲁谷作为改革标杆，未被列入调整名单，继续肩扛榜样任务。但已有不少媒体披露，鲁谷社区也出现了，此前合并的机构重新“单飞”的情况。

　　11月21日，时代周报记者来到鲁谷社区行政事务中心，墙上的楼层分布图，透露出原先的“三部一室”正在悄然变化。

　　副主任办公室与计生办合并，住房保障办公室也相对独立于社区事务部。据了解，许多计划中的职能调整的项目，根本无法达到预期效果。

　　业务工作仍然不断地派下来，社区工作人员表示，自己只能“跟着任务跑，围着考核转”。

　　尽管如此，在开始前几年，鲁谷仍然是最有名气的社区。先后获得“全国先进基层党组织”、“中国地方政府创新优胜奖”等接近200项荣誉称号，国内外也不断有人前来参观学习。

　　然后经历“七年之痒”，在石景山区对其他街道进行结构调整后，唯独鲁谷作为标杆形象仍然坚守改革模式，处境不免有些尴尬。

　　当本报记者欲联系采访鲁谷社区时，被告知采访需经过区委宣传部统一安排。记者拨通石景山区宣传部的电话，说明来意后，却得到回复称，要求采访鲁谷的媒体实在太多了，哪怕区委安排，鲁谷社区也不愿意再正面回复了，他们的采访安排也没有用。

　　“你们不能刚开始把人家当正面形象，到后来又用探究的方式，作一些负面的报道，换谁也不乐意被这样折腾。鲁谷是个典型，但不能当靶子打。”这位不知名的宣传部工作人员如此直言不讳道。

　　改革之惑

　　民政部基层政权司副司长王金华近日表示，北京的模式，如果最终评估效果好的话将会在全国推广。他同时表示，街道办的取消是一个趋势，“这是肯定的”。

　　然而街道办撤与不撤，最大的争议在于政府自身的改革是否彻底。

　　继北京鲁谷社区之后，今年7月底，安徽省铜陵市一举全部撤销了散落在全市各角落大大小小的街道办，大动作背后，疑惑同样不可避免。

　　争议后，最终方案是社区不能有级别。但为保持稳定，所有从街道到社区的干部享有原级别待遇，且公务员和事业编制身份不变。

　　一方面，是街道干部对自己铁饭碗的担忧。有学者也认为，如社区工作人员仍然是政府的公职人员来担任，其行政性质并无变化，还谈何自治。

　　中央社会主义学院政治学教研室主任王占阳更是直言不讳，政府的职能渗透到居民自治组织里，本身就是把居民自治组织变为政府，有违居民自治，实际上是静悄悄的政府扩张。

　　除鲁谷和铜陵，近年来，深圳也正在酝酿将区政府撤销，保留若干街道办事处，强化街道办事处的职能，使之成为市政府的派出机构。

　　“多年前我曾经提出‘虚区实街’的建议，提议把区政府的行政色彩减弱，做实更贴近居民的街道、社区，以此构筑新的‘两级政府’体制。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖，长期关注社区建设，推崇“二级政府”的结构。“深圳‘撤区实街’的做法更彻底，不过在法律层面上可能会有些障碍，从这个层面讲，可能铜陵那个做法更可行。”

　　尝试不少，但大多数地方政府仍然抱着观望的态度。上海、广州、江苏等地的民政部门均表态称，当地暂不考虑撤销街道办事处。