广州呼叫中心:农发行的历程：回顾与前瞻（4）

农发行的历程：回顾与前瞻

农发行江津支行  周  建

第三章   艰难的前行

本章提要：本章叙述农发行成立之初取得的成绩及存在的问题。农发行成立之初，机构只设置总行和省级分行，地（市）、县（市）分支机构缺失。但由于农发行主要业务在县（市）一级，因而其业务不得不由农行代理。这就大大制约了农发行作用的发挥。农行对代理农发行业务总体上还是尽心竭力的，但体制上的弊端使农行对农发行业务管理，特别是政策性收购资金的管理很难完全到位，并且与农行产生经济利益上的矛盾，使得这种代理体制很难维持下去。

第一节  成绩斐然

农发行成立的1994年，正值我国农业和农村经济发展进入徘徊的时期，不仅1994年我国粮食产量44510.2吨，比1993年下降2.49%，更严重的是粮食减产影响到农业与农村经济方方面面的工作，农民负担加重，农民增收困难，农村发展乏力，白条问题严重，各种矛盾加剧。因此，在1995年的农业和农村经济工作中，抓粮棉油等农副产品生产，抓农副产品的有效供给，已成为国家和地方最重要的工作。农发行这个时候成立，正可谓重任在肩。

1994年11月农发行甫一成立,就针对当时农业和农村经济发展的严峻现实，严格按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金，承担起国家规定的农业政策性金融任务，支持农业和农村经济发展。农发行坚决服从于和服务于国家宏观调控，全面落实国家各项强农惠农政策，把实现良好的社会效益作为最重要的价值追求。农发行提出了“以封闭运行为基础，以农业开发为发展方向 ” 的经营战略。在业务工作中，农发行始终坚持其立行根本宗旨，坚持为农业和农村经济发展服务。农发行始终把支持粮油等大宗农副产品的购销调储作为其各项经营活动的第一要务，以贯彻落实国家粮油宏观调控政策为主线，准确把握政策，切实履行职责，粮油信贷杠杆在粮油产业发展中的支柱和骨干作用进一步增强，有效促进了粮食安全和市场稳定。

农发行在中国金融系统中一亮相,虽然其组织机构系统尚不完善，主要业务还依赖于农行代理，但小试牛刀，就取得了不俗的成绩。1995年至1997年，农发行平均每年发放收购资金贷款达1500亿元左右；截止1996年末农行结束代理农发行业务结束时，农发行各项贷款达到6252亿元，比农发行成立时农行等专业银行划转余额增加3662亿元，增长142%，其中，农副产品收购、储备、调销贷款5466亿元，增加3096亿元，增长133%，粮棉油加工贷款315亿元，增加241亿元，增长326%，农业扶贫开发贷款327亿元，增加279亿元，增长186%。农发行倾力打造精品农业政策性银行，以服务客户为中心，强化贷款管理，突出风险防控，信贷服务与管理水平明显提升，为以粮食为主的农副产品的流通环节提供了大量资金，实现了粮油各类贷款业务有效发展，有效扼制了收购打白条的现象，促进了农业生产。

农发行政策性资金的大量投入有力稳定了粮棉市场，维护了农民利益，促进了粮食等主要农副产品的生产，保障了国家粮食安全。1995年和1996年，在经历了徘徊以后，我国迎来了连续两年粮食增产。1995年全国粮食产量达46661.8万吨，比1994年增长4.83%；1996年全国粮食产量达到50453.5万吨，又比1995年增长8.12%。此后我国粮食生产虽然还有起伏波折，但其总体趋势却始终向上。直至2004年开始连续7年增产，2010年粮食产量达54641万吨，比2009年增长2.7%。这其中农发行功不可没。

特别应该提及的是，1996年是国民经济“九五”计划的开局之年。1996年农村经济基本实现了“九五”第一年开好头、起好步的要求。在主要农副产品生产方面，主要农产品产量稳定增长，粮食增产，全年净增135亿公斤以上，再创历史最高水平，粮食库存和储备也达到了历史最高水平。肉类总产量达到5800万吨以上，增长15％。全年农业增加值增长5％，增幅与上年持平。在乡镇企业发展方面，全年乡村工业增加值增长18％左右，实现利税增长17％，中西部地区乡镇企业增长速度快于东部地区。在农民收入方面，农民收入稳定增长，全年农民人均纯收入在 1850元以上，增长6 ％，增幅比上年有所提高。工农、城乡关系进一步得到改善，农民人均收入增长速度快于城镇居民2个百分点， 农村市场稳中见旺。而1997年，农发行将迎来一个崭新的发展阶段，即市、县级分支机构成立，农发行业务将结束委托代理阶段，实现业务的全面自营。而1996年农村经济取得的成绩，似乎是上苍赐予农发行基层分支行的见面礼。

第二节  业务代理

一、农行全面代理农发行业务

1994年,农发行正式诞生。但其机构设置仅有总行和省级分行两级，二级分行及县级支行依然缺失。这就使农发行机构形成了断层。而农发行大量业务集中在县这一级。在不设县级支行的情况下，实行农发行业务委托代理制是惟一的选择。从历史渊源、机构设置等方面来看，农行自然是最恰当的选择。为此农发行总行与农行总行1995年４月３日签订并下发了《中国农业发展银行委托中国农业银行代理业务协议书》这份具有法律效力的文件，对代理业务的范围、资金划拨清算、贷款规模管理、手续费标准和委托代理双方的权利、责任等做出了具体的、比较详细的规定。这份具有法律效力协议书，是保障农行代理农发行业务工作的法律依据，是农发行放心委托，农行有效代理的基本保证。

实事求是地说，农行对代理农发行业务还是尽心尽力的。在1996年初农行召开的全国分行行长会议上，农行总行对做好代理农发行业务工作进行了安排部署，并提出了较高要求。一是要完善代理业务的组织管理体系，总行、分行和业务量较大的县（市）支行要设立相应机构，专门负责代理业务的管理、协调、信息反馈与检查指导。二是代理工作实行行长负责制，作为全行性的十分重要的工作来抓；要加强与农发行的协调配合，形成合力。三是对政策性收购资金要按照国务院的要求，实施严格的管理和监督，坚决做到不挤占、不挪用、不截留。四是要求农行各级分支机构要加强代理工作的调查研究，及时反馈代理工作中的新情况、新问题，建立上下畅通的代理业务信息反馈系统，及时解决代理工作中存在的问题，把代理工作提高到一个新水平。农行在代理农发行业务的过程中，把代理业务工作列入重要议事日程，做到思想到位、组织到位、工作到位。高度重视代理工作，切实加强领导，特别是在粮棉油收购旺季，全行密切配合，尽职尽责，集中精力做好代理工作。各级行相应成立了专门组织，基层行普遍设立了代理业务专柜，实行了专人、专户、专款、专账管理。对进入专户的收购资金实行定向管理、跟踪管理、封闭运行，保证收购资金的体内循环。及时把各项农副产品收购等代理业务的资金足额到位，避免了因收购资金供应不足而出现收购部门向农民打白条的现象。

二、农行发布代理工作意见

农行为了搞好代理业务工作，对代理农发行业务做了周密安排（以下内容来自《中国农业银行关于加强代理农业发展银行业务工作的意见》）。

自1995年６月份向农发行划转农业政策性金融业务后，农业银行全面代理了农业发展银行业务。各级农行不断提高对代理业务工作重要性的认识，顾全大局，坚持“两副重担一肩挑”，认真负责地做好代理业务工作，把代理业务当作自营业务一样对待，克服困难，在粮棉油收购量增加、收购价格大幅调高、工作量加大的情况下，加强领导，组织力量，垫付资金，设立专柜或安排专人加强管理，总分行加大资金调度力度，保证了代理业务正常运行，没有因为政策性业务是代理工作而放松对收购给农民打“白条”问题的监管，以实际行动，圆满完成了国家交给的收购任务。

农行把思想认识统一到国务院领导的要求上来，全力落实“既不给农民打‘白条’，又不挤占挪用资金”的高要求，充分认识农业银行代理农业发展银行的政策性金融业务，是国务院交付的重要任务。它之所以不同于一般的代理业务，是因为这种特殊的代理工作，涉及面大，政策性强，对于支持农业和农村经济的发展，完成国家战略性物资储备任务，抑制通货膨胀，支持国民经济持续、稳定、健康发展起着重要作用。对这种关系重大、牵动全局的大事，只能做好，不能做坏。要在过去工作的基础上，进一步加以改善和提高，而不能有稍微的松懈。农行要求各级农行要从大局出发，转变观念，增强使命感和责任感，坚定不移地把代理业务和自营业务放到同等重要位置，切实抓好。要克服畏难情绪、临时思想，切实负起责任，圆满完成国务院交给的光荣而又艰巨的任务。

农行对代理业务实行行长负责制，切实加强对代理工作的领导。一是在指导思想和工作部署上，真正把代理业务放到各项业务工作的重要位置。农行要求各级行的一把手要经常了解、研究代理业务的情况和问题，部署工作要作为重点，安排好代理业务工作。检查工作，也要看代理业务搞得如何。衡量一把手的工作业绩，也要考核代理业务工作情况。二是要指定一名副行长分管代理业务工作，设立相应的代理业务管理机构，建立起强有力的代理业务管理和工作系统。各级行要根据实际情况设立代理工作管理机构，总行在工商信贷部设立代理业务管理处，省分行可以设立代理业务管理科，基层营业机构要按照代理业务的大小设立专柜或专人负责办理代理业务。代理工作是全行的任务，从行长到各职能部门都负有责任，都要围绕办好代理业务，发挥职能作用。特别是计划、信贷、财会、稽核、信息等部门要增强整体观念，密切合作，分口管理，保证代理业务正常运行。三是要按照两总行签署的代理业务协议，规范各级行的职责。在代理业务工作上，总行的职责是，会同农业发展银行总行签署、解释、修改《委托代理协议书》，并根据实际需要制定代理业务工作管理办法。已签署的《委托代理协议书》是农业银行和农业发展银行双方共同遵守的行为准则，各级农业银行必须认真履行，不得各自为政，各行其事。凡出现与协议相悖的做法，一切后果由其行长负全责。省级分行要立即将代理协议书印发到基层，同时要在人民银行的协调领导下，按照协议规定的原则、范围，抓紧会同同级农业发展银行协商制订具体实施办法。在制订实施办法中，要着眼大局，精诚团结，相互信任，相互支持。省分行制订的实施办法直接下发到有代理业务的县（市）支行，不再层层制订实施细则，全省执行统一。四是改进领导方法，处理好各方关系，给代理业务创造一个较为宽松的环境。要按照“共同负责，各司其职，执行政策，真诚合作”的原则，搞好与有关部门的关系，共同把收购工作做好。各级行要继续紧密地依靠当地政府和人民银行的领导和支持，进一步完善各级政府统一领导下的多渠道筹集资金责任制，经常反映、沟通收购工作的情况。各基层行要接受农业发展银行对代理业务工作的监督、检查、指导，配合农发行做好代理工作。农行省分行要与农发行省分行搞好协作，在对下部署工作时，妥善处理好“领导”与“指导”的关系，创造一个既有利于农发行对下指导，又有利于基层行正常开展工作的环境。要适应改革的形势和代理工作的新特点，深入调查研究，将问题解决在基层。

农行要求对代理农发行业务要严格管理，切实做好代理业务的各项基础工作，促进政策性收购资金的良性循环。一是按照政策性银行经营原则，认真执行国家制定的政策性农副产品收购资金供应政策，把好贷款投放关。农业银行营业单位要严格按照“协议”规定的贷款对象、信贷政策发放贷款。农业发展银行下达的收购资金和规模，各级农业银行要做到不挤、不挪、不截留。对粮食企业的收购贷款，在有条件的地方可以由县支行直接贷给县粮油购销公司，再由县粮油购销公司统一调度粮库购资金，使收购计划和资金更好地衔接，充分发挥粮食部门的职能。要正确执行“先垫后补”的政策，属于地方财政支付的价外补贴款，银行不垫款，已垫付的资金要抓紧收回。对不按要求及时、真实向银行报表的收购企业不贷款。二是要清理多头开户，实行收购企业开户的统一管理。要积极参与，认真贯彻落实“四总行”前不久联合下发的25号明传电报，在人民银行的组织领导下，对粮棉油收购企业多头开户进行全面清理。对清理出来的问题要认真处理，力争在夏季收购任务到来之前使收购企业多头开户的状况得到纠正，使粮棉油收购企业只在农业发展银行的代理行开立账户，并撤销在其他银行的户头。农行总分行还组织力量，对纠正收购企业多头开户的工作进行专项检查，对不按规定仍搞多头开户的，进行严厉的制裁，并通过新闻媒体公开曝光。对因多头开户调销货款不能及时归位而造成收购打“白条”的，及时向政府反映追究企业及当事人的责任。三是严格执行收购资金的专户管理，坚决回收粮棉油调销款。要监督企业按照计划及时组织货款回笼，存入专户，不得挪作它用。对由于各种原因，回收粮棉油调销款的进度缓慢，影响收购资金的良性循环的，各基层行要迅速查明粮棉油调销货款的去向，占在哪里，怎么占的，针对问题采取措施，尽快完成两总行下达的收贷任务。对于不能回收的粮棉调销款，要查明情况，向上报告。四是对收购企业内部的经营活动实行分别管理。划分政策性业务占用和经营性业务占用。属于政策性收购资金占用的，按收购资金贷款政策管理；属于搞基本建设，购置固定资产，搞其他附营项目投资的，按一般贷款管理；属于其他不合理挤占挪用的，要坚决清理收回。五是建立台帐，加强监测反馈。要把跟踪了解和监测考核的任务、责任落实到有关部门和管户的信贷员。信贷员要对收购企业的收购、调销、加工、储存、贷款回流等各个环节实行全程监管，并按企业建立台帐，对调销货款逐笔登记。在此基础上，制定、填报、分析粮棉油贷款物资保证表、被挤占挪用资金归还表、粮棉油购销资金回收表，并逐级上报。信息部门要为报表的制作、传递创造条件，逐步实现收购贷款信息的电脑联网。六是严肃纪律，加强稽核检查。稽核部门要把稽核代理业务作为今年工作的重要任务，经常抓，抓到底。重点稽核代理行有无挪用粮棉油收购贷款规模和资金的情况，以及粮棉油贷款结算上有无压单、压票、随意退票、拖延和无理拒付的行为。稽核甲乙双方履行代理业务协议的情况。信贷部门要加强对代理业务的检查，检查企业是否多头开户，是否挤占挪用收购资金，自筹资金是否到位。凡稽核、检查出的问题，要立即纠正，严肃处理。

三、农行制定代理核算办法

农行代理农发行业务是一项复杂的系统工程，严密的会计核算体系是搞好代理工作的基础和根本保障。农发行对此也进行了仔细安排，制定了《中国农业发展银行业务委托代理核算办法》，并要求代理行按照这个办法执行。（以下内容来自《中国农业发展银行业务委托代理核算办法》）。

《办法》首先提出了业务委托代理核算的基本要求 ：一是资金严格划分。即各代理行代理的农发行资金和代理行本身的自营业务资金两者必须分开。各县、市代理行要代农发行在人民银行开立政策性存款专户，用于核算农发行的资金供应、使用和结存情况。代理行由于代理农发行日常结算、现金等业务所引起的与代理行本身的相互资金存欠，要通过农发行在人民银行开立的存款户和代理行本身在人民银行开立的存款户按旬清算。二是自成账务体系。即代理行对代理的农发行业务，必须按农发行的会计科目和账务核算要求，单独建立代理农发行账务核算体系。凡属农发行的业务，必须如实在农发行的账务体系内核算，不得与代理行的自营业务相混淆。三是专人负责。各代理行对代理的农发行核算业务，要指定专人负责处理，以保证代理农发行业务核算的连贯性和准确性。 四是分别使用凭证印章。代理行代理农发行业务所需的会计凭证、账簿，用代理行自营业务凭证、账簿替代。但在使用时必须加盖“代理中国农业发展银行业务”条戳和有关印章，以示区别。但借款合同及有关文本应使用农发行统一制定的信贷业务文本。五是准确办理各项结算。各代理行在代理农发行各项结算业务过程中，要遵循《票据法》，按人民银行制定的结算制度与办法执行。 六是如实进行财务核算。各代理行对代理的农发行财务收支，必须如实在农发行损益账内核算。七是及时编制与上报各项报表。各代理行应根据日常账务核算记录，真实、准确、及时地代农发行编制各种会计报表，并按委托行的要求及时上报。上报的各项会计报表，要加盖代理行公章、法人代表章和代理人名章。八是及时装订与妥善保管会计档案。各代理行对代理的农发行业务所形成的会计档案，必须及时单独装订、分开存放，不得与自营业务会计档案相混淆。代理农发行业务结束，会计档案必须移交委托行或委托行指定的接受行。九是其他未尽事宜按《中国农业发展银行会计管理暂行规定》执行。

《办法》还分别就资金调拨、贷款业务、结算业务 、资金清算、财务收支等5个方面的会计核算手续进行了具体安排和规定，并给出了相应的、非常详细的会计分录。这个《办法》严谨、细致，逻辑性强，可操作性强，是农行搞好代理农发行业务的又一基础性文件。至此，农行代理农发行业务体系的制度安排基本形成，使农行代理农发行业务得以高效有序地进行。

第三节  问题举要

一、代理制的矛盾

农行为了代理好农发行业务，采取了许多有效举措，也花费了许多人力、物力和财力。但这种代理制运行了两年多以后，其固有的机制性矛盾和代理制在政策性资金管理上的固有弱点也暴露了出来；委托代理双方经济利益上的矛盾也逐步显现了出来。

从代理制本身的机制性矛盾来看,主要表现在以下几个方面：一是管理断层，农行代理农发行业务繁多,农行基层单位与农发行没有行政隶属关系,管理和经营脱节,工作安排、管理措施难以落实,资金难以自主调度,即使对代理业务行使指导、稽核监督和检查的权利,也实现不了。二是约束乏力,农发行和农行的委托代理是一种行政安排.两总行虽然签订了《委托代理协议》,但真正的委托代理业务统一组织经办行是农行基层分支机构。托而不办、代而不理,有章不循,违章难纠的问题较为突出，且极难解决，农发行经营受制于代理行。三是分散在各个县市的农行代理业务分支机构远离农发行省级分行和总行，使农发行对经营管理好农业政策性资金有鞭长莫及之感，无法对基层农行进行直接指挥，致使农发行的经营管理意图传递到农行基层行后己严重失真。农发行处于被动地位，权益容易受损。四是没有人事权，无法调动代理人员的积极性。农业发展银行业务政策性、时效性强，管理要求高，管理力度大，代理行专职人员少，在现有条件下，工作难度很大。而农发行对其没有人事管理权，无权对其进行激励或处罚。激励机制的缺失使从事代理工作的有关人员的业绩没有与其利益挂钩。

代理制在政策性资金管理上的矛盾主要表现在：一是政策性信贷资金回流缓慢,应收未收贷款增多。主要原因是跨年度收购造成应收贷款增多,其次是一部分资金被农行占用支持其他企业生产经营,而没有及时回笼农发行。二是承担收购企业和储备任务的企业多头开户，农业政策性资金在农发行体外循环。粮食企业多头开户问题比较严重,既有在同一地区多家金融机构开户的问题,又有跨地区多家金融机构开户的问题,造成大量的资金体外循环,逃避了开户行的信贷监督,为企业挤占挪用信贷资金打开了方便之门。农发行分为解决这一问题进行了大量工作，但由于其与代理行没有行政隶属关系，这些工作有隔靴搔痒之感。三是挤占挪用粮食收储等政策性资金,使政策性资金流失到非政策领域。这种挪用既有代理行的行为，也有粮食企业的行为。收购企业在政策性棉油收购外，还有大量经营性业务，需要大量资金。但这些资金需求是非政策性的。这些信贷资金需求只能向农业银行等商业银行申请，但实际上农业银行等商业银行往往无法满足收购企业这些经营性业务所需的贷款需求。收储企业的经营性业务没有正常的资金来源渠道，往往占用政策性收购资金。四是农行代理农发行业务必然使双方存在着大量资金往来关系。这就必然存在两行之间在资金清算期间的相互占用现象，资金清算往往不及时，由于农行实际上是一身二任，掌控着主动权，存在着农行通过两行资金往来占用农发行资金现象，影响农发行政策深信贷资金实现封闭运行。另外，根据当时国务院的规定，为了严格控制基础货币投放．今后决不允许银行垫付收购资金。但不垫付收购资金和不给农民打白条这两者往往难以完全兼顾，在两者出现矛盾的情况下，农行与农发行责任难以分清，农行会代农发行受过。

委托代理制在委托行与代理行双方经济利益上的矛盾集中反映在以下几个方面：一是手续费计提问题。农行认为农发行支付手续费明显偏低，与代理业务量相比很不合理。二是代理业务产生的直接费用，如印花税、联行汇划资金的邮电手续费、账表证印刷费、业务招待费、业务宣传费等均由农行在其业务费用中列支，农行认为严重地加了其费用负担。三是农行费用指标计算是按农行人员和存贷欺业务量作为计算依据的，未考虑代理农发行业务产生的费用。有的基层农行认为代理手续费应直接代理业务产生的费用，不能占用农行费用。四是对不少基层农行对农发行不设代理业务现金库存反映强烈。认为在农副产品收购期间，代理业务需要大量的现金库存，以备支付。农发行不设现金库存，必须用农行库存现金来满足收购需要，从而增大了农行的零收益资金占用,损害了农行的利益。

二、寻求突破

代理制的种种矛盾严重地困扰着农发行和农行,他们也想解决矛盾。但机制性的问题不是双方释放含意就能解决的。

针对上述矛盾，不少理论和实际工作者进行了广泛的研究，提出了不少对策。有的论者提出，一是要完善委托代理协议，进一步明确委托代理双方的权责利，将委托代理双方的责权利以法律的形式明确下来。从责权利的结合上保障政策性信贷资金的封闭运行与良性循环。二是农发行要定期或不定期对代理行收购资金管理的情况进行抽查，防止代而不理、管而不紧的现象发生。若发现是由于监督不力造成收购资金被挤占挪用的，要及时对责任人予以处罚，并限期追回。三是将收购管理运行情况纳入委托代理手续费支付考核范围。抓好考核工作的组织实施，建立考核责任制，把考核指标层层落实，与代理手续费等经济利益进行挂钩，以经济手段促进代理工作质量提高，使双方的权力和义务都落到实处。四是代理行要成立专门的代理机构，以确保农发行信贷资金封闭运行为职责，这个机构在行政上隶属农行，业务上接受上一级农发行的指导。代理行对代理人员的岗位变动须征得农发行同意，农发行认为代理人员不合格的，可以申请调换，代理行应采纳农发行的意见。五是农发行向代理行派驻信贷员，加强上下级行的信息反馈制度。为确保各项政策制度尽快传达贯彻到代理行，及时掌握代理行代理工作的情况、问题和困难，加大对代理业务的检查、管理、指导、督促力度，农发行应尽向每个代理行派驻信贷员。六是要加强两行的协调、配合和对代理工作的检查监督，及时反馈代理工作动态。两行的地市分行要建立定期协调联系制度，沟通情况，研究解决工作中存在的问题；各县代理行也要加强与两行地市分行的日常工作联系，及时报告工作情况和存在问题，配合上级农发行的工作检查。七是建立奖惩制度，树典型、促后进、奖优罚劣。经委托代理双方商定建立代理业务奖励基金与代理质量挂钩，制定一个切实可行的奖惩办法，按月通报各代理行的工作情况，及时总结代理工作做得较好的支行的经验，点评代理质量差的支行存在的问题及整改意见，年终进行总评比。通过评选最佳、最差代理行及最佳、最差代理人员，以增强代理行及代理人员搞好代理业务的压力和动力。

也有的论者还从防止政策性收购资金挤占挪用的角度，提出在县一级粮食局成立资金成立结算中心,统一存贷。他们认为，组建农发行的目的就是为了管好粮、棉、油收购等政策性贷款,在基层农发行缺位的情况下,在县粮食局成立结算中心,对政策性业务贷款实行统一存贷、统一付息，有利于粮油企业政策性业务的开展和农发行政策性资金的管理,能有效的防止农发行资金被挪用和流失,有利于粮油企业政策性业务购、销、调、存一条龙运转,可以提高企业自身效益。

上述这些对策，是在理论上也许是可行的，在逻辑推导上也可以顺理成章。但有一个根本性的问题却是不能忽视的，这就是农发行业务委托代理机制本身存在的问题和矛盾。农行“一分二脱”后，向商业银行的转轨加速，作为商业银行，追求利润最大化是其经营的根本宗旨。农行代理农发行业务，要花费其大量人力、物力和财力，以及领导管理精力。农行必然要求这些耗费得到相应的补偿，并获得不低于自身业务的利润。在这里，任何非经济的说教都是苍白无力的。纵使农行在主观上有把代理业务当作自身业务来做的意愿，但当其自身的商业性业务与代理的政策性业务发生冲突时，其天平必然偏向自身商业性业务。而农发行是非营利的政策性金融机构，实行的是保本微利。这就决定了农发行不可能，也无力支付给农行过高的代理手续费。农发行可能付予的代理手续费，至多只能使农行弥补其代理业务支出，甚至无法完全弥补其支出。作为法律拟制上的人（法人），它在经济上具有人的一切属性，它的行为也必然要符合经济学的三大基本假设，特别是利益最大化假设。因此在农行代理农发行业务不能获得平均利润的情况下，农行的代理必然缺乏内在的经济动力。这是农行代理农发行业务种种矛盾和问题的最根本的经济学依据。机制上的问题必须用改革机制问题来解决。依存于旧有机制上所设计的一切措施、办法和对策，都只能是小修小补，不可能从根本上解决问题，有可能今天这个问题解决了，明天那个问题又将出现，人们将穷于应付以致无期。市场经济和农行向商业银行转轨是一个全新的逻辑前提，解决农发行政策性业务有序经营问题，必须在这个新的逻辑前提下来进行设计。

另一方面，随着市场经济的确立，我国农业生产和供应已逐步从单纯的资源供给约束变为资源供给与市场需求双重约束。1996年主要农副产品丰收后出现的卖难，就是一个显著的信号。这是在农业和农村经济得到一定发展后，在新的基础上，或者说是在比计划经济时期短缺经济更高水平上出现的新矛盾。自1978年，我国农村实行家庭联产承包责任制以来，我国农业和农村经济通过不断加深改革开放，取得了明显的进步，主要农副产品供应日益丰富，农民在总体上解决了温饱问题，并开始逐步走上了小康之路。但新的矛盾和问题也在积累。1996年主要农副产品出现的卖难就是这种矛盾的体现。在市场经济条件下，从宏观上说，这些问题主要是由于需求和供给没有得到很好协调造成的。从微观上说，农民粮食的卖难问题在很大程度上是由于收购资金和仓储能力不足所致；国有粮食部门的粮食也出现了卖难——销售渠道不畅，这又是由于国有粮食企业还没有完成政策供应型向市场经营型的转型，经营不灵活，没有很好地把在市场经济条件下粮食流通规律，没有很好地把握粮食市场的供需所造成的。在市场化程度日益加深的环境下，必须高度重视农产品在收购环节的管理，扩大农产品的市场流通，使其市场流通渠道畅通无阻，否则可能造成丰产不丰收，严重挫伤农民的农业生产积极性。

所有这一切，都给农发行设立基层营业机构提供了契机。市场经济必然带来竞争，竞争就可能无序，无序就可能导致市场信息的扭曲和失真，由此将带来一系列不良后果，使商品市场流通阻隔，最终将影响生产。农业是弱势行业，更易受到市场经济这种固有弊病的冲击，使农业生产受挫，农民利益受损。因此，在市场经济条件下，需要有市场这只无形的手调节供需、分配资源，也需要国家宏观调控这只有形的手对市场和资源分配进行调控，以修正市场的缺损。农发行作为国家农业政策性银行，要以执行国家宏观调控为己任，在充分尊重市场规律的前提下，把国家宏观调控的意图传递到经济生活的最末端。