编辑工作日常汇报:贫困线新标准解读

　　11月29日召开的中央扶贫开发工作会议上，中央决定将新贫困线标准上调至2300元，比09年骤增了92%，与此同时，新贫困线下贫困人口也迅增过亿。贫困线虽大幅提高，但实际仍低于国际标准。提高扶贫标准能够真正解决贫困人群的现实困境吗？

1贫困线新标准：人均日收入1美元

　　在11月29日召开的中央扶贫开发工作会议上，国务院总理温家宝宣布了中央将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准的决定。这也意味着，年收入在2300元以下的人群，都将被算作贫困人口。

　　该标准比2009年的扶贫标准提高了92%。“大幅度提高扶贫标准，把更多低收入人口纳入扶贫范围，这是社会发展的进步，是扶贫力度加大的重要措施。”温家宝说。

　　经过此次大幅上调，中国国家扶贫标准线与世界银行的名义国际贫困标准线的距离为史上最近。世界银行2008年宣布，将国际贫困标准从每天生活费1美元提升至1.25美元。按照29日人民币市场汇价1美元兑6.3587人民币计算，中国新的国家扶贫标准大致相当于每日1美元。

　　改革开放33年来，中国政府多次上调国家扶贫标准。2008年以前中国政府设定两个扶贫标准，即绝对贫困标准和低收入标准。1986年的绝对贫困标准为206元，2007年为785元；2000年的低收入标准为865元，2007年底为1067元。2008年，绝对贫困标准和低收入标准合一，统一使用1067元作为国家扶贫标准。

　　此后连续3年此标准连续上调。2009年，中国国家扶贫标准从2008年的1067元上调至1196元，2010年随CPI上涨而再上调至1274元。

　　以2010年的国家扶贫标准测算，中国当年的贫困发生率从10.2%下降到2.8%，不到3%，提前五年实现贫困人口减半的联合国千年发展目标，而在联合国86个自定标准的国家贫困发生率平均达37.4%。 “在中国这种中等低收入水平国家，如此低的贫困发生率，说出来别人都不会相信。”北京师范大学经济与工商管理学院教授李实说。可资对照的是，美国最新公布的贫困发生率是15%。

2新贫困线下贫困人口迅增过亿

　　新贫困线此次80%的上调幅度为历史罕见，全国贫困人口数量和覆盖面也由2010年的2688万人扩大至1.28亿人，占农村总人口的13.4%，占全国总人口（除港澳台地区外）的近十分之一。标准提升之后，中国的贫困人口相比去年底增加了7000多万人。

　　对于中国贫困标准长期偏低的原因，接近决策层的学者分析认为：一是1986年刚开始扶贫时，中国贫困人口规模大而政府财力低，标准定低一点，有利于将有限的资源用到最需要扶持的人身上；二是担心调高贫困标准导致贫困人口数量增加，会引起不了解内情的人误以为中国政府越扶贫，贫困人口越多；三是中国扶贫被国际机构公认为世界减贫成功的典范，担心调高贫困标准增加了贫困人口数量和比率，会影响政府在国际上的形象。

　　“事实上这些担心完全是多余的。”中国社科院农村所贫困室主任吴国宝说，只要解释和宣传到位，因调高贫困标准而增加贫困人口，不仅不会影响国内民众和国际社会对中国扶贫成败的评价；相反，由于贫困标准低，致使相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的穷人被排除在帮扶对象之外，会人为阻碍这部分人福利的改善。

　　此次中央扶贫工作会召开之前，对于贫困线的调整，一直存在逐步上调和一次上调到位两种思路。而扶贫部门并不太接受逐步提高扶贫标准的思路，更倾向于一步到位的调整方案。但在中国经济快速发展的背景下，如果贫困标准一步到位、十年后再看也还合适，势必面临着另一个难题：贫困标准要大幅提高。

　　此次中央扶贫工作会除划定2300元的国家贫困线外，还授权地方政府：经济发达地区可根据自身实际和能力确定更高的本地扶贫标准。

3中国贫困线真向国际标准看齐了吗？

　　无论从感官还是数据考量，无论横向还是纵向来看，中国的贫困线标准依然偏低的。

　　2010年，中国GDP首都超越日本，位居世界第二。但据据世界银行报告，中国贫困线标准在被调查的75个国家中是最低的，甚至不及人均GDP逊于中国的印度。

　　世界银行2008年采用最近发布的“国际比较计划”（ICP）和在116个国家所做的675项住户调查（时间跨度为1981～2005年）结果，重新计算了极贫人口的数量，新估算反映了对国际可比价格数据所做的改进，反映出发展中国家的生活成本，并制定了每天1.25美元的新的贫困线。2005年，1.25美元的新贫困线是最贫困的10～20个国家的平均贫困线。按照此标准计算，在先行汇率下（11月29日），2300元相当于361.36美元，日均0.99美元，仅为联合国标准1.25美元的79%，低于国际贫困线标准。而与发达国家比，联合国的标准并不高。

　　1985年，中国将人均年纯收入200元确定为贫困线；2008年这一标准提至1196元，2009年延续不变。2011年将标准提升为2300元。24年来增长11.5倍（不考虑通货膨胀因素）。

　　但统计局数据显示，1985年到2010年，中国GDP由7780亿元增至401202亿（2011年9月7日初步核实数据）元，增51.5倍；农村居民人均年纯收入由397元增至5919元，增14.9倍。

　　1985年，中国贫困线为农村居民人均年纯收入的50%，2010年则降至38%。这意味着，现有贫困线下的人口，其生活状况与社会平均水平之间的差距，并未缩小，而是在扩大。

　　若仅按1985年的标准，使贫困线升至农村居民人均年纯收入的一半，则现有贫困线应提高到2959元以上，为现有标准的1.28倍。

　　此次上调高于预期，且幅度非常之大值得称赞，但是与国际最低标准相比仍存在较大差距，在中国经济高速发展的今天应该重视差距，并主动提高到国际水平之上。

　　提高贫困线标准就是正视现实，是实事求是。此举可缓解市场失灵与政府失灵带来的不平等，抑制贫富分化加剧，促进社会公正。

4中国贫困线=活命线？

　　在中国，贫困线之下的人们是真正的绝对贫穷。

　　如果恰好生活在本国政府规定的贫困线上，那么每天的消费支出够买些什么食物？

　　在中国，答案是六个馒头，或三根香蕉，或两个半蒜头，或一小捧软糖……

　　在日本，答案是五条秋刀鱼，或近五十个土豆，或一大块五花肉，或几大捆金针菇……

　　在尼泊尔，答案是十二根青椒，或七捆菠菜，或二十多片吐司，或十小袋雀巢速溶咖啡……

　　这是几位艺术家发起的“贫困线”项目用照片直观展示的亚洲国家贫困线。显然，中国和尼泊尔处于同一水平，而日本的穷人则富裕得多。

　　这既与国家发展水平相关，更是由贫困线的计算方法决定的。

　　事实上，我国的贫困标准有两个，一是农村贫困标准，二是农村低收入标准。而公众熟知的“贫困线”是前者，即学术上的“极端贫困标准”。这一标准我国采用了热量推算法。

　　热量推算法，以每人每日所需摄入的热量为基准，按人均生活费用分组，算出各个组的热量摄入量，再找出摄入热量最接近于基准热量的组，该组的人均生活费用即为贫困线的标准。1985年的贫困线标准，是国家根据当时最低收入农户的食品消费清单和当时的食品价格，推算出的“达到人体最低营养标准所需的最低食物支出”，并采用了2100千卡的热量摄入最低限。

　　保证基本温饱是其测算的基准，其中食品消费占到60%、非食品部分仅占40%（在1997年的调整中，食品开支比例高达85%）。后来长期都依据每人每天（摄入热量）2100大卡路里的标准来推算出贫困线。这是国际通行的计算方法，被许多国家采用，然而却能得出迥异的计算结果，其奥妙在于：到底加上多少非食物消费？“在我们的计算方法中，非食物消费的比例太低，仅占三分之一左右，而美国却达到了三分之二，这样一来，美国的贫困线必定远远高于我们。”中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵说。

　　2010年，美国四口之家的年收入如果低于22050美元，即被纳入穷人的范畴。照此计算，有超过13%的人生活在贫困线之下。而在中国，2010年底生活在1274元贫困线之下的人口仅占2%。

　　如此悬殊的差异使得中美两国穷人的生活基本不具备可比性。根据两位美国学者的研究，在美国政府定义的穷人家庭中，46%已购买并拥有自己的房子，他们平均每家有一个门厅、三个睡房、一个半浴室、一个车库；73%的家庭拥有汽车，其中近三分之一有两台或以上的汽车；美国穷人的孩子，不仅没有营养不良问题，而且他们获得的营养物质和中产阶级家庭的孩子一样，都超过了需要的标准，乃至普遍超重。

　　但在中国，贫困线之下的人们是真正的绝对贫穷。一些国际比较的研究结果显示，与其他国家相比，中国的贫困线标准几乎是世界最低的。2011－2015年，越南农村贫困户标准为人均年收入480万越南盾以下，折合人民币约1500元，而2010年越南人均GDP为1162美元，仅是中国的四分之一。

　　因此有人提出，中国的贫困线更应该叫“活命线”。北京大学政府管理学院教授顾昕就认为：“可以断言，生活在我国低收入标准之下的民众，都处于绝对贫困甚至赤贫的状态；而生活在贫困标准之下的民众，应该处于极端赤贫的状态。”

5“贫困线”应与国际接轨

　　“绝对贫困线”，只能满足人们生存的最低标准，温饱为标准。“发展贫困线”，包括用于教育和医疗等的基本支出，涉及到更多人、更多权益。2004年我国城市贫困线的平均值为2985元，而当年农村官方贫困线为668元，前者比后者高出4.47倍。除生活费用差别外，也受两种贫困标准观念的影响。应促进贫困线往“发展贫困线”上倾斜。

　　西方国家以一个社会的整体发展水平来衡量个人的贫困状况，为贫困水平设置了一系列福利指标，如：健康与获得保健的机会；就业与工作条件；知识与教育；家庭与社会关系；住房；闲暇；生命与财产安全等。在他们看来，如果一个人没有达到体面人应该过的那种生活水平，那么他仍然可能被认为是穷人。发展贫困线才更为人道和宽容，让穷人活得有尊严才是扶贫的根本。

6提高扶贫标准利国利民

　　扶贫线标准上调，是符合社会发展实际的。有关专家做过一项准确统计，按照北京的米价计算，1985年北京大米为0.254元/斤，206元钱可买811斤大米，平均每天2.22斤；2009年北京的大米以2元/斤计算，1196元可买598斤，平均每天仅为1.64斤。这意味着，虽然2009年1196元标准看似在数字上提高了，实际上购买力和生活水准反而下降了，这是顺应物价和社会实际调整的依据之一；另外从社会公平以及公众共享社会发展成果角度，让贫弱群体更多的享受到政府帮扶也是社会发展题中之义。

　　有业内专家认为，贫困线标准的上调速度落后于经济增速和物价涨幅，其必然结果就是贫困人口数量被低估。联合国千年发展目标确定的标准是，日均消费低于1美元属于“绝对贫困”。2009年，中国新启用1196元贫困线后，贫困人口从2008年的1479万增至4300多万人口。如果按联合国标准算，中国的实际贫困人口应是1.5亿。一些名义上已经脱贫的人群实际上可能仍然很贫困，却因为收入超过贫困线而失去获得政府救济的权利。尤其是在当前物价上涨的情况下，低收入群体的生活质量更是雪上加霜。如果这种不协调得不到重视和解决，可能阻碍全面建设小康社会目标的实现。

　　因此，中国人口与发展研究中心主任马力指出，中国国家扶贫标准上调反映了其与国家发展程度、国民收入、社会消费水平、生活成本等各方面指标变化相适应，中国政府努力让更多低收入人口更大程度享受经济发展带来的好处。

　　中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，适度提高贫困标准是缩小贫富差距、完善社会保障体系等的一个重要步骤。中国经济总量已跃升世界第二，进入中等偏上收入国家行列，但居民收入在国内生产总值中占比不高，此次大幅提高国家扶贫标准对于推动改善民生意义十分重大。

　　自1978年实施改革开放以来，中国成功地使全国的贫困人口减少了约2.5亿。联合国和世界银行在各自的研究报告中均承认，30年来，全人类取得的减贫事业成就中，三分之二应归功于中国。

　　亚洲开发银行驻中国代表处的高级经济学家庄健说，此次中国大幅上调国家扶贫标准表明，中国政府是极其务实的，它不畏困难和挑战，不追求数字上的减贫成绩，而是更加重视扶贫减贫质量的动态提升。

7扶贫资金增加决不能滋生腐败

　　贫困线标准提高带来的不仅是穷人数量的增加，还有更多中国的扶贫资金投入。据国新办11月16日发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，十年来中央和地方财政累计投入2043.8亿元人民币用于扶贫，从2001年到2010年，每年投入从127.5亿元增加到2010年的349.3亿元。而在贫困标准提高之后，将会给财政上带来压力，但这是政府应有的投入。据估算，标准提高之后，中央和地方财政投入要比现有的增加四、五倍。

　　而贫困资金的发放，采取定名额分配及认定贫困县的方式。目前，中国共有592个贫困县，其认定是在1990年代完成的。这不仅造成地方与中央在资金分配方面博弈，引发腐败。而国家级贫困县所覆盖的贫困人口比例逐年下降，超过一半的贫困人口已不再集中于贫困县。

　　20世纪初，农村贫困人口多、而国家扶贫资源有限，而确定低贫困线，并未随着GDP增长而跟着动。一个广为流传的段子是：甲县和乙县争国家级贫困县，甲县失败，县长含泪说：我们这次没争取到贫困县的原因是我们县真的太穷了。所以，决不能让扶贫成为滋生腐败的阵地。

8扶贫不能只盯着“贫困线”

　　但提高贫困线标准或解决贫困人群现实困境，不能仅满足于将扶贫线或贫困线提高。据了解，在北方一些城市物困群体每月最低生活保障金约不到800元（保定市2010年才由原来的750元增至900元），而最广大的农村贫困群体在平时乏人问津，也就是在逢年过节有关部门才慰问“一袋米、一袋面和一桶油”，其生活困难可见一斑。因此，还必须着眼于如何“扶”、怎样“扶到位”而不是“走形式”、留死角。

　　扶贫标准低的最主要根源在于政府财政投入不足。财政投入方面，据国务院扶贫办的数据，从1980年到2007年的28年间，中央财政安排扶贫资金1600多亿元，平均每年仅为57亿元左右，与每年数万亿的财政支出总额相比，差距很大，与年年高达近9万亿的税收数额比实如“九牛一毛”。这就需要从惠及和照顾贫弱群体的现实生活出发，加大财政投入扶贫领域的预算，让“扶贫款”项能真正“顶事”。

　　另外，还必须着眼于“治本”式的减少贫困群体数量。贫困群体数量庞大，最主要原因于收入领域的长期分配不公有关，潜藏的是我国城乡居民收入比达到3.3倍、上市国企高管与一线职工的收入差距在18倍左右、国有企业高管与社会平均工资相差128倍的社会现实，这也恰恰是多年来“越扶越贫”（数量和生活质量对比）的真正根源。因此，真正的解决贫困问题还得从调整社会分配入手，从初次和二次分配阶段就要体现公平，在税收征管方面赋予富裕群体更重的社会责任，才是消弥贫困解决问题的根本。当然对于部分确无劳动能力的特殊群体，除了重点加大“扶”的标准和力度之外，还应尽快完善与“贫困线标准”相适应的医疗卫生、教育、住房等配套性社会工程，以真正减轻贫困群体生活负担。