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人民陪审员制度存在的问题及完善

论文提要：
2005年5月1日全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）开始施行,标志着我国人民陪审员制度迈入了一个新的阶段。我国实行人民陪审员制度，是人民群众在司法领域依法管理国家事务的一种最重要、最直接的形式。通过陪审这座桥梁，动员和组织人民群众以陪审员的身份参与案件审判活动，让普通群众协助司法、见证司法、掌理司法，充分体现司法的民主功能，可以更集中地通达民情，反映民意，凝聚民智，在更大程度上实现人民民主。[1]人民陪审员制度是具有中国特色的一项社会主义司法制度，充分体现了人民法院的人民性，同时借助人民陪审员知民情、解民意的优势，使司法活动更贴近人民群众的生活，让人民群众直接参与案件审理，感受司法的公平、公正，充分发挥了人民陪审员为法院联系人民群众的桥梁和纽带作用，提高了法院的司法公信力。但是，由于受到组织保障不健全、经费保障困难等外部因素制约，受审判机关认识重视不够、管理不健全等内部因素影响，以及人民陪审员自身法律知识素质不强等因素限制，在人民陪审员制度实施过程中遇到了一定困难和问题，使人民陪审员制度作用不能充分发挥、价值无法充分体现。本文拟通过对基层法院人民陪审员基本情况的调研，从当前人民陪审员制度在实施过程中所表现出来的的缺陷与不足、完善我国人民陪审员制度的几条措施进行阐述和分析。不当之处，敬请各位同仁指正。全文共计6951字。
以下正文：
人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员,与职业法官或职业审判员一起审判案件的一种司法制度。人民陪审员参加人民法院的审判工作，为人民群众参与司法、见证司法提供了途径，充分体现了司法的民主功能；最大限度的监督了司法公正，遏制了消极腐败现象的滋生；同时也弥补了人民法院的“案多人少”法官紧缺的不足，极大推进了司法公开、民主和透明，实现了司法与社会的良性互动。但是人民陪审员制度在实施过程中也逐步显现出一些不足和问题，这就需要我们在实践中摸索经验，在工作得失中总结教训，并在发展中不断改进和提高，从而使我国的人民陪审员制度更符合我国国情，更科学完善，以适应我们时代飞速前进的步伐。
一、人民陪审员制度实施的基本情况
《决定》实施以来，我院共选任人民陪审员10人，参与陪审各类案件63件，参与陪审次数总计为136人次，人民陪审员平均参与陪审案件6.3件，人均参与陪审次数13.6次。
人民陪审员的文化程度及年龄结构：据统计，人民陪审员中具有大学以上学历的占60%；大专学历的占40%。其中学习法律专业的占30%。在人民陪审员的年龄结构上，30岁以下的占20％；31岁至40岁的占40%；41至50之间的占20%；51岁以上的占20％，其中男性比例占40%。
人民陪审员的政治面貌及其他状况：我院10名人民陪审员中中共党员占70%，群众占30%。少数民族占10%。
　　 人民陪审员的职业分布：人民陪审员来自党政机关、企事业单位、学校，无业等各个层面，其中党政机关（含单列基层组织）人员占10%；企事业单位人员占50%，学校人员占30%；无业人员占10%。　
二、人民陪审员制度的积极作用
通过调查有关审判业务庭，普遍认为人民陪审员制度在审判过程中能发挥出以下积极作用：
一是人民陪审员制度体现了司法民主。人民陪审员都是严格按照《决定》的要求，通过推荐报名关、资格考察关和提请任命关，经过层层筛选的高素质优秀人才方能被选拔到人民陪审员队伍中。同时，在选任过程中还要充分考虑人员年龄结构，性别比例，职业经历的多样性，使人民陪审员来源的更广泛、更有代表性，通过他们能更好的体察社情民意，从而在具体案件的审理中体现了司法民主。
二是人民陪审员制度促进了司法公正。人民陪审员通过参与审理案件，可以与法官的思维形成互补，人民陪审员更注重在社会道德、社会伦理等方面考虑案情，从而避免了由于法官职业化的审判方式使当事人对司法公正的误解。同时人民陪审员直接对人民法院的审判活动的监督，增强裁判过程的透明度，有利于人民群众对审判工作的了解，可以消除当事人对司法腐败的担心，而且由人民陪审员对当事人进行的法制宣传教育也更能被当事人理解和接受，直接提高了司法工作效率。
三是人民陪审员制度推进了司法规范。通过案件的审理使人民陪审员高水平专业知识和丰富的社会阅历，与职业法官专业的法律知识的完美结合，更有利于查清案件事实，正确适用法律，使法律判决能确认公众认可的价值观念，及时发现并纠正案件审理过程中的不规范做法。
四是人民陪审员制度强化了司法和谐。人民陪审员大多具有较高威望，有较多社会经验，还有的多年工作在教育领域，特别善于做当事人的思想工作，尤其了解未成年人的心理，在未成年案件审理过程中人民陪审员发挥的作用尤为突出。人民陪审员做双方的调解工作时当事人更容易理解和认同，可以消除当事人对法官的误解和猜疑，往往可以起到事半功倍的效果。
五是人民陪审员制度缓解了司法压力。近年来，法院的审判任务越来越繁重,呈现出案多人少的矛盾。有的审判庭和人民法庭甚至难以组成合议庭，严重影响了法院的结案率。人民陪审员参与案件审理，很大程度上缓解了审判力量不足造成案件不断积压的压力，降低了超时限审理案件的发生率、对提高审判效率起到了积极的促进作用。
三、人民陪审员制度在实施中存在的主要问题
通过我们五年的实际运行，人民陪审员制度主要存在以下几方面问题：
（一）人民陪审员社会层面不全。《决定》第四条第二款规定，担任人民陪审员一般应该具有大学专科以上文化程度。但实际上，在基层法院，尤其所管辖区的人员素质较低，大专以上学历的主要集中在政府部门和企事业单位，且以年轻人居多。因此选任人民陪审员时有很大局限性。一是因学历限制导致人民陪审员的层面不全。学历过高导致农民陪审员的人数为零，55周岁以上的人民陪审员数为零。社区离退休的群众威望较高老人，村里生产生活经验丰富的农民老者，以及年轻的农民工，是不可忽视的一个大群体，他们经常与村（居）民打交道，帮助解决群众生活中的矛盾纠纷，社会经验实践丰富，这些特别适合做人民陪审员工作的人群都被排除在外，很难在庭审中充分体现这项制度应有的群众性，难以体察社情民意。二是所学专业的单一导致人民陪审员的层面不全。我院10名人民陪审员中学习法律专业的占30%，学习财会专业的占30%，学习中文的占30%，其他专业占10%。虽然我院只是一个基层法院，不具备代表性，但也能反映出一定的问题。对人民陪审工作感兴趣的多为文科毕业生，其他专业（如知识产权、医疗、建筑、保险、精算、外经外贸等）的毕业生鲜有报名者。这的确违背了陪审制度的初衷，我们是想弥补法官其他专业知识的不足，不是选任“编外法官”。三是制度规定不细导致人民陪审员的层面不全。《决定》第五条规定，人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。《决定》对什么人不得担任人民陪审员规定得很清楚，对能担任的人员的职业、所学专业、年龄构成等都没有限制。这样就使个别法院的人民陪审员都为党政机关和企事业在职人员，而其他职业的极少选任，导致人民陪审员变相的脱离了群众，严重限制了陪审员来源的公正性和广泛性。
（二）人民陪审员庭审效果不好。《决定》规定，人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。但是在实际运行过程中，由于知识的欠缺、怕担责任等等原因，导致陪审员在案件审理过程中发挥作用很小，甚至形同虚设。一是由于陪审员自身要求不严造成乱陪乱审。法院开庭审理案件本来是庄严肃穆的，规范的着装和法庭内的国徽、法槌可以对当事人自然产生震慑。但个别人民陪审员对自己要求不严格，将参加庭审当成很随意的事。开庭迟到，着装不严肃，坐姿随意都将严重影响庭审效果，使当事人对法院和法官的形象都大打折扣。还有的人民陪审员不管法律如何规定，我只凭个人好恶去断案，在庭审中感情用事乱发言，给法官公正审判制造障碍，严重影响司法公正和庭审规范。二是由于陪审员对法律知识的欠缺造成陪而不审。当前的人民陪审员虽然都是专科以上学历，但是大部分人民陪审员都不是法律专业毕业的，即使是法律专业毕业的是第一学历的也微乎其微。人民陪审员选任后都经过短期培训，但离专业性强、技术难度大的审判工作要求还相距甚远。因此很多陪审员还是法律知识的门外汉，在庭审过程中对一些专业术语听不懂，对相关法律条文也不知道。虽然《决定》规定人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。但他们参加庭审往往只是看热闹，根本不明白应该如何审案。常常是参加一次庭审一言未发，只是一个摆设和陪衬。三是由于陪审员责任心不强造成合而不议。有一些陪审员只是在庭审时出庭坐一坐，由于缺乏相应的法律知识，平时对案件无法去深入了解，加上自身参与意识不强，更怕说错了承担责任，所以在案件评议中表决时，只能遵从法官的意见，虽然组成了合议庭，实际案件还是法官一个人说了算，根本不存在辩论式的交流。有些陪审员总有一种应付了事的想法，不求有功但求无过思想严重，参加合议庭也只是点点头，人民陪审员的作用根本无法体现。
（三）人民陪审员约束机制不强。《决定》规定人民陪审员与法官享有同等权利，但对人民陪审员的义务却只在第十条规定依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务，而且对人民陪审员约束监督机制也不明确，这样在人民陪审员制度实施时一些缺陷就显露出来。一是人民陪审员的庭审时间不能保证。很多人民陪审员最初报名参加选任是出于好奇，感觉法官是神圣和威严的，想近距离接触法官的庭审过程，而不是出于对人民陪审员事业的热爱，一旦他们了解了庭审过程神秘感消失了。而且由于法律素养不强，使他们不懂案件的审理，所以很快失去了兴趣就找各种托辞拒绝参加庭审。还有一部分陪审员是工作的确繁忙，单位领导又感觉陪审工作无足轻重不愿意给假，所以无法参加庭审。而且陪审员基本都是临时请假不来，法院只好临时换人或延期庭审，严重影响法院执法的严肃性和结案日期。二是人民陪审员的管理机制尚不健全。对人民陪审员由哪个部门管理，怎样管理《决定》都没有规定。各法院基本是自己确定，管理比较混乱。有的是政工管理，有的是立案庭管理，还有的是业务庭直接管理。况且人民陪审员一般都有自己的工作单位，所以法院的管理也只是辅助管理，人民陪审员如果有不规范的行为或不来参加庭审，法院也没有依据对他们进行约束管理，造成人民陪审员只享有同等权利却不履行义务，而法院却束手无策的尴尬现状。三是人民陪审员的责任追究无法可依。《决定》对人民陪审员责任追究特别笼统。如果人民陪审员有泄露审判机密或营私舞弊等行为不能构成犯罪的，只能免职了事，没有其他的追究办法，受过高等教育通过司法考试的法官在各种禁令、法规法条的约束下还有违纪现象出现，何况人民陪审员拥有同样的权利，更可以游走于违法的边缘，所以这些法条的缺失亟待补充完善。
四、完善人民陪审员制度的几点建议
为解决以上问题，不能片面强调《决定》规定的不够严密、详细，更应该在自身上多寻找原因，常言说的好“没有解决不了的问题，只有研究不到的问题”，所以笔者认为，为了更好的发挥人民陪审员制度的作用，今后的工作应着重在以下几方面完善提高。
（一）多方协调，扩大人民陪审员选任范围。解决人民陪审员来源单一的问题不是法院一己之力可以做好的，应该协调方方面面的力量共同完成。一是协调媒体，加大宣传，努力营造人民陪审员选任工作良好氛围。《决定》虽然已经实施5年多了，但仍有很多人对人民陪审员了解甚少。为了扩大人民陪审员选任范围，不仅要在人民陪审员选任之初借助报纸、电视和网络等宣传媒体广泛宣传，刊发选任人民陪审员的公告。把选任人民陪审员的名额、条件、程序等相关事宜都公诸于众，营造良好的舆论环境。更要在平时大张旗鼓的宣传人民陪审员中的先进事迹，让广大群众了解、认可人民陪审员，从而使更多的人民群众能够踊跃报名、积极参与。二是请示汇报，加强领导，努力争取人民陪审员选任工作宽松环境。一定要严格按照人民陪审员的选任程序积极向上级法院和人大部门及时请示汇报，将在人民陪审员选任工作过程中出现的问题（如德高望重的农民因年龄较大，学历达不到大专，是否可以选任；有没有最大年龄限制等问题）及时汇报给上级机关，以便在第一时间获得领导的指导和支持，免得今后工作因出现违规问题而产生被动局面。三是横向联系，通力协作，努力汇集人民陪审员选任工作多方力量。充分利用“法律五进”（进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业）等主题活动，在各兄弟单位广泛宣传，使社会各界充分关注，激发广大人民群众的参与热情。与乡政府、办事处或学校等兄弟单位积极联系，将选任人民陪审员的目的意义宣传到位，获得他们的合作和支持，并通过兄弟单位与我们的共同努力真正把有工作热情，有工作能力具有高度责任感的高素质人民陪审员充实进来，使我们的人民陪审员队伍都能承担工作的重任，不辜负党和人民的寄予的厚望。
（二）多措并举，提高人民陪审员庭审质量。人民陪审员的作用发挥不到位，庭审质量不高的原因很多，所以针对不同原因产生的问题就要采取不同的措施加以改进。一是加强业务素质教育，重点提高人民陪审员的法律知识水平。要采取各种方式对人民陪审员进行业务素质的培训，首先积极鼓励人民陪审员充分利用发放的学习资料主动自学，通过自学对法律知识有一个初步的了解。其次是定期邀请专家、教授以集中授课的方式对人民陪审员进行业务素质强化培训，让人民陪审员的知识随时更新，真正有所收获。还可以采取案例剖析、观摩庭审等各种人民陪审员喜闻乐见的方式，对审判原则、审判流程等知识以直观的方式进行教育。真正让人民陪审员摆脱因不懂法律知识而不能审案，不敢议案的尴尬处境。二是加强职业道德教育，重点增强人民陪审员责任感和使命感。首先要人民陪审员对《决定》、最高人民法院的《关于人民陪审员管理办法》、《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》和《关于人民陪审员工作若干问题的答复》等相关政策文件进行认真的学习，让人民陪审员充分了解自己的权利、义务和肩负的责任与使命，使人民陪审员对自己的选择感到无尚的光荣与自豪。其次通过对《法官职业道德基本准则》和最高人民法院关于“五个严禁”的规定的学习，来增强人民陪审员爱岗敬业意识，让人民陪审员牢固树立“从群众中来，到群众中去”的服务理念，从而规范人民陪审员的司法行为。三是加强庭审规范教育，重点强化人民陪审员法律运用能力。首先通过给人民陪审员订阅《人民法院报》、《法官职业化建设指导与研究》和《司法文件选》等法律报刊，鼓励人民陪审员通过自学来丰富审判知识。其次以法官论坛的形式召集法官与人民陪审员座谈，双方增进了解、交流庭审经验。最后通过庭审规范化学习，让人民陪审员熟练掌握《司法礼仪规范》、《审判流程》和《庭审规则》等庭审礼仪规范，并能成功的将自己的法律业务知识自如地运用到审判工作中去，提高陪审员陪审工作的积极性和质量。
（三）齐抓共管，健全人民陪审员奖惩机制。对人民陪审员的管理不能只有奖励没有处罚，那样对人民陪审员就失去了约束和监督，只有健全的管理办法，才能使人民陪审员充分发挥作用。一是设立机构，完善人民陪审员监督管理。建议设立专门的人民陪审员管理机构，成立由政工科、立案庭、业务庭和监察室共同组成的人民陪审员管理办公室。政工科负责整体工作安排、协调工作，重点是人民陪审员的选任、培训、考核和奖惩等人事方面的工作。立案庭负责人民陪审员的随机选取工作。业务庭负责对人民陪审员的庭审知识进行培训，开庭前与人民陪审员所在单位的沟通与联系。监察室负责对人民陪审员进行监督管理，并对违反庭审规范、审判纪律的违纪人员做出相应的处理决定。二是整章建制，完善人民陪审员的管理档案。通过制定完善《人民陪审员管理办法》、《人民陪审员庭审规范细则》、《人民陪审员考核制度》及《人民陪审员监督管理条例》等一系列规章制度，使法院对人民陪审员的考核奖惩有章可循、有据可依。同时为每名人民陪审员建立个人管理档案，以档案的形式完整记录人民陪审员的工作执法情况，将人民陪审员的廉政建设情况一并记入个人档案，人民陪审员的徇私枉法、消极怠工等违法违纪行为与人民法官一样接受调查与处分。三是沟通协调，完善人民陪审员保障制度。首先协调相关部门制定人民陪审员安全保障制度，对打击报复人民陪审员的行为予以严厉的打击，保障人民陪审员的生命安全。其次严格执行《决定》以及最高院和财政部联合下发的《关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》的相关规定，积极向党委政府请示汇报，将人民陪审员的经费纳入财政预算。在能力范围内，尽量提高人民陪审员的待遇，以充分调动人民陪审员的工作热情和积极性。　
[1] 在2010年5月14日于福州召开的全国法院人民陪审工作会议上，最高人民法院常务副院长沈德咏对人民陪审员制度作出了上述阐释。
鸡冠区法院祝翠梅