html设置浏览器图标:地方政府投融资平台的财务风险分析及对策

地方政府投融资平台是中国为应对金融危机，在2008年11月伴随着实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，而逐渐出现的一种新的投融资主体。2009年12月我们导师组对成都市十家市政府投融资集团进行了调研分析，其间设计了一定的问卷对投融资平台的整体财务状况及资金利用情况进行了考察和分析。结果表明各个集团公司的资产负债比率普遍偏高，基本上都在70%以上，如此高的资产负债率必然导致严重的财务风险，因此我们围绕财务风险这一切入点进行了调研报告，本文正是在分析成都市政府投融资平台的基础上来阐述全国各地普遍存在的地方政府投融资平台存在的风险及问题，并对其提出了解决方案，希望以此来使地方政府投融资平台更加合理化、规范化。

一、地方政府投融资平台的形成及意义

地方政府投融资平台是中国为应对金融危机，在2008年11月伴随着实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，而逐渐出现的一种新的投融资主体。

国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员巴曙松认为：所谓地方政府投融资平台，实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

政府投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进有效经济增长、调整和改善经济结构等方面都具有独特的功效。为了全面落实科学发展观，推进我国经济结构的战略性调整，有必要强化政府的投融资能力及对国有股权的管理控制能力。投融资平台既可以增加能源、交通运输、通讯、原材料和农业等基础产业与基础设施的投资，以缓解和消除“瓶颈”产业对经济增长的制约，也可以支持战略性、先导性产业的发展，着力构建高端、高效、高辐射力的现代产业体系，从整体上提升国有经济的导向和控制作用，推进经济结构战略性调整，注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力。

南开大学教授、博士生导师刘晓欣认为：地方政府为促进本地经济的发展，一直承担着为产业融资、促进企业融资的重任。尤其在当前经济形势下，要弥补巨大的配套建设资金缺口，地方政府需要自力更生，筹集一定量的中长期资金，以配合当前积极财政政策的落实。地方政府通过构建地方政府融资平台和地方国有重点企业发行债券，形成多渠道筹集资金格局已成为地方政府的必然选择。据统计，在4万亿元的投资中，中央财政承担其中的1.18万亿元，剩余的2.82万亿元需要由地方财政承担。在地方政府需要投资的2.82万亿元中，按平均水平60%从银行信贷融资计算，将会解决1.7万亿元的资金来源，但仍存在1.12万亿元的资金缺口。如果考虑地方配套的投资计划，按目前18万亿元的投资规模计算，估计资金缺口会达到7万亿元。如此大的资金需求和资金缺口，仅仅依靠目前的融资渠道是无法弥补的。因此，要组建地方融资平台，发掘新的融资渠道，以满足项目建设的资金需求。

同时地方政府投融资平台在促进当地经济发展方面有着不可替代的作用，为大型公益项目建设提供大力的资金支持及政府支持，以成都市建设为例，特别是在工业投资、文化旅游发展投资、现代农业发展投资、交通投资、商务投资、地铁建设投资、城市投资建设等方面均取得了显著的成效，具调查研究发现，成都市地铁有限责任公司这一从事交通投资、建设、运营和开发的国有独资企业，在2005年根据成都市城市轨道交通线网规划，快速轨道交通线网由7条线路组成，预计2015年建成104.1公里。在成都市政府的大力支持下，该公司为社会提供优质的服务并将创造良好的经济和社会效益，为促进成都市交通运输事业的发展和社会经济繁荣与进步做出了重要的贡献。

二、地方政府投融资平台的现状及特点

1、地方政府投融资平台的现状是：地方政府投融资平台在改善原有的不太健全的机制下，在金融危机之后，为应付金融危机产生的一系列问题，规范地方政府对于各项建设投资的管理，在新的形式下，以崭新的面貌出现了。通过本次的调研分析，我们发现地方政府投融资平台较原有的体制有所改进，目前是一种介于公共部门与私人企业之间的合作模式，是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。

在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，使得不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金，使得银行的贷款风险明显加大。地方政府通过投融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。基于给予地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对金融危机中所发挥的积极作用，以及地方政府投融资平台已经累积形成的巨大的融资规模和潜在的风险状况，应当着手对地方政府投融资平台进行规范化市场化和透明化的改革。

2、地方政府投融资平台的特点主要可以从以下三个方面来分析：

（1）从地方政府投融资平台的资本结构来看，以成都市为例，各投资公司均未发行股票上市，其主要的资本构成除了自有资本外，主要通过银行借款、债券融资和财政拨款，有个别公司通过信托融资，在融资方式中，因其没有实收资本，多数资金都是通过负债融资，所以这就必然导致其资产负债率比较高。

（2）从地方政府投融资平台的管理方式来看，各个投资公司，都有自己的下属子公司，对于子公司的主要管理者通过母公司委派制产生的，其任免权由母公司决定。在绩效考核和薪资方面，根据各个岗位的不同，结合其营业利润等来由子公司进行管理，母公司外派的主要管理者则由母公司直接负责管理，这样可以有效的形成母子公司员工之间的相互监督。

（3）从地方政府投融资平台的内部控制来看，以成都市为例，各投资公司都有自己公司内部明确的内部控制制度， 并且都有自己的全面预算、财务计划、财务控制、财务分析和财务考核制度。各种经济业务的职责分工和程序方法比较健全，并且对于财政性基本建设项目资金、公益性基建项目资金均实行集中支付，以此来确保资金使用安全规范，专款专用。

三、地方政府投融资平台存在的风险及问题

从上述地方政府投融资平台的形成、现状及特点分析来看，地方政府投融资平台在促进地区建设和实行政企分开的新政策下的确取得了显著的成效，但是在很多方面还是有多的不足。

1、地方政府投融资平台的各投资公司的资产负债率偏高，由此带来的财务风险较大。经过分析各集团公司的财务报表及经营状况，发现各公司的资产负债比率普遍偏高，多数都在70%以上。反映出的问题是，在实际操作中，对于项目建设和资金使用的管理力度不够，已有的资产远远不够偿还贷款资金，由于集团公司多是利用政府信用向银行借款筹集资金，若出现偿还问题，商业银行将很难追究责任。由此带来的财务风险很大，集团公司虽然合理利用了财务杠杆带来的效应，但是其巨大的财务风险可能会使企业陷入财务困境，导致国有资产很难保值增值，同时也可能会带来巨大的损失。

2、对子公司的监管力度不够，且有部分子公司所处市场波动较大，成本控制力度不够，无法持续盈利。从调查中发现十家集团公司的子公司均未上市，且每个集团公司都有十个左右的子公司，管理幅度较大，资金链条很长，导致对子公司的监督管理方面存在一定的难度。

3、财务部的职责不是很明确。经调查发现，集团公司财务部的工作开展有一定的难度，对于具体的职责分工在整个集团公司不是很明确，在年终按绩效考核进行评价时，如果预算指标没有完成首当其冲的是财务部，由此给财务部带来的困扰，使得员工积极性有所下降。

4、预算管理有待进一步提高。经调查发现，集团公司实行全面预算管理的，其完成情况是基本上完成预算，超额完成预算的较少，另有没有实行全面预算管理的。集团公司积极响应国家政策，实行预算管理，但是由于经验不足等各方面的原因，对于预算管理的实行和管理力度还不够，要想使预算管理做的更好，还有待进一步提高。

四、解决方案

针对上述提出的问题，下面主要从四个方面分别提出解决对策，通过我们的调研结果，通过一下方式可以减少风险的发生，使地方政府投融资平台更为规范化，更为合理。

1、集团公司在经营过程中要尽量降低资产负债率，可以从以下几个方面入手：（1）提高集团公司经营效益，增强自身资本积累。提高企业的经营效率，尽量增加自身的所有者权益，减少负债。在向银行借款的同时，可以通过通知存款的方式将暂时不用的资金存放到银行，抵销部分利息，这样总的来说降低负债总额。（2）建立内部风险控制机制，加强内部控制建设与管理，尽可能降低成本。（3）加强员工对于风险的普遍认识，将风险管理观念贯穿于集团经营的始终，使员工有主人翁意识，增强自己的使命感，积极保护集团的资产。（4）可以通过子公司上市的方式来给予员工股权激励，从而也是变相地增加自身所有者权益。

2、在对子公司的监管中，可以从财务着手。主要有以下方面：（1）财务集中管理。各子公司的财务主管由母公司集中委派，其享受的福利待遇、工资等完全由母公司来决定，子公司不参与财务主管的福利津贴情况，这样可以做到子公司各财务主管直接对母公司负责。因而其薪资待遇自然要高于子公司同等职位的员工。（2）母公司可以建立加强子公司管理的内部统一财务会计制度。对于有特殊情况的重大经营项目，子公司要申请母公司同意之后执行，其财务数据报表对于母公司财务主管随时公开，以方便母公司及时了解子公司的财务和经营状况，并采取措施将损失降到最小。（3）加强预算管理。母公司根据实际情况制定合理的预算管理，并将财务预算指标下达给各子公司，由其结合预算指标合理开展经营活动，年终对各子公司进行绩效考核。

3、内部控制要求职责明确，不相容职务相分离，在集团公司中，为加强内部控制，使工作开展的更顺利，可以通过以下措施来优化公司内部职责分工：（1）集团公司可结合本公司特点和实际情况，建立明确的责任制度，对于完成预算管理指标等一些具体的责任可以分条列出，在期末对于表现好的部门给予超额奖励，对于未完成预算的则可以进行必要的惩罚，充分调动员工的工作积极性。（2）领导层对财务部给予足够的重视。对于在工作中遇到的母公司财务主管到子公司进行会计核查，出现受阻的问题等，领导层要给予财务部足够的支持，以促使财务工作顺利进行。

4、 预算管理对于集团公司内部各部门完成自己的预算指标具有重要影响，完成指标的部分得到奖励，未完成的则受到一定得惩罚。集团公司在制定预算时，可以根据当前的市场经济条件，灵活选用预算方法，在经济情况稳定的时候，采用固定预算，在不稳定时，采用弹性预算。不同的项目，包括盈利和公益的项目，根据其自身特点，分别采用零基预算，弹性预算，滚动预算等不同的方法。还可根据项目的进度，编制短期预算和长期预算。在各期期末再对各项目进行核查，检查项目的完成情况，对于未完成预算的，比较分析内部各单位未完成预算的原因，并对未完成预算的不良后果采取改进措施。