体育社会学重点:::关于高速公路“一市一公司”改革的思考

关于高速公路“一市一公司”改革的思考

一、改革的背景

　　自1997年福建省第一条高速公路——泉厦高速公路建成通车运营以来，全省高速公路建设与运营管理体制一直实行“一路一公司”管理模式，即对某一开工建设路段，为充分发挥地方政府的作用和积极性，按照法人负责制的原则，由省市股东共同投资成立公司，负责所辖路段高速公路的建设与运营管理。建设期间路段公司受地方政府管理，开通运营后成建制移交福建省高速公路公司管理。

　　随着福建省高速公路事业的发展，新开工建设和新开通运营路段不断增加，一直沿用至今的“一路一公司”管理模式带来的结果是福建省高速公路公司所管辖的路段公司不断增加，许多地市都有多家路段公司。以福州市为例，目前就有福州京福高速公路公司、福州罗长高速公路公司、福州国际机场高速公路公司、福州国际机场二期高速公路公司、福州绕城高速公路公司、福建省高速公路罗宁分公司、福建省福泉高速公路有限公司等7家公司。除罗宁分公司为福建省高速公路公司全资子公司、福建省福泉高速公路股份公司已改制为经营性公司外，其余均为省市合作的独立法人公司。

　　“一路一公司”管理模式不仅造成路段公司众多，而且带来许多管理弊端和局限性。鉴于福建省高速公路建设与运营管理体制现状，积极探索管理模式改革，对路段公司进行清产核资、股东权益清算，加快资产重组，精简组织机构，以“一市一公司”管理模式取代“一路一公司”模式，实施公司合并，组建具有法人资格的实质性的区域性管理公司势在必行。
　　
    二、“一路一公司”管理模式存在的主要问题

　　“一路一公司”管理模式存在的许多管理弊端和局限性，严重影响福建省高速公路事业的发展和企业的生命力。

　　1.效益不同，投资回报期和还贷期不同，无法实现“以丰补歉”的建设初衷

　　目前福建省高速公路大多是收费还贷公路，进行收费的法律依据主要为《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》。《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》对收费还贷公路收费期限做出了明确规定：“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。”“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。”

　　根据以上及相关法律法规，可以明确，福建省所有收费还贷高速公路即使比照中西部地区的政策，最高收费期限也仅为20年，收费期限届满前，效益好的路段能够提前还清贷款的，就必须终止收费，还路于民。收费期限届满，即使尚未还清贷款，也必须终止收费。物价部门颁发的收费许可证中也依据法律法规明确规定收费期限为收费还贷至还清贷款本息为止。

　　由于福建省地处沿海丘林地带，既有经济较发达的沿海城市，又有众多的经济欠发达山区，高速公路沿线路段受地域经济的影响重大，集中体现在不同路段车流量和收费额的巨大差异上。

　　以福州地区为例，①2000年初开通运营的罗宁段高速公路，全长33.114公里，总投资116,379万元，股东投资49,500万元，银行贷款66,000万元，开通至今，年均通行费分配收入约11,500万元，年均净利润6,500万元,至2007年6月底未分配利润24,425万元。该路段效益较好，扣除合理的股东投资回报，年均归还贷款6,000万元，收费还贷期大约10年，预计至2010年可还清贷款。

　　②2002年12月底开通运营的罗长段高速公路，全长59.041公里，总投资271,675万元，股东投资123,200万元，银行贷款148,475万元，开通至今，年均通行费分配收入约22,996万元，年均净利润10,797万元,至2007年6月底未分配利润40,658万元。该路段效益较好，扣除合理的股东投资回报，年均归还贷款12,000万元，收费还贷期大约12年，预计至2014年可还清贷款。

　　③2004年11月初开通运营的福银福州段高速公路，全长101.085公里，总投资455,495万元，股东投资186,760万元，银行贷款268,735万元，开通至今，年均通行费分配收入约22,000万元，年均净利润4,500万元,至2007年6月底未分配利润13,777万元。该路段效益较差，扣除合理的股东投资回报，年均归还贷款10,000万元，收费还贷期大约需20年，预计至2024年可还清贷款。

　　④2006年12月底开通运营的福州机场高速公路，全长20.6公里，总投资136,900万元，股东投资53,100万元，银行贷款83,800万元，开通至2007年6月底，累计通行费分配收入2993万元，月均约410万元，至2007年6月底未分配利润649万元，月均净利润92万元，预测年均净利润1,000万元左右。该路段效益较差，扣除合理的股东投资回报，年均归还贷款3,000万元，收费还贷期大约需28年，预计至2034年可还清贷款。

　　从以上数据可以看出，车流量少、效益差的路段，在收费期限内无法还清贷款，收回投资，收费期届满却必须终止收费；车流量大、效益好的路段，在收费期限内可提前还清贷款，收回投资，虽然收费期未满但也必须终止收费，只能做到收回本路段投资，因此无法达到“以丰补歉”的作用。随着山区高速公路建设里程以及建设成本的不断增加，福建省高速公路投资无法在收费期限内收回的矛盾将愈加突出。

　　2.机构臃肿、人员过剩，效率低下、成本加大

　　随着路段公司的不断增加，机构设置越来越多，人员越来越膨胀。由于路段公司均为独立法人单位，每增加一个路段公司，都要增加相应的内部常设机构，配备相关人员。以建设路段公司领导班子、党政工团、“五部一室”内设机构，以及部分工勤临时聘用人员这些必需的配置计算，一个路段公司至少需要80名管理人员。如此的机构和人员配置在建设期结束，进入通车运营后，机构臃肿、人员过剩的矛盾就更加突出。一方面是建设期成建制转入运营管理的部分专业技术人员，由于专业不对口，不能学以致用，无法适应新的管理要求，造成人才浪费甚至流失；另一方面由于运营管理的特殊性，内设机构还需要增加，又不断地增加各管理岗位的工作人员。老的一批建设管理人员难以安置，新的管理人员又不断增加，由此造成运营管理效率低下，人员经费不断增加，管理费用不断突破，运营成本居高不下。

　　3.重复建设、负债增加、资产流失

　　不断增加的路段公司必然需要进行相应的办公场所建设、行政车辆、办公设备配备等，造成设施设备投入巨大，重复建设购置严重。每个路段公司投资建设办公楼或购买写字楼需投入上千万元；管理车辆以每个路段公司配备10部计算，至少要耗资300万元左右；计算机、复印机、传真机、扫描仪、空调等办公设备的购置也要花费100万元左右。新增一家路段公司耗资就如此巨大，每个地市众多的路段公司设立的累计投入就更是惊人的数目了。

　　同时，各自为阵的路段公司长短期负债决策随意性较大，缺乏“统贷统还”的有效约束机制，无法实现资源资金共享，互通有无，扬长避短的目的。一方面，部分路段公司缺乏资金科学调度手段，长短期借贷决策随意性大，造成资金沉淀量巨大，闲置资金多，无法充分发挥资金效能；另一方面，一些路段公司资金紧缺，四处借贷，增加了资金成本，整个高速公路系统因此无谓的负债增加，投资成本不断膨胀。

　　重复的资产购置及制度的缺失，又增加了资产流失的可能性。通过许多路段公司清产核资的结果可以发现，路段公司在高速公路建设期间购置的资产，由于缺乏有效的管理机制，在转入运营管理进行资产清查时，资产或毁损严重，或去向不明，造成资产流失。
　　
    三、过渡性“一市一公司”管理模式的不足

　　目前福建省高速公路正在进行“一市一公司”管理模式的试点改革，分别在福州市和漳州市成立管理分公司。但管理分公司尚不具备法人资格，只能对原来的路段公司进行行业管理，原来的路段公司法人资格依然保留，仍须各自对外承担法律责任，享有法律规定的权利和义务。这样的“一市一公司”改革，带来许多管理上的不便，影响了管理公司的效率，真正意义上只能算是过渡性改革。
　　
    四、“一市一公司”改革思路

　　1. “一市一公司”管理模式的含义

　　完善的“一市一公司”管理模式，应是以地市行政区划为基础，重组各地市行政区划内的所有运营路段公司，成立具有法人资格的实质性的区域性管理公司，负责本行政区划内高速公路建设、运营管理，根据《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》有关“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”的规定，统筹所辖区域高速公路筹融资管理、收费管理、还贷管理以及日常运营管理等，不断完善区域交通基础设施，做大做强区域性公司，最大限度提高企业生命力。

　　2. “一市一公司”改革运作意义

　　⑴规范法人治理

　　具备独立法人资格的区域性管理公司，能够独立享有法律规定的权利义务，承担民事责任，具有相对独立的自主权，既受法律法规约束，又有股东会、董事会、监事会三会分权制衡，有利于规范企业行为，符合现代企业治理机制和发展趋势，与国际先进的管理接轨，促进企业持续发展。

　　⑵完善内控机制

　　现代企业经营除对社会经济环境较敏感外，极大程度上取决于企业内部管理、控制机制是否适应复杂严峻的社会环境、经济环境变化的要求，不断进行自我调节，提升企业竞争力。具备规范法人治理机制的区域性管理公司，可以有效地建立先进的企业内部管理机制、控制机制、激励机制，并在执行中不断及时自我完善、健全，适应现代企业经营要求。

　　⑶实行“统贷统还”、“以丰补歉”

　　“统贷统还”、“以丰补歉”对福建省高速公路建设具有重大的意义和作用，有利于福建省高速公路建设、经营管理的良性循环。规范的区域性管理公司的建立，可以充分按照法律法规的有关规定，对区域的高速公路建设经营资金实行“统贷统还”，有效降低资金成本。在法律规定的最高收费还贷期限内，统筹通行费分配收入的使用，实现“以丰补歉”目的，保证高速公路投资资金的回收。

　　⑷实现全省集团管理

　　福建省高速公路系统按行政区划全面成立规范的具有独立法人资格的区域性管理公司后，全省高速公路可以实现集团公司的规范管理，进行财务集中核算管理、资金集中管理、预算集中管理、资产集中管理、集团决策管理等，建立现代企业经营机制，增强企业竞争力和生命力，实现企业价值最大化。

　　⑸做大做强区域性管理公司

　　规范的区域性管理公司，建立了现代企业经营机制，提高了企业的竞争力，增强了企业发展后劲，通过行业经营的不断积累，具备了多方位经营和对外多行业投资的实力，有利于优化企业资本构成、投资结构，做大做强区域性管理公司，为福建省高速公路长期发展提供资金保证。
　　3.“一市一公司”改革具体工作步骤

　　⑴成立“一市一公司”改革领导小组，组长由省高速公路公司（省股东）领导担任，副组长由地市股东领导、管理分公司、路段公司领导担任，负责组织协调“一市一公司”改革的相关工作，下设清产核资工作小组、股东权益清算工作小组、资产重组工作小组，分别组织开展清产核资、权益清算及资产重组工作。

　　⑵清产核资工作小组负责路段公司清产核资工作，制定工作方案，组织开展清查，全面摸清家底，并对盘盈盘亏情况进行处理。

　　⑶股东权益清算工作小组负责股东权益清算工作，制定工作方案，组织开展清算，落实各方股东权益。

　　⑷聘请中介机构对清产核资、股东权益清算情况进行审计，出具中介审计报告。

　　⑸路段公司股东会审议通过清产核资、股东权益结果和中介审计报告。

　　⑹资产重组工作小组根据上述报告，拟定资产重组方案，提请召开路段公司股东会审议通过并按程序上报上级有权机关审批。

　　⑺根据《中华人民共和国公司法》公司新设合并的有关规定，合并各方签订合并协议，并编制资产负债表及财产清单，进入路段公司解散、清算程序，在十五日内成立清算组，开始清算，清算组由路段公司股东组成。合并各方的债权、债务，由合并后新设的公司承继。

　　⑻根据上级批复、路段公司股东会决议以及工商部门有关规定办理企业工商登记，区域性管理公司依法取得法人资格，正式成立并履行对地区高速公路建设与运营的全面管理。

                       作者单位：福州管理分公司