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来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/04/28 07:26:27
对收费公路问题的思考
(《交通财会》杂志第6期专稿) 许如清 2008年06月10日
[摘 要] 伴随着我国公路交通事业的迅猛发展，收费公路问题一时间成为全社会关注的一个焦点。本文通过对我国收费公路的产生、发展、存在的问题及其成因的深刻剖析，提出了切实有效地解决我国收费公路所面临问题的意见。
[关键词] 收费公路 问题 意见
作为一个发展中的国家，中国的公路交通用了不到20年的时间，就走过了发达国家一般需要40年才能完成的发展历程。四通八达的公路网络遍布城乡，高速公路从零开始一跃成为世界第二位的高速公路大国，其发展的速度和巨大的成就不仅令国人称道，也令世人瞩目，这是中国的公路收费政策所发挥的积极作用。但是，人们在享受此项政策带来的改革成果的同时，也对此项政策提出了许多质疑,由此也引发了我们的思考。
我们知道，公路收费并非源于我国，它是舶来品，但这项制度却在中国得到了广泛的应用，并且产生了积极的效果。
新中国成立以后至80年代初，我国的公路基础设施建设，资金来源单一，除国边防公路外，国家几乎没有投入，公路的修建和养护主要依靠公路养路费和民工建勤，以致公路交通成为制约国民经济发展的“瓶颈”。我国实行改革开放后，“瓶颈”问题更显突出。为了解决公路交通基础设施严重滞后于交通需求的问题，从1984年开始，广东省率先突破了传统的公路建设投融资体制，借鉴国际上运用市场机制发展公路交通的成功经验，进行贷款修路、收费还贷的有效尝试，取得了巨大的成效。国家充分肯定了这一改革尝试，并在1984年12月国务院召开的第 54次常务会议上将“贷款修路、收费还贷”确定为促进公路事业发展的四项优惠政策之一。自此，收费公路开始发展，银行贷款、发行债券等融资方式逐渐成为了公路交通基础设施建设最为主要的资金来源。1997年全国人大更是将“国家允许依法设立收费公路”作为一项法律制度在制定的《公路法》中予以确立。这一政策的贯彻执行和法律制度的确立，有力地保障了我国公路建设筹资工作的开展，长期困扰我国公路建设资金不足的问题得到了较好的解决，公路建设投资连续多年保持在每年几千亿元的高位水平上，推动和加快了我国公路交通事业特别是高等级公路的发展，使我国的公路交通条件发生了质的飞跃，公路路网的整体水平迅速得以提高，交通拥挤的状况得以缓解，制约经济发展的瓶颈得以打通，各地投资环境迅速得到改善，为国民经济的可持续发展做出了积极的贡献。在我国公路交通的发展进程中，收费公路政策功不可没，其实施效果也得到了国际公路界的公认和好评。可以说，如果没有“贷款修路，收费还贷”政策，就不会有今天公路交通事业的发展。
20多年来，收费公路在实践、探索和创新过程中不断发展，但随着公路建设规模的快速扩张和公路路网建设的日益完善，收费公路引发的问题也引起了各级决策者和社会的广泛关注。
一是公路建设的债务规模迅猛增长，公路建设投资所引发的债务问题已显突出, 特别是西部地区和二级收费公路还贷率偏低，具有潜在的债务风险。
二是收费公路规模偏大、网站偏多、收费标准偏高，这不仅影响了通行效率，也在一定程度上增加了车辆通行费在公路运输成本构成中的比重，增加了群众的出行成本和不便。
三是收费公路管理主体多元化，政府行业主管部门难以实施有效的统一监管，少数经营性收费公路的经营企业为追求企业经济效益最大化，忽视公路维护管理，导致收费公路的服务质量和运输效率下降，使得路网的完整性和公众利益受到一定程度的损害，服务水平难以满足使用者要求。
四是一些地方收费公路资产管理及收费资金收支核算、使用等环节监管不到位，导致收费权转让及资金使用不规范的问题时有发生。
我以为，产生上述问题的原因是多方面的。它既突出反映了当前收费公路管理中存在的制度缺陷，也说明了我们在收费公路监管上的缺位，更是思想认识上的偏差导致的结果。
出于认识上的偏差，一些决策者通常将自80年代以来形成的以市场化运作为主的公路投资和管理体制进行固化，“四两拨千斤”已成为一些决策者的投资决策理念，通常以很少的财政资金投入，甚至不投入资金，以政策换取资金的方式实现既定的公路建设目标，却忽视了这种体制在解决交通供给短缺问题的同时也付出了较大的代价。虽然中央投资有车辆购置税和少量的国债资金，地方投资有部分公路养路费等资金作为来源，其总量也有所增加，但其在公路建设完成投资量的比重却在逐年下降，这与公路投资规模和建设速度形成了鲜明对照，从2001-2006年政府财政资金在公路建设完成投资量所占的比重中可以看出财政资金的短缺，且比重还在逐年减少，而通过市场化募集资金的比重却在不断提高（见下表）。
时 间
车购税及预算内
资金占总投资%
国内贷款
占总投资%
利用外资
占总投资%
自筹及其他资金
占总投资%
2001年
20.22%
43.18%
3.39%
33.21%
2002年
16.65%
38.80%
2.61%
41.94%
2003年
16.20%
43.84%
2.36%
37.60%
2004年
14.83%
42.49%
1.39%
41.30%
2005年
13.33%
40.06%
1.40%
45.20%
2006年
11.09%
43.00%
0.99%
44.92%
我们知道，市场化有其逐利的本质，它与人们期待中的公路基础设施的公益属性是格格不入的。正是由于这种机制的过渡依赖，我们就不难理解为什么公路建设的债务规模会如此迅猛的增长，为什么今天会形成公路收费站林立的状况了。随着我国公路建设贷款余额的不断增加，“九五”乃至“十五”期间所产生的公路建设贷款又普遍进入了偿还期，而个别地区和个别项目又出现了偿还困难的现象，这样债务风险问题的产生也就不可避免。
同样出于认识上的偏差，国家在税费收缴的政策上已将收费公路作为一种产业来看待。我国的《公路法》将收费公路分为两类：一类是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路。取得通行费收入是为了偿还贷款、集资款；另一类是经营性公路，即国内外经济组织依法投资建成的公路或依法受让的政府还贷公路收费权的公路。取得通行费收入是为了进行经营并获得一定的利润。不论是那一类型的收费公路都需要承担国家的税赋，所不同的是政府还贷公路虽不承担经营性公路的营业税、所得税等税赋，却需缴纳水利建设基金。收费公路承担的税赋或基金实际上又转嫁到了收费标准和收费年限上，而在收费年限一定的情况下，收费标准偏高的问题就难以避免了。在经营企业追求企业经济效益最大化的情况下，忽视收费公路服务质量的问题同样难以避免。过多地依赖社会资金，也使公路收费资金来源多元化的同时，收费公路的管理主体也形成多元化了，特别是原本事业性质的收费公路，为了有利于通过市场募集建设资金，一旦以各种形式转为经营性企业后，其性质发生了变化，在实现政企分开的要求下，其主管部门也就发生了变化，政府行业主管部门实施有效统一监管的力度也随之削弱，加之制度建设的滞后和政府监管的不到位，收费权转让及资金使用不规范问题的出现也就不难理解了。
还是出于认识上的偏差，片面地追求快速发展，忽视了地方经济发展的适应性和财力的可能。由于公路交通建设是看得见、摸得着的形象工程，因此，部分地方政府为求政绩，往往急功近利，一味强调了建设的速度，在财政资金不足的情况下，必然需要债务性资金来满足。而中央政府对项目资金实施的补助政策，一定程度上对建设规模的扩张又起到了推波助澜的作用。地方政府为了抓住机遇，争取中央资金的支持，往往承诺地方项目配套资金已经落实，而在地方资金一定的情况下，往往形成同一资金的“一女多嫁”，超能力的建设规模扩张，加大了建设资金的缺口，导致了债务的迅猛增长。
如何有效地解决我国收费公路面临的问题，不仅直接影响到我国公路事业的健康和可持续发展，也影响到国民经济的又好又快发展，影响到人民群众的切身利益，影响到社会的和谐，因此，迫切需要我们认真等待，并切实解决好。
首先，必须正确认识公路的属性。一般来说，公路是国家重要的基础设施，提供的是公共服务，从这个意义上说，公路应该属于公益属性，《公路法》也明确规定了公路所有权属于国家。按经济学来判别公路被认为是一种公共产品，作为公共产品就应由政府为主投资建设和管理，这也就是为什么我国绝大部分普通公路是不收费的原由。但收费公路的出现使人们对公路的属性有了新的认识。收费公路又不同于一般的公共产品，公路部门提供的产品为道路通行服务，而收费公路与其它公路相比其特点是提供道路的级差服务。目前的收费公路主要集中在高速公路和部分一、二级公路上。由于收费公路可以为客户带来交通拥挤的减少，运距的缩短，时间的节约，运输量的增加等道路的使用效益，加之高等级公路建设的投资主要来源于社会资本，社会资本必然要求回报。因此，收取一定的费用有其一定的合理性。也因此有些人将收费公路认定为是一种“准公共物品”。但从性质上看，社会资本的投入是特许经营，是有时限的，在核定的期限内，投资者的合法权益要依法保护，公路交通基础设施的公益性和服务功能也要切实体现。市场化的融资手段并不因此、也不能改变收费公路的公益属性，更不能削弱和替代政府部门在收费公路建设、管理中的主导地位。
其次，必须按照公共产品的要求，确定政府的管理职能，解决政府在公共产品管理和供应上的缺位问题。要强化政府的责任和投入，逐步减少对社会资金的依赖。如果将本应属于政府承担的责任，推给了社会和私人来承担，那是政府的失职。社会资金可以利用，但不能替代政府的责任，政府主导规划固然重要，资金投入，运作管理也重要，这就需要我们克服认识上的误区, 增加各级政府的财政投入。作为政府的管理部门还应关注公路建设债务可能引发的风险问题，虽然公路贷款的偿还依赖于车辆通行费收入，但是作为贷款主体的债务人基本上都是国有单位，这等于隐含了政府一定程度的担保，相当于公路债务是一种财政的隐性债务，而存在债务风险的公路又主要集中在中西部地区，处理不好，将不仅仅是个经济问题，更重要的是它将由体制内的行业问题演变成体制外的社会问题和政治问题。因此，一方面需要我们控制公路建设负债的规模、构成及发展趋势，构建公路建设债务的预警机制，多方筹措资金，包括实施“统贷统还”政策，以化解公路建设的债务风险；另一方面，需要增加各级政府的财政投入。我以为，随着我国经济的迅猛发展和财政收入的快速增长，我国的财政实力已经为政府增加对公路的投入提供了可能，特别是我国的财政收入已达到51,304亿元，且每年还以百分之三十以上的速度增长，这就使我国已经由缺乏财力，难以解决积压问题的阶段，进入到具备较为雄厚的财力能够解决长期积压问题的阶段，这也为我们解决公路的历史债务问题提供了可能。
第三，必须长期坚持“贷款修路、收费还贷”政策。虽然我国的公路交通事业发展成就巨大，但是，从总体上讲，我们的公路交通事业发展仍不能满足于经济和其他社会事业发展的需要，其服务体系与人民日益增长的出行安全、方便、快捷的需求不适应的矛盾还相当突出。当前和今后相当长的一段时间内，我国公路建设的任务依然繁重，建设资金不足的矛盾依然突出，单纯依靠政府投入是远远不够的。历史已经证明，完全依靠政府的财政资金只能制约发展，同样，过渡依赖社会资本，也只会制约公路交通事业的健康发展，甚至走向反面。因此，收费公路政策仍将是今后相当长时期内，交通部门筹集公路基础设施建设资金的主要渠道，但不能偏离“量力而行，尽力而为”的基本原则，对于收费公路政策，我们既要利用好，更要把握好。
第四，必须遵循“调整结构，控制规模；统贷统还，撤并站点；政府主导，严格监管”的总体要求，调整和完善收费公路的发展政策。
“调整结构，控制规模”，是指要严格按照《收费公路管理条例》的规定，走“以非收费公路为主，适当发展收费公路”的路子，各级政府加大对公路建设投入，控制收费公路建设规模，优化收费公路结构；
“统贷统还，撤并站点”，就是要逐步撤并现有二级公路上的收费站点，通过“统贷统还”制度，建立高速公路与其他收费公路统筹发展机制；
“政府主导，严格监管”，就是要依法加强政府对收费公路发展政策、发展机制、发展规模的管理。
第五，必须重视制度建设。我国的收费公路政策是借鉴发达国家经验，在法律、制度和经验相对缺失的背景下快速发展起来的。面对收费公路当前面临的问题，需要尽快完善和出台相关的政策法规，加快制度、体制和机制建设，解决制度缺失、体制、机制不健全的问题。以规范各方行为，这既是公路交通健康可持续发展的要求，也是国民经济又好又快发展的要求。
(作者系中华人民共和国交通运输部财务司司长兼中国交通会计学会会长)
(《交通财会》杂志第6期专稿) 许如清 2008年06月10日
[摘 要] 伴随着我国公路交通事业的迅猛发展，收费公路问题一时间成为全社会关注的一个焦点。本文通过对我国收费公路的产生、发展、存在的问题及其成因的深刻剖析，提出了切实有效地解决我国收费公路所面临问题的意见。
[关键词] 收费公路 问题 意见
作为一个发展中的国家，中国的公路交通用了不到20年的时间，就走过了发达国家一般需要40年才能完成的发展历程。四通八达的公路网络遍布城乡，高速公路从零开始一跃成为世界第二位的高速公路大国，其发展的速度和巨大的成就不仅令国人称道，也令世人瞩目，这是中国的公路收费政策所发挥的积极作用。但是，人们在享受此项政策带来的改革成果的同时，也对此项政策提出了许多质疑,由此也引发了我们的思考。
我们知道，公路收费并非源于我国，它是舶来品，但这项制度却在中国得到了广泛的应用，并且产生了积极的效果。
新中国成立以后至80年代初，我国的公路基础设施建设，资金来源单一，除国边防公路外，国家几乎没有投入，公路的修建和养护主要依靠公路养路费和民工建勤，以致公路交通成为制约国民经济发展的“瓶颈”。我国实行改革开放后，“瓶颈”问题更显突出。为了解决公路交通基础设施严重滞后于交通需求的问题，从1984年开始，广东省率先突破了传统的公路建设投融资体制，借鉴国际上运用市场机制发展公路交通的成功经验，进行贷款修路、收费还贷的有效尝试，取得了巨大的成效。国家充分肯定了这一改革尝试，并在1984年12月国务院召开的第 54次常务会议上将“贷款修路、收费还贷”确定为促进公路事业发展的四项优惠政策之一。自此，收费公路开始发展，银行贷款、发行债券等融资方式逐渐成为了公路交通基础设施建设最为主要的资金来源。1997年全国人大更是将“国家允许依法设立收费公路”作为一项法律制度在制定的《公路法》中予以确立。这一政策的贯彻执行和法律制度的确立，有力地保障了我国公路建设筹资工作的开展，长期困扰我国公路建设资金不足的问题得到了较好的解决，公路建设投资连续多年保持在每年几千亿元的高位水平上，推动和加快了我国公路交通事业特别是高等级公路的发展，使我国的公路交通条件发生了质的飞跃，公路路网的整体水平迅速得以提高，交通拥挤的状况得以缓解，制约经济发展的瓶颈得以打通，各地投资环境迅速得到改善，为国民经济的可持续发展做出了积极的贡献。在我国公路交通的发展进程中，收费公路政策功不可没，其实施效果也得到了国际公路界的公认和好评。可以说，如果没有“贷款修路，收费还贷”政策，就不会有今天公路交通事业的发展。
20多年来，收费公路在实践、探索和创新过程中不断发展，但随着公路建设规模的快速扩张和公路路网建设的日益完善，收费公路引发的问题也引起了各级决策者和社会的广泛关注。
一是公路建设的债务规模迅猛增长，公路建设投资所引发的债务问题已显突出, 特别是西部地区和二级收费公路还贷率偏低，具有潜在的债务风险。
二是收费公路规模偏大、网站偏多、收费标准偏高，这不仅影响了通行效率，也在一定程度上增加了车辆通行费在公路运输成本构成中的比重，增加了群众的出行成本和不便。
三是收费公路管理主体多元化，政府行业主管部门难以实施有效的统一监管，少数经营性收费公路的经营企业为追求企业经济效益最大化，忽视公路维护管理，导致收费公路的服务质量和运输效率下降，使得路网的完整性和公众利益受到一定程度的损害，服务水平难以满足使用者要求。
四是一些地方收费公路资产管理及收费资金收支核算、使用等环节监管不到位，导致收费权转让及资金使用不规范的问题时有发生。
我以为，产生上述问题的原因是多方面的。它既突出反映了当前收费公路管理中存在的制度缺陷，也说明了我们在收费公路监管上的缺位，更是思想认识上的偏差导致的结果。
出于认识上的偏差，一些决策者通常将自80年代以来形成的以市场化运作为主的公路投资和管理体制进行固化，“四两拨千斤”已成为一些决策者的投资决策理念，通常以很少的财政资金投入，甚至不投入资金，以政策换取资金的方式实现既定的公路建设目标，却忽视了这种体制在解决交通供给短缺问题的同时也付出了较大的代价。虽然中央投资有车辆购置税和少量的国债资金，地方投资有部分公路养路费等资金作为来源，其总量也有所增加，但其在公路建设完成投资量的比重却在逐年下降，这与公路投资规模和建设速度形成了鲜明对照，从2001-2006年政府财政资金在公路建设完成投资量所占的比重中可以看出财政资金的短缺，且比重还在逐年减少，而通过市场化募集资金的比重却在不断提高（见下表）。
时 间
车购税及预算内
资金占总投资%
国内贷款
占总投资%
利用外资
占总投资%
自筹及其他资金
占总投资%
2001年
20.22%
43.18%
3.39%
33.21%
2002年
16.65%
38.80%
2.61%
41.94%
2003年
16.20%
43.84%
2.36%
37.60%
2004年
14.83%
42.49%
1.39%
41.30%
2005年
13.33%
40.06%
1.40%
45.20%
2006年
11.09%
43.00%
0.99%
44.92%
我们知道，市场化有其逐利的本质，它与人们期待中的公路基础设施的公益属性是格格不入的。正是由于这种机制的过渡依赖，我们就不难理解为什么公路建设的债务规模会如此迅猛的增长，为什么今天会形成公路收费站林立的状况了。随着我国公路建设贷款余额的不断增加，“九五”乃至“十五”期间所产生的公路建设贷款又普遍进入了偿还期，而个别地区和个别项目又出现了偿还困难的现象，这样债务风险问题的产生也就不可避免。
同样出于认识上的偏差，国家在税费收缴的政策上已将收费公路作为一种产业来看待。我国的《公路法》将收费公路分为两类：一类是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路。取得通行费收入是为了偿还贷款、集资款；另一类是经营性公路，即国内外经济组织依法投资建成的公路或依法受让的政府还贷公路收费权的公路。取得通行费收入是为了进行经营并获得一定的利润。不论是那一类型的收费公路都需要承担国家的税赋，所不同的是政府还贷公路虽不承担经营性公路的营业税、所得税等税赋，却需缴纳水利建设基金。收费公路承担的税赋或基金实际上又转嫁到了收费标准和收费年限上，而在收费年限一定的情况下，收费标准偏高的问题就难以避免了。在经营企业追求企业经济效益最大化的情况下，忽视收费公路服务质量的问题同样难以避免。过多地依赖社会资金，也使公路收费资金来源多元化的同时，收费公路的管理主体也形成多元化了，特别是原本事业性质的收费公路，为了有利于通过市场募集建设资金，一旦以各种形式转为经营性企业后，其性质发生了变化，在实现政企分开的要求下，其主管部门也就发生了变化，政府行业主管部门实施有效统一监管的力度也随之削弱，加之制度建设的滞后和政府监管的不到位，收费权转让及资金使用不规范问题的出现也就不难理解了。
还是出于认识上的偏差，片面地追求快速发展，忽视了地方经济发展的适应性和财力的可能。由于公路交通建设是看得见、摸得着的形象工程，因此，部分地方政府为求政绩，往往急功近利，一味强调了建设的速度，在财政资金不足的情况下，必然需要债务性资金来满足。而中央政府对项目资金实施的补助政策，一定程度上对建设规模的扩张又起到了推波助澜的作用。地方政府为了抓住机遇，争取中央资金的支持，往往承诺地方项目配套资金已经落实，而在地方资金一定的情况下，往往形成同一资金的“一女多嫁”，超能力的建设规模扩张，加大了建设资金的缺口，导致了债务的迅猛增长。
如何有效地解决我国收费公路面临的问题，不仅直接影响到我国公路事业的健康和可持续发展，也影响到国民经济的又好又快发展，影响到人民群众的切身利益，影响到社会的和谐，因此，迫切需要我们认真等待，并切实解决好。
首先，必须正确认识公路的属性。一般来说，公路是国家重要的基础设施，提供的是公共服务，从这个意义上说，公路应该属于公益属性，《公路法》也明确规定了公路所有权属于国家。按经济学来判别公路被认为是一种公共产品，作为公共产品就应由政府为主投资建设和管理，这也就是为什么我国绝大部分普通公路是不收费的原由。但收费公路的出现使人们对公路的属性有了新的认识。收费公路又不同于一般的公共产品，公路部门提供的产品为道路通行服务，而收费公路与其它公路相比其特点是提供道路的级差服务。目前的收费公路主要集中在高速公路和部分一、二级公路上。由于收费公路可以为客户带来交通拥挤的减少，运距的缩短，时间的节约，运输量的增加等道路的使用效益，加之高等级公路建设的投资主要来源于社会资本，社会资本必然要求回报。因此，收取一定的费用有其一定的合理性。也因此有些人将收费公路认定为是一种“准公共物品”。但从性质上看，社会资本的投入是特许经营，是有时限的，在核定的期限内，投资者的合法权益要依法保护，公路交通基础设施的公益性和服务功能也要切实体现。市场化的融资手段并不因此、也不能改变收费公路的公益属性，更不能削弱和替代政府部门在收费公路建设、管理中的主导地位。
其次，必须按照公共产品的要求，确定政府的管理职能，解决政府在公共产品管理和供应上的缺位问题。要强化政府的责任和投入，逐步减少对社会资金的依赖。如果将本应属于政府承担的责任，推给了社会和私人来承担，那是政府的失职。社会资金可以利用，但不能替代政府的责任，政府主导规划固然重要，资金投入，运作管理也重要，这就需要我们克服认识上的误区, 增加各级政府的财政投入。作为政府的管理部门还应关注公路建设债务可能引发的风险问题，虽然公路贷款的偿还依赖于车辆通行费收入，但是作为贷款主体的债务人基本上都是国有单位，这等于隐含了政府一定程度的担保，相当于公路债务是一种财政的隐性债务，而存在债务风险的公路又主要集中在中西部地区，处理不好，将不仅仅是个经济问题，更重要的是它将由体制内的行业问题演变成体制外的社会问题和政治问题。因此，一方面需要我们控制公路建设负债的规模、构成及发展趋势，构建公路建设债务的预警机制，多方筹措资金，包括实施“统贷统还”政策，以化解公路建设的债务风险；另一方面，需要增加各级政府的财政投入。我以为，随着我国经济的迅猛发展和财政收入的快速增长，我国的财政实力已经为政府增加对公路的投入提供了可能，特别是我国的财政收入已达到51,304亿元，且每年还以百分之三十以上的速度增长，这就使我国已经由缺乏财力，难以解决积压问题的阶段，进入到具备较为雄厚的财力能够解决长期积压问题的阶段，这也为我们解决公路的历史债务问题提供了可能。
第三，必须长期坚持“贷款修路、收费还贷”政策。虽然我国的公路交通事业发展成就巨大，但是，从总体上讲，我们的公路交通事业发展仍不能满足于经济和其他社会事业发展的需要，其服务体系与人民日益增长的出行安全、方便、快捷的需求不适应的矛盾还相当突出。当前和今后相当长的一段时间内，我国公路建设的任务依然繁重，建设资金不足的矛盾依然突出，单纯依靠政府投入是远远不够的。历史已经证明，完全依靠政府的财政资金只能制约发展，同样，过渡依赖社会资本，也只会制约公路交通事业的健康发展，甚至走向反面。因此，收费公路政策仍将是今后相当长时期内，交通部门筹集公路基础设施建设资金的主要渠道，但不能偏离“量力而行，尽力而为”的基本原则，对于收费公路政策，我们既要利用好，更要把握好。
第四，必须遵循“调整结构，控制规模；统贷统还，撤并站点；政府主导，严格监管”的总体要求，调整和完善收费公路的发展政策。
“调整结构，控制规模”，是指要严格按照《收费公路管理条例》的规定，走“以非收费公路为主，适当发展收费公路”的路子，各级政府加大对公路建设投入，控制收费公路建设规模，优化收费公路结构；
“统贷统还，撤并站点”，就是要逐步撤并现有二级公路上的收费站点，通过“统贷统还”制度，建立高速公路与其他收费公路统筹发展机制；
“政府主导，严格监管”，就是要依法加强政府对收费公路发展政策、发展机制、发展规模的管理。
第五，必须重视制度建设。我国的收费公路政策是借鉴发达国家经验，在法律、制度和经验相对缺失的背景下快速发展起来的。面对收费公路当前面临的问题，需要尽快完善和出台相关的政策法规，加快制度、体制和机制建设，解决制度缺失、体制、机制不健全的问题。以规范各方行为，这既是公路交通健康可持续发展的要求，也是国民经济又好又快发展的要求。
(作者系中华人民共和国交通运输部财务司司长兼中国交通会计学会会长)