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破除循环经济制度障碍的法律对策

曾文革*王水连*

摘要：中国目前还没有真正意义上的循环经济法律制度，关于循环经济的立法正在酝酿之中。本文在概述循环经济的基础上,分析了确立循环经济制度存在的几大障碍,最后就如何消除循环经济制度确立的障碍提出了几点法律措施，以期推动中国经济的可持续发展

关键词：循环经济可持续发展 法律制度

一、 循环经济概述

所谓循环经济，英文称为“recycle economy”,就是把清洁生产、资源的综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体的经济。它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。使人们按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使得经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，建立起一种新形态的经济。循环经济以“减量化、再使用、再循环”(3Ｒ原则)为行为准则，其本质是生态经济，基本形式是清洁生产和资源结合利用，根本目标是要在经济增长过程中系统地避免或减少废物,实现低排放或零排放，从根本上解决长期以来环境与经济之间的冲突。

循环经济是一种“促进人与自然的协调与和谐”的经济发展模式。在实践模式上，它主张运用生态学规律把经济活动组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，实现“低开采、高利用、低排放”，以最大限度地减少污染排放，提升经济运行质量和效益，并保护生态环境。

循环经济的思想萌芽于20世纪60年代，源于美国经济学家波尔丁提出的“宇宙飞船理论”。 波尔对传统工业经济“资源—产品—排放”的“开环”范式提出了批评。几乎同时，美国生物学家卡逊出版《寂静的春天》一书，对“杀虫剂”等化学农药破坏食物链和生物链的恶果进行了起诉。从此，人类历史掀开了崭新的循环经济主导社会的一页。

循环经济的理论基础是工业生态学。生态工业是按生态规律和生态经济原理组织的循环网络型工业，既充分考虑生态系统承载能力，又具有高效的经济过程与和谐的生态功能。运用工业生态学规律指导经济活动的循环经济，是建立在物质、能量不断循环使用基础上与环境友好的新型范式。它融资源综合利用、清洁生产、生态设计和可持续发展消费等为一体，把经济活动重组为“资源——产品——资源再生”的封闭流程和“低开采、高利用、低排放”的循环模式，强调经济系统与自然生态系统和谐共生，并非仅属于经济范畴，而是集经济、技术和社会于一体的系统工程。

二、确立循环经济制度的现实障碍

（一）确立循环经济制度的思想障碍

就目前情况来看，人类社会的进步往往是以牺牲环境为代价所取得的。人类的每一次科技革命都大大地提高了社会生产力，促进了人类生产和生活条件的改善，但同时也给环境带来了更大的压力，导致了更严重的环境问题的出现。责任不在于科技本身，而在于运用科技的人类，在于人类对经济效益盲目无尽的贪婪。长期以来，人类只在意通过对大自然中的资源开发利用是否能够给人类带来更大的经济效益，而忽略资源开发的社会效益，尤其是忽略了与人类生存至关重要的生态效益。这不能不说是一种悲哀。说到底，这是缘自于错误的“人类利益中心主义”思想。

在“人类利益中心主义”思想者的眼中，人是主宰自然、领导宇宙万物的先天命定者。自从地球上有了人类，它便当然地成为了地球生物圈中其他生物的统治者。正如古希腊哲学家普罗泰戈拉说的“人是万物的尺度，存在时万物存在，不存在时万物不存在”。因而，自始以来，人类就以探索自然奥秘，认识并征服自然为荣。更为令人痛心的是，人们在这种根深蒂固的思想的引领下，为了不断满足自身的物质欲求，大肆挥霍自然资源、随心所欲地向自然界排放废物(如废水、废气、废渣等)已成为了人们的习惯。近现代以来发达国家的旧新八大公害的出现，只不过是自然界对人类敲响的最早的警钟而已。如果人类不能够以此扪心自问，如果人类不再反思自己的所作所为，如果人类再不确立循环经济制度，如果……，那么人类的生存依托——地球生物圈完全报复人类的时候，也就是人类将被地球开除的时候了。

（二）确立循环经济制度的城乡“二元”社会障碍

现存的城乡分割的“二元”体制也不利于我国循环经济制度的建立。

上世纪50年代末，由于全国盛行的“共产风”、“浮跨风”，领导者主观认为农业生产力特别是粮食生产能力已经严重过剩，农村“富余”人口大量向城市转移，短时间内导致城市人口大量增加。一方面是城市人口的大量增加，另一方面的事实是粮食生产总量大量减少。这二者之间的巨大落差迫使国家不得不采取控制城市人口的政策。自此拉开了我国城乡二元社会的序幕。

时至今日，我国逐渐形成了严重的城乡分割的二元结构体系。在这种二元制社会结构体系下，形成了城乡二大相互独立而又悬殊巨大的经济板块。城乡二元结构以及我国特有的城乡分割和城乡壁垒，给我国的经济发展和现代化建设带来了巨大影响和严重障碍，对经济、社会、政治和生态造成多种危害。

由于城乡企业自成系统，乡镇工业布局分散，同时对乡镇工业缺乏科学规划，导致城乡工业结构同构化严重。另外，有不少污染的项目是从城市扩散出去的，乡村成了污染工业的避难所。城乡二元结构下，城乡在经济结构，思想观念等各方面存在着相当的差距，这也成了建立循环经济不可回避而且难以逾越的障碍。城市工业扩散引起污染“下乡”和转嫁。如果不注意这种污染的扩散，一旦农村这块最后的净土成了城市工业的垃圾场，那么要处理起来将会是更加困难。

（三）确立循环经济制度的法律障碍

边沁把没有法律的权利喻作“无父之子”，同理没有法律保障的制度也是没有生命力的制度，终将流于一纸空文。循环经济制度要得以确立目前最大的障碍之一在于没有具体的法律与之相匹配。由于没有相应的法律，权利也就无法得到保障。事实上，循环经济不外乎是应运于环境问题而生，所以这二者有着许多的相通之处。

循环经济作为一个变革传统生产方式和生活方式的社会经济活动，需要一个明确的导向系统，一个可靠的支撑系统。没有一个有国家强制力保障的行为规范、行为准则来支撑，循环经济的开展就将步履维坚。

据此，笔者认为，循环经济制度确立过程中现在面临着如下几个法律上的尴尬：

第一、立法空白。法律规范具有预见性特征，它可以使人们对自己的行为在法律上的意义具有一定的预见性，从而自觉导向自己的行为。由于缺乏法律上的支撑，民众对自己的生产和生活行为在法律上的价值判断就没有一个可资借鉴的明确标准，也就无法对自己的行为后果承担责任。由于没有循环经济法律，人们对于自己的生产生活行为造成的环境问题加以自觉约束。

第二、政策手段无法弥补法律空白。法律是稳定的国家宏观调控手段之一，与法律相比，政策具有容易变动的特点。法律一旦制定出来，就能在一个较长时间内保持不变，而政策往往有可能因为国家形势的改变、领导人的更换等因素作出调整。尽管有些经济性的政策手段在所以有些学者认为循环经济制度的实行可以通过政策手段得以实现的观点是不足取的。

第三、道德手段无法真正保障循环经济制度的良好运行。要发展循环经济、推广实行循环经济仅仅依靠道德约束是不够的，因为与法律相比较，道德仅仅是通过一个“良心发现”来约束主体的行为，所以道德无法上升到成文法的强制约束力层面。循环经济作为一种反传统的经济模式，单纯依赖于道德调控是远远不够的。只有通过法制才能使循环经济从一种经济理论转变为人人都要遵循的行为规范，巩固其在社会中稳定发展、切实贯彻的坚实基础。所以从根本上说，在现有的条件下，发展循环经济离不开法制建设。

上面三个环境资源面临的困境或者说是导致环境问题的原因，也是制约循环经济制度确立的三大法律障碍。

三、破除循环经济制度障碍的法律对策

（一）可持续发展思想的必然选择

环境问题是当今国际社会普遍关注的重大社会问题，它维系着人类社会的命运与前途。因此，近年来世界各国已经逐渐把保护生态环境，实现可持续发展作为各自的首要任务之一。

1987年布伦特兰夫人在《我们共同的未来》首先提出了可持续发展观念。她认为可持续发展就是一种“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的”发展。可持续发展强调资源、人口、经济、社会的协调发展，强调的是当代人与后代人机会均等的发展。可持续发展在法律上的的价值取向是“秩序：由人与人的社会秩序向人与自然的生态秩序扩展；公平：由代内公平向代际公平迈进；自由：由人类发展经济的绝对自由向相对自由推移和由对个人价值的承认向对其他生命物种种群价值的承认发展”。因此，可持续发展追求的是一种资源与环境的可持续性利用，维护的是资源与环境的代内及代际间的公平享用，要实现的是一种人与自然和谐相处的目标。

循环经济本质上是一种生态经济，是“资源—产品—资源再生”型的经济模式。循环经济有别于传统社会的生产—污染—治理的末端治理做法，推行从摇篮到坟墓的全过程监控，配合废物回收利用，避免废物对环境的污染。它是建立在物质、能量不断循环使用基础上，所反映的对资源的利用是一种高效的可持续性利用。所以归根结底，循环经济所反映的就是社会理念就是可持续发展思想。

（二）消除城乡“二元”社会对循环经济发展的障碍

尽快消除城乡差别，改变城乡二元制社会结构，实现城乡均衡协调发展是我国当前面临的一大社会难题。但是这个难题又是不可回避而且是务必攻克的，否则确立循环经济制度就将成为无稽之谈。在努力消除城乡差别，建立循环经济制度的过程中应该注意这么几个问题：

第一，积极推进农业经济结构调整过程中，要注意保护环境。农村经济发展的有效途径之一是农村产业结构调整，使之走上农业现代化之路。但是在农村产业结构调整过程中同样不能忽视农村的环境保护。我国的环境保护基本上采取的是一种政府主导型模式。在推行循环经济，消除城乡差别过程中，政府仍然肩负着历史性的重任。为此，政府应该积极引导农业产业结构调整，使传统农业向现代农业，特别是生态农业转变。生态农业遵循的是一种资源——生产——资源再利用的科学生产范式，因而是循环经济的必要内容之一。对于我国这样一个农业发展滞后而农业在国民经济中又占据着举足轻重地们的国家来说，发展生态农业将显得尤为至关重要。

第二，大力发展乡镇企业过程中，要预防农村生态环境的破坏。乡镇企业是肩负农业现代化，加速城乡差别的缩小过程中，一直起着不可小觑的作用。然而，掠夺式经营引起资源破坏和环境恶化已经成了农村经济发展过程中的一个不可忽视的问题。由于人们对自然资源的开发利用不当，为了一已之私利，单纯追求资源开发带来的经济效益忽视社会效益和环境效益，部分农村地区的生态已经有了相当程度的恶化。要克服这个问题就必须对乡镇企业进行循环经济教育宣传。另外，乡镇企业发展过程中还应当注意预防城市工业污染的转嫁。要坚决杜绝已为城市淘汰的污染型工业进入农村，千万不能走先污染后治理的老路，否则这就与循环经济背道而驰。

（三）循环经济制度的法律保障措施

首先是要加强循环经济立法。法律作为现代国家宏观调控的手段之一，一直发挥着其他手段不可替代的作用。在依法治国成为时尚的今天，有法可依是依法治国的前提条件。因此，要保障循环经济活动的顺利开展，就必须进行循环经济立法。笔者认为，循环经济立法应该包括二个部分，一是制定一部《循环经济(基本)法》，规定循环经济法之概念、调整对象、功能、指导原则、规范体系、法律责任等,这是调整循环经济的基本法律依据。二是制定与循环经济基本法配套的单行法律法规，可考虑颁布《废弃物处理法》、《再生资源利用促进法》、《容器包装再利用法》、《家电再利用法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》和《绿色消费法》等多项法律，构成建立循环社会的法律框架。

其次是完善税收政策，加强政策引导。税负政策的调整会直接影响到社会的经济行为，所以它是国家宏观调控的有力手段之一。要构建循环经济，笔者认为可以增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，再对其他资源课以资源税，并逐步提高税率。分期分批开征大气污染税、污染源税、噪音税、垃圾填埋税、生态补偿税等一系列专项新税种；对不同地区、部门及污染程度不同的企业实行差别税率。切实加强税收征收管理，税款实行专项专用管理，仅允许用于环保建设事业。

最后是完善我国的法律监督体系，特别是应该调动公众参与环保事业建设的主动性和积极性。由于公众往往是环境污染的直接接触者和受害者，它们对环境污染有着更为深切的感受。所以调动公众真正参与环境保护事业对防治污染有着不可低估的作用。国外有不少民间环保团体在预防环境污染、资源破坏的成功范例，比如菲律宾有为了保护森林而代表未来的人提起的公益性诉讼就是有力的佐证。要实现公众参与环保事业，笔者认为，一是必须明确环境权，只有使公众明确成为了权利主体，它才有可能为了维护自己的权利而采取切实的行动。二是必须有相关的制度保证公众的环境参与，使其有章可循。特别是应该辅之以一定的经济激励措施，如物质性的污染举报奖等。

总而言之，循环经济是可持续发展思想的反映，但它的确立目前仍然面临着一些阻却事由，需要人们通过法律制度来排除这些障碍。但它作为一种新生事物，必将以强大的生命力成为未来人们的生产和生活方式的必然选择。