周杰伦中国新歌声:农村集体土地无“身份证”历史该结束了

　　编者按

　　日前，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，对确权登记发证的范围、主体、政策依据、技术手段和标准等作了详细规定。我们特邀请土地专家和业内人士，为您解读如下问题：当前为何要加快推进农村集体土地确权发证，推进这项工作主要面临哪些困难，该如何解决等。

　　嘉  宾：党国英  中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任

　　         严金明  中国人民大学公共管理学院教授

　　         钟京涛  中国土地矿产法律事务中心产权产籍处副处长

　　主持人：李  响  

　　主持人：当前为何要加快推进农村集体土地确权发证？

　　钟京涛：农村集体土地确权发证工作是整个农村土地管理工作的基础，无论是土地产权制度改革、集体建设用地流转还是征地工作的依法规范推进，都需要在土地权利归属明确、界定清晰的前提下开展。

　　近年来，随着城市化、工业化进程的加快，城乡统筹发展和新农村建设的深入开展，农村集体土地确权发证工作的瓶颈制约日益明显。党的十七届三中全会公报以及2009年、2010年中央一号文件，都将明晰土地产权、加大集体土地确权登记发证工作力度作为夯实农业农村发展基础、农村土地管理制度改革和促进农村社会和谐稳定的前提和保障，尤其是2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。

　　因此，从法律上明晰土地产权关系，依法确认和保障农民的土地财产权利，是经济社会发展形势和土地管理工作的迫切需要。可以说，这项工作的开展，对维护农民权益，化解农村社会矛盾，落实最严格的耕地保护和节约用地制度，具有重要的现实意义，对农村经济社会发展的影响是巨大而深远的。

　　主持人：我国农村集体土地登记现状如何？

　　钟京涛：关于农村集体土地确权登记工作，其实从上世纪90年代初期，各级土地管理部门就一直在开展，在推进土地市场建设、维护土地权利人合法权益和促进经济社会发展中发挥了重要作用。

　　国土资源部成立后，先后下发了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》等文件，加快推进这项工作。到目前为止，可以说，能够确权发证的土地都已经确权发证，剩下的主要是一些历史遗留问题、权属纠纷或法律政策未明确的疑难复杂问题。

　　从确权登记发证覆盖面上看，各地工作进展情况有所差异，有的地方如海南省、四川省成都市等已完成或基本完成。但是，也有一些地区登记发证工作才刚启动，发证率还很低；有的地区集体土地所有权大部分只确权登记到村级农民集体，没有确认到村民小组一级。

　　主持人：规范和加快推进农村集体土地确权发证，当前主要有哪些困难？

　　严金明：第一，土地权属关系复杂，大量土地权属纠纷难以解决。新中国成立以来，我国农村土地经历了几次大的调整，存在着大量集体与集体，集体与国家，集体与军队、企业、院校等单位之间土地权属不清的现象，且多数土地权属纠纷成因复杂，涉及面广，纠纷时间长，解决难度大。

　　第二，农民自身对集体土地所有权登记发证工作并不关注。我国集体土地产权作为具有中国特色的一项产权制度，因国家体制的改革和发展，制度设计上存在一些缺陷。例如，集体土地产权主体不明、权能不清等，这从根本上导致了农民本身对产权保护意识的淡薄。

　　第三，由于目前林业和草原管理部门都有各自的法律依据，在实际工作中，落实集体土地确权登记发证全面覆盖，与林地、草地登记发证有效衔接确实存在管理上的协调难度。

　　第四，“一户多宅”现象较为普遍。《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但对“一户一宅”如何理解和掌握，尤其是“户”的含义，现行的法律法规没有明确规定。由于各种原因，各地都存在着不少“一户多宅”的情况。

　　加快推进农村集体土地确权发证需要尊重历史、面对现实、依法依规、合情合理。

　　钟京涛：一是经费问题，虽然相关文件明确规定将工作经费纳入财政预算，但目前全国相当一部分地区，尤其是偏远贫困地区，由于种种原因仍未落实工作经费。如果经费不到位，地籍调查等工作就无法开展，难免影响工作进度。

　　二是工作量问题，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中明确规定，村民小组土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组。这从法律上和公平合理角度来说是正确的，在技术上也没问题。但从实践操作中来看，发证到村民小组一级，工作量将成倍增加。尤其是在地籍调查方面，现有调查成果无法满足需要，如果开展细化到组的地籍调查工作，其工作量和所需要的工作经费、专业队伍和技术力量、时间保障，都不具备可行性。而且，随着调查工作的开展，大量的权属纠纷也将浮现出来，在短期内全面完成确权登记发证任务的压力相当大。

　　三是确权登记政策及落实问题，《意见》虽然对确权发证范围、集体土地所有权和宅基地使用权主体确认、超面积宅基地的确权登记等政策进行了明确，但是，实践中对农民集体经济组织的界定、宅基地和集体建设用地违法与隐形流转的处理等，仍缺乏相关具体处理政策。即使对现有政策的落实难度也相当大，而这些问题的处理程度又直接影响到农村土地确权登记发证的进度。

　　四是土地权利人的配合问题。按照我国法律规定，土地登记是依申请登记，但由于在目前的法律框架内，集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权的权能受到很大限制，不能自由转让和抵押，其财产价值得不到充分体现，土地权利人缺乏申请和配合登记的积极性、主动性，甚至有的还存在抵触情绪。

　　另外，还有现有土地确权登记所依据的规范性文件法律层次和效力偏低，土地权属纠纷数量大、调处难等一系列问题。

　　上述问题的解决，从当前来看，最关键的是要充分发挥地方党委、政府特别是市（县）党委、政府的作用，明确其工作责任。从法律上看，市（县）政府是农村集体土地确权登记发证的法定主体，而且这项工作关系农民切身利益和农业农村发展的基础，政策性强、影响面大、涉及部门多、协调要求高，只有地方政府重视了，才能解决好经费、政策落实等一系列问题。

　　主持人：“小产权房”问题如何解决？“村改居”现象该怎么看？

　　党国英：“小产权房”是我们体制产生的一个“怪物”。

　　解决这个问题需要两个基本条件：第一，房价要降下来，而且要有一个稳定的制度基础。房价不降，就刺激人们“抢”房的欲望，其中包括把眼光瞄向“小产权房”。例如，决不能让国民把住房当做投机对象，也不能把它当做抵抗通货膨胀的手段。国民用买房来抗御通货膨胀，通货膨胀就会愈演愈烈。需要对住房需求进行调节，而重要手段是 房产税、遗产税、赠与税。第二，要有规划的法制化。中央政府不可能管到一个村的建设用地。地方的规划要克服随意性，否则，十几万平方公里的农村建设用地都可能去建设商品房。

　　关于“村改居”，方向是正确的。如果“小产权房”问题解决了，土地的用途管制严格起来，同时有合理的人口布局规划，不搞强制搬迁，“村改居”就不至于成为圈地的手段。农民大量脱离农业进城，有的村庄变成了新兴城市，不改建制怎么可以？通过改革，要实现农民的“市民化”，而不只是农民工的“市民化”。将来要实现基层社会治理的统一，居民委员会组织法和村民委员会组织法要统一起来。

　　钟京涛：“小产权房”问题是当前的一个热点和难点问题，党中央和国务院自1998年以来，下发了一系列文件，明令禁止开发建设和销售。目前，有关部门正在组织清理，部分地区也采取了一些处理措施。《意见》中的要求也很明确，严格禁止直接通过土地确权登记将“小产权房”等违法用地合法化。

　　“撤村建居”是城市化过程中的一个必然现象。但是，有的地区出现了通过“村改居”等人口城市化的方式来变通地实现土地城市化，将集体土地直接转为国有，规避了征地审批，这一做法已被禁止。对此，《意见》中明确规定，对借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地的不得登记发证。

　　但是，对“村改居”后未实施征收的土地如何确权登记，在当前是一个政策空白。从法律上来看，农民集体成员转为城镇居民后，“农民集体”的概念不复存在，土地所有权和使用权的主体性质都发生了变化，这些问题无法在确权登记环节中得到解决。因此，《意见》对“撤村建居”后，未征收原集体土地，作出了“只调查统计，不登记发证。统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称，以给下一步国家出台相关法律政策后妥善处理该问题提供依据。对于违法宅基地和建设用地必须依法依规处理后方可登记”的规定。

　　严金明：从根本上遏制“小产权房”的产生，要解决农村集体土地流转过程中存在的问题，其中包括国家应对征地制度进行大力改革，要真正实行国有土地与农村集体土地同价同权，保护农民的土地收益。只有深刻地反思我们目前的土地流转以及住房政策，检讨当前的执法质量和执法环境，才能为解决“小产权房”找到切实可行的解决办法。

　　主持人：对加快推进农村集体土地确权发证有何建议？

　　严金明：一是加强宣传，增强全社会对集体土地确权登记发证工作重要性的认识，调动各方面积极性，促进集体土地确权登记工作的全面开展。

　　二是集体土地确权登记要根据法律规定，加快明确集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。

　　三是对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接工作，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变、农民土地承包权益不受损害。对需要流转的集体建设用地，要重点开展所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。

　　四是依据土地确权登记成果，保障农村集体土地在征收和流转中的权益。

　　钟京涛：一是要进一步细化、完善有关政策。认真总结地方经验，围绕地籍调查、土地确权、争议调处、登记发证工作中的问题，深入研究，及时出台政策意见或制定对策。

　　二是充分发挥乡镇政府、村委会等基层组织和社会力量的积极作用。突出村委会的自治特性，调动乡镇、村干部、农民参与其中的积极性。

　　三是推进农村产权制度改革，激发农村集体土地确权登记发证工作的内在动力。只有进一步明晰各项集体土地权利，赋予农民集体和农民完整的土地财产权，才能调动农民集体和农民对确权登记发证工作的积极性和主动性。