李永鑫:当前违纪违法案件的动态分析及对策思考

                       当前违纪违法案件的动态分析及对策思考

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，从全局和战略的高度，对加强和改进新形势下党的建设作出战略部署，充分体现了我们党对加强自身建设的高度重视和科学态度，是指导当前和今后一个时期党的建设纲领性文件。作为市级纪检监察机关如何抓好《决定》的贯彻落实，如何抓好惩治和预防腐败体系建设，我们结合中央纪委、省纪委和市委的部署要求，进行了深入研究和探索。特别是对于如何加大查办违纪违法案件工作力度，继续保持惩治腐败的高压态势，开展了专题调研，提出了相应对策。

一、当前我市违纪违法案件的新动态

调研工作中，我们对全市近年来查办的违纪违法案件进行了全面疏理和研究，重点在把握规律、抓住重点、对症下药上下功夫，以此更好地贯彻中央纪委和省纪委的部署要求，深入推进全市反腐败斗争，提升全市反腐倡廉建设的层次和水平。从调研情况看，我市当前违纪违法案件主要有以下五个突出特点：

1．信访举报反映的问题越来越广，但有价值的信访件减少。2005年至2008年信访总数为1073件次（信886件、访155件、来电32件）、901件次（信754件、访98次、来电49件）、929件次（信776件、访125次、来电28件）。从信访举报在案件查办中发挥的作用上看，有价值的案件呈减少趋势。2006年信访线索转立案187件，占立案总数的62.8%；2007年130件，占42%；去年163件，占51.6%。从信访件的质量上看，群众掌握领导干部违纪违法的实据较少，多是看表面现象或是只知其大概，举报不实的问题较多，并且许多涉及大信访问题向纪检监察机关反映，作为党的纪检监察机关又决不能坐视不管，这给各级纪检监察机关增加了很多工作量，同时也表现出查案工作中调查取证增加了难度。从中我们感到，一方面说明群众维权意识和法制意识不断增强，对腐败问题关注度更加强烈，对我们党风政风建设的期望值更高；另一方面，也可以看到纪检监察机关的工作力度在不断加大，工作作风更加着实，惩治作用更加突出，群众对我们纪检监察机关的信任度有更大的提升，通过纪检监察机关的介入，达到举报维权的目的非常普遍。

2．传统案件格局没有大的改变,经济领域仍是查案重点。我市有党员7.4万。2005-2008年，全市共查处各类违纪违法案件935起，涉及1099人，平均每百名党员就有1.52人违法违纪。2005年327件，2006年298件，2007年查310件，经济类案件分别占立案总数的63.7%、64%和60%；其次是失职渎职案件占25%左右，贪污贿赂、违反廉洁自律、妨碍社会管理各占8％。在今年查处的316件中,经济类案件占46%。主要表现为四种类型：一是“发家致富型”。有的领导干部想方设法利用手中权力，通过多种途径把本不属于个人的钱装到自己腰包，并且表现出手段隐避、方式多样、逃避监督；有的领导干部想方设法、不择手段把自己弄到实权岗位，他的出发点不是为了群众利益和地方发展，而是靠此路径“发家致富”。二是“随波逐流型”。从大多违纪违法案件的案情看，“送钱办事、办事送钱”已经成为一些人思想深处的潜规则，有的是出于谢意，而有的则是无奈，办大事收大钱、办小事收小钱成为理所当然，有的领导干部不能从严要求自己，参与到其中，收送钱财，一定程度上成为这种不正之风的推动者。三是“甘冒风险型”。有的领导干部确实是为了地方发展，在跑项目、招商引资、争取资金等方面，送了一些不得不送的钱、花了一些不该花的费用，在处理帐目时只能是用假发票套取或不合理列支，一旦东窗事发只能自己顶着，接受组织处理。这其中也不排除某些素质不高、私心较重的领导干部打着向上送的名义，从中捞取个人好处，把公家钱归为己有。四是“投机取巧型”。有的领导干部利用手中执法权或者是决策权，在法律法规裁量权范围内高标准提出要求，收钱、收物后低标准处理，被处罚者占了便宜，执法者得到了好处，并且形式上没有超出法律法规的范畴，一切均符合程序要求。如果没有确凿的证据，很难给予相应的处理，这给纪检监察机关调查取证带来难题。还有的基层单位招待费、小车费、外出学习考察费开支额度较大，开支较乱，以致出现赊账、挪用的问题。有的单位为了部门利益，想方设法多收费或变相收费，来补充一些不合理开支，一定程度上成为乱收费、狠收费的一个重要根源，损害了党委和政府的形象，破坏了经济发展环境。

3．明知故犯现象比较突出，反调查能力增强。据统计，2005-2008年，有52人连续违纪，当年发生当年查处的违纪违法案件有335件，平均每年为112件，约占当年立案总数的37.3%。在查办的违纪违法干部中，多数是明知行为不轨而为之。长期以来，我们一直高度重视党纪条规教育，应该说干部队伍的主流是好的，但就有那么一些党员干部就是不吸取教训、不注意自己的言行，而是想方设法钻法律法规的空子，把学到的知识用在规避调查、逃避监督上来，并且增加了对我们办案手段和方法的了解，被调查对象的反调查能力越来越强，零口供的问题经常摆在我们面前。另外，涉案人包括共同犯罪人、同案人、关键证人也增强了对抗能力，往往是案发前就订立了攻守同盟。由于他们与调查对象具有共同利益，也往往是不出证、出假证或出伪证，造成我们办案难度越来越大，再加上地域小、人情风重，给立案处理带来压力。尤其是中纪委和省纪委对使用“两规”提出更加严格、更加明确的要求后，对有些被调查人不适合使用“两规”“两指”，使办案工作有时处于两难境地。

4．主要领导违纪违法影响严重，造成的影响极为恶劣。近两年，我市查处的各级各类“一把手”和曾经在“一把手”岗位上工作过的领导干部违纪比例较高。2005-2008年共查处“一把手”违纪违法案件159件，占立案总数的17%；查处县处级领导干部54件，占立案总数的5.9%；乡科级干部为268件，占立案总数的28.7%。去年，查处县处级领导干部违纪案件13件，查处“一把手”违纪案件79件，占25%。由于单位主要领导所处的特殊位置，掌握着一定的决策权，其一旦腐败，不仅侵害国家和集体利益，阻碍事业的健康发展，而且在群众中也会造成极其恶劣的影响，对我们党的形象也会造成损害。我们查办的原市工商局下属分局长冯某案件时，发现其在任2年间，对辖区企业“吃拿卡要报”，借年检之机超标准强制收取个体劳动者和私营企业协会、消费者协会会费67万元；向企事业索要汽油及电脑等物品折合人民币27万元，并且公款私存、截留国家财政收入、挪用公款等大量违纪违法事实，违纪款高达278万元，所涉及到的企业深恶痛绝。此案的查办和公开曝光，群众拍手称快，部门立即进行全面整改，收效十分明显。目前，全市工商系统的制度建设、作风建设、政行风建设、党风廉政建设取得了显著成效，在领导和群众中的形象逐步得到改观。

二、纪检监察机关查办案件面临的主要问题

党的十七届四中全会对反腐倡廉建设提出了新要求，中央纪委和省纪委对深入抓好今后一个时期的反腐倡廉建设做出全面部署。面对新的形势和任务，作为市级纪检监察机关在办案工作中，也面临着新的挑战，主要表现在以下四个方面：

1．面临着保持办案力度与加大预防力度的关系处理问题。惩治和预防，两者紧密联系，互相作用，辩证统一。但在实际工作中却发现存在这样三个方面的问题：一是领导层面思想认识有偏差。市委、市政府主要领导对惩防体系建设是高度重视的，全力支持纪委查办案件和行使监督检查职责，尤其是中纪委9号、10号文件下发后，市委提出明确要求，采取硬性措施，逐条落实到位，全力支持纪委查办案件和行使监督检查职责。但有的地方和部门尤其是乡（镇）一级的主要领导在着认识上仍有偏差，考虑自身利益多，片面强调预防的重要性，对办案工作重视不够，支持力度不大，怕查处案件影响地方稳定和发展；有的为了争取资金、项目，有的领导纵容甚至指使下级向上级掌握财物和项目审批的部门送钱送物，出了问题之后极力进行袒护；有的地方和部门的主要领导在原则是非面前，或是当木匠——睁只眼，闭只眼，或是当瓦匠——和稀泥，三抹两抹，大案抹小，小案抹了，一定程度保护和助长了歪风邪气。二是查处力度不够大。有极少数部门和单位执纪执法不严，失之于软，失之于宽，该重判的不重判，该重处的不重处，从而助长了腐败现象的滋生和蔓延。再加上地方小、人员少、关系熟，难免遇到说情开脱的，给案件查处带来阻力。三是担心抓预防会失去部门利益和手中权力。有的部门在抓预防工作中态度不坚决、行动不迅速，总是看上级是否有要求，同行业是否有动作。习惯于墨守成规，敢闯敢试的意识较弱，创新意识不强。四是有的纪检监察机关职能定位不够准。在监督检查工作中，干了一些干不又干不好的事情，干预部门业务工作过多，手伸得太长，监督检查成了牵头干，并且有的地方领导觉得纪检监察机关介入专项工作有力度、容易出成效，往往就指使纪检监察机关领着干，这在某种程度上影响了齐抓共管抓惩防体系建设的进程。作为纪检监察机关在同级党的领导下行使职能，如何争取党政主要领导的重视和支持查办案件工作，如何推动各项预防措施的落实，如何处理好惩治和预防的关系，是摆在纪检监察机关面前需要不断研究探索的新课题。

2．面临着腐败案件易发多发与办案力量不足的矛盾。经过多年努力，市纪委办案力量不足问题的矛盾有所缓解。我市除江源区纪检监察机关实行垂直管理以外，其他县（市）和乡（镇）纪委办案人员严重短缺，乡（镇）纪委主要领导兼职过多，致使精力不能专注于纪检监察工作；有的直属机关纪检组织基本不办案的问题日益严重。办案骨干特别是主攻手青黄不接，出现了断层。当前纪检监察工作可以说面临着新任务多，新问题多，新的制度规定多。现在纪检监察干部队伍中新同志多，尽管他们工作很努力，但由于业务不够熟悉，缺少查案的基本功，真正懂法律、懂经济等专业知识人才不多，对社会主义市场经济知识、法律、科技等方面的知识还比较缺乏。大部分基层办案人员仍然习惯于延用一张纸、一支笔的办案方式，办案的设备陈旧，手段单一。有的在办案调查中，政策水平还不够高，办案技巧等方面还有待提高，口头表达、文字基本功还不够强，业务能力偏低业务素质明显不适应，更谈不上办案经验，所以工作效率较低，不利于案件调查工作的开展，影响了案件的深入查处和成案率。在腐败案件易发多发的情况下，这些问题的存在直接影响到办案工作力度。

3．面临着办案对象、领域、手段的发展变化与现行办案工作体制机制不相适应的矛盾。随着高科技的发展，当前腐败问题呈现出隐蔽化、智能化、科技化趋势，“迂回作案”、“曲线敛财”问题严重，带来了证据难取、线索难寻的困难。过去是事无忌惮的“蛮干”，什么钱都收、什么事都办；现在却是隐蔽“巧干”，有的采取“一对一”，有的作案或者案发后订立攻守同盟。有的利用信用卡、电脑、网络等科技工具作案，可以说是无孔不入，无洞不钻，盗取国家财产。但是即使是一些普通案件，其作案的手段也非常高明，更加狡猾和复杂。动用电子监督、网络跟踪等先进办案手段受到方方面面的法律制度限制，协调相关部门又浪费了不少精力，经常使案件突破错失良机。并且纪检监察机关只具备纪律处罚的权力，而无经济处罚的规定，这让腐败的成本大大降低。实践中，我们感到，现行查办案件工作体制机制越来越不适应办案对象、领域、手段的发展变化，亟待进行改革创新，以适应形势和任务发展的需要。当前，一个突出问题是，一些违纪违法者为了捞取不义之财，又能逃避法律的惩处，有的打着“人情往来”的幌子，大肆收取红包、礼金；有的以考察外出为名，外出旅游，一切费用都关系人解决；有的采取家属收钱，自己为人办事，以便应付调查，推托责任。更严重的是一些人支持、纵容亲属经商办企业，个人捞取不义之财。近期我们新发现，在加快经济发展、引进项目和招商引资中，一些干部涉嫌以权谋私，变相占有股份。还有一些干部信奉“法不责众”，往往以“集体研究”、“班子意见”等应付调查。上述这些问题，由于体制方面的原因，受人情关系、部门保护主义等因素，案件有的发现不了，有的大而化小，小而化了，有时形成了监督的盲点，甚至真空。

4. 面临着进一步完善纪检监察信访与大信访之间工作机制的问题。从我市受理的信访举报件来看，反映的对象大多数是党员干部、国家公职人员和有关党组织、政府及其所属工作部门。在反映的问题中，贪污、贿赂、侵占等经济类问题居多，其次是失职渎职、打击报复、欺压群众等问题，再就是徇私枉法、违反政治纪律和组织人事纪律等违纪违法问题。就目前情况看，涉及民事纠纷、打官司告状等一些关系民生的难点、热点问题，群众出于对纪检监察机关的地位和威信，直接向纪检监察机关反映。从维护稳定、关注民生的角度，纪检监察机关应着手解决。但从纪检监察信访的职能界定、受理范围、处理依据和保密要求上看，与党委、政府信访工作有着本质的区别。目前，群众来信来访所反映的问题，大都是政策、法律和纪律相互交织，情况极为复杂，仅靠哪一个部门去处理都有一定的局限性，部门之间的协调沟通与配合非常重要，许多问题只能站在群众利益无小事的高度去对待，这样解决信访问题才能形成合力。而这些归政府大信访解决的问题，群众却不找他们，纪检监察机关如果界线划得很清，把群众推到政府大信访，一方面上访群众纠缠不放，另一方面更怕伤了群众感情，纪检监察机关只能牵头协调、督促解决，给群众一个满意的答复，这无形中增加了纪检监察工作的业务量，牵涉很多的精力。

造成存在上述问题的原因是复杂的，我们感到主要体现在以下五个方面：一是认识上的不一致是主要原因。往往对检查对象的功与过，是与非、错与罪认识不一，影响一查到底的决心。把查办案件与发展经济保一方平安对立起来，对查办领导干部的顾虑较多。二是在对反腐败工作评价体系中存在不利于办案的因素。加大惩治腐败的力度，在案件检查中应该加大奖励办案的措施。但是，在基层存在检查工作部门的评价和检查体系中，有的把出现案件作为否决条件。在党风廉政建设责任制的责任追究中，没有查处案件受到奖励的条款。影响我们办案的积极性。有的甚至为了怕追究责任、影响政绩、影响本地和本单位的形象，对纪委办案不是完全支持甚至暗地阻挠。这一问题应当引起高度注意。三是出现案件对权力缺乏有效监督和制约是深层次原因。不合理的权力配置机制是滋生腐败的土壤。无论是“诸侯”式的权力结构（概括授权与笼统责任相结合的权力配置机制，如综合性权力，地方全面掌握行政、司法和立法的权力；部门掌握人事、财务、业务等权力）、还是层次弱化的权力结构（上一级可越过中间层次直接指挥下级）、制约弱化的权力结构（集体成员之间的分工特别是一把手与其他成员之间的分工缺乏监督制约功能的配置机制），都是权力过分集中的派生形式。四是好人主义盛行是普遍原因。好人主义盛行，并且有蔓延趋势。一些领导干部讲人情不讲党性，讲关系，不讲原则，“多栽花，少栽刺”，“家家都有丑，不露是高手”等等成为普遍现象。疏于教育、管理和监督，不愿意管、不敢管，甚至纵容和庇护违纪违法者。在对人员处理时，总想不处理、轻处理和降格处理，即使问题严重也宽容有加。加大了查处案件的困难和阻力。五是纪检监察部门应当具有的案件初核权不落实。党章规定，各级纪律检查委员会发现同级党的委员会有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，并直接相上级纪律检查委员会报告，任何组织和个人不得干预和阻饶。但是，在实际工作中确实存在基层以稳定大局、保护干部为理由，对初核权束缚手脚，有时错失了办案的良机，为办案造成了困难。

三、加强查办案件的几点对策

贺国强在中央纪委十七届四次全会上指出：切实加大查办违纪违法案件工作力度，严肃查办发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职案件，严肃查办商业贿赂案件和严重侵害群众利益案件，严肃查办群体性事件和重大责任事故背后的腐败案件，保持惩治腐败高压态势，坚决遏制一些领域腐败现象易发多发势头，决不让任何腐败分子逃脱党纪国法惩处。这充分表明了中央对于惩治腐败的态度和决心，给我们指明了方向，也是对我们做好今后查办案件工作提出的基本要求，就是要通过严肃查办违纪违法案件，清除不合格党员，纯洁党的组织，保持党的先进性和纯洁性。认真分析我市查案工作的基本现状，我觉得应从以下几个方面加大工作力度：

1．严肃惩治腐败必须抓得紧而又紧，时刻不能放松。查办案件是保证经济社会快速发展的必然要求。从我市实际情况看，查办案件惩治腐败分子不仅没有阻碍经济社会发展，相反为经济社会快速发展扫清了障碍，铺平了道路。对惩治这一手，任何时候都不能放松，而且必须抓得紧而又紧，对任何违纪违法行为都必须毫不留情地予以追究，决不能手软。只有惩治腐败不放松，有效预防腐败才能取得更大成效。从去年开始，我们着力在四个方面实现突破，整体推动查案工作。一是通过开展综合治理，深入开展查办专项资金违纪违法案件，深入开展打击违规使用小汽车问题；违规提拔使用干部，配置机构问题；深入清理“小金库”，严格规范资金管理。二是通过信访监督教育和管理干部。信访通过对一些问题的初步核实，实事清楚的，可移送到案件室按程序查办；属于干部作风方面的问题，通过函询查清，并对整改情况进行监督。通过谈话对干部提要求。通过书面说明，了解情况和及时存档。同时，根据了解的情况对已经不适宜继续在要职工作的干部，提出调整建议。本着群众利益无小事的原则，认真解决事关群众利益的上访件，对不属于范围的，认真进行协调解决。三是在任务分解上，推行目标绩效考核，确定以提高案件质量带动数量，围绕落实反腐败重点任务，实现查案工作新突破的工作目标。落实主要领导负责查办案件的工作责任制，明确要求各级纪委“一把手”要亲自抓案件，层层分解工作任务，建立奖罚机制。在查案方式上，加大本级自办的力度，严肃查处本级管理干部的违法违纪案件。今年以来，市本级已经对13名县处级领导干部进行立案查处，县本级已经对72名乡科级领导干部进行立案查处。同时，我们筛选出一些重要案件线索，加大下查一级案件的比例，通过以小带大，提高案件质量。四是

2．主动赢得党委、政府领导对查案工作的重视和支持，必须围绕中心有所作为。工作中我们体会到，本级党委、政府的主要领导重视和支持查办案件工作特别是涉及领导干部的大案要案，那么这个地方的查案工作的质量和数量就会取得新的成绩，否则，要么是“只打苍蝇不打老虎”，要么是查案数量大幅下降。而党委、政府对查办案件的重视则很大程度上取决于纪委的组织协调和有所作为。工作中，我们紧贴党委和政府的中心工作，善于从政治上、大局上考虑和处理问题。站在全局的高度去分析案件，重要案件特别是涉及全局性的案件，把握分寸，处理得当。及时向党委和政府领导汇报，并且提出查办建议，主动争取党委的重视和支持，把取得政治、法纪、经济和社会“四效合一”的最佳办案效果作为出发点，整体推进全市反腐倡廉建设。去年以来，我们把查处涉软案件作为工作重点之一，先后查处了11起典型案件，挽回经济损失和减轻企业负担1100万元。召开了全市警示教育大会，通报典型案件，更好地发挥查案工作的综合效应，大力营造反腐倡廉的浓厚氛围。

3．不断强化组织协调工作职能，积极研究探索合力攻坚克难的工作机制。针对当前违纪违法案件团伙化、智能化、隐蔽化日益突出的特点，要积极发挥组织协调作用。积极协调执纪执法部门和社会各个方面力量，发挥各自优势，密切配合，集中力量突破典型案件。一是紧密结合案情，确定协查机关和人员。二是建立内部协调机制面发挥各自职能优势，达到联合办案的扩散性效应。在案件复杂程度和查办难度增加的情况下，在强调严格依纪依法办案的条件下，能不能强化纪委组织协调，对于办好案件非常重要。实践证明，纪委的协调是其他部门不可替代的，它体现了在反腐败斗争中党的绝对领导地位，必须坚持和加强。近两年，市里围绕案件线索移交、情况通报、案件移送处理协调及反腐败查办案件组织协调工作分别出台了《市委反腐败案件协调小组实施细则》和《市委反腐败案件协调小组关于加强反腐败案件线索移交、情况通报和移送处理协调的意见》等文件规定，这些为我们做好新形势下案件协调工作奠定了良好基础。现在我市大多数县（市、区）党委都成立了反腐败协调小组，关键是能不能充分发挥作用。协调组各参与部门只有依纪依法发挥好各自的办案优势，综合运用多种办案手段，才能形成办案合力。如何整合有限的办案资源，在查办案件中发挥出最大的效应，近两年我们通过创建办案“人才信息库”，实现办案人才资源的共享，并且通过大案要案协调组，建立了协查机制，充分运用各种查办手段，形成优势互补、协同作战，以此来提高查案工作的效率和质量，切实改变了纪委单打独斗的办案局面。

4. 切实提高办案队伍的整体素质和执纪能力，全面提升查案质量。查案工作既是政策性、法律性和规范性很强的工作，也是办案时间长、耗费人力财力多的项目。近两年，我们在加强依纪依法办案能力建设中，针对工作中出现的问题，采取了三项措施：一是突出制度建设，及时研究对策，制定办法。比如，在初核线索这个环节，我们发现有些单位管理混乱，“口袋”案、重复案和人情案时有发生，同一线索多个部门介入调查，甚至有的没有经过审批程序擅自决定初核，不仅跑了风，还导致成案率下降。我们基层一个单位,由于管理不规范,今年前三个月初核线索较多，成案却很少。针对这一问题，在年初我们出台了《加强初核线索管理的规定》，通过《规定》去促进依纪依法办案，以此来提高成案率。二是强化素质提高。去年，我们专门组织了一次案件检查培训班，从省纪委请来了相关各室领导和查案专家，给全市案件检查战线的同志进行了一次系统培训，收到良好效果；分批分期选派检查干部到全国及全省举办的培训班去学习提高。同时，加大以案代训力度，在实践中提高办案人员的能力和水平。三是加大查案人员的交流力度。今年，在增加编制十分困难的情况下，又协调政府有关部门通过考录的方式，录取了7名优秀的大学生进入本级纪委，新成立了案件管理室，人员全部到位。同时，配齐配强了案件室的工作人员，并充分调动其积极性，在本职岗位更好地发挥作用。