风云再起张飞贪分:地方红头文件出现负面效谋私利的土政策缺监督

地方红头文件出现负面效应 谋私利的土政策缺监督
2011年01月04日 10:46:19 　来源： 瞭望新闻周刊 【字号大小】【留言】【打印】【关闭】


红头文件的制定、备案和执行都在阳光下运行，是建设法治政府，保障公民权利应有的题中之义
2010年12月26日，湖南省娄底市、冷水江市(县级)通报了冷水江市人事局长曹长清之子——在校本科生曹博文被违规聘用为冷水江市财政局工作人员的调查和处理情况。

这是从网上下载打印的网帖，有曹长清的报告原文和市领导批示，以及市编办盖章的冷水江市行政、事业单位编制使用通知单（12月26日摄）。新华社记者 明星 摄
事非偶发。据该市人事局一位副局长此前回应媒体时称：“这样的事情多的是。三四年前，市里就出了个照顾各局委办一把手子女就业的文件，很多干部都照顾过了，曹局长也不过是按这个文件在执行。”
可见，这样照顾一把手子女就业的事情，在当地似乎是“惯例”，并且以红头文件的名义，进行了某种制度性的安排。
构成我国政令主体的红头文件，素来是公权力的一种象征，在实施法律法规，落实国家政策等方面发挥重要作用，但有些地方也出现“脱缰”之患。“一旦出现偏差或不适当，就会侵犯公民的权益，影响到政府的权威性和公信力。”北京师范大学政治学与国际关系学院副教授沈友军接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说。
沈友军认为，对冷水江市这样为权力世袭保驾护航的红头文件，应进行清理并对签发人问责。“清理问题红头文件，是维护社会公平正义、推进依法治国的必然要求。”
谋私利的土政策
所谓红头文件，通常指党政机关下发的具有约束力的规范性文件，有别于法律法规，但实践中往往同样具备很高的效力。一个通常说法是，在行政管理对社会发生效力的文件中，85%是各级政府制定的红头文件。
发挥积极意义的同时，一些地方的红头文件出现了负面效应，有的红头文件直接违反国家法规，有的相互之间冲突打架，有的“发而不废”、“废改随意”，有的“暂行规定”“暂行”几十年。
甚至，有的地方还借红头文件的噱头，乱收费、乱罚款和乱摊派，用土政策来获取不当利益。2009年3月，湖北省公安县下发了一份“抽烟文件”，规定全县一年计划抽烟23000余条，未完成用烟计划的单位将被扣减公用经费。曝光两个月后，这份文件被废除。
类似引起关注的还包括：河南沁阳市为了吸引投资，出台红头文件规定投资5000万元以上或符合其他条件的外地客商，可享受本地开车违法不罚款、娱乐场所消费不受查、子女就学不审核等待遇；江西南昌红谷滩新区出台“窗帘红头文件”，要求所有临街建筑物外露窗帘必须用纯白色；河南漯河裴城镇政府发布“玉米红头文件”，要求农户收割玉米须先缴费办“砍伐证”和准运证；湖北省汉川市下达“喝酒红头文件”，将喝酒指标分解到各部门，完不成任务的将会受到通报批评，等等。
多位受访专家指出，问题红头文件的实质，是公共权力的运用违背了权力设置的价值目标，不是为了公共利益用权，而是用于谋求小集团的私利。
“问题红头文件的主要特征，首先是内容不合理，其次是程序不合法。” 国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝说，内容不合理的红头文件往往与宪法和国家的法律法规相抵触，与老百姓的要求相违背。而内容不合理的文件之所以会出台，又往往与程序不合法联系在一起。
北京中盛律师事务所杜立元律师指出，一些红头文件的问题在于，设定公民义务或剥夺公民权利时并无法定依据。此外，常见问题还包括，擅自设定行政处罚内容、实施程序及方式，或擅自设定行政审批事项，增设审批环节、条件，或重于强调行政管理相对人的义务、轻于规定管理机关的责任和制约，等等。
受访专家认为，问题红头文件的危害极大，不但消弭着法律的权威和尊严，蚕食公共权力的公信力，有些土政策还造成全国政令不统一，损害了公众的切身利益，引发不稳定或群体性事件。
源于“闭门造法”
在沈友军看来，出现各式问题的红头文件，大多是“闭门造法”的结果。与文件内容有切身利益关系的广大民众，却自始至终话语微弱。
胡仙芝将问题红头文件频出的原因归结为四方面：首先，政策制定者缺乏全局意识，有些地方考虑事情不够周全，头痛医头、脚痛医脚，按下葫芦浮起瓢。这应该是红头文件出问题的主要原因。
其次，有些地方领导受畸形政绩观的驱动，制定出与上位文件相抵触的规定，或推卸自己应当承担的责任，或不合理地加重群众负担，造成文件与文件打架、规定与规定矛盾的情况。
再者，地方出台红头文件较为容易，缺乏严格的文件审查机制，尤其是缺乏公众参与的公开环节，很多文件都是在保密的过程中出台的，缺乏群众基础。这是一些红头文件最后出问题的程序性原因。
还有，缺少对出台问题红头文件的审查和问责机制。追究问题红头文件无人负责的现状，致使这个问题越来越难以解决。
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