遇见吉他谱指弹走音:善下者，上善——广东省云浮市创新基层社会管理纪实（一）

记者 许宝健 王小霞 吕红星 谢建超 张李源清

　　“八山一水一分田”，这是对一个典型山区形象的描述。

　　虽然广东是改革前沿，但作为该省最年轻的地级市，云浮地处粤中西部仍属于欠发达地区。相当一个时期，云浮留给外界的印象是：经济发展和社会建设长期滞后，社会管理面临巨大压力。

　　今天的云浮发生了什么变化呢？ “主业突出、生活富足、生态优良、民风淳朴。 ”这是中央政治局委员、广东省委书记汪洋对云浮的评价，也是每一个到云浮的人的真切感受。

　　云浮之变，根本原因在于真正把科学发展观落到实处，把转变经济发展方式与创新基层社会管理紧密结合，创造性地走出了一条科学发展、和谐发展的路子。

　　近两年，广东省云浮市以推进农村综合改革为契机，以主体功能扩展为动力整合资源，以“美好环境与和谐社会共同缔造”为基本理念，将社会管理和服务的重心下移，着力基层，变“向上相对应”为“向下相适应”，在“下”字上做文章，探索出一套“向下给力”的云浮经验。

　　为了进一步探求云浮加强和完善基层社会管理的一系列创新举措，中国经济时报“走基层”采访组前往云浮进行实地调研，采访了云浮五个区县中的云安、新兴、郁南县和云城区。
 

　　上善若水，水因为向低处流，才获得了上善的美誉。云浮市以科学发展观为指导，以建设和谐社会为目标，眼睛向下，心思向下，力量向下，在“下”字上做活基层社会管理创新这篇大文章，被群众誉为最大的“善政”。

　　眼睛向下，是云浮从上到下都高度认同的执政理念。

　　“加强和创新社会管理，重点在基层。所以，我们的施政理念是一切都要向下看。”云浮市委书记王蒙徽在接受中国经济时报记者采访时表示，云浮执政理念向下看主要体现在三个方面。

　　一是在转变经济发展方式上“向下看”。创造性地将只在国家和省级层面实施的主体功能区概念引向县域基层，以县为单位规划建设，确定了 “优先发展区”、“重点发展区”和“开发与保护并重示范区”三类主体功能区，实行分类指导，让“该干什么的地方干什么”，走“错位发展、以特取胜”的经济发展道路。

　　二是在转变基层治理方式上“向下看”。创新推进镇级大部制改革，按照“因事设岗”原则，在整合现有资源基础上组建党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”，重点解决组织建设、农民增收、环境建设、社会管理、民生服务等五大问题。

　　三是在转变管理工作方式上“向下看”。旗帜鲜明地提出以群众为主体的社会管理理念，想方设法调动群众的积极性和能动性。一方面，大力推进 “十步工作法”，让群众参与社会管理过程的始终；另一方面，以“民意为先”理念为指导，全面实施“两代表一委员”工作站制度，把基层群众纳入到参政议政中来。

　　“光有向下的理念还远远不够，要真正增强基层社会管理的能力，还要进一步放权给基层。 ”云浮市委副书记姚康在与记者举行的座谈会上表示，云浮市大力实行简政放权，在扩大县镇经济社会管理权限上取得新突破。一方面依法将该下放、能下放的经济社会管理权限下放给县级，扩大县级政府管理权限；另一方面大力推进简政强镇事权改革，重点要强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能，实现扁平化管理。

　　一是下放事权，让乡镇“有权办事”。有效的事权是政府执政的基础，也是提高政府行政效能的保障。云浮市率先在云安县推进强镇扩权改革，按照“责权利相一致”的原则，将14个县直部门的72项职权下放到乡镇，通过赋予乡镇更多的事权，充分发挥了基层政府的能动性。

　　二是下放财权，让乡镇“有钱办事”。财权与事权的匹配，是增强基层政府执政能力的基本要求。云浮市积极探索扩大乡镇应有财权，除县对镇的公共服务支出给予全额保障外，逐步提高乡镇税收返还比例，最高给予超增部分100％的奖励。同时，规范县直部门资金下拨方式，扶持资金统一划拨到乡镇政府，由县直部门负责监管，乡镇直拨扶持对象，树立乡镇权威。

　　三是下放人事权，让乡镇“有人办事”。云浮市逐步扩大乡镇应有人事权，按照配强配优乡镇班子的要求，扩大乡镇干部人事推荐权、干部调整建议权和干部问责处理权，使乡镇党委对配备镇级班子副职有推荐权，调整个别镇班子成员有建议权，乡镇干部工作问责有处理权。人事权的下放，有助于调动基层干部的工作积极性，不断提升和优化社会管理的领导和组织力量。

　　放权的同时，还要给资金。资金下发，是保证社会管理的基础。

　　基层社会管理任务艰巨繁重，管理成本较高。在乡镇财政能力总体不足的背景下，云浮通过县级统筹财政、税收等多个渠道对镇、村两级予以资金支持。首先是创新财政保障机制，实现向下拨款。其次是创新税收共享机制，实现向下分税。另外，创新财税激励机制，实现向下奖励。通过实施有效的财税保障机制，基层政府实施社会管理和服务的能力大为提高，基层干部的动力也更足了。

　　姚康说，“简政放权、给钱给权，这从一定程度上解决了‘谁去干、怎么干’的问题。但是，各级领导干部光有干劲还不够，还得明白‘为谁干’。 ”

　　在云浮采访的过程中，不管是市级领导班子，还是县以及乡镇领导班子，都反复向记者传达着一个信息：创新基层社会管理这篇大文章，做好服务是关键。

　　我们看到，在云浮，政府的服务不仅前移到乡镇一级，还下沉延伸至村一级。记者在云城区安塘街下白村看到，这里建起了农家书屋、农耕文化陈列馆、体育文化展示馆、绿色和谐文化广场等设施，还实行了雨污分流、人畜分离，垃圾集中堆放后由镇里的垃圾车送到县里集中处理。村委会主任陈其东告诉记者，政府服务下移、服务进村，让基本公共服务全面覆盖了村里的居民。

　　放权、给资金、服务下移，核心目的是为了加强和完善基层社会管理，服务群众，与民谋利。那么，成效如何考核？又由谁来考评？

　　“在绩效考核上，不以GDP大小论英雄，只以功能发挥好坏论成败。”这是记者在云浮采访时听到最多的一句话。

　　记者在云浮采访的多位县委书记表示，为了提升社会管理成效，云浮市在政绩考核过程中，尊重民意、重视基层，实现“考核下沉”。一方面，将“官考”与“民评”相结合，使民意在评议中得以体现。另一方面，创建“5＋X”的乡镇干部考核机制。

　　以云安县为例，其政绩考核方式被称为 “5＋X”：5是指社会维稳、农民增收、公共服务、政策宣传、基层建设，X是各地不同的功能定位。指标设置变了，考核的成绩也发生了意想不到的变化。
 

　　云安县委书记金繁丰告诉记者，高村镇70％为山林地，是个典型的山区镇。由于位置偏远，发展经济不易。在此前唯GDP是求的大环境下，高村镇的政绩考核始终处于全县的最后，被称之为“七七八八”，而2010年初，云安县各镇2009年政绩考评指标出炉。高居榜首的，竟然是高村镇。

　　采访中记者看到，眼睛下看，在“下”字上做文章，通过政府和各个部门管理功能的向“下”，云浮真正做到了改革是为民谋利，而非与民争利。

　　云浮创造性地运用主体功能区扩展模式，强化镇村社会建设和社区建设功能，让“该干什么的地方干什么”、“能干什么的人干什么”，把统筹的文章做出新境界。

　　眼睛向下是云浮执政理念的顶层设计，加强和创新基层社会管理具体靠什么手段和方法去落实，才是对政府智慧的一大考验。

　　长期以来，由于沿袭 “镇镇开发、村村点火”的传统发展模式，云浮各级地方政府 “一窝蜂”地抢项目、争资源，导致同质竞争、无序发展。为破解这一难题，云浮率先在全市范围内推进主体功能区建设，通过划分主体功能区明确区域定位，促使各地“错位发展、以特取胜”。

　　云浮摒弃重物轻人、重经济轻社会这种“单兵独进”的传统发展模式，通过创新社会管理，激发内生发展动力，统筹推进经济建设与社会建设协调发展。

　　“这两年，云浮做得最基本的工作就是统筹发展。 ”王蒙徽告诉记者，统筹发展可以让“该干什么的地方干什么”、“能干什么的人干什么”。而且，统筹发展还可以节省资源、成本，避免同质发展，恶性竞争。

　　与全国其他地方相比，云浮的这篇统筹大文章做得格外有意境：云浮市创造性地将主体功能区构想引向基层，以县为单元实施主体功能扩展，将县域划分为优先发展区、重点发展区、开发与保护并重示范区等三大主体功能区。

　　以最早实施主体功能区建设的云安县为例，全县8个镇中，经济最发达的县城六都镇被列为 “优先发展区”；交通优势明显、有一定产业规模的石城镇等2个镇列为 “重点发展区”；而高村镇等5个农业镇、边远镇则被列为 “开发与保护并重示范区”。通过合理的功能分区，各地明确了“哪些区域该开发，哪些区域要保护”，妥善处理了开发与保护之间的关系，逐渐形成了布局合理的国土空间开发格局。

　　按照三类主体功能区的不同性质，云浮进一步细化各地区特色功能，明确各地区“该发展什么，不该发展什么”，走差异化特色发展道路。

　　其一，对于“优先发展区”，明确以工业发展为主体功能，在科学规划、集中管理的基础上进行集中开发，通过建立合理的财税分成机制，实现集约集聚发展，定位为区域经济总引擎。

　　其二，对于“重点发展区”，要求在符合县（市、区）总体规划前提下，以镇为主进行有序开发，待条件成熟后，可转为优先发展区，定位为区域经济发展第二极。

　　其三，对于“开发与保护并重示范区”，主要以提供基本公共服务、加强社会管理、维护社会稳定、保护生态环境为主体功能，其正常运转经费由上一级财政予以扶持保障，确保乡镇集中力量做好其具体功能下的各项工作。通过明确三类主体功能区的功能定位，云浮有效解决了“该干什么的地方干什么”、“能干什么的人干什么”的问题。

　　可能有人会问，这样的主体功能区划分，经济发展速度是否会慢下来？最早实施统筹发展试验的云安县的答案是：云安县实施主体功能扩展两年来，促进了经济社会又好又快发展。2010年，该县“工业化促进地区”的园区经济以仅占全县1．09％的面积，创造出全县83．5％的地方财政一般预算收入和81．6％的税收收入，构筑起全县的经济命脉。在对发展主体功能区进行统筹划分后，云浮进一步对财政、职权和资源等方面进行了统筹。为了保证镇村发挥社会建设和社区建设的职能，云浮还建立了一系列配套机制，强化乡镇的施政能力。

　　在考核上，淡化对GDP总量指标的考核，将考评重点放在各主体功能区应承担的职责上，确保各地统筹推进经济建设与社会建设。

　　在财政上，建立财政保障机制，全额保障乡镇政府经常性开支与行政经费开支；同时按照“相互合作、利益共享、共同开发”的原则，建立税收共享机制，实施项目招入地与所在地税收共享、资源地和项目地税收分成等政策，有效地保障了各地区有经费、有精力、有能力投身于社会建设工作中。
 

　　王蒙徽告诉记者，当前，我国大量社会需求来源于基层，大量社会问题产生在基层，大量社会矛盾根源在基层，对基层社会管理和服务提出了更高和更紧迫的要求。只有将重心下移、关口前移，做好基层社会管理和服务工作，才能从源头上化解各种矛盾，从根本上协调不同群体之间的利益关系。

　　云浮创新社会管理的突出特点，就是把基层作为加强和创新社会管理的主战场，不断将人力、财力、物力投到基层，通过“向下给力”实现社会管理创新。

　　共谋、共建、共管、共享……“四共”的主体不是“你”，不是“我”，而是“我们”，是包括“你（政府）”“我（群众）”在内的“我们”，“我们”是基层社会管理创新的出发点和落脚点。群众对公共事物从“观望”到“关注”，继而积极参与。

　　共谋、共建、共管、共享。
 

　　来到云浮，下到乡镇，走进村庄……不管是县里的 “三办两中心”，还是乡镇的“三级理事会”，甚至于记者随机采访的村民，上述这八个字可谓随处都可见到、随处都能听到，其早已深入到了每个云浮人的心中。

　　云浮执政者意识到，群众是社会管理的对象，更是社会管理 “落地”的主体。

　　长期以来，政府对农村的社会管理和服务只能延伸到行政村，主要依靠村“两委”具体实施。然而，由于村“两委”任务重、人员少、经费缺，很多社会管理和服务工作很难真正落实，形成政府“管不到、管不了”、农村自己“管不好”的灰色地带。

　　村庄里垃圾成堆，小河变成了污水池；邻里间因琐事闹得不可开交，村与村因争利大打出手……采访中，不止一位镇委书记曾向记者描述过去的工作困境：社会矛盾突出，上访告状的人太多，书记很多时候怕回办公室，因为门口排队的都是等着告状的人。

　　为了改变这种现状，政府不再唱“独角戏”，而是通过一系列体制机制创新来挖掘群众的创造性和积极性，努力发挥群众的主体功能，引导群众参与公共事务，做到决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享。

　　“决策共谋，汇聚民意。”记者发现，这是云浮各级领导开展工作的一个基本准则：群众最关心、最需要什么，政府工作的着力点就是什么。凡是牵涉群众切身利益的项目立项、规划设计以及遇到的困难问题，都要通过多种方式广泛听取群众的意见和建议，做到“问政于民、问计于民、问需于民”，引导群众从“观望”逐步转向“关注”，继而转向“主动参与”。

　　发展共建，凝聚民力。就是充分调动群众参与的主动性和积极性，促使群众的观念由 “你 （政府）、我（群众）”变为“我们”、由“要我建”转变为“我要建”。在建设中，组织和动员群众出钱、出物、出力、出主意。

　　云浮市委提供给记者的一份资料显示，截至目前，云浮市群众自愿筹资已达2．48亿元，拆除旧房12万平方米，让出土地48万平方米，义务投工12．22万工日，群众参与制定管理公约、村规民约等管理制度2672项，成立项目监督组1582个、管护组4119个，广大干部群众的参与积极性明显调动起来。
 

　　建设共管，促进民治。在共管之中，确立群众的主人地位。为了说明群众参与、共建、共享的成效，云安县委书记金繁丰给记者讲了一个小例子。以前，政府为了解决农村垃圾处理问题，在村子里放了很多垃圾桶，但是今天放明天可能就不见了，这样的现象屡禁不止。后来，乡镇按照市里“以奖代补”的方法，将垃圾桶招标分配给村民自己管理、收集，做得好的地方政府进行奖励。“自此之后，垃圾桶再也不会丢了，村里的环境也比过去干净了很多倍。 ”

　　当然，在云浮像这样通过群众自我管理令村容村貌发生巨变的村子比比皆是。

　　走进新兴县东成镇三村松明村，一幅幅画在村民房屋墙面上的彩色水墨画令记者眼前一亮，“三字经”、“莫生气”、“村规民约”；田园山水、牧童归来、农家生活等30幅由艺术学院学生创作的具有乡村文化风格的壁画，让这个地处大山深处幽静、平凡的小村子，显得如此和谐和与众不同。“这些壁画不仅可以美化村子里的环境，更重要的还在于宣传国家政策、弘扬正气，教育大家孝敬父母、友爱乡邻……”村支书伍伟雄告诉记者，在这样一个“美好环境与和谐社会共同缔造”的大氛围下，有关村民自我管理的各项工作开展得可谓轰轰烈烈。

　　在云安县石城镇横洞村，记者看到村子路边上的一些树木上都挂着村民认养的牌子，还有一些村庄道路，也都以家庭为单位由村民认领管护……爱我家园、共建共管、共建共享这样的标牌在横洞村随处可见。 “村子里的一草一木，村民都能把它们管好，这样的村民自我管理，绝不会是一句空话，一句口号。 ”横洞村村民理事会副理事长张水金这样告诉记者。

　　“村民祖辈生活在这里，他们比任何人都热爱这里，比任何人都希望这里变好，他们也比任何人都了解这里的人和事，更有能力将这里建设好管理好。只要调动起他们的积极性和创造性，让想干事、能干事的人有机会为村民干事，政府在一边做好政策支持，当好裁判，农村的建设和管理自会形成内在的良性系统。”云浮市委副书记姚康这样告诉记者。

　　我们采访发现，群众参与，共建共享，不仅令当地的农村面貌一新，而且，党群干群关系更加密切，社会也更加和谐稳定。“各种纠纷和矛盾的数量急剧下降，其中，95％的矛盾化解在了村一级的基层。”云浮市委秘书长冯彤告诉记者。

　　最重要的是，广大干部群众的参与积极性明显调动起来，形成了一种“政府自上而下层级发动、群众自下而上多方参与”的共建机制。

　　在记者看来，把为群众提供社会服务作为社会建设的出发点和落脚点，改善公共服务、扩大公众参与度，云浮所有这些创举，其实都是打通“美好环境与和谐社会共同缔造”幸福之路的善治之举。