[理论探讨]对“监企分开”操作层面的思考

发布人：圣才学习网  发布日期：2010-12-02 15:11  共6人浏览[大] [中] [小] 　　作者：商辉子　　监狱体制改革的目标是实现“全额保证、监企分开、收支分开、规范运行”，重点是改革监企合一的体制。监企分开不是在“分离”上下功夫，它涉及到的是监狱、监狱企业及二者的协调运行，理顺监狱和监狱企业的运行机制是实现全额保证、收支分开、规范运行的重要前提和基础。监企分开能否成功，关系到监狱作为刑罚执行机关能否正常发挥作用，关系到监狱系统资产能否保值增值，关系到监狱体制改革的成败，关系到监狱系统的长远发展，影响到社会主义事业的整体布局。凭借监狱体制改革的东风，用好各方面的政策、财政、智力支持，为监狱系统设计一个合理的、基础性的运行机制是监狱体制改革迫切需要解决的问题。本文从学习、观察、讨论和思考出发，就监企分开操作层面的问题进行探讨。　　一、监企分开的必然性及具体目标　　我国监狱系统在计划经济时期形成了监企合一的体制形式，监狱经费可以得到相当程度的保障，监狱本身创收的压力较轻，“以改造人为宗旨”的监狱工作方针和“惩罚与改造相结合”的监狱工作手段得到较好的贯彻。这一体制形式不仅在预防和改造罪犯中发挥了重要作用，而且为国家创造了数以亿计的物质财富，减轻了人民的负担。但随着市场经济的发展和新阶段社会建设的要求，监企合一的体制必须改革。　　市场经济的一个重要特征就是竞争，众多抽象化的市场主体的公平竞争带来资源的优化配置和生产率的不断提高，对整个社会的发展具有重要的推动作用，发展社会主义市场经济是我国发展的必然选择。由计划经济时代延续下来的监狱企业必然面临着参与市场经济的选择，这就要求监狱企业必须有市场竞争力，只有这样才能生存和发展，才能保障监狱系统的正常运行。为了获得市场竞争力，在不合理的体制形式下，监狱企业往往通过加重罪犯劳动强度、增加生产方面的警力投入等简单的方法来处理，形成“重生产，轻改造”的监狱工作局面。同时，由于监狱企业一般很难有专业性的企业运行人才来掌控监狱企业的发展，即使有也往往被现行的体制束缚无法施展拳脚，导致监狱企业的生产率很难提高，不仅资源不能得到充分利用，而且企业难以形成有效的市场竞争力，直接阻碍着生产力的发展。为了发展监狱系统中的生产力，必须调整相应的生产关系，也就是监狱企业的运行机制。　　我国的发展很大程度上是在摸着石头过河，科学发展观的提出正是党中央对我国社会发展各方面进行全局关照的成果，这也恰恰反映我国社会正处在一个矛盾的凸显期，有许多问题需要通过统筹协调来解决。在社会矛盾无法迅速解决的背景下，完善监狱的刑罚执行功能，做好罪犯的改造工作，是监狱系统为和谐社会建设必须肩负的历史使命。在市场经济的大环境中，监企合一的体制形式使监狱更多的精力放在了生产上，改造成为了附属性的，甚至可有可无的东西，这直接影响“以改造人为宗旨”的监狱工作方针的贯彻落实，直接影响监狱作为国家刑罚执行机关功能的发挥，直接影响到监狱在和谐社会建设中的机关定位。　　改革监企合一的体制形式是历史的必然，其替代形式就是监企分开：把监狱建设成为公正、廉洁、文明、高效的刑罚执行机关和罪犯改造机关；改革监狱企业，使其按照现代化的企业管理方式高效运转，提高各种资源的利用效率，发展生产力；监狱企业为罪犯的惩罚与改造提供必要的条件，接受相应的监督和限制，享受必要的政策、资源支持。　　二、监狱和监狱企业运行模式分析　　监企分开涉及到的核心问题是监狱的运行机制是什么、监狱企业的运行机制是什么以及监狱与监狱企业之间应该如何协调运行。就我国而言，监企分开的操作又可以分成三个层面：部委层面、省局层面和监狱层面，不同的层面有不同的视角和协调内容。部委层面是根据试点省市的情况确定监企分开的基本原则，加强监企分开工作的沟通交流，协调省级监狱系统的优势互补。省局层面是根据监企分开的指导原则，结合本身的情况，出台省内各监狱之间、各监狱企业之间的协调运行方案，合理布局监狱和监狱企业，打造监狱企业产业链，并向司法部、省委、省政府寻求必要的外部支持，又好又快地推动监企分开。监狱层面是根据省局提出的监企分开框架，通过广泛征求干部和群众的意见，妥善处理各方具体利益，以人为本，提高监狱的刑罚执行功能和罪犯改造功能，提高监狱企业的运行效率，做好监狱与监狱企业间的协调，积极与省局进行沟通，执行具体的可操作的监企分开方案。　　监企分开面对的最大困难就是具体的实施工作，也就是监狱层面的工作，监企分开达到什么模样、如何协调各种身份人员的利益，都需要我们去根据具体的情况摸索、创新，这项工作是监狱领导所面临的巨大考验，以下就监狱和监狱企业的运行模式进行分析。　　（一）监狱的运行模式分析　　“把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准”，切实把改造人放在监狱工作的第一位，是新时代对监狱工作最直接的量化标准，也是监狱运行模式的必然衡量标准。为了实现对罪犯的改造，应着重从以下几个方面加强监狱管理工作。　　1、科学引导罪犯参加生产劳动。罪犯参加劳动具有多方面的优点：自食其力，创造财富，减轻人民负担；体味劳动的辛苦，尊重他人成果，改变好逸恶劳的习惯，培养劳动习惯；锻炼身体，调节身体和心理；掌握一技之长，有助于其重返社会时，有工可做，有工资可领。在具体的监狱改造中，应将这些优点尽量发挥，以罪犯的改造效果为依据，积极改造罪犯，而不是把罪犯当成廉价劳动力，随意使用。建立合理的监狱企业产业链，让罪犯可以尽量掌握一些养殖、种植、工程技术，以帮助其刑满释放后更好地择业。对参加一线劳动的罪犯，应通过增加参工数量，适当减轻劳动强度、缩短劳动时间、改善劳动环境，提供适合相应劳动强度的伙食标准。为有专研精神的罪犯提供专业书籍，提高技术水平。　　2、督促罪犯参加教育培训。罪犯犯罪很大程度源于素质水平，为此对罪犯进行教育培训是监狱必须履行的责任。教育培训的关键是内容，应为罪犯开设合理的课程体系，并创新教育形式，主要包括：学习的重要性教育、认字和阅读理解教育、伦理道德教育（革命歌曲、寓言故事、儒家经典、优秀人物的事迹等）、法律规范教育、社会发展形势教育、新闻事件的评论分析。　　3、加强罪犯的军事化管理。军事化管理就是监狱中的“养成教育”，是提高罪犯改造质量的重要一环，是落实“首要标准”的必然途径。对罪犯实施军事化管理有如下的优点：培养罪犯合理的生活规律和习惯，改掉不良生活、工作习惯；提高罪犯心理活动的规范性，避免胡思乱想；调整罪犯的沟通习惯和交流方式，提高罪犯的表达和交流能力；使监狱中洋溢蓬勃的朝气，推动监狱文化建设，方便监狱的安全管理；实践法律法规的庄严性和约束性。　　4、提高监狱运行效率。监狱运行本身需要行政开支，需要政府财政的支持，提高监狱运行效率是监狱机关运行必然的要求。提高监狱系统的信息化水平，建立网上办公和交流平台，加强视频监控力度和水平，避免重复劳动，避免无谓的人力资源消耗。减少监狱的运行层级，做好“上情下达、下情上达”，提高监狱应对罪犯改造问题的速度和质量。加强警力下沉，将执行监管改造任务的人民警察充实到与罪犯的日常接触中，多与罪犯进行沟通交流，掌握罪犯的改造程度和进度，对罪犯的心理进行及时恰当的疏导。增加一线管教警察数量，减轻一线警察的工作压力，增加一线工作的吸引力，形成一线警力配备的良性循环。　　5、确保公正廉洁文明执法。监狱工作最重要的原则就是“公平公正”，这是监狱各项工作的底线，任何人、任何机构都不能违背之。只有公平公正，罪犯才能安心改造，只有公平公正，罪犯才能感受到政府的正面形象，只有公平公正，罪犯才能够对出狱后的社会生活充满憧憬和希望。罪犯的监管改造工作必须由监狱人民警察承担，这是监狱人民警察的光荣而必须的责任，企业职工或非警察身份人员绝不能够对罪犯执行监管改造工作，混乱的身份和工作交叉，将严重影响监管改造工作的效果。监狱人民警察队伍建设十分关键和必要，思想政治、业务能力、工作作风都是必须整体提升的，每个警察的素质水平都直接影响到监狱工作的成败，应根据实际中发现的问题及时纠正，加强培训、监督和督察。　　6、做好罪犯回归社会的过渡。罪犯如何回归社会是监狱工作必须考虑的问题，甚至会影响到监狱工作的全局，对贯彻首要标准具有重要的影响和意义。有些罪犯重新犯罪，很大程度上是由于多年的社会隔离和生计无处着落。做好罪犯分类工作，为暂时无法找到工作的刑释解教人员提供暂时的工作岗位，并积极帮助其找到工作、做好生活的定位、寻找生活的意义，必将有力推动首要标准的贯彻落实。　　（二）监狱企业的运行模式　　在市场经济环境下，监狱企业最突出的优势是成本优势，成本控制是监狱企业运行的核心，是获得效益的关键。监狱生产中的限制性规定和政府的相关扶持政策，使监狱企业成为一类特殊的市场主体，只有把握了监狱企业的特殊性和现代企业管理知识，才能够创造性地设计恰当的监狱企业运行模式，服务于罪犯改造和各种资源的高效利用，为国家发展创造物质财富，有力推动社会主义经济的发展。具体到监狱企业，主要是做好以下几个方面的工作。　　1、做好产业链的设计。什么叫产业链?简单而言，就是包括了研发、设计、生产、流通、消费、回收等的连续产业链条。为什么打造产业链?答案是：降低成本；获得市场控制权；谋求尽量多的利润。产业链运作中存在的最大问题是链条之间的连接，也就是各个环节之间的协调问题，良好的产业连接，既可以为罪犯改造提供多样的工种选择，又可以为罪犯刑释后提供暂时的工作岗位，既可以使企业运行中物料、能量重复利用，变废为宝，降低企业运行成本，又可以增加警察家属及职工可以选择的岗位数量。监狱系统必须根据自身的条件和实际情况做好产业链的设计，明确企业之间的配合途径，明确企业种类和企业规模，明确企业发展思路和市场定位，做好企业间的协调配合，提高监狱企业集团公司的利润率。　　2、监狱企业的运行必须采用法人治理结构。法人治理结构的好处是确保公司的规范运行，避免腐败现象的发生和极端的公司运作决策。由于监狱企业的特殊性，监狱企业的法人治理结构区别于普通企业的法人治理结构，要求既有利于监狱企业服务于监狱对罪犯的劳动改造和技术培训，又有利于监狱企业在市场经济环境中的高效运行，既有监狱和监狱企业间的相互博弈，又有民主集中的决策制度，维护监狱系统的工作大局。　　3、监狱企业必须引入和培养懂管理、会管理的管理人才。无论是何种企业，人才始终是最为重要的资源，只有有了懂管理、会管理的管理人才，企业的运行机制和制度安排才能够符合企业所处的环境，才能够充分调动各方面的积极性，充分利用各方面的资源，满足企业发展的需要，将国有资产做大、做强。管理人才的标志是肯于调研、肯于倾听、肯于分析、合理高效进行岗位设置和制度安排。　　4、监狱企业应充分调动人的积极性。人是生产力中最积极、最主动的因素，人的积极性的发挥可以极大地推动生产力的发展，企业中人的积极性的发挥程度是一个企业运行是否健康的重要标志。企业制度安排是企业中人的积极性发挥的重要依据和凭借，通过分析企业在发挥人的积极性方面遇到的问题，进行对症下药，调整或设计新的制度，不断提高企业中人的积极性是企业不断发展的必然途径。　　5、提高企业运行的信息化水平。工业化和信息化的结合是现代企业最重要的标志，企业信息管理系统可以提高企业监督调控人流、物流、财流的效率，随时掌控企业运行状况，快速了解企业运行各项参数，迅速做出企业运行决策，提高企业应对市场变化的能力，提高企业对市场的适应力。企业信息管理系统的设计必须根据监狱企业运营流程及应用需求进行设计，使实际的需求通过系统得到切实的满足，而不是为了信息化而信息化。　　6、将安全作为企业的核心价值理念。罪犯的生产安全是监狱机关的职责所在，监狱企业为罪犯提供改造和学习的岗位，“安全”理当成为监狱企业头上高悬的利剑，“万无一失、一失万无”是监狱企业耳边长鸣的警钟。实现安全生产，必须关注细节，制定科学精细的操作规程；提供操作规程的理论化教育，使罪犯理解操作规程的合理性；加强罪犯对实际生产操作的监督，提高操作规程的自动纠错水平。　　（三）监狱和监狱企业的协调运行　　在监狱和监狱企业分开运行的前提下，监狱和监狱企业之间的联系主要是监狱为监狱企业提供劳动力，监狱企业为罪犯提供以改造为目的的劳动岗位。从这一联系出发，监狱和监狱企业之间的协调应做到如下几点。　　1、监狱有权监督企业的安全生产情况。监狱建立安全监督制度，通过监狱人民警察监督企业安全生产情况，对存在安全隐患的地方提出意见和建议，紧急情况下有权阻止罪犯继续参加劳动。如出现与安全生产相关的纠纷，应通过党委，在倾听双方陈述的基础上集体讨论决定。　　2、监狱有权根据罪犯改造需求调整罪犯岗位。为了实现对罪犯的积极改造，根据承担监管改造任务的监狱人民警察的建议，监狱应有权调整罪犯的工作岗位，同时为了维护监狱企业利益，应当对空出的工作岗位提供符合岗位技能要求的替补罪犯。　　3、监狱有权否决企业不合理的用工安排。企业为追求利润或其他原因出现排斥罪犯参加劳动的情况出现时，监狱党委具有否决权，以保障有合理适量的用工岗位提供给罪犯，如果企业对该决定不服，有权提请上级机关裁决。　　4、监狱必须保障罪犯的劳动时间。为了维护监狱企业的正常运转，监狱必须保障罪犯到企业参加劳动的时间和强度，不能出现无故旷工现象发生。如果出现无故旷工，损害了企业的利益，监狱应对相关人员给以行政警告等处罚。　　5、避免罪犯与企业职工的接触。罪犯和企业职工身份的差异性，决定了罪犯和企业职工的接触行为务必受到禁止，罪犯的管理者是监狱人民警察，如果有需要，企业职工可以与监狱人民警察沟通交流，以利于企业的实际运行。　　6、企业必须接受监狱的合理化建议。为了保障罪犯和人民警察的权益，企业必须合理安排工作时间和流程，接受监狱的合理化建议。如果企业不接受，监狱可提请党委集体讨论决定。　　三、监企分开的力度和节奏　　监企分开是要解决阻碍监狱和监狱企业发展的“拦路虎”，让监狱完善刑罚执行功能和罪犯改造功能，调整现存不合理的资源使用方法，发展监狱企业中的生产力，高效利用监狱系统掌握的各种资源创造社会财富。解决监狱系统面临的各种矛盾必须把握住原则性和灵活性，让该激化的矛盾激化了，该缓和的矛盾缓和了，监狱和监狱企业才能够运行在新的体制下，监狱体制改革才能够成功实现，畏首畏尾和突击冒进都是必须克服的。　　监企分开的目标和原则是由上而下的，是通过把握监狱系统发展全局确定下来的，但具体如何实施监企分开，则必须由下而上，具体研究基层中存在的各种矛盾，具体情况具体分析，坚持以人为本的理念，统筹协调各种身份人员的利益，保证工作发展和队伍稳定。　　改革要以人为本，就是说任何改革都必须有群众基础，有群众基础才说明改革措施是符合民意、顺应民心的，也只有符合民意和顺应民心才能够说明改革的正确性，才能够推动改革措施的落实，才能够将维护个人私利的绊脚石们踢开，实现监狱体制改革的发展。改革如何才能有群众基础呢?答案是调研和倾听，分析矛盾和问题，不断修改措施和对策。坐在办公室里想改革的措施是不成的，那是形而上学，那是脑袋里的胡思乱想，是没法拿到现实中实现的，是白白浪费时间和资源的，最后只能是越改越乱。　　通过广泛的调研和倾听，我们就能够知道基层的干部和群众在想什么，有什么样的需求，哪些需求是大部分人的最迫切的需求。在把握监狱体制改革原则的前提下，针对这些需求来设计我们的具体的政策措施，就能够得到大多数群众的支持，也只有这样，这些政策措施才能够落实，才能够结结实实地稳步实现改革。一个主要矛盾解决了，就会有另一个主要矛盾出现，一个主要矛盾解决了，就需要继续调研分析，解决新的主要矛盾，如此不断踏实解决矛盾，就构成了监狱体制改革的正确的轨迹。现在出现一些监狱体制改革无法推进的情况，即使推进也往往会走了样的情况，就是因为没有把握住群众基础，只要有了群众基础，任何的为了私利的监狱体制改革的绊脚石们就会乖乖地自己长出腿来跑掉。把握好监企分开的力度和节奏，就是把握好群众基础，获得群众的广泛的支持，这样监企分开才能成功，监狱体制改革也才能成功。