胡颖廉：政府监管视野下的食品安全

作者：胡颖廉  时间：2011-09-26   浏览次数：61 次

　　一、监管部门面临的体制机制障碍，是制约我国食品安全监管有效性的重要因素

　　相对于食品产业的发展，我国食品安全监管工作相对滞后，存在不少薄弱环节。一是目标多元。在全能主义国家的制度惯性和地方政府强烈的发展导向下，监管部门不仅要确保食品安全有效，还关注食品行业的经济绩效。这就模糊了公众利益与商业利益间的关系，从而影响到政策制定和执行的有效性。二是职权分散。我国实行“分段管理为主，品种管理为辅”的食品安全监管体制，以及“地方政府负总责，监管部门各负其责，企业承担主体责任”的责任机制。《食品安全法》将这些制度用法律形式固定下来。于是，本应统一高效的食品安全监管职权被分割为食用农产品、食品生产加工、食品流通和餐饮服务等环节。此外，质检、工商等监管部门均实行省以下垂直管理，市、县级政府面临有责无权的尴尬境地，很难做到“横向到边、纵向到底”的无缝隙监管。

　　二、政策工具的威慑力和激励性不足，直接影响食品安全监管政策的实效

　　公共政策无外乎强制、激励和宣教三类手段，因而理想的食品安全监管政策工具组合应当包括直接干预、激励和自我监管，如表1所示。当前我国食品安全监管政策存在诸多弊端。一是“大棒不硬”，监管执法缺乏威慑力。受“重审批、轻监管”思维的影响，个别监管人员把主要精力投入到事前行政许可上，对事后食品企业生产经营行为的规范程度重视不足、执法不严。现实中许多不安全食品都出自正规厂家，甚至连三鹿、双汇等大型企业都深陷食品安全事件。此外，法律的经济和刑事处罚力度不足，客观上助长了食品安全违法违规行为的发生。二是“萝卜不甜”，政策对企业的激励作用不明显。激励可通过市场和信息机制实现，例如划分食品企业信用等级能影响公众的消费行为，而公布违规食品企业“黑名单”会使其产生舆论压力，进而促使其提高质量管理水平。激励手段的有效性依赖于食品市场的发育和信息对称，这些条件正是我国所不具备的。

　　三、改进食品安全监管的政策建议

　　食品安全监管是一项复杂的系统工程，需要我们不断加大标本兼治的工作力度，也需要全社会的长期、共同努力。应从理念、机制和政策手段等方面入手，全面提高我国食品安全保障水平。

　　(一)更新理念

　　食品安全事关人民群众健康和生命安全，要从深入贯彻落实科学发展观、维护社会和谐稳定的高度，充分认识加强食品安全工作的重要性和紧迫性。

　　1.全社会要明确“食品安全是生产出来的，而不是监管出来的”理念。监管的对象是企业的行为，至于其加工经营的每一件食品是否安全，取决于企业内部的质量管理能力。因此，政府要摈弃在食品安全领域“包打天下”的观念，在强化监管的同时更注重完善市场，提升企业主体责任意识。例如，过去我们一直将质监部门核发的QS标识解读为“质量安全”(Quality Safety)，“问题奶粉”事件后，监管部门将其含义变更为“生产许可”(Qiyeshipin Shengchanxuke)。这就准确界定了政府监管食品企业能力和资质的职责，是一种理念上的进步。

　　2.政府要向公众宣传“食品安全风险只能尽量降低，无法彻底消减”的理念。在大工业生产和现代风险社会中，政府的工作是通过各种监管手段尽量降低食品安全风险，但不可能将风险消减为零。事实上，发达国家也存在食品安全问题，任何国家都无法达到“零风险”，如欧洲的“疯牛病”和“口蹄疫”事件就造成了巨大的损失和恐慌。根据风险治理理论，我们要积极开展食品安全风险监测与评估工作，使监管资源与风险等级相匹配，将有限的监管资源集中到风险高发的环节和领域，尤其重视食源性污染和添加剂滥用两大主要隐患。

　　3.消费者应树立“食品安全在任何时刻都高于营养、外观和口味”的理念。政府应普及食品安全相关知识，引导公众安全消费、理性消费，提高自我保护能力。监管部门可借鉴美国FDA的做法，加大产品警示、缺陷、召回等信息的传播力度，让每个消费者养成自觉关注食品安全的习惯。

　　(二)健全机制

　　在保持现有体制的前提下，积极创新食品安全工作机制。

　　1.综合协调机制。各级政府应把食品安全纳入重要议事日程，列入年度目标责任考核体系。县级以上地方政府设立食品安全(协调)委员会，并明确办事机构。同时，完善食安委例会工作协商、定期信息通报、案件举报与协查责任追究等制度，将传统科层式的工作流程转换为扁平化的政策协调，有效解决政出多门、职责不清和相互推诿的分段监管弊端。一些地方在食品安全监管综合协调中形成了“政府主导、食安办牵头、部门各负其责、乡镇协管、村级报告、企业第一责任”的模式，值得总结和借鉴。

　　2.全程监管机制。理论和经验表明，食品产业链长，涉及环节多，产业链中任何环节的监管疏漏都可能影响上下游的食品安全，例如“地沟油”事件就涉及质监、食药、工信、公安、环保等多部门。因此，我们要借鉴发达国家“从农田到餐桌”的全流程监管，由分段管理向分品种全程式链条化管理转变，特别是加快食品安全综合执法队伍建设，提升监管效能。

　　3.区域联防机制。食品安全风险具有空间上的跨地域流动性，简而言之，就是甲地生产的食品，通过乙地的经营企业，到丙地销售并发生食品安全事件，我们熟知的“阜阳奶粉”事件、海南“毒豇豆”事件皆如此。由于风险的“成本外溢”效应，个别地方产生保护主义和机会主义心理，忽视了区域合作。对此，应通过区域联防机制解决监管边界不清的问题，消除管控“死角”。

　　(三)完善政策

　　综合运用法律、行政、经济、道德等政策手段，将食品安全监管工作落到实处。

　　1.治理关口前移。落实产业政策，以实施“十二五”规划为契机，制定我国食品产业规划，调整食品产业结构，实现规模化、产业化，标准化生产。严格行政许可，严把食品生产经营企业准入关，提升食品生产经营企业素质和管理能力，落实食品安全企业主体责任。提高技术标准，整合食品安全国家标准，完善食品添加剂、食品相关产品的使用、检测和标签标识标准，切实从传统监管向科学监管转变。关口前移是为了实现源头治理，形成食品安全“防火墙”，防范系统性风险。

　　2.监管重心下移。一方面加强集中整治，针对食品生产经营链条上的重要环节和消费群体较大的重点品种，通过集中力量、采取联合执法等方式，严厉整治反复出现的突出问题。另一方面要抓好日常监管，重点加强风险监测评估预警、执法抽检、法规标准建设等工作。加强对生产经营者的许可后续监管和执法检查，做到“重事前许可，更重事后监管”。按企业经营规模、安全和信用记录，实行安全评级和动态监管。用信息披露、行业禁入、驻厂监督员和“飞行检查”等手段增加执法威慑。总体而言，集中整治有利于解决现实问题，日常监管和制度建设旨在建立长效机制，最终达到“既要下猛药，又要促长效”的目的。

　　3.监督主体外移。积极推进诚信体系建设，加强行业自律，发挥食品行业协会在引导行业标准，规范企业自律中的作用。同时，提升社会监督水平，政府应稳妥、准确发布食品安全信息，接受社会各方监督，保障公众对食品安全的知情权。建立健全舆情监测机制，畅通投诉举报渠道。基层可选聘一批有一定影响力、公益心较强的热心人士作为食品安全特邀监督员，并充分发挥人大代表和政协委员的监督作用。此外，加强与公众风险沟通并合理引导舆论监督。通过风险沟通策略的改进和风险教育的展开，促使人们更为理性地认知食品安全风险和看待食品安全事件。监督主体外移的最终目标是实现从政府专业监管向政府、市场与社会“共治”大格局的转变。

来源:行政管理改革