办理支付牌照要多少钱:吴建南：区县政府绩效评价机制的利益相关主体分析

吴建南：区县政府绩效评价机制的利益相关主体分析

政府组织绩效评价要解决的首要问题之一是评价机制， 即如何才能对绩效进行尽可能客观的价值判断。本文从利益相关主体理论入手， 围绕“谁是最佳的评价者”针对区县政府绩效的评价主体进行了分析， 给出了评价主体应该遵循的原则性规范， 构建了最佳评价者的选择模型。分析表明， 公众作为区县以下级政府的公共服务接受者， 和当地政府的利益相关性强， 信息渠道不畅、评价成本高昂， 存在评价偏好； 政府组织存在自我认同倾向， 尽管信息便利但人为增加的评价成本难以控制； 人大组织较公众更为理性， 但由于评价独立性较差而难以准确评价； 学术研究组织相对前几种评价主体而言， 准确性占优， 效用性强于公众， 成本低于公众和政府， 可以算是相对而言的“最佳”评价主体。据此， 可以进一步理解影响政府绩效评价客观性的诸多因素以及不同的评价机制， 为提升现实绩效评价的客观性打下基础。

引言

遵循“三个代表”重要思想的指引， 各级政府在新形势下要进一步体现“立党为公、执政为民”， 而这与政府组织绩效评价紧密相关。温家宝总理在 ２００４ 年 ３ 月十届人大二次会议上提出了“树立科学发展观和正确的政绩观”［１］， 科学发展观是对整个国家发展目标与方式的重新界定， 正确的政绩观意味着基于政府绩效重新界定的政府管理与政策的全面创新。而绩效测量与评价是绩效管理的基础， 该领域的研究对国家经济、社会、高校、行业以及社会公共事业等方面都具有举足轻重的作用。尽管目前政府绩效评价受到国内外关注， 但无论在理论还是实践方面都存在很多亟待深入探索的问题， 例如： 绩效评价的合理性如何证明？ 评价是否可行？ 评价主体是谁？ 评价的内部机制是什么？ 评价指标体系如何设计？ ……这诸多问题都已经成为制约政府绩效评价开展的“瓶颈”。这其中评价机制是政府绩效评价的首要难题， 而评价主体的选择又是评价机制研究的起点。

目前绩效评价研究及实践对象大多局限于政府组织中的个体如领导、普通公务员等， 对于政府组织本身的绩效评价还处于探索阶段。本文选择次基层的政府组织——区县政府作为评价对象。区级政府是市一级政府的派出机构， 行使地方政府职能。作为城市政权构架的组成部分， 区级政府是区域内城市建设与管理工作的具体组织者， 一般在区域经济发展、社会事务管理和行政执法等方面都有较强的独立性。县级政府是中国五级（ 国务院、省、市、县、乡） 政府体系中的基层， 是城乡结合部， 处在沟通农村和城市、农业与工业的中间环节， 是农村工作与城市工作、农村经济与城市经济的枢纽。它既是微观经济的集合体， 又是国家进行宏观调控的基本单位［２］。区级政府和县级政府都是党和国家政策的具体执行者， 管辖相对独立的行政区域， 工作千头万绪， 面对面地与基层、与群众打交道， 处于各种关系的核心位置［３］。再加之二者都属于正处级行政组织， 因此可以归为一类评价对象。那么在对区县政府进行绩效评价时， 谁是最佳的评价主体？

之所以选择这样的研究问题有三个原因。首先， 尽管国内学术界目前对于政府绩效评价的研究较为关注， 但迄今为止笔者还没有发现关于这个问题的重要研究成果而只有相关探讨［４］。而国外学术界的理论未必适应中国的国情， 借鉴的意义大打折扣。中国亟需对此进行深入研究， 建立适合本国社会的理论， 促进公共管理研究和政府绩效的改进［５］。其次， 抛开评价机制和评价指标等内容仅仅讨论评价主体问题固然欠妥当， 但将问题简化以求明确绩效评价活动中“人”的行为特征对于其它研究具有奠基性质的意义。再者， 因为进行绩效评价首先需要测量绩效， 而测量绩效的前提是了解对象的信息。一般来说在社会生活中， 所蕴含信息的范围越小， 信息交互的成本越低， 信息越容易获取。因此，在小范围内测量绩效的难度要小于在大范围内的难度。但同时所选择的评价对象应该和尽量多的主体发生关系， 这样才具有典型意义。下文将从利益相关主体理论的应用入手， 对区县政府绩效评价者进行分析， 确定选择最佳评价者的标准并据此选择出最佳评价者。

理论构建

１、利益相关者识别

据考证［６］ ，《牛津词典》记载的利益相关者一词最早出现在 １７０８ 年， 它表示人们在某一项活动或者是某企业中“下注”（ｈａｖｅ ａ ｓｔａｋｅ）， 在活动进行或企业运营的过程中抽头或赔本。在经济学界，利益相关者这一概念最早由伊弋尔·安 索 夫（ＩｇｏｒＡｎｓｏｆｆ， １９６５）在他的《公司战略》一书中首次提及。而美国学者 Ｆｒｅｅｍａｎｈｅ Ｒｅｅｄ 的认为， 利益相关者的概念最早来源于 １９６３ 年美国斯坦福研究学院的研究成果。该研究成果指出利益相关者是指与主体利益密切相关的经济群体， 如果没有它的支持组织将不会存在。

一般认为， 利益相关者理论（Ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒ Ｔｈｅｏｒｙ）是 ２０ 世纪 ６０ 年代左右在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中逐步发展起来的。该理论认为， 任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与， 从这个意义上讲， 企业是一种治理和管理专业化投资的制度安排， 它理所当然的要为利益相关者服务。利益相关者理论日渐盛行后， 理论界对企业社会绩效应由利益相关者来评价达成了共识［８］。公共管理学科从经济学和管理学领域借鉴了这种理论， 并将其进行适应性改变， 再应用于公共管理与政策分析活动及研究中。实践证明， 利益关系是一切社会关系的基础， 要实施科学的公共管理， 就必然要涉及对利益相关者理论的关注。利益相关者理论适宜于对复杂社会经济系统的研究， 为政府综合绩效评价提供了一个科学全面的评价框架。

如何识别特定情境下的利益相关者有哪些？ 一般的， 可以利用学术界较常采用的工具方法——美国学者米切尔的评分法（Ｍｉｔｃｈｅｌｌ Ｓｃｏｒｅ－ ｂａｓｅｄ Ａｐｐｒｏａｃｈ［９］） 对地方政府绩效涉及的利益相关主体进行界定。另外一种简便的办法是， 根据对企业利益相关者理论的借鉴， 将企业的利益相关者归类合并即可罗列出公共管理活动中的利益相关者。对于某一特定的政府组织， 除自身外的利益相关主体主要包括上级政府组织、下级政府组织、辖区公众和同级人大组织。辖区公众并不是一个明确的概念，新闻媒体机构、各种民间协会也都可以算作公众的一部分， 此处隐含了这些机构和团体与一般公众的利益诉求相同的假设。这种分类尽管是粗略的， 但可以使复杂问题简单化而不影响后续的分析和结论。需要强调的是， 在上述分类之外， 科学共同体①也可以作为一类广泛的利益相关者［１０］。为了论述方便和易于理解， 在此将学术研究组织作为科学共同体的代表进行探讨。

２、利益相关者分析

作为利益相关者， 从理论上来说政府（ 上、下级政府）、人大、公众和科学共同体都应关心并了解其他主体的信息， 从而据此进行价值判断。绩效评价是这些主体对所获得有效 信息进行判断的过程—这些有效的信息应当满足评价方案中各项——指标的设计要求［１１］。而作为评价主体这种需求是有差异的。公众一般只关心政府的外部表现尤其是公共服务的好坏， 因为这是涉及了他们的切身利益，同时也是囿于对统计信息的获取困难（ 媒体的特点在于指摘时弊， 及时进行曝光宣传， 与一般公众相比它可以获得更丰富的信息， 但它和普通公众一样都不是组织， 与其它利益相关者差异明显）； 人大一般更关心政府的运行过程是否透明、政府公务人员是否勤勉， 意在监督政府行为， 因为这是人大的使命所在； 上级政府更多关心的是下级政府完成任务与否以及完成情况如何（ 是否跟随战略）， 而下级政府则关心其决策及干预下级决策的合理与否、分配资源的情况等等， 这也都是利益相关主体的常态；该政府组织自身关心的， 首先必定是组织自身的生存和发展状况， 接着才会全面考虑上述利益相关主体各自关心的问题； 而学术研究组织则不同， 由于其看问题的角度包含着科学的内在要求如客观、全面， 故他们会选择从比较合适的角度出发来考察和分析问题。

上述的差别在生活中体现的非常明显， 极端的情况如对同一个统计数字， 政府机构或官员和公民百姓看法也有不一致的情况。例如， 当媒体公布了统计局统计的某地区某年人均收入为若干元的消息以后， 公民普遍反映水分过大， 距实际情况相去甚远； 而政府机构负责人则觉得数字保守了些， 与经济发达城市相比差距还很大， 怀疑在统计上有漏算的因素。这样政府与公民间的认识就形成了反差。这种合乎常理的认识差异正是由于利益相关主体的利益诉求差别造成的。如果漠视这种差别， 就可能会盲目地追求一些统计数字指标如 ＧＤＰ 等而误解了政府绩效的真实含义。在现实生活中大部分地方政府都或多或少存在这种“数字化”倾向， 其绩效评价是否能体现出客观和科学的参考价值值得商榷。

这种失真很大程度上源于社会对绩效评价的误解。以往的绩效评价过于关注“绩效是否优劣”而忽视了更深层次的“绩效的优劣程度如何改变”， 这种广泛存在的倾向营造了一个只追求根据绩效实施惩罚性后果的社会环境。所有直接的利益相关者都在其间有意或无意地起到了推波助澜的作用。此类绩效评价会产生副作用， 如政绩违背民意、利用职权寻租、评价流于形式、过分偏重评价指标等弊端。而实际上， 单独依靠选择最佳评价主体的方式尚无法根本解决这些问题。

３、最佳评价者标准

如上述分析， 既然各利益相关者均从自己的立场出发以不同的方式得出评价结论， 那么如何判定谁的评价方式和效果最佳？ 而谁又是最佳的评价主体？ 这可基于以下三个原则。

（１）客观性。客观性是绩效评价的首要要求。客观性是指评价结果是否准确而全面地反映了政府绩效的现状， 即测量绩效的结果是否是可信赖的。客观性隐含了三种要求： 独立性、准确性、全面性。独立性是指该评价主体的评价行为不被某些利益因素所干扰， 一旦受到这些干扰则评价往往很难按照客观的标准进行甚至被中断。独立性体现的实际是客观、公正的行为态度。对于处于权力优势地位的政府而言， 比其他主体更具有干扰绩效评价过程的能力。经验表明， 利益因素一般是扭曲评价主体行为的主要因素， 利益关系越密切， 被扭曲的可能性就越大。如果从“理性经济人”的观点出发， 更易于得出上述结论。即使不考虑利益关系， 某些群体的显著偏好同样降低了结果的准确性。

准确性是指该主体的评价结果与客观的政府绩效符合的程度。一方面， 准确性依赖于评价主体的认知意识、认知水平和认知能力， 另一方面也依赖于评价工具或评价方法的科学性。评价方法也许是多样性的， 评价结果也可能是定性或定量结果，但这都不妨碍其准确性。准确性不是指苛求数字的精度， 而是力求结果与现实相符。对于定性的价值判断， 也可以利用类似于模糊数学的工具进行量化。因此， 准确性体现的不仅仅是数字符号， 而是该符号表示的意义与现实的接近程度。

全面性是指绩效评价结果应该尽量完整， 这样才能了解该级政府组织绩效的全貌， 以免对其后的绩效改进或绩效管理造成误导。这有两层意思： 该评价主体进行的是“全面绩效评价”， 即对某一特定组织， 可以从不同的利益相关者角度对其进行绩效评价， 对组织的全面改进应该基于该评价主体对所有评价结果的相关性分析和综合评价， 而不是“头痛医头、脚痛医脚”； 该评价主体进行的是“单一绩效评价”， 即由某一类直接利益相关者作为绩效评价主体进行得非全面的绩效评价， 但这类绩效评价也应注重全面性， 需要尽可能的考察自身所能认识到的政府绩效的各个方面。

（２）效用性。绩效评价的效用性是指什么？ 回答这个问题首先要明确， 绩效评价的目的在于管理即绩效管理才是最终目的。甚至可以这样陈述： 单纯的绩效评价并不一定促进组织绩效的提升， 绩效评价也不是业绩考核或政绩评价， 只有绩效管理才有可能达到提升组织绩效的目的。如果评价主体仅仅着眼于给评价对象打分以区分优劣， 只提意见而不提建议， 那么评价的效用性将无法体现。进行绩效评价就仿佛给计算机软件查找漏洞， 进而才能给其打补丁， 评价主体就应该尽快地运用简便而规范的方法寻找这些可以短期被弥补的“漏洞”。在尽可能少考虑难以短期改变条件的情况下， 最佳的评价者应最有效地发现绩效的缺失之处并提供修缮的可能。

效用性不只是评价结果的效用性， 也包含了评价过程的效用性。评价过程的效用性还体现在对于时间的要求。绩效评价不仅仅是追求长效， 如果绩效评价执著于从长远的角度反映问题和解决问题，那么对于千变万化、难以预测的环境而言将难以发挥效用。一旦绩效评价的时效性很差时， 其效用性也就大打折扣。

另外， 绩效评价还应该考虑评价主体的紧急性要求。“紧急性”借用自米切尔评分法， 此处指该主体的评价倾向能否立即反馈给被评价组织的管理层并使其关注及改进。紧急性强的， 其评价结果的效用性就强。将某政府组织的上级政府组织和下级政府组织进行简单的比较就可以印证该结论。之所以单独提出紧急性标准， 是因为它制约着可用性和时效性水平。但是， 紧急性是容易变更的， 例如赋予评价主体某些强制性权力， 其紧急性将得到提升。这个问题仍有待于进一步研究。

（３） 成本高低。评价成本是指用于绩效评价的被消耗掉的资源。财力、物力、人力和时间是狭义的评价成本指代的内容， 更广泛的理解还包括公共权力和公共关系等资源。绩效评价的执行者应该尽量降低评价成本， 因为在现实中评价成本往往是限制进行绩效评价的瓶颈。这种限制主要来自于评价行为的信息成本和决策成本， 一般来说公众的信息成本较高于其它主体， 而决策成本略低于其它主体。

降低评价成本可以从三个方面进行努力， 第一是推动政府信息公开， 这将使所有评价主体的评价活动变得容易， 测量绩效所需成本骤减， 但政府信息公开不是短期内能完成的； 第二是寻找更加简便的评价方法和测量工具， 但这种研发活动不是一个投入资源就能立刻得到产出的过程； 第三是为政府绩效评价引入市场机制， 让市场因素驱使人们满足评价的需求——如果政府绩效评价在国家这个“市场”内是稀缺产品的话， 一定会有人自动去生产它。

这三项原则是三位一体的， 彼此间存在缜密的逻辑关系， 共同构成了一个完整的概念。但需要说明的是， 所谓最佳评价者只是一个相对的概念。最佳的评价者是指众多主体对某一特定政府组织进行绩效评价时， 该主体能够得出最全面和最客观的结论， 最有利于政府改进其活动， 并且这种评价过程能够节约评价成本。如果能做到这些而即使它的评价本身不是非常令人满意， 那么它也是最佳的，因为在同样的条件下没有其它主体能够更能令人满意。

４、评价主体的确定模型

统观前面的分析论述， 笔者试图给出一个较为完整的利益相关者评价主体分析模型。根据前面的分析该模型具有三个大维度， 每个大维度内又嵌套三个小维度， 并且小维度之间存在优先级次序（ 越靠前的优先级越高）。分别是： 客观性——包括独立性、准确性、全面性； 效用性——可用性、时效性、紧急性； 评价成本——信息收集成本、信息处理成本、决策成本。三个大维度之间是存在逻辑相关性的，故而在下图中将小维度之间用三层虚圈 （Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ）连接。

三个大维度中可以人为地确定主维度和辅助维度， 例如选择准确性为主维度， 那么效用性和评价成本就是辅助维度。在使主维度上各小维度取值最优的情况下， 应力求辅助维度均取得最优值。然而在现实中， 无论哪一种评价主体都很难遇到各个维度同时取得最优值的情况， 因此应该优先考虑那些优先级高的维度； 相应的， 在满足最优先维度之后， 应尽量选择其它维度取值高的主体作为评价主体。这种选择在图中以虚圈的形式体现， 即最佳评价者首先要达到优先级最高的虚圈Ⅰ范围， 如果同时有两个评价主体达到虚圈Ⅰ的范围而没有达到虚圈Ⅱ， 那么再考察二者辅助维度值使谁更接近虚圈Ⅱ， 越接近者即最佳评价者。依此类推， 即可筛选出最佳的评价主体。

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