管家婆中特网一肖公开:第三方评价政府绩效:让民意影响行政权力

法制网记者 廉颖婷

　　率先引入“民评官”

　　“上个月我们已经把《甘肃省市州政府和省直部门2005至2006年度绩效评价报告》交给甘肃省政府了，结果可能会在6月底公布。”2007年6月6日，兰州大学管理学院院长包国宪在接受《法制日报》记者采访时表示。

　　据包国宪透露，相对2004-2005年度非公有制企业评议政府绩效62.41%的平均满意率，2005-2006年度企业对政府绩效平均满意率要高一些。“虽然整体满意度提升不多，但是涉及到调查的各项指标都有明显提高。”

　　从2004年的“门难进、脸难看”，到2006年的“门好进、脸好看”，这些细微转变使“甘肃省企业评议政府绩效”的实践终于迈出了“有效”的一步。

　　“但‘事难办’的状况还是没有解决。”包国宪坦言。

　　这种把对政府的评判权交给百姓的做法，在甘肃省已是第二年了。“企业评议政府绩效的做法还是取得了一定的效果。”甘肃省政府办公厅一位负责人这样评价被称为甘肃模式的“民评官”。

　　因此，无论是作为牵头方的甘肃省政府，还是作为评议主体的企业，以及评议的第三方兰州大学中国地方政府绩效评价中心(以下简称中心)，均对这项评议活动表示出乐观积极的态度。

　　毫无疑问，甘肃的地方政府绩效评价，为“政府转变职能”以及“建立公共服务型政府”，作了有益的探索。

　　第三方评价：政府知道该怎么干，干得怎么样

　　2004年年底，甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心，对政府绩效进行评价。

　　被外界誉为创新的举措是，这次对政府绩效评价的权利，民营企业首次掌握在手中。

　　由于甘肃省这项“专门非政府组织发起对政府绩效的评价”在全国尚属首例，因此，这种第三方评价政府工作的活动被外界称为“兰州实验”或“甘肃模式”。

　　中国政法大学行政法研究所刘莘教授表示，“不可否认，第三方来评价政府绩效，会提高政府服务管理水平和品质”。

　　“这对政府各个职能部门的触动非常大。通过这种形式，将社会公众的压力，压到每个部门的一把手身上，再通过一把手传递给整个部门。”兰州大学管理学院院长、中心主任包国宪表示，通过评议活动，让政府部门增强了服务意识：要为百姓负责、为百姓服务。

　　“以前，我们的政府还不清楚究竟该干什么、怎样干。而且习惯是向上负责，向下为百姓负责的意识不强。通过评价，政府就知道怎么干、干得怎么样。明确了责任意识。”包国宪说。

　　甘肃天庆集团有限公司董事长韩庆表示，绩效评议后，一些职能部门的工作“比以前要好一些。虽然这需要一个循序渐进的过程，但无论从各方面讲，企业都欢迎这样的活动。”

　　“通过我们的实践感受，像工商、税务等部门的服务现在的确好多了。”兰州高压阀门有限公司总经理梁新伟说。

　　包国宪认为，绩效评价的结果对政府的影响还在于“计较排名”。如果第二次结果出来后，这些落后的部门就会想如何改进———

　　第一年评议，甘肃省公安厅和交通厅排名都很落后，两个部门的领导都主动找到中心，询问哪些指标低、怎么改进。“今年结果还没出来，两个部门又主动询问结果如何。”

　　“你看，结果出来就有社会压力了。通过评价、进行比较，无形中在影响着政府部门。”包国宪说。

　　据甘肃省政府办公厅负责人介绍，这两年交通厅的确在努力改善工作，包括进行科学规划，完善有关制度。

　　兰州高压阀门有限公司连续两年参与了绩效评价活动。“评议的名次和满意度出来后，我们对比后觉得还是比较符合实际。”该公司总经理梁新伟说。

　　由于经常接触政府职能部门，梁新伟深有体会：以前“工商、税务部门不送礼、不托人办不成事。现在这些部门基本都按规定办事，内部服务水平也在提高。情况好多了，这个我们最有体会。”

　　“当然，这种改善与近几年行政审批制度改革、政务公开等措施的实施也有关系。”包国宪并不否认大环境对政府职能部门工作的影响。

　　事实上，绩效评价也在无形中影响着企业。“在一定程度上提高了企业的发言权，同时也提高了企业的社会地位，帮助企业发展。”梁新伟说。

　　评价宗旨从经济发展转向社会和谐

　　据了解，2005年绩效评价的主体是民营企业。目的是为了发展甘肃的非公经济。

　　2006年的主体在去年的基础上扩大成全部企业，包括民营企业、国有企业、国有控股企业，将近3000家企业。目的是如何进一步改善甘肃经济发展环境，推动经济发展。

　　客体仍是全省所辖14个市州政府，省直部门由去年的39个减至26个。

　　评价主体还增加了人大、政协等各界人士，还有专家评价组。“这样做是为了评议结果更客观。”甘肃省政府办公厅负责人说。

　　此外，今年综合绩效指数增加了科学发展观与和谐社会这两个内容。在八项承诺满意度的调查中，又增添了经济环境、社会问题、就业、环保等内容。

　　“随着社会的发展，绩效评价的内容也应该有所变化。以前注重经济发展，现在是打造和谐社会。”包国宪说。

　　此外，今年还有一个明显的转变，那就是企业和个体都希望积极参与，帮助政府改进工作态度、提高政府服务能力。

　　“这也正说明政府与企业、社团开始转向共同治理社会。同时也说明企业尤其是民营企业，需要一个良好的公共治理环境。”包国宪说。

　　包国宪还表示，提交报告也不像以前只要交了就行。今年中心咨询了专家与相关人员，对企业提出的政府部门所存在的问题，根据实际情况提出了整改意见。

　　另外包国宪还透露，今年的报告中一些指标满意度偏低，“这个结果让兰州市的领导出乎意料”。

　　兰州市近几年在各方面的工作有目共睹，市政建设、国企改制等都比较成功。但企业家的满意度并不高。

　　包国宪认为这只是一个相对的数字。“这是由于一些政府领导的坐标没有找对，总是盯着甘肃省内的城市，而没有把兰州与一些发达城市放在一起对比。如果标杆选好了，那么工作标准会相应提高，满意度也会提高。”

　　第三方评价政府的必要性

　　国外的先进经验验证了这样一个事实：政府绩效管理对于提高政府公信力、改进政府工作、建立公正透明的政府起着关键性的作用。

　　在甘肃，非公企业评议地方政府和省属职能部门，是时任省长的陆浩2004年年初在甘肃省“两会”上承诺的改善和营造甘肃经济发展环境的五件大事之一。

　　陆浩还表示，这个活动要持续搞下去，并且要每年纳入预算。

　　之后，2004年8月，甘肃省经委接到组织评议工作的任务；2004年11月，兰州大学中国地方政府绩效评价中心成立。该中心是国内第一家专业化学术性政府绩效评估机构。

　　时机成熟，促成了第三方评议政府绩效的活动。即甘肃省政府将评价权交给政策直接受益者———非公有制企业。

　　第三方评价分为独立评价和委托第三方评价。

　　“过去没有定义什么叫第三方评议。”包国宪说，我们的定义是由民间组织主导组织的政府绩效评价叫第三方。包括由第三方制定方案、进行组织、进行数据处理、公布评价结果。这就保证了评议结果的公正、客观。

　　对于江苏的“万人评议”政府，包国宪认为，那是政府自己组织的评议，严格来说并不算是真正的第三方评价政府。

　　“把非公企业评议政府活动委托给中介结构，是个科学的选择。”当时的甘肃省政府秘书长程正明对媒体公开表示。

　　一个更为重要的原因是，由于甘肃民营经济始终比较落后，只占甘肃省GDP总值的28%。因此“2005年评议活动的目的主要是发展非公有制经济。”

　　甘肃省民营经济落后，跟以前非公企业处于“没有人管”的状态不无关系。当企业评价政府部门工作的活动出现后，一些非公企业表示，“现在想说话有地方了”。甘肃省政府办公厅有关负责人说。

　　“要让利益的受益者和相关者参与。”包国宪表示。而非公企业正是利益的受益者，“这样才能更有效地发展甘肃的非公经济”。

　　此外，甘肃省政府的重视，也为评议活动的顺利开展、以及打消企业顾虑作了铺垫。

　　2006年11月7日，省政府秘书长姜信治在“全省企业评议政府部门活动企业座谈会”上衷恳地表示，“今天请大家来，主要是请各位企业家对全省政府部门的工作进行评议，换句话说，就是请大家对政府部门的工作提意见”。

　　如何保持独立、公平

　　对于第三方评价政府，各方人士最为关心的是，如何做到结果的独立、公正、客观。

　　“这涉及到一些技术问题。比如问卷问到什么程度，怎样才能客观、才有代表性、才能反映客观情况。”中国政法大学行政法研究所刘莘教授认为，“评价方的地位决定了它的客观性。如果第三方是政府自己的组织，那么就失去客观性。所以关键是找什么样的人来评价，即评价方要有独立性，要自己有能力，而不是附属”。

　　另外，刘莘还认为，如果评价主体多元化，可以全面反映方方面面的问题。同时会减少企业的顾虑，而不是小心翼翼，以达到实现责任政府、阳光政府和依法行政的态势。

　　刘莘认为，这种态势就是敢于说话。这实际上也是政府与评价主体的一种博弈。

　　“评价结果对政府的影响需要条件。政府是不是出自真心地想听外面的声音，这是最关键的。”

　　对于评价结果的客观性，包国宪表示，中心会通过技术处理，尽量做到准确、客观、公平。

　　那么一份报告是怎样出炉的？

　　“首先将调查问卷下发给企业，其次对企业调查问卷进行量化处理，再由专家对指标体系进行评价打分。最后，社会各界人士包括人大代表、政协委员等以打分表加座谈会的形式，进行定性、定量。”包国宪介绍。

　　也有人提出，当评价结果与地方政府利益冲突时，该如何规避。对此，包国宪表示，这项工作必须由省政府协助才能顺利完成，否则难度很大。

　　“但在整个调查过程中，没有遇到过大的阻力。”

　　包国宪并不否认，现在的评议活动缺少规范，各地都是在探索。

　　“什么时候主体规范了，评议活动也将走向规范化。”

　　现在各地评议的方案五花八门，但包国宪强调有一点基本指导思想必须一致，即：科学发展观、执政为民、和谐社会。

　　“政府绩效评价最核心的功能就是导向功能。这样可以让政府知道如何做，得到持续改善。”包国宪说，“下一步，我们将与政府加强合作，以便提高第三方评议的科学性、公正性、准确性”。

　　包国宪还透露，他们打算做一次真正独立的评议活动。中心将在评价机制上有所创新，从委托走向独立评价社会服务、政府公共服务等内容。

　　甘肃省政府办公厅负责人也表示，今后要不断提高绩效评价的实际效果以及公正性、准确性。另外，这位负责人还指出：“我们在评议的过程中发现，有的企业还不知道政府的一些职能部门具体做什么工作，这会影响到具体的打分。所以我们提出将政府各部门职责进行公示，通过公示、座谈、述职等形式，加强企业与政府部门的沟通。”

　　■相关链接

    □甘肃省政府职能部门绩效评价表

　　包括职能发挥与政策水平(职能发挥、政策水平、绩效指数1)、依法行政(行政许可、行政审批、绩效指数2)、政风与公务员素质(部门风气、公务员素质、绩效指数3)、服务质量(服务效率、服务水平、绩效指数4)等四大块内容。

　　□市州政府落实省政府重点工作满意率评价表

　　包括“首问负责制、限时办结制、行政审批、受理投诉举报、政务公开、治理三乱、抵制吃拿卡要、一站式办公、文明执法、打击违法犯罪”等十项内容。

　　□四种较典型的地方政府绩效评价模式

　　1、甘肃模式。2004年10月，甘肃省政府为改善甘肃省非公有制经济落后的情况，将评价工作委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开创了我国第三方评价政府绩效的先河。

　　2、青岛模式。1999年起，青岛市委、市政府从战略管理的高度开展督查考核工作，创造性地把督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人结合。

　　3、思明模式。2001年开始，厦门市思明区确立了打造一个“事要办好、钱要花少、人民还要满意”的绩效型政府为目标，进行公共管理体制和运作模式的多方面创新，并建立了一个适应地方政府实际情况的公共部门绩效评估体系。

　　4、珠海模式。1999年10月，珠海市启动“万人评政府”活动。2000年珠海市“万人评政府”的活动内容有所增加。2002年，珠海市向社会发放了万余份测评问卷，考核各被测评单位的工作情况。

促进“民评官”制度长效、有序发展

应松年

　　我国现行的政府绩效考评制度主要是上级政府考核评价下级政府，或政府部门间相互考核评价，总之是“官评官”的模式。近年来一些地方政府开始试验“民评官”模式，如江苏的省级机关作风建设万人评议活动，满洲里市的“民评官”模式更是将排名后十名的相关部门单位的一把手给予了免职处分，与此相呼应的民评官“甘肃模式”也已进入第二个年头。这一系列“民评官”热潮应该认为这是一种还政于民，推进政治民主的创新性举措，它打破了传统“官评官”唯上不唯民模式的局限性。毫无疑问，地方政府绩效评价对于政府职能转变，建立公共服务型政府都有着积极的作用和意义。

　　作为地方政府绩效评价的先行者，“甘肃模式”有几个引人注目的亮点。

　　首先是由政府以外的第三方主导对政府绩效的评价。制定方案、组织评议、数据处理、评议结果公布都由非政府组织第三方主导，这就保证了评议结果的公正、客观。其次是创新性举措是将评价的权利首次交到了企业的手中。企业作为政府绩效评价的主体，在一定程度上提高了企业的发言权，同时也提高了企业的社会地位，有助于推动政府完善经济职能。甘肃的民营经济始终比较落后，仅占甘肃省GDP总值的28%。让民营企业参与政府绩效评价，才能真实地反映民营经济发展滞后制度体制上的原因，指引政府找到解决问题的方法和措施。同时，以前我们的政府总是向上负责，向下服务的意识不强，由作为服务对象的企业对政府部门的工作进行评价，给了公共服务提供者———政府以压力，促使政府部门转变意识，为百姓负责、为百姓服务。

　　“民评官”在一定程度上取得了初步成效，但是就民评官的“甘肃模式”来说，今后的实践还面临一系列的问题需要解决。

　　首先，应保证评价主体充分的广泛性和代表性。目前参与评价的主体主要是企业，还有人大、政协、民主党派及专家评价组。显然，政府行为涉及的不仅是企业，可能是千家万户，与地方经济发展利益相关的群体包括众多的企业职工，广大的消费者，以及其他社会公众。让企业参加政府绩效评价确实有助于改善地方的投资环境，提高政府服务质量。但真正的公共治理是面向整个社会公众的，评价主体的多元化，可以更为全面地反映经济社会发展面临的问题。评价主体的广泛也会减少参与评估主体的心理顾虑，而不是小心翼翼、恐惧，担心将来相关政府部门的报复。

　　其次，评价内容和指标的设计需要更加科学、合理。我们也看到，今年甘肃在综合绩效指数中增加了科学发展观与和谐社会两项内容，在八项承诺满意度的调查中，增添了经济环境、社会问题、就业、环保等内容。应当说，这样的评价内容更为全面，更加符合实际。随着经济社会的发展，绩效评价的内容也应该作相应调整。同时，评价指标的选取是一个技术性非常强的工作。选取的评价指标应当保证对政府工作正确的导向性。某些政府部门承担着对企业较多的监督检查之责，例如环保、劳动部门，这些部门工作越有成效，往往是对企业的约束更强，可能会导致企业对他们的评价不高，但加强环境保护和劳动者权益保障是目前社会面临的紧迫问题，很难依靠企业的评价衡量这些政府部门的工作绩效。另外，评价结果出台后，可能会导致部分部门为迎合评价指标而减少约束性执法，或者隐瞒篡改相关数据，导致将实际工作引向误区。因此，如何科学、合理地选取评价指标，还需要在实践中不断摸索，这对于建立合理有效的评价机制至关重要。

　　再次，“民评官”的政府绩效评价模式决定了评估成本不可能由企业承担。要想使“民评官”成为一项长效机制，在制度化的同时应当注意辅以必要的财政保障。甘肃政府决心将这项活动持续搞下去，省领导要求将评价成本纳入每年的预算。但是配套的财政支持一定要形成制度，否则一旦领导注意力转移，“民评官”的政府绩效评价可能就会因为钱的问题难以为继。这类经验教训在我们的政府改革中早已不是什么新鲜事。

　　最后，由非政府的第三方主导的政府绩效评价其效力如何。满洲里市的“民评官”模式将排名后十名的相关部门单位的一把手给予了免职处分，虽然雷厉风行，但未必合法合理。“甘肃模式”在这方面将如何探索，可能还有待于在发展中进一步观察。我们的理解，“民评官”可以通过第三方提出政府工作整改建议，这至少为政府部门提供了自我检视的机会。而且，应该进一步要求政府部门建立反馈机制，向上级主管部门提交整改报告，对逾期不予整改的部门应启动相应的惩戒措施，否则绩效评估没有强约束力，难免流于形式。

　　“民评官”在各地仍然还处于分散的探索阶段，对其积极意义我们应当持一种鼓励的态度。但是我们也应当看到，如何通过制度化、法制化的途径保证其长效、有序，是“民评官”制度健康成长的关键。

　　（作者系国家行政学院法学部主任、中国法学会行政法学研究会会长）