天津市红桥区少年宫:苏联的联盟体制与民族问题

                                  苏联的联盟体制与民族问题
                                        张祥云/郭合龙 
    从当今世界的现状来看，民族与国家的不一致是一种普遍的现象。威尔克·科诺尔在他的一项研究中表明，可称之为单一民族的国家在他所研究的132个国家中仅有12个，约占9.2％，其他国家都属于多民族国家，其中有53个国家的人口有五个或更多的民族组成。（注：《国际观察》（沪），1993年第2期，第11页。）这种一国多族、 民族与国家不一致的现象是当今世界产生民族分离主义运动和民族冲突的最重要的根源之一。因此，如何协调民族和国家之间的关系、各个民族是否要以国家形式或采取其他何种形式以实现和保障其民族权利，便成为多民族国家处理其国内民族问题时的一大难题。
    十月革命后，俄国共产党依据马克思主义有关基本理论和原则，结合当时的实际情况，在原沙皇俄国的疆域之上，建立了以民族共和国为单位的联邦制国家——苏联，以期解决沙俄历史上遗留下来的民族问题，实现各民族的平等，并保障各民族的权益。这一国家体制在此后的实践中取得的成就是不可否认的，但在运行了半个多世纪后却出了大问题。1991年底，苏联解体，这一悲剧事件的发生，除政治、经济等原因之外，联邦制国家本身固有的缺陷是不应忽视的，应对此问题作些探讨。
    　　　　一、苏联民族与联邦制国家结构形式概况
    苏联是世界上民族关系最复杂的国家之一。据1989年苏联人口普查资料，苏联由129个以上的民族组成，人口总数为2.8574亿人。 俄罗斯民族是苏联人口最多的民族，约为1.4516人，占全苏人口总数的50.8％，其余49.2为少数民族。人口最少的是奥罗克人和恩齐人，仅有200 人。苏联各民族使用130余种语言，信奉十多种宗教。各民族的历史、 文化、传统和风俗习惯以及经济发达程度有很大差别。十月革命胜利后，1922年12月30日在莫斯科召开的全苏第一次苏维埃代表大会上宣告了苏维埃社会主义共和国联盟（简称苏联）的成立。
    按联邦制的原则，苏联的国家结构形式为：苏联是由加盟共和国组成的，加盟共和国内又包括自治共和国、自治州和民族专区。苏联解体前，苏联共有15个加盟共和国、20个自治共和国（其中，俄罗斯有16个，格鲁吉亚有2个，阿塞拜疆和乌兹别克各1个）、8个自治州（其中，俄罗斯有5个，格鲁吉亚、阿塞拜疆和塔吉克各1个）、10个民族专区（它们全都隶属于俄罗斯）。
    　　　　二、苏联联邦制国家体制的特点及缺陷
    　　（一）苏联联邦制的各级成员是按民族区域原则设置的
    这是苏联联邦制的一大特点。苏联联邦制的成员——加盟共和国、自治共和国、自治州、民族专区等都是一个民族自决或民族自治单位，即在上述自决、自治地域内，当家作主的实际上是那个实行自决或自治的民族，尽管他们的政府权力机关中也有其他民族的代表。在各联邦成员中，俄罗斯联邦处于极为特殊的地位：自苏联成立至八十年代初，各加盟共和国的党组织都设立自己的领导机关，唯独俄罗斯联邦的党组织直属于苏共中央俄罗斯局领导，并由苏共中央总书记兼任俄罗斯局主席；俄罗斯联邦虽然也设最高权力机关和共和国中央政府，但却不设中央政府的管理机关，实际上联盟中央的管理机关就是俄罗斯联邦中央政府的管理机关，并且由苏共中央和联盟中央领导人兼任俄罗斯联邦最高权力机关和中央政府的最高领导职务。
    由于上述这一些特点，在苏联这种联邦制中，联盟中央与地方的关系很大程度上表现为联盟中央同各加盟共和国自决民族以及其他民族之间的关系；由于俄罗斯联邦在联邦体制中的特殊地位，联盟中央与地方的关系在某种程度上又表现为俄罗斯族同其他自决民族、自治民族以及许多小民族的关系。在这一错纵复杂的民族关系网络中，几乎所有的问题都与民族问题有关，联盟中央以及各级权力机关无论处理什么问题，包括政治、经济、社会、文化等各方面，都会涉及到民族问题，这就难免从中央到地方的各级政府在实施管理职能时因政策、措施失当而引发民族矛盾和冲突。如果苏联像西方资本主义联邦制国家那样，实行的是以地方为标志的区域自治或自决，那么联邦中央与地方之间的行政关系在许多方面就可以避开复杂的民族关系网络，因为生活在地方邦或地方自治体之中的居民，不论属于哪个民族，他们都是那块土地上的主人，至少在法律上、体制上不会给任何民族留下宣布特权、对其他民族进行歧视的借口。
    俄罗斯科学院民族学与人类研究所主任研究员В·И·科兹洛夫博士在谈及这种民族——国家建设原则的负面作用时，曾提出下列看法：第一，这种作法“原则上与保证全体苏联公民个人的平等权利是不相容的，因为他们境内的异族集团不可能妄想得到比如说在关于国家机关‘土著化’的决议反映出来的那些‘命名’民族的优先地位。由于在民族杂居地区民族——区域构成体的界限与民族界限相互吻合是不可能的，而且人们也并不总是力求使它们相互吻合，就更加重了这种情况。”第二，“正是这种由中央示意的民族——国家建设激起了民族的感情，使本来就已酝酿成熟的民族问题尖锐化，并出现新的、‘局部’的民族问题。这些新的民族问题有的是由‘命名’民族和中央政权的冲突所决定的；有的由‘命名’民族和所建立的共和国内的异族集团的冲突决定的。”第三，“民族——国家还有一个缺点，就是它所包括的民族在数量、发展水平和其他特征方面的差异，因而是官位等级性质的。各加盟共和国具有最高的地位、较大的经济——预算自由以及‘命名’民族之特别优待发展的相应条件；各自治共和国和自治州以缩减这些条件的方式跟随其后；在为具有特殊生业（养鹿业、狩猎业、捕鱼业）的小民族建立起来的许多民族区，‘命名’民族（首先是北方各民族）具有从事工业经济和其他经济的某些补充权利，等等。”（注：《民族译丛》（北京），1994年第4期，第4页。）科兹洛夫的观点未必全都正确，但对认识这一问题是有启发性的。
    需要指出的是，谈论苏联按民族——区域进行民族——国家建设的缺陷，并不是否认马克思主义经典作家关于民族国家建设的一些理论原则，如民族自决权、民族区域自治等理论原则的指导作用，而是想强调，在运用这些理论原则的过程中，决不能僵化、教条，应把握它们的精神实质。就马克思主义民族自决权理论来讲，列宁固然讲过“民族自决权从政治上来说，只是一种独立权，即政治上同压迫民族自由分离的权利”。（注：《列宁选集》，第二版，第2卷，第564页。）“就是民族脱离民族集合体的国家分离，就是成立独立的民族国家”。（注：《列宁选集》，第二版，第2卷，第371页。）但如果全面来考察一下马克思主义经典作家关于民族自决权思想的论述，就会发现，列宁的上述表述仅是就民族自决权的一般意义而言。而他在无产阶级革命和社会主义建设实践中对民族自决权的重新提出和运用，其着眼点不是在于提倡和鼓励分离，而是把它作为反对一切民族压迫的民主手段，希望通过对被压迫民族民族解放运动的支持和对他们民族自决权的承认，来消除压迫民族与被压迫民族人民之间的隔阂和不信任，最终实现各民族无产阶级和劳动人民之间的联合和团结。因此，仅仅抓住列宁的上引论点，为了分离而自决，不仅是对列宁民族自决权思想的曲解，而且在实践中也是极其有害的。至于马克思主义经典作家关于民族区域自治的思想，也存在一个全面理解的问题。列宁在领导俄国无产阶级革命的过程中，基于马、恩的论述，在反复论述集中制完全不排斥地方自治时，便与俄国的民族现状联系在一起，与民族自决相结合，形成了民族区域自治的思想。早在1913年9月， 列宁就指出：“尤其必须实行广泛的区域自治和完全民主的地方自治，并根据对当地居民经济条件和生活条件、居民民族成份等等的估计，确定地方自治区和地方自治区自治之间的区别。”（注：《列宁全集》，第二版，第24卷，第61—62页。）列宁在为俄国社会民主工党起草的文件中再次重申了“根据当地居民经济和生活条件、居民民族成份”，“实行广泛的区域自治和完全民主的地方自治”的主张。（注：《列宁全集》，第二版，第24卷，第153页。）十月革命后， 列宁根据当时俄国的现实，进一步明确地阐述了苏维埃国家体制与区域自治之间的关系，1921年7月， 列宁指出：“根据每个民族享有自决权的原则，苏维埃俄国赋于其境内各民族以自决权并支持它们建立地方共和国。只有实行这一原则才能建立起存在于苏维埃俄国各民族之间的以相互谅解和相互信任为基础的兄弟关系。”（注：《列宁全集》，第二版，第50卷，第500页。 ）在阐述了列宁有关民族区域自治的一些论述之后，需要着重指出的是，列宁在阐述自治区域划分的标准时，是将居民的民族成份和经济的、生活的等等条件放在同等地位的，并指出：“居民的民族成份是极其重要的经济因素之一，但它不是唯一的也不是最重要的因素。”（注：《列宁全集》，第二版，第24卷，第153页。）因此，在自治问题上，过分强调“民族——区域”原则是不符合列宁民族区域自治思想的。
    　　（二）苏联的联邦制明确规定了双重主权的原则
    这是苏联联邦制的又一个特点。苏联自1922年成立以来曾三次制宪和多次修改，形成了1924、1936、1977 年三个基本的宪法文件， 由于1922年12月苏联成立条约是历届宪法的基础，并在这些宪法之前起着临时宪法的作用，因此，可以把它视为一个准宪法式的文件。在上述宪法文件中，双重主权的宪法原则自始至终得到肯定。1922年12月的苏联成立条约贯彻了各苏维埃共和国独立自主的原则，承认各民族享有自决权，“每个加盟共和国都有退出联盟的权利”。（注：《苏联民族问题文献选编》，社会科学文献出版社1987年版，第74—79页。）1924年苏联第一部宪法规定，苏联是由各主权苏维埃共和国联合的联盟国家，各加盟共和国具有主权国家地位，除外交、国防、对外贸易、交通和邮电方面的权力归联盟中央行使外，其他方面的国家管理权力均归各加盟共和国独立行使。苏联保护各联盟共和国的主权地位，各加盟共和国可以自由退出苏联。 （注：《苏联民族问题文献选编》， 社会科学文献出版社1987年版，第109—117页。）1936年宪法除了类似的规定之外，还规定了各加盟共和国在外交和建立军队等方面的权利。例如，规定各加盟共和国有权同外国建立外交联系，签订有关外交方面的协定，互派外交代表和领事；各加盟共和国均有权建立本共和国的军队；有权决定所属自治共和国的疆域等。同时将内务、外交、国防、对外贸易这一些重要的职能部门由1924年全苏统一的人民委员部的地位，改为联盟兼共和国部。（注：《苏联民族问题文献选编》，社会科学文献出版社1987年版，第145—154页。）1977年苏联宪法取消了各加盟共和国建立自己军队的权利，但否决了关于“要求取消加盟共和国和自治共和国、或者严格限制加盟共和国主权，剥夺它们退出苏联的权利和同外界交往的权利”的动议，相反“还增加了一些新的权利，例如，在加盟机关解决归苏联处理的问题时，共和国有权参与。规定加盟共和国有权通过其最高国家权力机关向苏联最高苏维埃提出立法倡议。”（注：《苏联民族问题文献选编》，社会科学文献出版社1987年版，第374—375页。）也就是说， 1977年宪法对加盟共和国的主权国家地位仍像以前一样予以保障。
    从苏联联盟体制近七十年的发展中，可以发现这样一种矛盾的情形：即从联盟宪法的角度观察，联邦制的双重主权原则一直保留，但在实际的运转中，八十年代中期以前，各个加盟共和国从来未能像历届宪法规定的那样，“独立行使自己的国家权力”，更不用说提出“自由退出苏联”的权利要求。实际上，几十年来苏联的国家体制日益中央集权化和趋向单一制。于是，学术界便有了“联邦制变形”之说，并把这种“变形”看成是苏联出现严重民族问题的一个重要的原因。其实，对“联邦制变形”问题的讨论不应局限在“变形”的表现和后果上，更重要的是去探究一下苏联联邦制变形的原因。
    对于苏联“联邦制变形”的原因，在学术界常见的说法，即“联邦制变形”是从斯大林开始的。理由是，列宁逝世后，特别从三十年代开始，斯大林逐渐背离了列宁所倡导的民族平等和自愿联合的原则，推行高度集中的行政命令式的管理体制，用单一制国家的作法来处理联盟中央与加盟共和国之间的关系，从而忽视地方和各民族的切身利益，使各加盟共和国独立处理自己事务的权力削弱并最终消失。上面所说的这些无疑都是事实，但问题是，背离联邦制的不仅仅是斯大林一人，就是以反对斯大林起家的赫鲁晓夫及其后的勃列日涅夫，也未能按照宪法规定恢复和全面贯彻以双重主权为特征的联邦体制。在这一方面，戈尔巴乔夫倒是个例外。他上台后，不仅没有因循其前任的作法，而且承认联邦制的变形，并在苏联历史上第一次实施了历届联盟宪法所载明的各加盟共和国独立自主直到分离的权利。恰恰是这一次，各加盟共和国利用被赋予的独立主权，最终肢解了苏联。鉴于上面所提及的事实，是否可以这样认为，对苏联联邦制实施过程中出现问题的原因的探讨，不应仅局限在联邦制的实施上，还应把研究的着眼点放在联邦体制当初的创立及其自身。
    　　（三）苏联联邦制的内在缺陷
    首先，从苏联联邦制的创立来看，它的采用出乎列宁为首的布尔什维克党的预料，很大程度上表现为在国家体制上向少数民族作出的让步。大家知道，列宁对民族自决权的拥护是一贯的，但在十月革命前列宁却反对联邦制而主张建立民主集中制的大国。因为在他看来，民族自决权与建立民主集中制的大国非但不矛盾，而且是相辅相成、辩证统一的：民族自决权是这种大国制实现的必备前提，而这种大国制是各民族在获得自决权后发展的必然要求和趋势。所以，列宁多次谈到：“我们是想建立大国，使各民族在真正民主和国际主义的基础上相互接近乃至相互融合，但是没有分离自由，这种基础是不可想象的。”“一个国家的民主制度同分离的自由愈接近，在实际上分离的愿望也就愈小。”因此，“分离自由是反对愚蠢的小国制和民族隔离状态的最好的和唯一的政治手段。”（注：《列宁论民族问题》，民族出版社1987年版， 第394—395，503，513，859页。）但十月革命后，当以列宁为首的俄国苏维埃政府宣布俄国各民族都享有直至分离和成立独立国家的自决权时，在民族压迫下长期生活的俄国各少数民族更倾向于分离，而不是联合。随着沙俄这座“民族牢狱”被彻底冲破，各民族回到自己的“民族院落里去”，建立了自己的政府。在这种情况下，列宁看到要在俄国把这种分裂局面重新统一起来，将不得不实行联邦制的趋势，于是把他一贯提倡的向少数民族多做“让步”的思想也运用到国家体制的构建上，并“希望这一让步精神能够被理解”。（注：《列宁论民族问题》，民族出版社1987年版，第394—395，503，513，859页。 ）1922年12月30日，苏联作为一个由平等主权国家组成的联盟国家诞生了。因此，可以这样说，作为一种让步政策的联邦制，一方面它换取了异民族的支持和统一联盟国家的建立，另一方面，它也给民族分离主义利用双重主权的宪法规定从事分离活动留下了空间。埃莱娜·卡·唐科斯认为：“如果说不公正和暴力肯定会激起民族情绪的话，那么让步的作法也同样会鼓励这种情绪。”（注：埃莱娜·卡·唐科斯：《分崩离析的帝国》，新华出版社1982年版，第33，214页。）联邦制只是让步政策在法律上的体现，这种民族情绪在何时、以何种方式宣泄出来，则取决于整个体制的运转方式和特定的政治经济条件。八十年代末和九十年代初的苏联恰恰出现了合适的政治气候，它也就为分离主义提供了机会。
    其次，苏联并没把当初设计的这种联邦制看成国家的最终体制。尽管苏联的联邦制是在列宁的领导下建立起来的，但是，联邦制从来不是列宁所希望的苏维埃国家最终的国家体制，他曾多次对此作过这样明确的定位：“联邦制是各民族劳动者走向完全统一的过渡形式。”（注：《列宁论民族问题》，第816页。）至于这种“过渡”需要多长时间、采取何种形式等一系列具体问题，列宁却未能在有生之年加以说明，这不能不说是一种遗憾。斯大林作为其后继者凭自己的理解来实现这种“过渡”，应该说是符合列宁当初设想的。只是斯大林在实现“过渡”的过程中，既未能从理论上论证实行“过渡”的必要性、可行性，也未能在宪法上及时体现国家体制的实际变化，合理调整中央与地方的分权模式，从而背离了列宁一贯主张的谨慎、稳妥、民主、平等的原则，以致于出现许多严重的错误。因此，那种认为“斯大林是造成‘联邦制变形’的罪魁祸首”的观点是不妥当的。
    第三，苏联联盟体制缺乏完备的法律保障体系。从苏联成立条约和历届苏联宪法的内容来看，它们虽然都对双重主权的原则予以承认，但从苏联的实践来看，这种确认是以将来不会有哪个共和国会真的要求这些权利为前提的，或者说联盟中央从一开始就没有将这些条款付诸实践的打算。例如，在联盟宪法中一直都有各加盟共和国可以自由退出联盟的规定，但几十年来却未曾颁布与这一条有关的退盟程序法，以致于在真的面临这一问题时手足无措。
    第四，苏联当初设计的联邦体制在中央与地方的分权模式上有缺陷。一般而言，大多数国家中央与地方在权力的归属上具有明显的分属特征：即中央代表国家在外交上参与国际社会，并整合各地方利益，对内行使最高管理权和仲裁权；地方政权只有服从中央政府保持国家施政一致性之后，才能通过具体实施地方管理而显示出异于中央政权的差异性。而苏联在中央与地方的权力划分上却一反常理，赋予地方政权的各加盟共和国以同中央一样的主权国家地位，按规定它们可以独立行使自己的权力，并可自由退出。这便使联盟中央在行使管理国家的职能时，陷入两难的境地：彻底实行联盟宪法的原则，便会使国家机器面临邦联化的危险，危及联盟的统一；不考虑各加盟共和国的主权地位，便违反了宪法。当苏联的历届领导集团把维护联盟的统一看得高于一切时，对当初设计的以双重主权为特征的联邦制的背弃便难以避免。
    最后，苏联各加盟共和国之所以能形成联邦，一个主要的原因是领导国家的共产党采用民主集中制的建党原则，党不实行联邦制。这种双重主权的建国思想与民主集中制的建党思想，从理论上讲是可以通过党政分开以及党内生活的民主化等措施以达到互补及和谐的。但实际操作起来会很困难，弄不好就会出现两个极端：即因过分强调共和国的主权而使党邦联化，或是因党的体制上的过分集中而使联邦体制的双重主权特征名存实亡。这在苏联历史上都曾发生过。
    　　　　三、几点看法
    通过对苏联国家结构形式的分析，可以清楚地看到，在社会主义多民族国家，国家结构形式的构建不仅是关系到民族权利和发展的大事，而且也事关国家的统一和长治久安，决不能掉以轻心。
    首先，社会主义多民族国家结构形式的构建既要与各国的民族构成、历史状况、社会政治经济条件相适应，同时也必须考虑到社会主义制度本身所具有的某些特殊的规定性，例如，党的性质和党与国家政权的关系等。所构建的国家结构形式不仅要有理论上的合理性，更重要的是要在实践中具有现实的可操作性。
    其次，社会主义国家在处理国家的结构形式与民族的关系时，以马克思主义关于民族国家建设的理论与原则为指导是不容置疑的。但是，由于实践和认识上的局限，马克思主义经典作家有关这方面的具体论述未必句句都符合当代社会主义的实践。因此，在具体的社会主义国家的建设中，把他们的某些观点和原则绝对化、教条化，不仅有背于革命导师的初衷，而且对现实社会主义多民族国家的建设也是有害的。
    第三，在社会主义多民族国家国家结构的构建中，对民族因素的考虑其目的是为各民族的平等权利与发展创造更为适宜的条件。因此，各民族在整个国家结构中的参与形式，对上述目的而言仅是一种手段。将这种手段绝对化、神圣化，必然会损害目的本身。
    最后，不论是复合制的或是单一制的多民族国家形式，都存在一个统一与自治（自决）、集中与分散、中央集权与地方（民族共和国或自治区域）分权的问题，这一权力分配同时具有与民族权利这一特殊问题的重叠性，与一般的中央与地方分权有所区别。因此，社会主义多民族国家，在处理这一权力分配关系时，需更加谨慎，否则就会成为多民族国家产生民族摩擦的根源之一。