天津市红桥区政协:浦兴祖：“街道办”改革的大方向：走向有限政府

　　笔者认为，街道办的问题应当放到整个城市管理体制中去考察。建国伊始，我国规定在人口10万人以上的城市分设若干区。1954年9月颁布的宪法则规定，直辖市与较大的市分为区。设区的市便形成市、区两级政府的管理体制，不设区的市（一般为县级市）仅设市政府。

　　为加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，1954年底，全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》规定，市辖区、不设区的市的政府可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。后来，街道办在城市管理中发挥了积极作用。与此同时，其职能也逐步突破了“居民工作”的边界。

　　随着改革开放的推进，愈益纷繁复杂的社会事务呼唤着城市管理体制的改革。于是，不少大城市强化区政府功能，并让街道办也承担起更多的城市管理职责。有的特大城市则探索在城区推行“两级政府，三级管理”体制，拟将街道办变为“一级管理”。

　　这至少引发出两个问题。其一，作为政府的派出机构，街道办历来具有政府管理之属性。若将其变为“一级管理”，则必然是“一级政府管理”，必然是使街道办变成“一级政府”，所谓“两级政府，三级管理”实质上就是“三级政府，三级管理”。然而，这与法相悖。

　　其二，迫于愈益纷繁复杂的社会事务，便要设置“三级管理（三级政府）”。其背后实际上还是“全能政府”的理念，似乎唯有政府才能管好社会事务。其实，除了政府，还有市场，还有公民，还有各类社会组织也都可以参与到城市管理中来。这叫“有限政府”、“管办分开”、“多元治理”。国外特大城市城区大多只设两级政府，主要是此类管理理念使然。

　　城市管理体制改革，路在何方？十多年前，笔者曾撰文表示不赞成城区设“三级管理（三级政府）”，而倾向于“虚区实街”方案，即把现有的街道适当合并，扩大区域，减少数量后设一级政府（实），而将区政府改为市政府的派出机关（虚），以此构筑新的“两级政府”体制。这既可避免行政层次过多，又可让城区基层政府下沉，使之更贴近社区、市民。但这需要修改相关法律。

　　现在看来，北京与铜陵市探索撤销作为政府派出机关的街道办，坚持了彻底的“两级政府”改革取向。按照民政部官员的阐析，此举可以避免街道这只“二传手”将大量工作任务交给社区，导致居委会严重行政化，从而有利于强化社区自治功能，快速回应居民诉求。同时，通过减少管理层级，也可以优化管理结构，克服纵向信息失真，从而有利于上下互动交流，对各方面的诉求及时反馈，提高社区管理与服务效率。

　　此举在法律上不存在障碍，1954年的《城市街道办事处组织条例》已由全国人大常委会于前年废止，而现行地方组织法的规定是“可以”设街道办事处，这自然意味着也可以不设街道办事处。

　　依笔者所见，此举的重要前置条件是管理理念的转变，即由“全能政府”转向“有限政府”、“管办分开”、“多元治理”。事实上，这种“转变”早已被认定为推进城市管理体制改革乃至整个政府体制改革的关键，问题是应当化为切实的改革举措。就城市管理体制改革而言，撤销街道办似为既合理又合法也可行的一项举措。从这一意义上讲，它可能真“是个趋势”。

　　所谓“趋势”，意含“或迟或早要走这一步”。究竟“或迟”还是“或早”，需从各地的“区情”出发。一些城市的社会发育较为健全，便可早走“这一步”。因为街道办原有的职能，有的如城管执法，应当收归区（市）政府相关部门；有的如社区管理，则需要社区、居委会等有效地承接过去。一些城市的社会发育程度过低，尚难有效承接街道办的某些职能，那里的政府首先应当积极培育社区、居委会等，为最终走出“这一步”创置必要条件。总之，切不可因“趋势”而“跟风”、“刮风”，即便有条件早走一步的地区，也以试点渐及全面为宜。

　　我们的改革举措，应当尽可能地获取预期成效，力避“换汤不换药”。这就不仅需要果断而又审慎地推出改革举措，走好关键一步，而且在推出改革举措后依然需要走好后续的每一步。对于已经或将要撤销街道办的城市来说，笔者以为——

　　第一，应当继续重视管理理念的转变，警惕“全能政府”现象回潮。试想，如若“右手放下去，左手又收回来”，“今天放下去，明天又收回来”，政府依旧包揽许多“不该管”的事务，其结果必然还是“管不了，管不好”，那么，在街道办这只“二传手”不复存在的情况下，区政府及其相关部门作为“一传手”很可能会“一传到位”地直接将满是行政色彩的“球”压向社区、居委会，自治组织严重行政化的旧病便难以治愈。

　　此外，一批街道办的原有人员充实进社区、居委会，当是好事。但他们保留着公务员身份与待遇，连同其行政方式上的“路径依赖”，弄得不好会使社区变为“小街道办”。这是需要注意的。

　　第二，应当继续重视培育并支持社区、居委会等。例如，人、财、物，以往“大都被截留在街道”，社区缺乏必要的资源。在撤掉街道办后，一些资源应当向社区倾斜，以此切实增强社区的自治能力。须知，社区如若没有必要的资源与能力，就有可能把应当承接并已经承接下来的职能重新推回给政府，出现职能“逆转”现象。再如，在理顺社区、居委会、业委会这些基层自治组织的相互关系上，区政府及其相关部门也可发挥一定的指导作用，以促进自治合力的形成，减少自治组织间的摩擦。

　　第三，应当随时测评这项改革的成效，特别是居民的认同度。正如民政部官员所言：“最终的实验效果好不好，要看老百姓是不是满意，是不是肯定这个做法，这是最关键的。”笔者假设，街道办撤销后，老百姓有些事非要到区政府不可，路远了，人挤了，不免会怨声多、火气大。这就亟待政府找出问题尽快完善，它将关系到这项改革的巩固与持续。

　　当然，“居民满意是一个主观方面的感受和评价，我们还会有一些其他方面的评估指标，比如工作任务的完成情况、跟居民联系情况等。”一套科学合理、渐趋制度化的评估指标必不可少。我们热切地期待着。

　　（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授）