铁道部根本问题不在刘志军:政企不分比贪污更可怕

　　近日，铁道部网站援引新华网的报道称，铁道部党组书记、部长刘志军涉嫌严重违纪，目前正接受组织调查，中央已决定免去其党组书记职务。随着刘志军的落马，有关刘志军主政铁道部期间的高铁大跃进和高负债等问题也成为媒体关注的焦点。有媒体分析，比刘志军违纪更可怕的是铁道部的政企不分。

　　刘志军主政与政企不分的铁道部

　　高铁建设大跃进被指是行政性拔苗助长

　　公开信息显示，刘志军于2003年正式担任铁道部部长。在其担任铁道部部长期间，中国铁路特别是高速铁路有了突飞猛进的发展。2004年1月7日，国务院常务会议原则通过《中长期铁路网规划》，规划到2020年全国铁路营业里程达到10万公里。

　　金融危机为我国的高铁建设添了一把火，在4万亿元经济刺激计划下，《中长期铁路网规划》顺势调整，规划的目标里程数被大幅上调，如快速客运网络总规模调整为5万公里以上，较原规划增加2万公里投资额度，部分项目提前实施，有42条高铁建设工程预期要在2012年前完成。有专家认为，我国高铁建设虽然是势所必然，但规划过于激进，有行政性拔苗助长之嫌，其根源在于铁道部的政企不分。

　　铁道部被称为中国计划经济的最后堡垒

　　有媒体报道称，铁道部“集路网垄断者、主导运输商、价格制定者、运行总调度、行业管制者和行政性执法者多重角色于一身”，至今“铁路部门最基本的财务信息仍不透明”。政企不分使得铁道部被称为中国计划经济的最后堡垒。政企不分带来的一个可能是，铁道部可以出于政绩目的修建铁路，同时还不用考虑投资收益最大化的问题。

　　政企不分也使得社会资本对铁路建设和运营望而生畏。据悉，铁道部一度试图吸引民营和国际资本进入国有垄断的铁路建设市场。但市场的反应却异乎寻常地冷淡。铁路运营是由国家高度垄断的行业，由于运价管制，目前铁路的年均投资回报率不足1％。而且，民营资本曾与政府“试水”合作的几条里程很短的铁路项目，最终多是以民营资本苦涩退出而告终。

刘志军于2003年正式担任铁道部部长。在其任职期间，中国铁路特别是高速铁路有了突飞猛进的发展。

　　铁道部政企不分带来高负债和金融风险

　　高铁大跃进带来高负债问题

　　在政企不分的大背景下，铁道部推行的高铁大跃进带来高负债问题。数据显示，2005年，铁路系统完成建设投资890个亿，2006年增长到1550个亿，2007年又增长到了3320个亿，年均投资增长在一倍左右。2008年计划完成基本建设投资3000个亿。

　　与高铁投资大跃进相对应的是，据铁道部相关数据显示，2006年底，铁道部的负债总额为6400.77亿元，2007年底，负债额略有上升，达6587.06亿元。2008年，负债迅速增加至8683.95亿元，2009年末已达13033.86亿元，两年间增幅达97.9%。这还不是结束，2010年7月底民生银行发布《2010年中国交通运输业发展报告》指出，快速增长的债务融资规模，使得铁道部的资产负债率逐年上升，预计2012年有可能超过70%。

　　高负债背景下掩藏着巨大金融风险

　　在行业人士看来，政企不分的最大问题在于，铁道部不需要直接承担经济盈亏责任，又直接进行投资建设活动，这样个别领导人片面追求高标准、高速度的客运专线建设就能够利用行政权力全面展开，而对市场前景、经济效益、还本付息的问题不加考虑，因为那是下一任政府的事。事实上，在大跃进的背景下，我国高铁运营正在陷入“高票价、高亏损”的怪圈。

　　有研究者认为，应该尽快明确铁道部巨额贷款谁来偿还的问题，明确铁道部的投资行为是政府行为还是企业行为？若是政府行为，铁路建设负债就应由政府偿还，为何要铁路运输企业偿还？若是企业行为，为什么不追求投资收益最大化？投资亏损项目，为什么不追究投资决策失误的责任？北京交通大学管理学院教授赵坚也曾对媒体表示，将高速铁路作为发展重点的战略，潜伏着巨大的市场和金融危机，铁道部政企不分更使高铁前景堪忧。

　　数据显示，2005年，铁路系统完成建设投资890个亿，2006年增长到1550个亿，2007又增长到了3320个亿，年均投资增长在一倍左右。2008年计划完成基本建设投资3000个亿。

　　大部制改革化解铁道部政企不分

　　铁道部曾经有可能并入大交通部

　　事实上，对铁道部“政企不分”的弊病，批评由来已久。2008年，中央政府推动“大部制”改革。一度有传言称，铁道部和民航总局将并入“大交通部”。改革的前提自然是铁道部必须“政企分开”，变身为角色相对单纯的管理者。然而，最后的改革方案中，民航总局并入交通部，铁道部仍然独立存在。

　　国务院副秘书长华建敏在关于国务院机构改革的报告中说：“考虑到中国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。同时，要继续推进改革。”铁道部“特殊”在哪里？在2008年的一次讲话中，铁道部长刘志军强调，铁路部门要把主要精力放到搞建设上。他说，铁路改革应坚持”有利于保持路网完整性、有利于运输组织集中指挥、有利于提高运输效率”的方向和原则。但在有关专家看来，这些理由只能是铁道部抓紧改革的原因，而不应该成为延缓改革的理由。

　　政企分开和大部制改革才是唯一出路

　　事实上，在行业人士看来，刘志军主政铁道部8年的最大问题，恰恰是将发展作为唯一诉求，忽略改革的战略性，即使阶段性形成某种稳态，这种非正常的稳定也不能持久。比如，其执掌铁道部期间，虽然有铁路投融资体制改革的推动，撤销铁路分局、撤并站段等举动，但丝毫没有触及铁路政企不分、政事不分和政监不分的实质，所以说铁路改革无从谈起。

　　有专家认为，在不能马上引入大量社会资本，构建出利益诉求不同的铁路企业的前提下，推进政企分开，把既有铁路局整合成铁路公司就必须有规则约束其可能的垄断行为。因此，建立显性的财务清算、调度指挥、公益服务购买等规则，是我国铁路体制改革的重要制度条件。同时，坚持大部制改革的方向，实行政企分开，铁道部变身为单纯的管理者才是最好的出路，而刘志军的落马或许为铁道部重启改革带来新契机。

　　有专家认为，在不能马上引入大量社会资本，构建出利益诉求不同的铁路企业的前提下，推进政企分开，把既有铁路局整合成铁路公司就必须有规则约束其可能的垄断行为。