中财网天府前沿七上答案:成渝统筹城乡综合改革试验区考察报告
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/05/04 06:54:20
2009年4月下旬，去重庆、四川考察。考察的目的是要学习渝、蓉两地城乡统筹综合改革试验的成功经验。成渝国家级统筹城乡综合改革试验区的试验，受到高度的关注，完成考察报告很容易，要写好这个考察报告对我来说很难。改革，关键在于实践。但是，改革不应该再可以说是摸着石头过河的事情，方方面面的确要有理论总结。不考察，不知道，考察报告不写，更不知道，总结改革的经验，是天底下的难事，更不要说改革本身了。所以，改革家是最苦命的人。
中国经济经过改革开放后30年的发展，工业化、城市化、市场化、国际化成就非凡，在全球化迅速发展的今天，已经成为世界上第四大经济体。我们国家发展到今天，在土地特别是农民的土地上得到的好处实在太多了。工业化发展速度越来越快，城市化水平越来越高，GDP总量越来越大，有人说工业化和城市化是农民进工厂、村民变市民的过程，结果是农民的数量越来越多，城乡差别越来越显著，改革开放已经这么多年，冒出个越来越严重的＂三农＂的问题。2008年，著名经济学家厉以宁先生在《北京大学学报》上发表长文《论城乡二元体制改革》，提出搞活农业经济发展，提高农民收入，关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。厉以宁因此获得2008CCTV中国经济年度人物的特别荣誉奖。现在十七届三中全会决议已经明确，改革城乡二元体制，走城乡一体化的道路。而早在2007年，国家批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，据厉以宁于今年4月6日在南京的说法，都是搞城乡二元体制改革的（2009年4月6日，厉以宁在＂中国经济信心之旅＂南京站的主题演讲）。他的说法是可以肯定的。在十七届三中全会前，厉以宁就建议中央将推进统筹城乡综合配套改革试验区建设写入即将召开的中共十七届三中全会的文件，推动试点，鼓励地方探索土地承包权的各种有效流转形式，包括在不改变土地的农用地性质的前提下发展农民以承包地入股的股份合作制。在2008年9月2日全国政协＂统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化发展新格局＂专题协商会上，厉以宁表示，＂统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，同时是一场伟大的社会变革。＂（厉以宁极力主张＂农村土地流转＂，也受到尖刻的批评）。
我国正进入城市化和工业化的高速扩张阶段，1998—2006年，我国的城市化率以每年1.5个百分点提高，2007年的城镇化率达到43%，未来一段时期，发达地区的产业升级、城市化水平提高以及由产业转移带来的中西部地区的工业起飞和城市发展，仍将是拉动我国经济高速成长的两大引擎。在高速工业化和城市化进程中，选择怎样的城市化模式，以及在这一进程中如何对待土地财产权利问题，将是决定我国经济是否能实现健康、持续、公平发展的关键，在很大程度上决定着我国经济的未来。
据国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英的说法，目前我国的城市化有两种模式，第一种模式，是地方政府以区划规划和土地国有化推动的城市化；第二种模式，是农民以集体土地自主参与工业化、城市化。中国的城市化是城市在扩大、农村不缩小。第一种模式是合法的，第二种模式不合法。第二种模式虽然不合法，但在有些地方，如广东南海，已存在10多年了，要转为第一种合法模式也很难办。有的从全国情况出发，认为应该取消广东南海所采用的第二种不合法模式，将其转为第一种合法模式；有的则从广东南海等地的实际情况出发，认为应该允许第二种模式的存在，在政策上让其合法。争论没有达成共识。
成都、重庆的城市化和工业化用地也要通过征用才能使用，既不完全是第二种模式，农民不可能拿集体土地自主参与工业化、城市化，也不完全是第一种模式。他们的经验特别是推进城乡统筹的理念、方式，更有普遍意义和借鉴作用。
而灾难对人文意识的唤醒以及成都在救灾重建中探索出来的改革思路，对扬州、对江苏在金融危机和科学发展条件下反思发展问题具有时代特色、意义重大。
一、渝蓉两市的基本情况及改革试验启动情况
（一）成都市
成都，是四川省省会，副省级城市之一，共辖9个区、4个市、6个县，土地面积12390平方公里，其中，中心城区面积598平方公里，市辖区面积1418平方公里。1993年，成都被国务院确定为西南地区的科技、商贸、金融中心和交通及通信枢纽，综合实力西部第一。2007年，成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区已获国务院正式批准，成为继上海浦东新区和天津海滨新区之后又一个国家综合配套改革试验区。2008年末全市户籍人口1125.0万人，常住人口1270.6万人。2008年，全市实现地区生产总值3901亿（比上一年增长12.1%，列中国城市第14名），人均GDP超过4000美元。
建国60年来，成都市面貌变化很大。解放初期，成都市的建成区面积只有18平方公里，是一座消费型城市。特别是改革开放以来，成都市坚持以城市规划为＂龙头＂，旧城改造、新区开发和城市道路等基础设施建设，以前所未有的速度发展，市容、市貌发生了举世瞩目的变化。上世纪70年代，成都市城乡分野基本上以一环路为界，但一环路以内还有部分农田，到80年代末，一环路以外全部是农村，90年代二环路以外全部是农村，到21世纪初，城区已填充到三环路，但三环路以外全部是农村，现在，三环路以外已被城市和非农建筑迅速占领，成都市居民最为直观地看到，每10年甚至5年，城区就会有很大扩展，目前这种趋势正呈现加速态势。2007年提出＂全域成都＂，＂全域成都＂的核心内容是统一规划和建设成都12390平方公里市域，形成＂一区两带三圈层四基地＂布局格局。＂一区＂：1个特大都市区，由中心城和华阳、新都、龙泉驿、双流、温江、郫县等6个新城构成；＂两带＂：龙门山和龙泉山两个旅游发展带；＂三圈层＂：成都城市的三个圈层；＂六走廊＂：中心城—华阳—正兴，中心城—双流—新津—蒲江，中心城—温江—邛崃，中心城—郫县—都江堰，中心城—新都—青白江—金堂，中心城—龙泉驿；＂四基地＂：争取用10年时间，将成都建成中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。＂全域成都＂强调在统筹城乡综合配套改革中，打破区域分割、城乡分割和行政体制障碍，按照经济发展规律和城市功能要求，实现要素和资源的市场化自由流动和优化配置。
从2003年开始，成都市就提出了＂统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化＂的工作思路，2004年2月5日成都市出台《中共成都市委、成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》（成委发［2004］7号）后，围绕意见印发了涉及县乡财政体制、农业行政管理体制、户籍管理制度、土地流转办法、社会保障等方面的政策、制度文件几十个，形成了较为完善的统筹城乡发展政策体系。由此成为中国第二次农村改革的先行者。成都是在有过5年的统筹城乡实践经验的基础上，开始国家级统筹城乡综合改革试验的。
（二）重庆市（渝）
重庆是中国四大中央直辖市之一（1997年3月14日批准设立），是我国西部最发达的特大中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区的经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽、城乡统筹的特大型城市。直辖使重庆中心城市生产力不断得到释放。土地面积82403万平方公里，共辖19个市辖区，17个县，4个自治县。2007年底，重庆户籍人口总量已达到3235.32万。2007年，全年实现地区生产总值4122.51亿元，比上年增长15.6%，按常住人口计算，人均地区生产总值达到14660元，比上年增长15.3%。重庆以主城区为依托，各区、县、自治县形如众星拱月，构成了大、中、小城市有机结合的组团式、网络化的现代城市群，是中国目前行政辖区最大、人口最多、管理行政单元最多的特大型城市。2007年初，重庆将四大板块的发展战略确定为＂一圈两翼＂三大板块，即＂1小时经济圈＂和渝东北、渝东南＂两翼＂。（重庆＂一圈两翼＂的含义是：依托＂１小时经济圈＂发展优势产业，与四川共同打造国家新的增长极——成渝增长极；以库区腹心城市万州区为中心的渝东北和以黔江为中心的渝东南则合理开发矿产资源，发展特色农副产品加工和特色旅游产业。）＂一圈两翼＂既是重庆的区域发展战略，且深刻蕴涵着重庆统筹城乡的发展模式、工作重点和着力方向。2007年9月，国务院下发《国务院关于重庆市城乡总体规划的批复》，正式批准实施《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》，明确了重庆市是我国重要的中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽。以重庆为中心的古巴渝地区是巴渝文化的发祥地，这片土地孕育了重庆悠久的历史。
重庆着力推进区域经济协调发展，努力把＂一圈两翼＂打造为统筹城乡改革试验的平台，明确了一小时经济圈＂领头领跑＂、渝东北地区＂提速提档＂、渝东南地区＂做特做优＂的战略目标和任务。努力构建产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发八大新机制，＂一圈＂和＂两翼＂按主题功能定位优势互补、协调发展，在协调的基础上促进城乡互动发展。重庆市着力形成城乡一体化的基础设施网络，鼓励城市资源下乡，支持实施农业产业化和小城镇开发相结合的综合性建设。
渝、蓉两市均具有广袤的农村，农村人口众多，城乡二元结构矛盾突显，建设统筹城乡发展综合配套试验区的典型和示范意义十分明显。
（三）成渝两市改革试验启动情况
2007年6月，经国务院同意，国家发展和改革委员会批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区（国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知2007年6月7日，发改经体［2007］1248号）。通知要求，重庆市和成都市要从两市实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进两市城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。
统筹城乡协调发展，是消除中国社会发展的二元结构，达到城市和农村、居民和农民真正平等的目的，是在新的历史时期加快中西部发展，推动区域协调发展的重大战略部署，是继上海、天津建设综合配套改革区之后的又一重大举措。其意义堪比当年中央设立深圳经济特区。
根据2007年成都市委、市政府《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，到2017年，将有150万农村居民转变为城镇居民，城乡差距明显缩小，城乡教育、医疗、社会保障、公共服务实现基本均衡，城乡居民生活条件实现基本同质化。全市地区生产总值将突破1万亿元，在2006年的基础上翻两番；人均地区生产总值达到8.2万元；全口径财政收入预计突破3000亿元。
《意见》强调＂三个集中＂的基本原则；必须充分尊重群众意愿，努力做好群众工作，发挥群众的主体作用；必须坚持市场化改革方向，把政府支持和发挥市场配置资源的基础性作用有机结合；必须更新观念、创新思路，健全促进现代农业发展的体制机制，转变农业发展方式。要努力开拓现代农业新局面，把成都建设为西部农业特色优势产业集中发展区、农产品加工中心、现代农业物流中心、现代农业科技创新转化中心。
目前，重庆市正在探索土地流转的三种方式，即对于不能改变农业用地性质的土地，可对其经营方式进行调整；如果可由农业用地改为城市用地，对征地动迁的农民采取现金补偿+股份补偿的方式；集中配置宅基地等非农用地资源，把更多的非农用地释放出来。
根据示范区所取得的经验，重庆市进行了＂五个方面的统筹＂，即统筹城乡劳动就业；统筹推进进城务工经商农民向城镇居民转化；统筹城乡基本公共服务；统筹国民收入分配；统筹城乡发展规划。要实现这五个统筹，重庆市正在积极争取国家给予政策支持，并在多方面进行配套改革和创新。它包括：建立覆盖城乡统一的公共财政制度，实现城乡财政分配的公平和公正；完善社会管理体制，促进人口有序流动，建立相应的户籍制度，构成城乡衔接的社会保障体系；深化土地管理和使用制度改革，让农民共享土地出让的增值，促进农村市场体制改革，让农业更好地走向产业化、市场化；让金融等生产要素更好地为农民服务，让城乡市场相互交融；加快政府的行政改革，打破一切阻碍城乡发展的陈规陋习。基本建成法制型和统筹城乡的公共服务型政府。
全国统筹城乡综合配套改革试验是中国改革进程中一件具有里程碑意义的大事，是实现科学发展的重大举措，具有重大的现实意义和深远的历史意义。城乡一体化是解决新形势下＂三农＂问题的重要举措，是落实科学发展观的具体体现，已成为全面建设小康社会以及构建和谐社会的时代旋律。
2004年2月5日，《中共成都市委、成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》正式颁布实施，这份文件提出＂建立城乡一体规划新格局、建立城乡一体统一开放的劳动力市场、逐步建立城乡基本统一的社会保障制度、加快城乡路网建设、加快城乡水利建设、加快城乡生态建设、加强农村教育事业建设、加强农村卫生事业建设、加强农村文化事业建设、建立城乡统一的新型户籍管理制度、探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度、完善农村土地制度、积极推进农村社区向城镇社区转变、发挥金融支农作用、加大财政支持力度＂等＂一揽子＂城乡一体化改革的综合配套政策，使成都的城乡一体化一开始就走上＂系统推进＂的道路。
成都的城乡一体化的本质，是城乡一体、统筹推进的城市化。
成都城乡一体化的战略部署，概括起来就是＂三个集中＂、＂三大工程＂和＂两大保障＂。＂三个集中＂在试点区县2003年3月以来的探索实践中诞生，于2003年10月22日双流会议被正式提出作为推进城乡一体化的具体办法。后来又相继在实践中总结出＂三大工程＂＂两大保障＂，完善了总体战略部署。
＂三个集中＂：以县城和有条件的区域中心镇为重点，以规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以形成市场化配置资源的机制为关键，以综合配套政策为保障，以农民生产生活方式的转变为着眼点和落脚点，在贯彻国家宏观调控政策和市场机制推动下，工业向集中发展区集中；在产业聚集和城镇建设推动下，农民向城镇和集中居住区集中；按照依法、自愿、有偿的原则，土地向规模经营集中。
＂三个集中＂是成都城乡一体化以的核心内容和根本方法。工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，创造转移农村富余劳动力的条件；农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展。
＂三大工程＂：农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程、农村扶贫开发工程。在一些经济条件相对落后，尚不具备条件实施＂三个集中＂的偏远农村，实施以农业产业化经营为核心的＂三大工程＂。
＂两大保障＂：以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障。
《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》提出：把成都试验区建设成为全国统筹城乡科学发展的先行样板，构建和谐社会的示范窗口。其基本思路是＂坚持走中国特色的新型工业化道路，以推进工业向集中发展区集中为重点，提高工业集中集约集群发展的水平，增强工业反哺农业的能力；坚持走中国特色的农业现代化道路，以推进土地规模经营为重点，促进传统农业向现代农业跨越，提高农业综合生产能力；坚持走中国特色的城镇化道路，以推进农民向城镇转移为重点，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强城市带动农村的能力＂。
据此，成都按照＂全域成都＂理念规划试验区的发展目标：到2012年，地区生产总值达6000亿元以上，人均地区生产总值达4.8万元以上，城镇化率达68%以上，城镇居民人均可支配收入达2.1万元，农村居民人均纯收入达1万元。
稳步推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实施规模化、集约经营。到2006年底，共实施土地规模经营153.8万亩，规模以上农业产业化龙头企业发展到580家，各类农业产业化经营主体联系带动农户123.5万户，占全市总农户数的59.2%。
梯度引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路。遵循＂因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进＂的原则，有组织分层次地引导农民多种形式地向城镇和二三产业转移。全市规划建设了600个农村新型社区。到2006年底，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。
为了积极创造条件实施＂三个集中＂，成都市在农村大力开展了以农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发＂三大工程＂。
农民得到了实实在在的好处，在4个方面增加了收入：
第一，部分农民被征地后，可以到征地企业去上班，领取企业给予的工资；第二，农民的另一部分收入，来自入股土地的分红；第三，农民享受社保覆盖；第四，按拆迁面积的35%—45%给农民返还住房。农村的住房面积大，按此比例返还后，很多农民一家就可以得到两套新房，其中一套还可以出租。
其次是鼓励农村专业组织、大户、企业的联合。以前，农村和农业已发展了一些农村专业合作经济组织、农村新型集体经济组织、专业户和农业企业，但是这些组织、专业户和企业规模一般都比较小、市场竞争能力也不强。因此，要增强其对发展现代农业的带动能力和市场竞争能力，就要采取股份合作等多种联合方式，壮大经营规模，共同参与市场竞争。近年来，成都市一些专业组织、大户、企业通过联合，使经营规模和市场竞争能力都得到了明显增强。
政府还积极引导工商企业进入农业。工商企业进入农村和农业，不仅可以解决现代农业发展的资本匮乏，而且可以带来先进的生产经营理念和技术，有利于形成具有较强竞争优势的农业市场主体，建设现代农业必须高度重视和发挥其巨大的推动作用。
农业具有自然和市场的双重风险，建设现代农业不能完全依靠市场的作用，政府还必须进行有效的干预，引导市场主体增加对农业的投入。2007年初，成都市在增加财政对农业投入的基础上，整合财政性农业资金组建成都市现代农业发展投资公司，利用这个融资平台，有效地吸引信贷资金和民间资金投向现代农业。
推进城乡管理体制改革，建立统筹城乡发展的管理体制。
一是稳步推进市和区（市）县行政管理体制改革。采取撤并、重组、延伸等办法，先后实施了30多个部门的行政管理体制改革，促进公共管理、公共行政、公共服务向农村覆盖。
二是积极推进县乡财政管理体制改革。调整市、县、乡三级财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大了市级财政对困难区（市）县的转移支付力度，实行了＂乡财县管＂。
三是全面实施乡镇综合配套改革。撤乡（镇）并村，精简乡镇机构各类人员。实施了＂村改居＂的农村社区管理。
推进公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。率先在全国提出＂实行一元化户籍制度＂，将全市户籍人口统一登记为居民户口。同时推进各项配套改革，制定配套政策。推进城乡一体化使成都在全国率先实现规划变革，加快了政府体制改革、发展了社会主义民主政治，深化了市场经济体制改革，解决了＂钱从哪里来＂的难题，加快了农村社会保障体系建设，解决了＂人往哪里去＂的难题，明显促进城乡公共服务均等化，加快了农村经济体制改革，促进现代农业发展＂。2007年6月，成都获批＂全国统筹城乡综合配套改革试验区＂后，进一步加大了城乡一体化的改革力度。2008年1月1日，成都市委出台2008＂第一号文件＂。这份名为《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》的文件，把改革的重点锁定在开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转试点等目标，这份旨在切实推动农村资产资本化、促进农民生产生活方式转变、为统筹城乡科学发展创造条件的文件，把农村市场化改革推入＂深水区＂，必将进一步提高农村的市场化程度。
2008年1月4日，成都市委十一届四次全会提出，成都必须站在更高的层次和更宽的领域来思考发展定位，按照建设西部物流和商贸中心、金融中心、科技中心和交通枢纽、通信枢纽以及中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地、现代农业基地的目标定位深入谋划试验区建设。
成都城乡一体化典型：增加农民收入、缩小城乡差距的典型：锦江区红砂村（三圣乡）。统筹推进＂三个集中＂的典型：邛崃市羊安镇。农村规划的典型：彭州市磁峰镇鹿坪村。规划变革的典型：成都市规划局。规范化服务型政府的典型：成都市政务服务中心。城乡一体行政机构改革的典型：成都市水务局。基层民主政治建设的典型：新都区木兰镇。投融资体制改革的典型：兴蓉公司。城市经营的典型：东郊工业区结构调整。市场化配置资源推动工业园区发展的典型：郫县安德镇＂中国川菜工产业基地＂。统筹城乡就业的典型：武侯区。农村医疗保险的典型：都江堰市。农村教育的典型：青羊区。农村经济体制改革的典型：邛崃市羊安镇汤营村。加强粮食生产的典型：邛崃市固驿镇仁寿村。土地流转的典型：蒲江县复兴乡。农民居住环境改善的典型：都江堰市虹口乡高原村三组。农村信息化的典型：新都区。农村扶贫开发的典型：青白江区姚渡镇芦篙村。工业园区发展的典型：青羊工业集中发展区（东区）。新型城镇化建设典型：温江区万春镇、郫县安德镇。
二、重庆的意义 成都、重庆两市GDP差距不明显，重庆略高，重庆市的人均财政收入比成都高得多。重庆市的农村人口比成都多，城乡收入差距比成都更大。重庆的城乡二元结构更为典型，面对的问题更艰巨，重庆统筹城乡综合配套改革试验探索起步也艰难。但重庆市具有更优越的体制优势，试验方案等直接上报和请示中央。成都要解决和探索的是城区与郊区（郊县）、大城市与周边卫星城市的城乡统筹发展；重庆要解决和探索的则是主城区、郊区（郊县）、县域的城乡统筹发展，即一个省域范围内（中心）城市与农村、市域经济与县域经济的统筹发展，特别是要解决和探索库区经济社会的发展问题。
成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，重庆市按照中央要求，结合本地实际，着眼于＂统筹城乡、全面小康＂，积极开展了一系列改革探索。
根据大城市、大农村、大库区并存的特殊市情，重庆市提出了统筹城乡综合配套改革试验的基本思路，即以破解分割城乡的二元体制为核心，以推进新型工业化、城镇化为支撑，围绕城乡经济社会协调发展、城乡劳务经济健康发展、土地流转和集约利用3条主线推进改革，建立以工促农、以城带乡长效机制，逐步形成城乡经济社会发展一体化新格局，为全国统筹城乡发展探索新路子。在此基础上，重庆市提出了试验分两步推进。第一步是到2012年，重点领域改革取得突破性进展，形成统筹城乡发展的制度框架。非农产业就业比重超过65％，城镇化率达到55％以上，促进重庆经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。第二步是到2020年，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高。城镇化率达到70％，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先全面建成小康社会，取得科学发展、社会和谐的明显成效。
重庆围绕促进农村劳动力转移就业，推出了一批政策措施。建立以工促农、以城带乡长效机制，着力引导和促进＂农村富余农民进城＂。市委办公厅、市政府办公厅将为农民工办好七大类实事的任务分解到市级相关部门。制定出台了农民工养老保险和大病医疗保险办法，加大了强制工伤保险的推行力度。在14个区县开展了进城创业农民工小额贷款政策试点工作，并完善了农民工职业教育培训制度，对进城务工农村劳动者初次职业技能鉴定给予补贴。将农民工住房保障与解决城市低收入家庭住房困难一并考虑并开始试点，对农民工购房给予价格优惠和契税减免，并鼓励农民工集中区域修建或改造形成农民工公寓、集体宿舍等，主城区部分不能为农民工提供保障性租赁房或免费集体宿舍的用工单位，开始按月发放每人40元至150元的租房补贴。
重庆市委、市政府还制定了一系列新政策来加快城乡统筹建设，通过统一城乡税收标准，来减轻农民税收负担；统一城乡贷款利息，增加针对农村、农业、农民的贷款资源；统一城乡居民的医疗保障，新增21个区县开展城乡居民合作医疗保险试点，试点区县达26个，涉及城乡居民1641.8万人，让农民和城市居民享受同样医疗待遇；统一城乡教育，加大对农村教育的财政支持，保证教育均衡发展；统一就业制度，彻底开放城市劳力市场，在工资待遇上逐渐拉平城乡差距；在财政政策上，确保财政支农力度刚性增长，特别是加大对农村公共基础设施的投入力度。创新城乡基本公共服务推进体制，与教育部就部市共建全国统筹城乡教育综合改革试验区达成了合作意向，提出了依托重庆工商大学组建农民工学院的设想并启动前期工作。在充分调研的基础上，重庆市选择了九龙坡区、垫江县和梁平县作为先行示范区县开展试点。
在试点区县以外，重庆市其他地区也推出了系列统筹城乡发展的措施。江北区出台了农民转市民的＂1＋5＂政策，南岸区和大渡口区积极建设农民工＂阳光公寓＂、廉租房和蓝领公寓，南川区推行工会、劳动保障、农业、司法四部门牵头、其他部门配合的农民工维权＂4＋X＂模式，南岸区着手建立城乡一体的合作医疗、就业市场和公共服务体系；三峡库区充分发挥资源优势，利用库区建设机会，把库区实际情况和国家政策结合起来，将发展特色产业作为统筹城乡基础工作来做，在培育品牌上下功夫，做大基地，做强龙头，做响品牌，目前，已有湖北宜化真空制盐、联碱，江苏大全多晶硅等项目落户，总投资超过100亿元，直接带动相关行业安置1万余人就业。
同时，重庆市还引导工商企业投身改革试验，将资源、要素引向乡村开发建设。重庆商社集团、建工集团、美心集团、广厦集团等企业结合自身发展战略调整，将农业产业化与小城镇开发相结合，与农村居民共建共享，实施了一批三次产业联动的综合性项目，形成了工商资本积极参与统筹城乡发展改革的良好局面。
为寻找破解城乡二元结构难题的有效途径，重庆不断深化大城市带大农村战略的内涵和思路，取得了初步成效。加快农村劳动力转移，初步建立起了统筹城乡发展的就业体系。采取三大措施大力实施＂百万农村劳动力转移就业工程＂：一是探索农村劳动力就业的有效措施。二是强化服务管理，营造农村劳动力稳定就业的良好环境。三是实行城乡户口一体化管理，取消农业户口和非农业户口，统称为＂重庆市居民户口＂。调整和放宽了＂三投靠＂的户口迁移政策。
加快农村社会事业发展和社会保障体系建设，努力缩小城乡基本公共服务差距。探索建立农村社会养老保险制度，全市20个区县45万人参加了农村社会养老保险。全面建立农村最低生活保障制度和特困户最低救助制度，享受农村低保人数超过65万人。建立了以县为主的农村教育管理体制，全面实现＂两基普实＂目标，＂两免一补＂政策全面落实。17个区县的752万农民参加了新型农村合作医疗。创造了以提高农村卫生服务公平性和可及性为核心的＂黔江模式＂。
加快农村基础设施建设，将建设重心逐步由城市转向农村。按照城乡基础设施一体化、网络化、共建同享的要求，推动基础设施不断向农村延伸。改善了农村用电、通信、出行、饮水安全等条件。
改革行政管理体制，初步构建起了行政层次少、运行成本低、管理效率高的新型行政管理体制。全市管理层次由直辖前五级减少为三级，市政府机构由直辖市前的54个精简为46个，各级机关工作人员减少23%。不断推进政府职能转变，对乡镇实行有限赋权改革模式，市与区县、区县与乡镇问事权体制逐步形成。
调整国民收入分配格局和优化财政支出结构，初步建立起了统筹城乡发展的公共财政框架和城市反哺农村的扶贫机制。加大对＂三农＂的投入，支农资金年均增长15.4%，市级75%以上财力用于区县和农村发展；市级财政新增社会事业经费和固定资产投资增量的70%以上用于农村；农业土地开发资金重点用于土地整理、农田水利设施建设；探索形成了＂主城带库区＂的城乡统筹发展模式。
2009年1月26日，国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见（国发［2009］3号），对推进重庆市统筹城乡改革和发展提出了明确的总体要求，并予以各种政策支持，这是成都试验区求之不能得的。
成都城乡一体化实践的突出特征是＂坚持不懈、系统推进＂。成都以＂城乡一体化＂为标志的改革，以其系统性、全面性和深入性，为中国第二次农村改革积累了丰富的经验，就是要改变长期以来城乡对立的发展格局，走出一条突破城乡二元结构刚性、跳出＂三农＂来解决＂三农＂问题的新路子。从根本上解决＂三农＂问题。解决城乡一体化问题，关键在农村，重点、难点也在农村，农村应该是突破点。几年来，成都市以＂三个集中＂为重点，实施了城乡统筹、＂四位一体＂科学发展的城乡一体化发展战略，在解决城乡、区域、经济与社会、人与自然之间发展不协调以及城乡收入差距拉大等问题上取得了明显成效，成都市成为全省乃至全国统筹城乡科学发展的先行试点、区域协调发展的成功典范、构建和谐社会的示范窗口。
在城乡统筹、＂四位一体＂的发展战略指导下，成都市全面加快推进基础最薄弱也是最能够体现民生利益的农村社会事业建设，在经济＂又好又快＂发展与改善民生之间找到了一个最佳的切入点——城市公共服务向农村延伸，农村居民享受到了过去只有城里人才能够拥有的就业、居住、社保等＂特权＂，和医疗、教育、文化等方面相对公平和逐步均等化的公共服务，长期处于弱势的农民群体成为城乡一体化的最大受益者。
在把解决民生问题作为统筹的核心环节。同时，政策实施的重点是最迫切需要救助的农村中的社会底层群体，他们的基本生活问题有了制度保障，后顾之忧解除了，幸福感普遍增强。
试验区的意义就在于要探索统筹城乡发展的体制机制创新。
据2008年11月的报道，
重庆市在获批为中国第三个＂国家统筹城乡发展综合试验区＂后的2007年7月，出台了《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，其中＂允许以农地承包经营权出资入股＂最引各界关注。《意见》明确允许以农村土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司和独资、合伙等企业，支持当地探索农村土地流转新模式，在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社，及在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。这种以工商登记将土地权益正式转化为资本的试验开了国内先河，被形象地称为＂股田制公司＂。但是土地入股实际上就是一种以农民土地承包经营权为资本的投资行为，而投资本身就是有风险的。重庆的＂股田制公司＂在《意见》出台前已经出现，截至2007年5月，重庆市已有35家以土地入股的农民公司，涉及柑橘、花椒种植和生猪养殖等农业产业项目，同时，重庆市财政局也从涉农资金中拿出部分给予补贴，这些措施是继减免赋税、提高农产品价格等方法后，增加农民收入的一种良好尝试。
但中央农村工作领导小组办公室调研后，认为，一是土地承包经营权入股后，一旦经过股权转让，则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权，这与现行的土地承包制度发生冲突。二是一旦入股企业破产，土地则可能用于偿还债务，农民面临失地风险。三是按照《公司法》的规定，公司股东不超过50人，而农地入股的公司股东大多超过百人。这些可能出现的情况，都与现行的《农村土地承包法》冲突（《农民专业合作社法》已于2007年7月1日起实施）。为此，紧急叫停了＂股田制公司＂的推进。试验区的探索也不能完全脱离法律轨道。
3、
统筹城乡发展是一个历史过程，统筹城乡发展的水平随着生产力水平的提高而不断提高,率先发展的东部在统筹城乡方面也走在前面，积累了许多值得成渝＂试验区＂学习借鉴的经验。按西部对东部的认知，东部地区事实上从改革开放一开始就在实行的土地入股办法，让广大农民分享到工业化成果；东部地区大力发展乡镇企业和鼓励企业的举措，大力发展农村金融和民间金融的创新，率先推进城乡一体化的社会保障制度和农村社区化建设，率先为进城农民提供社会保障和进城民工子女提供义务教育，为西部提供了宝贵的经验和政策借鉴。
成都鼓励农民创业和增加农村居民的财产性收入，并以此为主线推进农村金融制度改革、土地制度改革、户籍制度改革和新型农村合作经济组织发展，让农民、农村更有效地进入市场，在市场经济中争取更大的利益，这是成都＂试验区＂新的亮点。
2008年8月5日—6日，国土资源部分别与重庆市政府签署《推进统筹城乡综合配套改革工作备忘录》、与四川省政府、成都市政府签署《关于共同推进国土资源管理工作促进成都统筹城乡综合配套改革试验区建设的合作协议》。
《备忘录》明确了双方将共同探索土地利用新机制，编制国土规划，改进土地利用规划计划工作，开展节约集约用地试点。共同探索耕地保护新模式，落实耕地保护责任，形成耕地保护共同责任机制，国土资源部支持重庆探索建立耕地保护基金和分类分级保护的经济激励机制；加强土地整理规划编制指导，对重庆市域内的国家土地整理重大工程，在资金、技术和政策等方面给予支持，聚合各类资金，推进土地整理工作。共同探索关注民生的新举措，改革征地补偿安置制度，探索集体建设用地流转，探索建立城乡统一的土地交易市场，加强地质灾害防治与综合治理，开展不动产统一登记。
《合作协议》主要包括促进成都统筹城乡土地规划，科学合理安排土地利用；创新耕地保护机制，提高农民保护耕地的积极性；推进节约集约用地，探索可持续发展的新模式；探索农村集体土地使用制度改革，建立完善市场配置机制；大力推进城乡建设用地增减挂钩试点，优化城乡用地布局；深化征地制度改革，开展对农地转用和土地征收分类审批改革试点；探索建立国土资源执法监管新机制；利用现代科技手段加大国土执法监察力度；规范矿产资源勘查开发秩序；大力做好灾后重建工作；建立长效合作机制。
成都市国土资源部门在统筹城乡综合配套改革中发挥了积极作用，如在推进农村土地确权颁证工作方面，在创新耕地保护机制方面等。在灾后重建中按统筹城乡思路，运用国土资源部在土地利用方面给予我市的政策支持，把农村住房集中重建节约的建设用地，运用＂集体建设用地增减挂钩＂政策，在成都市范围内城镇挂钩使用，以市场化方式获得级差地租收益，以城补乡筹措农村房屋重建资金。通过这种方式，可筹集挂钩项目资金约50亿元，部分已落实到重灾的都江堰、彭州、崇州、大邑、邛崃等市县。新津县将土地整理与解决＂三农＂问题进行有机结合的实践证明，把＂金土地＂工程作为惠及老百姓的＂民生工程＂和加快城乡统筹发展的重要载体，作为建设现代城市与现代农村和谐交融的有效渠道，对于建设小康社会和现代化国家具有重要意义。
成都是国家级统筹城乡综合改革试验区，但成都《统筹城乡综合配套改革试验总体方案》还没有获得国务院批准，四川省政府就批复，原则同意3个省级统筹城乡综合配套改革试点总体方案，三个省级试点市分别为德阳、自贡、广元。不仅如此，四川省委、省政府还要求未承担省级试点的其他市（州）自主选择1个在本地区具有代表性的县（市、区）开展市级试点。2008年9月，农工党中央在重庆、成都调研时了解到，两地初步取得了一些阶段性成果和宝贵经验，但也遇到了一些体制、机制性的障碍。同时，由于汶川特大地震灾害的发生，＂统筹城乡综合配套改革试验区＂又面临着灾后重建的重要任务。为了积极探索试验区改革的新思路，更好地发挥示范和带动作用，刘晓峰常委代表农工党中央建议将四川全纳入统筹城乡综合配套改革试验区，实现统筹城乡发展与灾后重建的科学统一，并建议中央给予统筹城乡综合配套改革试验区更大的政策创新空间，使综合配套改革试验在土地、金融、社保、机构和人事制度改革等方面突破体制和政策障碍。今年两会，四川团建议进一步支持统筹城乡综合配套改革，代表们在建议中提出，恳请国家比照支持重庆改革试验区建设的政策和推进方式，加大对成都试验区建设的支持力度。，尽快制定出台推进成都市统筹城乡改革和发展的意见。
任何改革都有成本，都要付出代价。成都的城乡统筹改革，起初是自费改革，就如当年昆山自费办开发区一样，后来得到公认，国务院批准设立国家级统筹城乡综合配套改革试验区。成都的＂三个集中＂最早是起源在吴江市，被成都借鉴并本土化为工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。5.12汶川特大地震发生后，成都市农村产权制度改革试点工作一度停止，但两个月后，市委、市政府就再次发出＂上路＂信号：推动改革试点＂扩面提速＂。成都改革事业所以成功，与其有一大批优秀干部队伍分不开，与其有李春城（中共四川省委常委、成都市委书记）这样的领军人物分不开。扬州市的政治生态复杂，要成功推进统筹城乡综合配套改革试点，建议借鉴中共黄山市委的做法，开展政治生态环境建设年活动，将来年列为＂政治生态环境建设年＂，将干部从贪图享乐、铺张浪费，争权争利、相互拆台，造谣诋毁、拖拉推诿，安于现状、脱离实际的困境中解放出来。
目前，包括扬州市在内全省各地正在推进万顷良田建设工程试点。万顷良田建设工程试点是部门主张，尚未提升到政府层面，缺乏总体设计思路，缺乏土地政策与农村政策的统筹，缺乏土地改革与农村改革的统筹，建议以万顷良田建设工程试点为抓手，由扬州市政府的名义向省政府申报＂省级综合配套改革试点＂。