舞蹈蓝色的蒙姑高原:韩俊魁:向非营利组织购买公共服务的理论与国际经验-学者观点

韩俊魁:向非营利组织购买公共服务的理论与国际经验
来源：本站原创 作者：北京师范大学社会学系 韩俊魁 日期：2008年08月13日 访问次数：
一  公共服务购买的概念、历史发展及其背景
政府采购（government procurement）是指各级政府和所属机构为了开展日常政务活动而在一系列法律法规框架下，以法定程序、方式对货物、工程以及服务的购买活动。公共采购（public procurement）和政府采购的区别在于，公共采购的主体除了政府、事业单位还包括水、能源、电信、交通运输等公用企业。
政府采购制度最早体现在美国1761年的《联邦采购法》。但我们现在常说政府购买服务则是指发达国家进入20世纪80年代后为了应对福利国家的危机尤其是财政危机而展开的一种政府改革策略。新古典经济学者为此提供了理论基础。经济学家斯蒂克里茨深入探究了市场经济条件下的政府职能问题，提出了“政府经济”的命题并形成政府经济学理论。他认为营利组织具有天然降低交易成本的机制和动力，而政府和非政府组织等两大类型的组织则恰恰相反。因此，为了克服其弊端，应该将非营利组织最大限度地改造成为营利组织。但是，由于政府特殊的职能和性质，我们不可能将其改造成为营利组织，因此，提高效率、降低成本就成了唯一的办法。这样，把一些市场逻辑适当引入政府运行机制中来，政府成为部分公共物品提供的授权者或资金提供者而非公共物品的直接提供者。这就是很多西方国家早已进行或正在进行的公共服务的市场化改革。20世纪90年代，英国率先提出公私伙伴关系的概念，继而在美、德、日等国得到广泛响应。
然而，将市场机制部分引入政府管理是否意味着能解决政府管理的弊端？随着全球性社会问题的不断出现，新自由主义的思路也面临质疑，其中不乏当初的热情倡导者，如斯蒂格利茨。因此，许多精英开始寻求市场精髓和社会保护相结合的模式，如英国首相布莱尔的第三条道路以及法国总理诺斯潘宣称的“走向市场经济而不是市场社会”。在此背景下，除了面向供应商开放诸多可衡量的商品之外，在许多无形服务的提供上引入非政府组织显得非常必要。因为，非政府组织的加入可以对市场失灵构成必要的弥补。最为重要的是，非政府组织籍着公益目标可以和政府实现“双向共赢”的公共服务采购管理的变革。20世纪80年代以来，西方发达国家兴起了广泛的第三部门结社运动。这场运动随即在全球范围内展开。由于面临财政危机、管理危机和信任危机，这些国家的政府逐步退出许多传统的微观经济层面的干预，大量的公共物品转而通过政府采购由企业或非政府组织来提供。例如，部分设施建设、教育、环保、社区公益事业、社区医疗服务和行业人才的培训等。这些都是福利多元化、费随事转的策略。
英国撒切尔夫人的改革是西方新公共管理行政改革的起点。1979年，撒切尔政府成立了雷纳评审委员会，推行将商业技术管理技术、竞争机制以及顾客导向引入公共管理。1987年，英国政府出台《改革政府管理：下一步行动方案》报告，确立了用更多商业手段改善行政机构的新公共管理思路。1993年，美国克林顿政府推出《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》报告，开始了重塑政府运动，其基本内容是精简政府机构、引入竞争机制和绩效管理。这场运动的设计者认为，只要企业和非政府组织能够按照合同协助政府履行部分职能就可以得到政府的财政支持。至此，新公共管理成为各国政府追求的基本理念[1]。这场全球性运动不仅给诸多供应商带来机会，还给第三部门的发展带来了蓬勃生机。正是鉴于第三部门在承接政府部分转移的职能中起到的不可低估的作用，联合国秘书长安南才在1997年的52届联合国大会上提出第三部门的发展是影响当今世界进程的8大因素之一。
正是在这种情况下，政府向非营利组织购买公共服务成为趋势。我们从非营利组织组织收入中政府的资助力度可见一斑。除了对第三部门直接税收优惠的支持以外，政府还通过大量的直接拨款、以合约和服务协议形式的采购款项来达到新公共管理的目的。
即使是美国这样的市场主导型国家，非营利组织收入总额中政府拨款仍占到31%左右，而英国政府拨款40%左右（多为博彩业收入）。在加拿大,政府拨款、签约服务和各类津贴占非营利组织资金来源的56.5%。在德国, 政府的拨款更是占了70%, 从资金来源上具有“准政府”性质。法国,政府拨款占了60%，意大利政府的拨款占了43%。在澳大利亚,非营利组织资金的56%来自政府。另外,澳大利亚每年通过减免税对非营利组织的间接支持达到4亿澳元。在香港,非营利组织经费的70%-80%来自政府。1995年，如果不考虑宗教因素，日本非政府组织的支出近2136亿美元，约占国内生产总值的4.5%。其中，45%来自政府的支持[2]。
一般说来，西方发达国家的政府采购历史久远，具有以下特点：采购资金来源的公共性、程序法定性、竞争性、采购主体的特定性、政策性、透明性、有效性[3]。而政府向非营利组织购买公共服务则属于新生事物，具有以下特点：购买原则比照政府采购、购买服务金额较小、客体的狭义化（NGO）、集中在特殊领域（教育、养老、残障、公共卫生、住房、就业，一些国家把非营利组织作为处理社会福利的第一道防线）、多在社区层面提供服务、非竞争性购买服务较多等。
二  公共服务购买的国际概况
在政府向非营利组织购买公共服务的国家中，一个显著的特点是服务的提供从中央向地方转移并伴之以大量社区层面的非营利组织的勃兴。
发达国家存在向社区地方转移职能、增强地方治理能力的趋势。加拿大1867年宪法法案规定了地方政府对本地福利事务的责任，尽管现在联邦政府不断加强全国统一的政策规范，但是地方政府还是在本地福利提供方面扮演着重要作用。
在发展中国家、转型中国家也存在这一趋势。例如，波兰的社会救助分为两步：1990年职责转移至地方；1999年其他服务转移到全国350多个家庭援助中心（Family Assistance Centres）。我们再看一下几个国家的经验。
国家                 主要资金来源
¡    NGO起重要作用
波兰                      地方
匈牙利                    地方
俄罗斯                    地方
亚美尼亚                  捐赠者
¡    NGO适当介入
阿尔巴尼亚                捐赠者
克罗地亚                  捐赠者
¡    NGO作用极为有限
吉尔吉斯斯坦               地方
表1  Local includes both private and public sources from within the country.
432 R. J. STRUYK， Copyright # 2002 John Wiley & Sons, Ltd. Public
波兰   匈牙利 克罗地亚  阿尔巴尼亚  亚美尼亚 俄罗斯 吉尔吉斯
社会援助办公室
员工属于地方      地方    混合    混合        地方      国家    混合     国家
政府还是国家
在国家层面上是否
有服务外包立法      是     是      是          是        是      是       是
地方政府
是否外包服务        是     是      是          是        是      是       否
地方政府是否
外包社会服务        是     是      是          是        是      是       否
如果地方政府
向NGO购买服务，   是     是      是          无        无      无      无
NGO赢的过合同吗？
表2  There are a few scattered demonstration projects for contracting out that have been mounted with donor assistance. Source: Reports from Urban Institute field staff.14D. Brinkerhoff (2002) also reports that they operate with some support from the national government as well as
从表1看出，吉尔吉斯斯坦非营利组织作用极为有限。在该国，起重要作用的是新的家庭健康门诊的行业协会。这些 Family Group Practice Associations关注于能力建设和服务提供的参与。而在阿尔巴尼亚，非营利组织的项目主要包括：1、与孩子相关的项目，如流浪儿童、吉普赛儿童等关顾；2、与妇女的相关的项目，提供临时住所、心理支持、临时救助、热线以及推荐工作；3、与年轻人相关的项目，信息提供中心、培训语言和电脑课程、娱乐文化、吸毒和性危害的宣传等。
克罗地亚的非营利组织比阿尔巴尼亚的更为活跃。这两个国家长期内战不断导致很高的捐赠，这刺激了非营利组织的形成及其社会服务供给。亚美尼亚非营利组织多来自国际社会，尤其是美国双边援助以及美国散居的犹太人社区[4]。
从表2看出，亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦社会援助办公室的员工都是政府雇员，地方控制缺乏，而且在政府管理问责层次和社会服务资金提供水平没有一个准确的模式。尽管中央都有立法，但地方政府还是需要地方条例来执行社区层面的服务外包。除了吉尔吉斯斯坦，其他几个国家的地方政府都外包服务，比较典型的合同如清除垃圾、街道修理、建筑复原、房屋修缮等。
这些国家的地方政府通过三种途径支持非营利组织。1、给予一些友好援助，比如免费的办公场所、打折收费等。这是最常见的形式。2、拨款。拨款可以是随意的也可以是竞争性的。在匈牙利、波兰、克罗地亚以及俄罗斯，拨款相当普遍。在匈牙利和俄罗斯，随意性拨款的过程很不透明。而竞争性拨款在波兰、克罗地亚很常见，在匈牙利和俄罗斯也越来越多。在克罗地亚，按照社会福利法，5%的预算必须给社会福利机构，例如社会福利中心、援助和关顾中心等。这些拨款成为许多城市展开竞争型资助的基础。市政府会在媒体上广而告之，非营利组织提交他们的工作计划，市政委员会来决定哪家组织获得资助。3、地方政府和非营利组织签署合同。七个国家仅有三个国家采取这种形式。在匈牙利，11%的地方政府和非营利组织有购买合同，合同数也就900份左右。签署的合同中，18%是卫生和福利服务。总之，竞争性方式配置资金比较有限，拨款资助是最主要的援助方式。
再以香港为例。二十世纪五、六十年代，内地大量民众移居香港，福利需求急剧增加，促使香港政府于1958年把原属于政府华民政务司的社会局成立为独立的部门——社会福利署，负责制定及推行社会福利服务。香港社会福利的经常性开支，由1992－1993年度的70.7亿元增至2003年322.9亿元，占政府总开支的15.7%，仅次于教育和卫生。这些经费中的三分之二都用于资助民间服务机构。2003年，共有180多个民间组织经营3000多个服务单位，聘用员工31000人。2008至2009年度，预算资助NGO的约2669个服务协议单位的资助额是80.368亿元。其领域和拨款数额如下：
服务类别                拨款数额               百分比
家庭及儿童福利            $7.659 亿元               9.5%
社会保障               $0.005 亿元               0%
老人服务               $26.991 亿元              33.6%
康复及医务社会服务         $25.569 亿元              31.8%
违法者辅导服务           $0.443 亿元               0.6%
社区发展               $1.365 亿元               1.7%
青少年服务             $13.767 亿元              17.1%
社会福利支援            $4.569 亿元               5.7%
除上述资助额外，社会福利署另预留6.47亿元向私营机构和NGO购买福利服务。这些服务包括安老院舍、改善家居及社区照顾服务、买位计划和改善买位计划所购买的安老院舍名额和其他福利服务。
香港的资助方式分为以下几种：1、整笔拨款模式。整笔拨款津助制度着重提高效率和成效、改善质素、鼓励创新、加强问责和提供弹性，目标是以最符合成本效益的方式调配资源，以应付社会不断转变的需要。整笔拨款安排于2000年至2001年度推行，NGO可自行决定是否采纳。在整笔拨款制度下，NGO可以自主灵活地调配资源以配合服务需要。截至2007年4月1日，共有175家受资助的NGO，其中164家机构已加入整笔拨款制度，他们所得到的拨款相等于整体资助额的99% 。2、非整笔拨款模式。未加入整笔拨款制度的机构可以用修订标准成本津贴模式（服务的标准成本由职员薪酬按认可职位的中点薪金计算。NGO在雇用职工方面可灵活处理，但不得超出标准成本）、模拟成本津贴模式（津贴会按各福利机构的认可开支提供，每年并按通胀调整）单位成本资助计划（为向福利机构购买服务，社会福利署署长与NGO负责人以签订合约的方式订出一个固定的单位成本）等方式。3、奖券基金。1965年6月 ，立法局通过设立奖券基金的决议案，以资助社会福利服务。该基金主要用以支援受资助的福利计划的非经常开支，及补助有期限的试验计划。在若干条件规限下，社会福利署署长获授权根据奖券基金谘询委员会的意见，批准有关拨款。NGO如获社会福利署确认为向社会提供有意义服务的NGO，便可向奖券基金申请拨款补助。
三  公共服务购买的法律规制
一般说来，发达国家通过公开竞标的方式来完成采购活动。企业和非政府组织作为平等的主体参与竞争，其财政支付通过中央政府和地方各级政府的直接划拨实现。但一些国家也通过强制性招标制度使政府或公共服务机构实行竞争性招标，从而达到政府财政转移支付的作用。例如，英国政府1990年的公共医疗和社区关怀法明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。非政府组织中标后与政府签订合同来为目标人群提供公共服务。
香港关于向非营利组织购买服务的管理规定非常健全。除了《受资助非政府组织福利机构的采购程序》、《受资助非政府福利机构的存货管理》、《受资助非政府福利机构的人事管理》、《津贴及服务协议》与《服务文件》、《非政府福利机构纪律守则样本》、《非政府机构工程合约的批出和管理》、《服务表现监察制度》、《防止慈善团体被利用作恐怖分子融资活动指引》以及大量手册、临时通知等之外，还有其他监督和评估机制。例如，合约管理组的主要目标就是推行以竞争性投标方式分配福利服务单位的长远策略，达到提供最物有所值的服务为目的。主要职责包括：制定和推行以竞争性投标方式分配福利服务单位的政策及程序；监察服务营办者有否遵从合约规定，及比较服务表现水平以厘定服务基准，从而不断改进服务质素。监察合约服务的机制包括：定期审核服务统计及资料；比较服务表现水平；定期服务检讨；突击检查；调查投诉以及服务使用者意见调查 。十六项服务质素标准据以下表现福利服务的核心价值四项原则厘定：1、明确界定服务的宗旨和目标，运作形式应予公开；2、有效管理资源，管理方法应灵活变通、不断创新及持续改善服务质素；3、鉴定并满足服务使用者的特定需要；4、尊重服务使用者的权利。此外，每项服务质素标准均有一套准则及评估指标说明。这些充分说明了香港特区政府向非营利组织购买公共服务是以最佳经济效益和公开公正为政策取向的。
在加拿大，按照项目周期的长短，资助方式一般分为核心资助或长期资助以及短期项目支持。支持基础服务的核心资助和长期资助（例如给妇女提供住所以及维系住所的运行）通常都需要每年更新合同，最主要体现在合同周期的变化。参与者叫合同的rolling over，这意味着合同内容，如服务条件和预算等年复一年几乎不会变化。rolling over合同有执行董事来保证最起码的安全以及提供足够的服务。此外，一些支持特殊项目的合同通常是一些短期项目，一般只持续几个月，例如，试点项目或生产、分发教育物资等。正式招投标并非最主要的用来确定资助的方式，政府也经常采用给许多组织直接提出项目请求或者提供可资利用的相关信息的办法。当然，后者视政治环境不同而有所变化。政府向非营利组织购买社会服务的合同中，问责条件一般来说分为两类：行政条件（Administrative Conditions）。行政或者程序上的问责是指管理合同关系的程序，包括获得过程的条件、审计和财务标准的条件等要和省制定的标准、法规相一致。为了确保纳税人为他们付出的钱得到合理回报，政府在购买合同中有统计报告、外部评估、执行目标、服务预测、省级项目标准、审计财务说明以及财务报告等一系列规定。其中，财务是最严格的合同条件之一。预算和会计非常正式，财务审计也是标准化的操作。项目条件（Programmatic Conditions）。项目条件和具体服务相关。合格的条件、服务提供方法和程序、员工条件等都是项目条件。关键问题是服务提供者是否已经按照合同的约定提供服务。在这方面政府会设置一些标准，例如，某项目仅仅给低于14岁的儿童提供等。
在柬埔寨，政府购买服务主要采取两种方式：签约外包模式。承包人全权负责服务提供的管理问责，包括雇佣、解雇、员工薪酬水平的设定、获取和分发必要的药品和供给、组织和安置公共卫生设备等；委外经营模式。承包者在卫生部体系内工作，旨在加强现有的地区管理结构、与政府药品供应、消费的卫生人员以及名义上用于员工激励和运作成本的预算补充，此外还提供技术支持。卫生部负责卫生服务的操作成本和员工的工资。卫生部采用竞争性招标过程选择非政府组织。合同活动的管理由省级卫生部门(provincial health departments，PHDs)来承担。省级卫生部门通过入户调查来评估合同的进展和结果。Department of Planning and Health Information(DPHI) 内设的卫生部门委员会将监管给非政府组织的卫生服务合同，而资金拨付由卫生部（MOH）来承担。以结果为导向的（results-based）合同来监管其进程。合同要求非政府组织提供管理和技术支持来向农村人口有效提供公共卫生服务，包括预防性的、治疗性的服务，如免疫、家庭计划、产前关照以及微量营养素的提供等等。在评估方面，主要采取三种策略：1、基线调查以及指标的确定。1）1997年，在12个农村项目区实施了合同签署之前的基线调查，通过基线调查得到的准确界定的、可操作化的卫生服务指标专门用来衡量这些项目区。2）卫生服务指标包括儿童免疫、维他命A、产前关照、培训的接生人员、卫生设备提供、出生间隔的知识及运用、医疗设备的运用等。2、中期独立评估，内容包括重新入户调查和卫生设备调查。3、最终调查评估。
四  购买公共服务中存在的问题
很多国家的政府都注意到非营利组织具有以下优势：价值取向（value-driven）、员工的薪酬水平相对较低、奉献精神会让顾客满意以及社区活动的灵活性等等。因此，合作过程中无论政府还是非营利组织都得到了好处。例如，在项目实施过程中的反馈、建议等沟通增进了社会服务的有效提供。这就使得福利项目在一定程度上实现了瘦身转变，降低了政府运作成本。
但是同时由于非营利组织的特点在购买其服务中也存在很多难题。例如，短期合同和组织长期发展之间的关系；购买金额小；非营利组织活动领域分散；统一的购买标准很难制定；评估体系繁琐等等。
以加拿大为例，在政府购买非营利组织服务中存在以下问题：一些非营利组织觉得省政府开出的合同条件过于苛刻，这减少了其灵活性、创新的自由以及回应社区独特需求的能力；政府通常不允许把剩余收入从一个预算区域转移到另一个预算区域。这削弱了项目的弹性，也妨碍了非营利组织对社区迅速变化的反应。严格审计的需要和实施控制的要求与非营利组织灵活施展的目标以及社区取向产生张力；资助额度太低使非营利组织员工只能拿到很低的报酬，此外还要加班加点工作，这导致一些员工另谋高就；合同的长短也是另一个备受关注的问题。首先，有人认为合同周期应该长一些以利于提供高质量的服务和长期规划。不断更新合同和招投标过程产生压力、消耗大量资源，这都使非营利组织身心疲惫。有人认为，政府有必要放弃短期项目资助，而代之以长期项目资助或核心资助。其次，严格的报告制度也使一些非营利组织没有足够的人力做这些事情。再次，短期项目不仅消耗资源，而且给人们这样一种感觉：助人只是暂时性活动，还有可能随时终止；沟通机会缺乏（Insufficient Opportunity to Negotiate）许多人把缺乏正式沟通作为需要改进的领域。例如关于合同的细节、报告的写作等；浪费资源（Excessive Use of Resources）。有人认为申请政府合同花费了大量时间，这使资源偏离了服务顾客这一方向。他们赞成用改变申请过程来改善服务；私人关系的影响（Influence of Personal Relationships）。申请过程中政府和非营利组织的互动经常有赖于私人关系。信任和个性问题在合同过程中非常重要。
上述问题或多或少在其他国家也不同程度地存在着。一方面的原因来自非营利组织。有些组织不愿意拓展新的业务领域，也有些组织缺乏处理合同、报告的能力，还有些组织的员工缺乏技能等等。另一个原因来自政府。有些地方政府对新公共管理的认同有待加强，不愿意竞争。当然，尚不健全的法律制度也是重要原因。
[1] 新公共管理的理念可以从以下8点来把握：1、强调职业化管理。职业化要求政府官员应该改变以往的听命于上级的角色而成为管理者，他们应该知道向谁负责以及如何参与更多地事务处理。2、明确的绩效标准与绩效评估。3、项目预算与战略管理。4、提供回应性服务。即：把公民变为顾客，从而将政府的服务理念提高到一个新的层面。5、公共服务机构的分散化和小型化。6、竞争机制的引入。7、采用私人部门管理方式。8、管理者与政治家、公众关系的改变。陈振明：“评西方的‘新公共管理’范式”，载《中国社会科学》2000年第6期。
[2] [美]莱斯特.M.萨拉蒙等著，贾西津、魏玉等译《全球公民社会——非营利部门视界》，社会科学文献出版社，2002年，268、277页。
[3] 外国政府的采购均有一系列较为严格的操作程序，以英国和美国的政府采购程序为例说明。英国政府的采购程序可以分为八个阶段。1、制定采购计划，保证整个采购活动在统一的规范下进行。2、制定政府采购总负责人。总负责人下配备律师、会计师或审计师，以保证整个采购过程在财政法规的框架内进行。3、由律师起草采购信息在指定的刊物上公布信息。4、对那些对采购感兴趣的企业，政府有义务进行采购咨询。总负责人将所有问题汇总成咨询手册后，再反馈给相关人员。5、按照相关标准，确定合格的供应商名单。6、进行招标或直接采购，前者一般成为首选。7、按照合同，采购部门监督供应商按时、保证质量地完成采购活动。8、最后是由独立的英国审计署进行各部门采购的审计工作，该部门只向英国国会负责。美国政府的采购过程由至少六个环节构成。1、制定统一的单据格式、招标公告以及表述格式。对招标的工作人员和操作人员进行统一定位，确定不同人员在不同招标过程中的工作范围以及衔接办法。2、详细制定招标采购操作规程。例如，国际招标分为八个阶段，这八个阶段又分为四十六个细化的步骤。然后，将这些步骤指定成招标采购项目进度表并进行统一编号。3、对供应商资料和种类的整理和归档，根据分析结果确定合格的供应商名单。4、招投标。5、交货追查。这个环节分为三个步骤：检查合同的签订，催促供应商按期完成；检查交货情况，督促供应商按时、保质地交货；交货完成后，整理资料归档以便日后的追踪调查。6、对政府采购进行采购审计和管理审计。审计工作分为定期和不定期两种，内部审计和外部审计相结合。参见刘慧：“英国政府采购制度在当代的发展”、“美国政府采购管理概览”，www.ccnews.com.cn.
[4] 孟加拉20世纪90年代末期得到的全部外援中，约12%流向当地非政府组织。90年代初期，印度非政府组织的90%来自境外。1990年一年，北方国家非政府组织就给南方国家非政府组织72亿美元的资助，相当于第三世界国家当年收到的官方援助的13%，或等于当年流入这些国家资金总量的2.5%。从1981年起，美国国际开发署将其援助第三世界国家资金的至少12%给南方非政府组织，1986年起，这一比例提高到13.5%.王绍光：《多元与统一——第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社，1999