滴滴和优步哪个更便宜:地方政府债务与风险防范对策研究

[摘要] 近年来我国地方政府债务呈现上升、积累和扩大的趋势, 庞大的地方政府债务成为影响经

济社会稳定和发展的因素, 引起了各方的关注。本文就我国地方政府债务的现状、构成特征以及形成的渠道进行了深刻全面地分析, 指出了地方政府债务产生的制度性根源。在此基础上, 比较全面地提出了消除地方政府债务、防范地方政府债务风险的对策建议: (1) 在将地方政府债务风险要素透明化的基础上分别予以处理; (2) 采取前瞻性地方政府债务控制; (3) 具体明确地方政府债务责任; (4) 合理划分各级政府的事权与财权; (5) 加快地方政府职能转换和机构精简; (6) 试行地方政府“举债权”制度。

[关键词] 地方政府　债务风险　风险防范

受多方面因素的影响, 我国地方政府债务规模呈快速膨胀趋势, 债务风险凸显。有些地方政府的债务负担沉重, 已经严重影响到本级财政的运转。[ 1 ]这必须引起各级政府高度重视, 采取有效防控措施, 化解并防范地方财政债务风险, 以确保地方经济和社会的稳定与发展。本文就当前地方政府债务的表现形式、形成渠道、产生原因展开分析, 并对地方政府债务风险的防范机理进行探索性地研究。

一、地方政府债务及其形成渠道

所谓地方政府债务是指地方政府作为债务人由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。目前我国地方政府债务普遍, 表现形式多样: 地方财政应支未支, 应拨未拨, 应补未补; 地方债务担保, 国企改革支出,对下级财政救助; 超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务, 其中包括部分外债和对国内金融机构的债务;在地方政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务; 地方政策性投融资公司的呆坏账损失和投资损失等。[ 2 ]从总量上看, 地方政府的债务规模数以万亿元计, 并可能随时间推移而继续放大。①我国《预算法》第三条规定, “各级政府预算应当做到收支平衡”; 第二十八条规定, “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。”因此, 地方财政债务从法律上无法得到弥补。加之, 地方政府、公用事业单位借债在内的民间隐性债务大多以挤占专款、欠账、挂账等方式出现,造成财政赤字事项、金额、责任和负担均不明确, 特别是弥补财政赤字的资金来源不明确, 使其风险加大。以下对我国地方政府的债务形成渠道归类。

首先是中央政府债务转化为地方政府债务。我国《预算法》规定, 地方政府不得直接发行政府债券。我国政府债券都是以国债名义发行的, 中央政府为发行主体。近年来由于实施积极财政政策, 国债发行规模有较大幅度的提高。中央政府不仅自己直接发行国债, 还以国债名义代为地方政府发行债券。中央政府的国债收入, 除了中央直接支出外, 有相当规模转贷给地方政府使用。另外, 地方政府通过中央政府办理的外国政府贷款和国际货币基金组织贷款数额也逐年增多。目前, 中央政府的国债(内债和外债) 有约50%由地方政府承担偿还责任。这些贷款利率低、还款期长、条件优惠。当前地方政府普遍陷入入不敷出、对资金需求强烈。为了改① 据有关资料, 目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态, 乡镇基层债务额已超过5000亿元, 其中乡镇一级净负债超过2300亿元, 村级负债则超过2500亿元。乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增,改善地方基础设施, 推动当地经济快速发展, 利用外资和国债资金的规模成了评价地方政府政绩的重要指标。政府外债和国债转贷资金本息是以上级政府扣款的形式来偿还, 地方政府直接承担偿债责任, 因而面临沉重的债务压力和担保风险。

其次是中央财政对地方财政的项目贷款。中央财政为提高财政资金的使用效率, 通常对一些适宜地方管理但属于中央宏观调控的政策性项目支出采用对地方政府项目贷款管理的办法, 如农业综合开发贷款。这部分资金构成地方政府对中央政府的负债。

三是财政体制因素形成的地方政府债务。由于我国财政体制的不完善, 规范的转移支付制度尚未完全建立, 地方政府间的可支配财力差异较大。在财力层层集中的情况下, 下级财政在运行中为了缓解财政困难或平衡资金调度, 形成对上级财政的借款和体制结算的拖欠。就地方政府的欠款和挂账而言, 主要是指地方政府向个人和企业直接借款、欠发地方行政单位人员、中小学教职工工资、拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”、欠交国家规定的需要地方政府配套的资金以及粮食企业的长年亏损挂账等。这些欠款和挂账形成的直接债务在基层政府表现得尤为突出。

四是地方公共部门债务转化为地方政府债务。地方公共部门债务主要包括地方政府各部门所属公共事业单位的债务、地方国有企业的债务、地方政府担保的贷款等。这部分债务在清债时, 如若原借债主体不能偿还, 将转化为地方政府债务。由于我国政府与国有企业、国有金融机构三位一体的关系, 政府承担的需由财政作担保等方面的责任。通常以地方人大会议通过《决议》的形式等由地方政府出面担保或提供变相担保, 为企业向银行贷款融资提供方便, 这类债务虽属或有债务, 但规模最大。

五是因承担道义义务形成的地方政府债务。地方政府承担的这部分债务不具有法律或合同意义, 但迫于公众压力,地方政府为了维护稳定和公众利益而主动承担的责任。① 最典型的有两类: 一是地方国有企业债务风险。国有企业的转制、破产等因素使地方财政承担着连带责任。二是地方金融风险。地方金融风险在一定条件下会转化为财政债务风险。近年来,一些地方金融机构等投融资组织违规拆借、高息揽储, 地方银行及非银行金融机构不良资产的损失进一步加剧了地方政

府债务风险。

上述地方政府债务, 第一至第三项属地方政府的直接债务, 包括直接显性债务和直接隐性债务。第四和第五项属于地方政府的或有债务, 包括或有显性债务和或有隐性债务。②后者表现较为隐蔽, 经常容易被忽视, 而一旦事件发生, 则使政府面临公众的预期和利益集团的压力, 给政府财政造成极大的被动, 对财政形成更大的冲击。

二、我国当前地方政府债务的主要特征

由于分税制财政体制实施以及体制转轨的原因, 地方政府支出持续上升, 地方财政缺口不断加大, 各地区各层级地方政府纷纷以不同方式举债或负债经营。具体体现出以下主要特征。

首先是规模庞大, 重心下移。在我国省、地(市) 、县、乡四级政府中, 处于基层的地方财政因回旋余地小, 遇有风险往往难以外化释放。因而在复杂的经济运行中, 地方政府所负各种债务的总体规模不断膨胀的同时, 逾期债务余额也在累积。从财政体制的角度看, 因工资、教育等刚性支出而造成的收支缺口是“硬缺口”, 地方政府希望通过上级转移支付来帮助解决。对于公路、环城路、培训中心、广场、旧城改造等方面的投资支出, 地方政府认为上级政府不会给相应的建设资金或政策安排。为弥补这方面建设资金不足造成的“软缺口”, 地方政府往往以政府的名义给关联银行施加压力,或给城建公司作担保。结果, 地方负债大大超过了其还款承

受能力。

其次是隐蔽性强, 透明度差。目前, 我国地方政府正规、合法的债务融资, 主要是由中央政府各部门转贷给地方政府的各种国内外专业项目贷款。如: 1998年以后出台的中央政府国债转贷基金和财政周转金的借入等内债; 各类国际金融组织贷款和外国政府贷款等外债; 其他举债大都巧借名目, 遮遮掩掩, 举债行为十分分散, 不仅不同程度地负有各种债务, 而且均有不同形式的举债欠账行为。一些地方政府为兴办各种“形象工程”, 以公司、企业或项目的名义进行的债务融资活动, 由于多数是由地方政府提供担保的一种间接债务, 一旦项目失败或到期不能履约偿债, 地方财政便直接负有清偿责任。除政府担保之外, 地方金融机构的呆坏账、社保基金缺口、工资欠发、粮食企业亏损挂账等其他项目也属于以隐性或显性形式存在的政府负债。其中的隐性债务不

仅规模大、种类繁多、风险度高, 而且生成机理复杂, 数据难以收集, 其清欠和处理更为困难。

第三是偿债能力低, 违约率高。一些处于困境中的地方政府偿债能力低下, 违约情况严重。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱, 还债缺乏经济支撑。一方面, 各种达标升级、形象工程导致债务持续增长; 另一方面, 因为债务不能按期偿还, 本息不断堆积, 市场融资能力下降, 还债能力日益恶化。另外, 农业税费改革对县乡财政能力有所削弱。县乡级财政收人主要依赖农业特产税和农业税支撑。依据国家现行政策, 2004 年全面取消除烟草以外的农业特产税,2005取消农业税。在合理的转移支付制度没有真正完善的前提下, 无论是取消农业特产税还是取消农业税, 都必将削弱十分脆弱的县乡财力, 影响债务偿还。此外, 地方债务资金使用与管理混乱, 弱化了财政偿债能力。

第四是分散管理, 偿债责任难以落实。地方政府债务资金使用和偿还缺乏统一机制。政府多部门融资, 分散管理。目前地方政府债务基本处于融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确, 债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的状态。譬如, 由于缺少统一的债务管理机构, 地方外债的引进数额、引进项目、使用监督等缺少统一的规划,地方政府的外债管理分别由不同的政府主管部门分管。其中外债项目由国资委、财政、农业等部门向下归口管理, 分别上报申请项目、引进项目; 转贷部门则由财政部、省政府以及各专业银行等金融机构管理。担保单位则由各级地方政府主管部门出任。由于各部门的权责利没有明确, 且缺少沟通和信息交换, 债务资金的使用缺少应有的监督, 债务的到期偿还则缺乏统一管理, 无章可循。目前对于地方政府的负债欠账项目, 各级政府均缺乏统一的统计数据。不仅造成地方政府负债的真实规模无法统计, 负债率、偿债率等监控指标无法运用, 债务预警机制因而也无法建立。

三、造成当前地方政府债务的制度性原因分析

一般来说, 造成我国当前地方政府庞大债务的原因不能用地方政府个别官员的行为来予以解释, 而应该做制度性的分析。

首先, 分税制体制下地方政府庞大的事权与有限的财权之间的矛盾导致了巨大的财政收支缺口。1994年在实行分税制改革后, 财政的集中度大幅度提高。与此相对照, 中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。在1994～2002年期间, 中央财权与地方财权之比为52∶48, 而中央事权与地方事权之比则为30∶70。各级地方政府所承担的加速经济结构调整及产业升级换代、扩大城市基础设施建设和补贴国企亏损等促进地方经济发展的责任不断增大, 财政增收却相对滞后,支撑经济运行的财力匮乏。在财政金融体制不健全的条件下,地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务, 违规融资。在缺乏偿债机制和债务管理制度的情况下,累了沉重的债务责任与还本付息压力。所以, 地方巨额财

政负债形成的根源在于制度供给的失衡和管理体制的缺失。

其次, 政府间的财政关系缺乏法律和制度保障。我国自改革开放以来实施了财政分权的制度。但是, 这是在一个制度供给失衡的环境中进行的。由于政府之间的财政关系缺乏宪法和法律保障, 制度变迁的主导者是中央政府, 在没有法律约束的情况下, 随时有可能根据自身的利益来调整方案,如所得税变成共享稅的例子。由此造成了财政体制缺乏内在的稳定性。另外, 我国目前尚未形成透明、统一和公正的转移支付制度。但各级政府间的纵向转移支付规模很大, 向经济落后地区的各类转移支付金额不断增加。全国范围内的横向转移支付制度根本没有建立, 省级以下政府间转移支付制度亦尚未真正建立。相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的, 而补助量的多少没有明确和严格的事权为依据,分配不具有透明性, 难以排除拨款的随意性, 不能保证向所有地方政府提供足以满足最基本服务需要的财政资金。转移支付制度的滞后加剧了区域财力分布不均, 致使财力匮乏地区举债运营。

第三, 政府职能转变不到位。由于地方政府的作用与市场作用的关系尚未理顺, 政府对经济、社会微观领域事务干预过多, 地方政府仍然做着许多本应由市场、由企业去做的事情。很多地方政府一提到发展经济, 首先想到的是直接投资上项目。政府投资是由政府官员决策和经营的, 由于体制、机制、决策和经营才能等诸多方面的先天不足, 有的地方政府直接介入生产性、竞争性领域, 投资失败承担了大量本应是市场承担的风险, 造成负债累累。

第四, 地方行政层级过多, 造成财政负担过重。目前,我国行政架构由五个层级所构成, 每级政府班子齐全, 上下一般粗。中国县市一般常设机构近40个, 还有不少非常设机构。乡镇5大班子俱有, “七站八所”齐全, 财政负担的人员从过去10人左右增加到目前的几十人甚至上百人。行政机构繁杂、人浮于事。2001年, 全国行政管理费占财政支出的比重达1816% , 成为世界上行政成本最高的国家之一。地方政府行政层级过多不仅导致行政效率不高、财政供养人口负担过重, 而且使得地方政府的财源受到很大制约。

第五, 政府绩效评价和监督体系不完善。由于现存带有计划经济和官本位色彩的政府官员的评估体系, 促使一些地方官员争拨款、举外债, 聚集更大的资源用于“形象工程”和“政绩工程”, 盲目扩大或突出一些考核指标, 创造更大的“政绩”。一些地方政府官员在举债时往往不考虑后顾, 只管借钱举债而不计成本、效益, 更不计风险。预算管理与核算体制也不规范。由于有限理性和信息不对称, 地方人大对预调整项目的审批往往流于形式, 一些零星的预算外支出也并不通过人大常委会的审查。决策共同体成员手中大都拥有机动的财政额度, 这使得具有法律意义的预算成为软约束。在现行国家预算核算上, 政府预算收支分类体系中只反映了一般预算收支、基金预算收支、国债转贷收支等事项。地方政府的大部分借款收支事项, 并没有纳人政府预算核算。此外因信息披露机制不完善, 缺乏对地方政府的信用评估, 缺乏针对地方建设项目的社会经济效益进行的后评价制度。从长远来看, 如果这些制度性的问题不予以很好的解决,地方政府债务的累积可能造成的后果是十分严重的, 会影响社会经济的健康发展, 严重时甚至会导致社会不稳定, 引发金融危机。

四、防范地方政府债务风险对策建议

由于地方政府债务种类繁多, 成因复杂, 无论是摸清真实情况还是彻底清理整治都比处置银行不良资产更加困难。因此, 必须调动多方力量, 采取综合配套措施来加以积极慎重的处理。具体提出以下对策建议。

1. 在将地方政府债务风险要素透明化的基础上分别予以处理

首先, 全面了解地方政府债务融资的现实状况是防范与化解地方政府债务融资风险的首要条件。有必要像20世纪80年代初期组织大规模全国性的“经济结构调查”那样, 在全国范围内开展一场由财政、审计等部门牵头, 对与形成地方政府债务相关的部门和机构的债务状况进行彻底清查, 编制地方政府资产负债表, 准确把握地方政府债务链及债务融资的总体规模和结构, 特别是或有负债和隐性负债的规模。在全面深入调研的基础上, 区分不同的债务类型, 针对经常性债务和融资性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务, 分别研究制定不同的处置办法。对应该由地方政府负责的债务, 要按照债务偿还期限和种类划分不同档次, 根据财力增长幅度制定相应的偿还计划, 做好偿债资金的准备工作。对于工资等形成的借款和拖欠属于经常性预算账户的债

务存量和增量, 应该通过调整支出结构在本级财政预算范围内加以解决。对于因社会保障、地方金融风险等形成的专项借款和粮食企业亏损挂账等特殊原因形成的债务存量应该用特殊的办法加以解决。对于因市政建设、水利工程、能源交通基础设施建设等重点项目建设投资而形成的国际金融机构借款、国内银行借款等债务增量, 应该逐步从现行预算账户中分离出来, 通过开辟新的相对独立于财政预算的规范性融资渠道加以解决。

其次, 依托预算管理改革, 加强政府债务归口管理, 建立健全或有负债的统计与核算体系。有必要成立专门的预算编审机构, 细化预算编制, 提高预算的透明度, 不留预算缺口, 严格控制预算追加。同时改变现有的收付实现制的核算办法, 建立权责发生制原则下的科学、规范的预算核算体系。当前我国还没有形成一个口径统一的统计反映体系, 地方政府可根据世界银行对或有负债的界定和划分, 结合地方的实际情况, 建立合适的或有负债统计体系。

再次, 建立地方政府债务信息公开披露制度, 增加地方财政与地方债务的透明度。为了有效地控制地方政府债务的规模和风险, 有必要建立规范的信息披露制度, 通过法律法规明确规定地方政府必须对其地方财政和地方债务方面的真实情况进行披露, 不仅要对中央政府和当地人大进行披露,而且要向大众传媒和社会公众进行披露。其内容不仅应包括地方政府的直接债务, 而且也应包括其间接债务。通过动态分析和评估, 将已经发生的各类债务风险通过一定的技术手段呈现出来, 从而增加地方政府债务风险的透明度。债务信息的充分披露是债务监控得以有效实施的重要保障。

2. 采取前瞻性地方政府债务控制

为了防范风险于未然, 应成立各级财政赤字风险监控部门, 建立各级政府债务风险的预警和评价指标体系, 加强地方政府债务风险的信息披露和评估, 科学测定和制定政府债务计划, 建立政府负债的偿债机制、评估机制和财政突发事件应急机制, 设置政府债务风险准备金, 专门用于政府或有负债及其他突发性事件对财政的冲击。

一是建立统一监控体制, 分级管理各级地方政府债务。

为了有效监控地方政府债务, 中央政府和各级地方政府都应建立统一的监控体系, 由专门机构和专职人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控, 随时把握本级政府和下级政府的债务规模、债务结构和风险状况。

二是建立财政偿债基金, 完善债务偿还机制。地方政府债务能否按期偿还直接关系到地方政府信誉和政府市场再融资能力。而债务偿还需要稳定的偿债资金来源。地方各级财政部门应以年度财政预算安排, 财政结余资金等形式建立财政偿债资金, 并将政府融资项目投资额及项目投资收益的一定比例划转入偿债基金, 专项用于地方政府债务的偿还。三是尽快建立地方政府债务融资的预警系统。财政债务风险在不同地方表现的方式和程度不同, 因此需要建立一套既符合地方财政债务状况, 又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险预警系统, 以监测和预防债务风险发生。这样的地方财政风险预警指标系统的内容可以包括: 地方财政自给率、债务依存度、偿债率、内外债比率、地方财政可用财力比例等。并设定相应的合理债务安全线和风险指标控制范围, 划分地方财政风险信号类别。

3. 具体明确地方政府债务责任

目前我国地方政府债务风险的责任不明确, 风险“大锅饭”这一最大隐患依然存在。对此, 必须进行有效的制度改革突破, 明确界定各级政府之间的风险责任以及政府和各部门、各部门和企事业、行政单位之间的风险责任, 特别是要明确或有隐性负债的风险责任。在这方面, 可以制定与地方政府债务融资管理相关的如政府融资投资决策、偿还和决策失误责任方面的各项法律法规, 完善各级人代会与各级政府间相互制衡和约束机制, 从法律角度约束和规范政府融资行为。各级财政部门应对本级政府所属部门举借债务进行认真审核, 监督债务资金的使用及偿还状况, 承担起其所负有的监督管理责任。

与此同时, 应充分发挥市场机制的作用, 鼓励信用评价机构对各级地方政府进行信用评级, 以加强市场和社会对地方政府发债行为、债务规模和债务风险的监督和约束, 并发挥舆论的监督作用。应通过完善行政管理体制, 改革地方政府干部制度, 建立起地方政府内部的自我约束机制。进一步完善地方政府的行政管理体制, 将地方政府的债务考核和信用评级纳入地方政府的政绩评价范畴。同时, 加快干部人事制度改革, 将地方债务的管理水平和地方政府的信用评级状况纳入地方干部的业绩考核范畴。凡不能真实披露有关信息的地方政府, 其干部晋升和投融资行为等都应受到严格限制。凡故意隐瞒重大信息者, 应依法给予行政处罚, 直至法律惩处。

4. 合理划分各级政府的事权与财权

要深入研究社会主义市场经济条件下地方政府的职能划分、事权界定与支出职责。在充分深入研究的基础上制定相关法律法规, 从法律上明确各级政府之间的事权划分。必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则, 就是说, 决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的成本承担起责任。一是确立“一级事权”的原则, 按照公共产品的层次性来合理划分各级政府的支出责任和范围。在划清职责的基础上, 不应忽视所谓“交叉性”事权的划分问题。处理这类问题的基本原则是, 对于中央和地方共有的职能, 在地方政府管辖范围之内的事务由地方负责, 超出地方政府管辖权范围的事务, 则应由中央政府出面进行相应的协调。中央政府与地方政府之间, 以及地方各级政府之间的事权划分一旦确定应当明确化、法制化。属于哪一级政府的事权, 与此相关的政策应由哪一级政府规定, 尽量避免越权行为。属于上级政府事权而委托下级政府执行的事务, 上级政府应负责提供资金。

二是要依据事权划分来合理分配中央与地方间的税收关系, 建立与完善地方税收体系。有必要建立与完善地方税体系, 适当扩大地方税规模, 使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支, 增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力。“一级财权”最根本的问题是分税制中的税基问题。各级政府都应该有自己大宗、稳定、与事权相配套的税源。现在省以下政府大宗收入是营业税, 而从发展前景看,应该注意发展不动产税, 逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。

三是在中央、地方的财政关系上, 要坚持收入相对集中,支出相对分散的原则, 以增强中央财政平衡地区经济的能力。要健全与完善政府间转移支付制度。首先是加大对经济不发达地区转移支付的力度, 以确保地方政府最低服务水准的实现。省以下财政转移支付制度也有待加强与完善。要加大省级转移支付的力度, 促进地区间经济协调发展。转移支付资金要按规定使用, 以保证基层政权运转和农村教育事业的发展。

此外, 地方非税收入的合理化、规范化是十分重要的配套事项。作为正税的必要补充与辅助, 对于各种规费、地方公共品使用者付费和为地方公共事务所需的一次性集资, 都应当规范地针对不同事项各归其位, 在公共财政制度中通过公共选择程序来做具体的取舍、决策和监督。

5. 加快地方政府职能转换和机构精简

这是地方政府摆脱地方财政日益沉重的支出负担、减轻地方政府债务压力的重要途径。要加快推进地方政府的职能转变, 将地方政府的职能从广泛的经济发展与经济建设任务转换、收缩到有限的公共管理和服务职能上来, 将经济发展与经济建设的任务更多地让渡给市场, 让渡给企业和中介组织。使其投资收缩在公共工程、基础设施、科技进步、环境保护等能够对地方经济建设的持续发展创造条件的公益性投资项目上。

从行政管理的角度看, 政府级次的划分应依据高效和便利的原则。按我国目前五级政府的行政架构设置, 各级政府都要求有自己稳定的税基, 能够按照分税分级的框架来形成财力分配。这在基层看不到出路, 因为乡一级没有大宗稳定收入来源来形成分税体制。另外, 层次过多造成效率降低、机构臃肿、人浮于事、体制成本庞大。可以考虑修宪以压缩调整地方行政区划和财政层级, 将行政层级稳定在中央—省—市(县) 三级上, 扩大地方政府的管理幅度。具体设计,可以考虑“撤乡并镇”, 把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。也可以考虑“撤县建市”, 变“市管县”为“市县分治”。当然, 实际的推进过程必须审时度势, 稳妥进行。要彻底改变吃饭财政的现状, 地方政府还应当根据市场经济的发展, 减少本级地方政府行政机构数量。

6. 试行地方政府“举债权”制度

省以下财政体制回避不开的一个问题是一级政府怎样解决“一级举债权”。我国《预算法》规定地方政府不允许发行公债。但实际上, 地方政府还是或明或暗、多头并举地借了大量的债务。这既不利于债务本身的管理, 也不利于对经济的调控。开通地方政府公开发债渠道, 规范地方政府融资偿债制度, 不失为一种标本兼治的办法。举债权是规范分税制体制下各级政府应有的财权。地方债券对国家经济最大的影响在于, 可以将更多的民间资金纳入到地方债务的解决体系中, 可以为地方政府提供一种途径以缓解年度间支出需求相差过于悬殊的矛盾的需要。以借债形式筹资, 用以后年度财政收入来偿付本息, 实际上是由未来的居民来支付其所受益的公共产品和服务的价格, 正好符合成本和受益相对应的原则。因此, 有必要尽快在我国建立规范的地方政府融资体系, 将无序的融资转变为有序的融资, 并通过债务的规范、有序运作来缓解地方财政困难。在必要对《预算法》进行修订。可以制定《公债法》或《地方公债法》, 从而对地方公债的发行进行规范, 利用制度约束和政策导向审慎选择和确定地方公债在发行主体资格、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、债务资金的投入方向。

在制度设计上, 可以采取渐进式的做法。亦即在压缩地方政府体制外债务融资的同时, 在中央的宏观控制下, 在地方人大的审查和监控下, 由地方政府自主地在证券市场上公开发行本地公共品建设所需资金, 并接受市场的监督。从现实情况来看, 由于缺乏强有力的制度约束, 目前仍不具备全面大规模发展地方政府或市政证券的可行性。为稳妥起见,在一般责任债券不可能短期内推出的情况下, 可以先发行地方市政收益债券。并且首先选择一些经济发展较快、市场比较发达、偿债能力较强的大城市和沿海城市进行试点。由于收益债券只是地方市政债券的一个小种类, 能够覆盖的范围比较小, 虽然短期内可以部分地解决地方市政建设的资金困难, 分流地方政府的部分债务负担, 但从长期来看, 需要不断创造条件, 按照循序渐进的原则, 先从条件相对成熟的债

券品种开始探索, 待条件全面成熟后发展类似一般责任债券的地方政府债券即地方公债, 全面大规模推出。

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