分权与地方治理

2011年01月04日 17:01   来源：行政管理改革   艾伦·罗森鲍姆促进分权与地方治理趋势的历史背景及要素

    地方治理有着久远的历史渊源，很早之前人们就开始研究地方治理，在法国哲学家卢梭的著作当中就提到过地方治理的重要性。卢梭认为，地方政府的参与使得公民个人在参与国家层面的政治事务的时候，能够进一步提高他们的能力。

    英国的政治评论家同时也是哲学家阿克顿，是一个世纪之前的哲学家，他曾经说过，权力带来腐败，绝对的权力带来绝对的腐败。他实际上说的就是政治体系中的权力分配问题，也就是在权力体系当中的权力制衡，这是非常重要的一个方面。同时还要意识到，权力下放不仅仅是一种历史现象，它实际上也是全球在过去25年或者25-30年当中，一再进行重申的内容，主要是由于几个因素带来了人们在这方面的一些认识。其中之一是由于近代和现代的生活往往会带来政府权力的集中，同时手段的有效性在过去50年以来在不断提高，这也使得政府的权力越来越集中。还有就是政府规模不断增加和扩大，也带来了权力的集中化。另外还有一些理念，也更加强调集中和规划。

    针对过去25-30年以来集权的发展状况，出现了与之相平衡的或者相抗衡的趋势。人们对这种高度集权化的政府体系及其负面作用的认识也越来越清醒，政府无法对公民的要求做出及时反映。特别是一些大陆国家，如南美、非洲这些地方的国家，在二战之后政府都是相当集权化的，经济也是高度计划的经济，这影响了社会效率。

    另外就是苏联的解体，苏联的解体也促使人们更加关注这个问题。高度集权的体制效率低下，可能导致经济上的最终崩溃，也会导致政府系统的崩溃。人们常常提到华盛顿共识，这是很多机构都大力推动的，就是在华盛顿和其他国家机构大力倡导的。比如像联合国、世界银行，他们敦促要进行一系列的改革，主要是当人们对于高度集权化政府的负面作用认识越来越清醒之后进行改革，敦促人们确定新的工作重点。主要是在政府管理方面，包括减少政府的规模，让地方政府承担中央政府曾经承担过的一些服务职能，鼓励权力下放等。

    民主政府数量的增长也是原因之一。50年之前，世界上可能只有75个民主政府，现在大概有150个，很多国家都实行了权力下放及问责制。30-35年前，世界上15个最大的国家，只有10个国家是经过选举产生地方官员，但是现在15个国家都出现了经过选举上任的地方官员。所以我们看到公民也要求政府对他们的需求做出更加及时的反映，同时人们也倡议建立更加有效的地方政府。

    总之，有很多的原因导致了权力下放，比如有一些权力下放的倡导者，他们提出了很多建议，认为地方政府能够有效解决消除贫困这样的问题。在过去30-40年以来，在权力下放的过程当中人们也越来越关注贫穷的问题。根据联合国的数据，全世界仍然有三分之一的人口每天的生活费不到两美元。在过去20-30年，不平等现象越来越严峻。贫穷人口和富裕人口之间的差距越来越大，尽管地方政府应该发挥作用，但是我们还不清楚是不是地方政府不断的发展，就能够为贫困人口带来更多的收入。在世界银行、还有国际货币基金组织的资助下进行了很多的研究，但研究的结果是非常矛盾的，有的研究表明地方政府发展、权力下放确实有助于地方政府消除贫困，但有的研究结果却恰恰相反。所以我们到现在还无法下定论。也有一些其他的问题，或者其他的一些因素，鼓励了权力下放。如政治因素及经济发展的影响等等。

    分权与地方治理的必要性及作用

    权力下放的第一个最重要的理由，是一些政治哲学家，如卢梭等提出过，权力下放，是在社会当中分布政治权利的一种很重要的方法。这对整个社会来说是很重要的，在社会上拥有最重要权力的，只有一个机构，这个唯一的、合法拥有这样权力的机构就是政府，这是多年以来的一种看法。所以人们非常关注政府的问责制，要能够有效进行权力分配。这也是政治哲学家们在几个世纪以来一直不断讨论的问题。

    现实是，权力下放确实进一步拓展了公民行使权力的空间，可以使个人和机构影响政府的运作。当然也会影响到一个社会当中多个层级政府的运作，同时看这个政府能不能为个人和机构提供最佳的机会，来回应他们的需求。同时还有，这样一个政治的架构，是正当的竞争性关系，这种情况下地方政府的重要性也更加凸显。在拉美过去30年的发展当中，也可以看到这样一个趋势。在20世纪60、70年代的时候，大部分拉美的政府都是由军人专政的，后来因为各种各样的原因，军政府垮台。此后在拉美国家出现了非常高度的中央集权化。但与此同时在拉美的很多城市里，出现了市长和地方官员的选举，这也成为一个工具，使得个人可以进入政治的进程中，对政府的专制提出了挑战，比如墨西哥、阿根廷、厄瓜多尔等很多国家都出现这样的趋势。就像卢梭所说的，权力下放是一个非常有用的工具，能够让个人学习如何在政府当中进行更为积极有效的运作。当前有很多国家有这样一种经验，大家在地方政府里干得好，然后提升到省里，然后再提升到中央政府。

    在美国有一种说法，所有的政治都是地方的。所以，即使是国家级别、中央级别的雇员，比如美国联邦国会的官员，他们主要的关注点仍然是地方，因为他们是被地方选举上台的。他们对国家层面的问题会关注，对地方的问题也同样会关注。关于权力下放的趋势，也有这样一种看法(也不一定对)，认为地方政府或者分权的政府，能够为个人提供更多的选择，他们可以选择不同层级的政府服务。如果地方政府很多，有一个地方政府提供了其他地方政府没有提供的服务，那么公民就可以选择，从没有服务的地区转移到另外一个地区。当然有一个更为复杂化的现实，就是服务的不同级别，是和地方政府财富正相关的，如果不够有钱，即使希望能够提供更为复杂的、更为高级的服务，也无能为力。同时个人如果想去一个更加富有的地区，但是没有钱、买不起那里房子的话，也无法转移到那里。

    地方架构下的多个政府，为市民提供了更多的选择机会。在地方政府高度发达的体系当中，如果市民在中央级别的政府得不到需要的东西，就会从其他层级的政府达成其诉求。有一个非常重要的经济理论，就是地方政府强有力的发展，可以进一步促进权力下放。如果我们把世界分成富裕、基本富裕、不很富裕和很贫穷的地区的话，会发现什么呢？我们发现有钱的、富有的区域，比如北美包括美国、加拿大，西欧，还有日本。基本富裕的地方包括中国、南韩、印尼，还有相关的东亚国家。不太富裕的包括世界上很多其他的国家，比如拉美，还有世界上第四级，就是最贫困的经济地带，主要指非洲。在这样的一个分类之下，可以看出什么呢？可以发现最有趣、最有意义的一点就是，这些地区对于地方政府的重视程度是不一样的。可以说对于地方政府发展的重视程度和财富是正相关的。在最富有的地区，地方政府的开支占整个国家开支的40%-60%，甚至是更高的百分比，在东亚，所占比例是30%-40%，在拉美是20%，最穷的地方特别是南非地区，是10%。这就显示，根据这四个级别，地方开支和地方政府雇员人数，在整个国家开支当中所占比例是递减的。

    美国的分权与地方治理状况

    美国40年来在中央政府工作的人不到300万，但是在州政府和地方政府，雇员大概是1600万，也就是大约有80%的公务员是在非中央或者是次中央级的，或者地方政府的级别上。联系各国政府以及他们的发展问题，大部分国家或者世界上很多国家，他们在经济权力、政治权力、以及相关方面的权力都是中央高度集中化的，这就意味着资源和能力是高度集中化的，而不是分散的。事实是，经济发展往往不是通过大的组织推动实现的，而是由小组织、地方政府驱动的。

    作为经济最为发达的国家，美国大概有65%-70%的就业机会，是由雇员不足100人的小企业创造的。如果对这个数字进一步细分，也可以认为50%的新就业机会都是由美国雇员人数小于20人的小型公司创造的。所以对一个现代的经济体而言，它的经济发展主要是由小组织、小企业所驱动的。一个小企业如果想要发展，依靠什么呢？依靠政府的支持和基础设施建设，比如世界银行就有这样一个结论：对于一个企业而言，如果一个社区没有足够的水供给的话，那么这个企业的成本将比其他社区同样产品的生产成本高出10%。所以我们需要好的公共服务及基础设施建设。

    经济发展是受地方政府指导、依赖于当地支撑能力的。这个支撑能力主要是指地方提供公共服务的能力，提供法律框架的能力，为当地的人民提供特定形势之下的服务能力。所以在一些区域，如果地方政府有能力创造好的环境，让小的企业能够得到发展，那么他们的经济一般都会做得很好。在过去的30年当中，中国经济发展最为繁荣的地区，应该也是和当地政府的能力，和当地政府创造有利环境适应当地企业发展需求密切相关的。

    美国地方政府的改进是不断进行的。美国人口不到中国的三分之一，但是有9万个地方政府。可以看出美国地方权力下放的程度，也显示出美国对中央权力下放的重视。美国比世界上任何地方的政府数量都要多，同时非常重视地方政府的发展。但是在美国的宪法中，从来没有地方政府这种提法。美国的政治传统非常强，政治历史也非常强。虽然地方政府在国家的宪法里没有得到相关的保护，但是得到了大规模的发展。州宪法里提到了地方政府，如果州做出决定的话，是可以把所有的地方政府都废除的。不过从政治层面上而言，这是不可行的，因为地方政府是有历史背景的。美国不是以一个整合的国家出现，而是以13个前殖民地的联合体出现，这样的历史背景是非常重要的。也就是说，在美国历史上，地方政府一直都是高度发达的，中央的权力也一直都是高度下放的，而且这个体系一直得到高效的运作。

    关于历史传统这方面，如果将拉美的地方政府和北美的地方政府做一个比较的话，可以发现拉美地方政府运作理念或者运作的传统是，他们认为地方官员能够做法律允许他们做的事情。所以如果一个拉美国家的法律规定，地方政府可以设立交通警察管理当地交通的话，那么他们就可以这么做。相比较而言，在北美的传统中，特别是在美国的传统中，只要法律没有规定不能做的事情，就是可以做的。所以可能有立法禁止做相关的事情。如果这个地方的法规没有说你不能做一件事情，你就可以做，如果你觉得做这个事情是有用的话，你就可以去试一试。但是在拉美，如果法律没有允许的话，就不能做。所以不仅仅是法律的环境导致了美国地方政府的发展，政治历史的这种传统，鼓励了地方政府的不断发展。

    另外，地方政府在美国蓬勃发展的原因，是因为他能够使得当地的居民参政议政。如果这些地方政府要选举官员的话，就会有很多的人参与到这个选举当中。同时每一个地方政府都有大量的公民执行委员会，这些委员会有的权力并不大，没有什么权威性，但是他们本身还是很有意义的。比如我曾经参加过我所在社区的一个委员会，这个委员会主要是鼓励政府提高效率。这个委员会其实没有什么权力，但是每一个政府的领导官员都必须要参加委员会会议，听取大家的意见。所以说不定这个委员会也能够发挥一些作用。当然，同样是委员会权力大小是不一样的，我的太太参加的一个委员会是要负责每年20亿美元的关于公共医院系统资金的，地方政府就把这个涉及到十几个地方医院财务的决策权，交给了由14-15个成员组成的委员会。在我所在的地方政府体系当中，大约有3000个各类执行委员会，每一个委员会大概必须由10-15个成员组成，所以大概有4.5万名公民参与到了我们的地方政府事务当中，在一些非常重要的事情上，他们发挥了自己的影响。

    (作者系国际行政院校联合会前主席、美国佛罗里达国际大学公共管理与社区服务研究所所长兼公共管理教授)