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布坎南与公共选择理论

詹姆斯·布坎南（1919-）美国经济学家

1986年获得诺贝尔经济学奖

布坎南1919年出生于美国田纳西州，1948年在芝加哥大学获哲学博士学位。1956年被聘为弗吉尼亚大学教授。1957年和1968年组织创建托马斯·杰弗逊政治经济学社会哲学研究中心和公共选择学会，为公共选择理论的研究做了奠基性的工作。由于六十年代正是凯恩斯主义盛行的时期，他们与主流理论相悖的研究成果被校方批评为"强硬地坚持一种片面的观点"，这种观点是"19世纪的保守主义"。1968年布坎南被迫离开弗吉尼亚大学，两个学会都自动解散。此后10年，公共选择理论逐渐受到重视，1983年，布坎南来到弗吉尼亚的乔治。梅森大学继续宣讲公共选择理论，现在，该大学被认为是公共选择理论的大本营。1983年布坎南当选为美国经济学会资深会员。

公共选择理论是现代经济学的最新分支之一，它又被叫做"新政治经济学"或"政治的经济学"，确切地说，它是经济学和政治学的交叉学科。用公共选择理论之父布坎南的话来说："公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生"，"它是观察政治制度的不同方法"。简单地说，公共选择理论就是应用经济学的理论假定和分析方法来研究非市场决策或公共决策(特别是政府决策)问题的一个新的研究领域。它的研究主题涉及国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治、官僚机构等等。在"经济人"假定的前提之下，公共选择理论重点分析导致政府失灵的原因，探讨规范政府行为、提高政府效率的方法。

公共选择是从经济学的角度出发来研究政治问题。它所使用的经济学方法，按照布坎南的说法，可以归结为三种，即方法论个人主义，经济学的交换范式和经济人假说。

在这一基础上，布坎南将政府的模式归纳为三种完全不同的类型：分别是"慈善的专制者"、"拥有独立利益的巨物"以及介于两者之间的西方民主政府模式。

"慈善的专制者"专指那种以社会利益为自己利益，并把全民最大福利作为自己的政策目标的政府，这是一个理想主义的假设模式。

被布坎南比喻为"拥有独立利益的巨物"的政府则恰恰相反，指的是那种只追求自身利益的最大化，以满定官员的生活和权力需求的政府。布坎南认为这是政府权力膨胀的一种极端形式，它存在于一些不发达国家的政权组织中。

布坎南推崇的是西方的民主政府模式。这是介于民主模式和巨物模式之间的模式。在这种模式下全体社会成员都通过选票的形式参与政治决策，而政府的决策取向直接受制于公共选择这一一决定性的因素。现代资本主义国家的政府大多采用这种模式。

布坎南在《公共选择理论》(1972)一书中说过，公共选择学派想要做的事情是，把40年来人们用来检查市场经济缺陷和不足的方法，完全不变地用来研究国家(政府)和公共经济的一切部门并提供改进的措施。为了提出改进政府干预行为的措施，公共选择学者首先对政府干预行为局限性或"政府失败"的表现及原因进行了较具体深入的研究。在他们看来，这种局限性或失败主要有如下四个方面：

1、公共决策失误。失误的原因是多方面的，如由于现有的各种决策体制(如直接民主制、代议民主制)或决策方式(投票规则)的缺陷而难以使最优化政策或理想政策被通过或由于选民或政治家决策信息的不完全性以及投票人的"短见效应"便一些成本巨大的、从长远看弊大于利的政策被制定和实施。

2、政府扩张或政府成长。政府部门谋求内部私利而非公共利益被称为"内部效应"，这被认为是政府失败的一个重要原因。政府扩张导致社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少。这是政府失灵的主要表现之一。

3、官僚机构的低效率。公共选择理论家们分析了官僚机构低效率的几个基本原因：A、官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏竞争。官员们为自身利益的需要，扩大或盲目增加多于社会需要的公共物品，扩大采购范围，造成资源的浪费。B、政府官员追求规模最大化。与公司老板不同，政府官员的目标并不是利润的最大化，而是规模的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，效率低下。C、对政府官员的监督乏力。作为监督者的公民和被监督者的官员地位不对等，被监督者完全可以利用自己的优势地位强制规定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不利于公共利益。

4、寻租。所谓寻租也就是"用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润"(缪勒语)。缪勒认为，官员们可以通过政府管制、关税和进出口配额的发放以及在政府订货中进行寻租。有些公共选择学者还注意到，政府及其官员在寻租过程中未必都是被动的角色，还可以充当主动者，这就是所谓的"政治创租"和"抽租"问题。寻租活动是"政府失败"的重要原因之一，因为它导致经济资源配置的扭曲。

既然政府的管制经常导致政府失败，那么取消政府管制的无政府状态岂不就是最佳状态。布坎南和公共选择学派的另一创始人图洛克都曾经这么认为。布坎南在1975年的《自由的限度》一书中提到，"理想的社会是无政府的社会，在这样的社会中，没有任何人或者集团能够强制他人"。但他们也清醒地认识到这是不现实的。因为在无政府状态下，任何人都有完全的自由，每一个人都可能在做出有利于自己的行为时侵害他人的利益，对他人产生外部不经济，很可能造成霍布斯的一切人反对一切人的战争状态。所以布坎南说："霍布斯无政府状态的经济无论如何不会有效率"，这只是一种理想状态而已。

既然无政府干预的状态不可能成为现实，那么我们所能做的就是探讨在政府干预存在的情况下，克服政府干预行为局限性、避免政府失败、改善政府机构工作效率的措施。公共选择学派的经济学家提出了一系列措施。

1、进行宪制改革。布坎南和图洛克在《同意的计算》中分析了立宪民主的逻辑基础问题。他们认为，逻辑上的制宪者必然选择多数统治的原则。因为，一致同意规则在公共领域里是不可能实现的。理论上，在民主制度下，任何个体都享有完全的自由投票权和否决权。但任何人如果能够利用一致同意规则给予的一票否决权参与公共事物决议，政府在公共领域里必将一事无成。一致同意原则将会使政府完全失效，或者不得不向拒不合作者行贿，因此它的实行本身也是昂贵的，所以，多数统治原则必是切实可行的立宪基础。

另外，布坎南的宪法经济学提出了立宪政治的基本假定。他认为，人有坏的一面，也有好的一面，但是"在设计政治制度及对宪法确定若干检查和控制条款时，每个人必须被当作一个无赖，他的所有行为除了追求私人利益外，别无其他目的"。这种原则不仅仅适用于普通人，而且适用于政府中的官员，正因为官员与普通人一样是自私的，他们在公共领域里不受约束地掌握了权力，就必然会损公肥私。所以个人自由原则在市场领域可以导致共同富裕和繁荣，但在非市场领域即公共领域则必然导致搭便车盛行、寻租、贿赂等情况。所以，自由制度特别要注意加以防止的就是权利不受约束的情况，办法就是 "以权利约束权利 "。

2、在政府机构内部形成竞争机制。打破垄断是增强效率的途径。只要打破公共物品生产的垄断，通过竞争机制的建立，就可以消除政府行为的低效率。布坎南等人提出了建立这种竞争机制的一些设想。例如，可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服务，使这些机构之间展开竞争而增进效率(城市供水系统、公交系统就可以采取这种办法)。又如，可以把某些公共物品的生产承包给私人生产者(如美国的高速公路是由政府投资生产的公共物品，却承包给私人建筑公司；中国成都的自来水供应首次采取BOT方式)。还有，通过在不同的地区设立相同的机构就同样的产品供应展开竞争等。

3、对政府的税收和支出加以约束。政府活动的支出来自于税收，如果不加限制，难以保证纳税人的钱能被节约地合理使用。所以，通过建立监督条例使政府支出行为规范化是减少政府失灵损失的好办法。

公共选择学派的经济学家们站在西方市场经济实践基础上对政府的政治决策过程进行了很好的经济学分析，对政府机构膨胀、效率低下等政治困境的原因及对策进行了探讨，所以，大家普遍把公共选择理论看作是一种用经济学的方法来研究非市场决策或政府政治决策行为及过程的"新政治经济学"。

作为当代西方经济学的最新流派之一，公共选择理论把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷，较好地反映了当代社会中政治与经济的关系，特别是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程的相互交织。

公共选择理论为经济学开辟了前所未有的广阔发展空间。如果说在该理论出现之前由哈耶克、缪尔达尔等人为经济学引入了人类关怀的伟大旗帜，那么在该理论出现之后，新一代经济学家开始运用经济分析的工具，向政治学、社会学、历史学等领域做出了意义远大的深层掘进。正因为如此，瑞典皇家科学院在1986年诺贝尔经济学奖的授奖仪式中对公共选择学派创始人布坎南评价说：布坎南将人们从互相交换获益的观念运用于政治决策领域，填补了传统经济学的一个空白，因为传统的经济学缺少一种独立的政治决策理论。他领导的公共选择学说的研究工作具有深远的影响。