天赐良夫by墨黑花txt:中国农村城镇化公共政策问题研究述评-中国选举与治理网

中国农村城镇化公共政策问题研究述评作者：钱玉英　钱振明来源：甘肃行政学院学报 2008.1来源日期：2008-7-9本站发布时间：2008-7-9 8:25:09阅读量：270次    【摘　要】基于对中国农村城镇化过程中公共政策作用的认识， 城镇化公共政策问题成为近年来的研究热点。有关研究是从两方面展开的， 一是从城镇化发展需要的条件出发， 分析城镇化所需要的体制和政策条件， 二是从公共政策的角度分析城镇化过程中的各种具体政策。在现有的研究中， 研究者认识到了公共政策对中国农村城镇化的影响， 并提出了通过政策创新推进中国特色城镇化健康发展的对策建议。但是， 这些研究注重于具体的城镇化公共政策内容的描述， 而缺乏深层次的理论提炼。走中国特色城镇化道路， 促进中国特色城镇化健康发展， 需要我们加强城镇化公共政策研究， 特别是加强城镇化过程中土地政策、户籍政策、就业政策和社会保障政策的研究， 促进有助于城镇化健康发展的公共政策支持体系的构建和发展。         【关键词】城镇化； 公共政策； 研究文献         政府主导是中国城镇化异于西方的一个重要特征。政府主导中国城镇化的主要方式是进行政策控制。公共政策既可以阻滞也可以有力地推进中国农村城镇化进程。中国城镇化过程中出现的许多问题， 大多是由于政府的政策控制不当而引起的。正是基于对中国城镇化过程中公共政策重要性的认识， 有关城镇化公共政策的研究成为近年来学者们关注的热点。走中国特色城镇化道路，促进中国特色城镇化健康发展， 需要我们加强城镇化公共政策研究， 构建良好的有助于城镇化健康发展的公共政策支持体系。         一、研究成果         中国农村城镇化公共政策研究是从两方面展开的， 一是从城镇化发展需要的条件出发， 分析城镇化所需要的体制和政策条件， 二是从公共政策的角度分析城镇化过程中的各种具体政策。研究者普遍认为， 各种政策对城镇化发展均产生直接或间接影响。在长期实行中央集权领导的中国， 政策对城镇化过程的影响是巨大的。中国在实行以市场经济导向为目标的改革过程中，政府以行政力量， 通过制定法律法规、制定和执行公共政策等手段， 对城镇化进程进行推动、引导和调控。促进中国城镇化的发展需要克服相应的制度障碍和政策障碍， 实现制度创新和政策创新。这方面比较有代表性的成果有： 国务院研究室课题组编著的《小城镇发展政策与实践》(1994) 、刘传江的《中国城市化的制度安排与创新》(1999) 和《中国农民工市民化进程研究》(2008) 、顾朝林的《经济全球化与中国城市发展》(1999) 、叶裕民的《中国城市化之路： 经济支持与制度创新》(2002) 、邹兵的《小城镇的制度变迁与政策分析》(2003) 、刘平量和曾赛丰合著的《城市化： 制度创新与道路选择》(2006) 、谷荣的《中国城市化公共政策研究》( 2007)等。         在一些学者研究城镇化所需的体制和政策条件的同时， 另一些研究者则从公共政策的角度分析城镇化过程中的各种具体政策， 如户籍政策、土地政策、就业和社会保障政策等。比较有代表性的成果有： 卢海元的《走进城市： 农民工的社会保障》(2004) 、宋戈的《中国城镇化过程中的土地利用问题研究》(2005) 、李真主编的《流动与融合： 农民工公共政策改革与服务创新论集》(2005) 、国务院研究室课题组完成的《中国农民工调研报告》(2006) 、刘子操的《城市化进程中的社会保障问题》(2006) 、邹新树的《中国城市农民工问题》(2007) 等。         二、主要观点         关于城镇化所需要的体制和政策条件， 在叶裕民等学者看来， 建立和完善制度支持系统是中国21世纪城市化健康发展必不可少的条件。城市化需要就业制度进一步创新， 使农民无障碍地进入非农产业领域； 户籍制度进一步创新， 放宽大中城市对农民户口迁入的管制； 土地制度进一步创新， 为农民顺利通过市场摆脱对土地的依附而进入城镇成为市民创造条件； 社会保障制度进一步创新， 使进入城镇的农民能够真正走上城镇规范的生活轨道。邹兵在其《小城镇的制度变迁与政策分析》一书中提出， 在中国的城市化过程中， 小城镇将继续扮演不可替代的重要角色。推进中国城市化， 必须通过进一步的制度创新和政策调整， 以引导和促进小城镇持续和健康发展。在他看来， 有利于中国小城镇健康发展的政策体系至少包括三个方面的内容： 保证农村人口稳定就业和定居的政策、吸引各类经济要素向城镇集聚的政策以及提高小城镇建设水平的政策。具体包括切实贯彻落实中央2000年颁布的关于小城镇户籍制度改革文件的精神并努力解决小城镇户籍制度改革中的具体矛盾和问题、建立健全农村土地使用权流转制度、建立和完善小城镇的社会保障制度、建立城乡之间的土地有偿使用制度、改进和完善小城镇的行政管理体制和基础设施投融资体制改革等等。而农村土地产权制度改革是小城镇制度创新的核心环节。刘平量和曾赛丰等学者同样论证了土地制度创新、户籍制度创新、社会保障制度创新以及就业制度、投融资制度、行政管理体制改革对城市化进程的重要促进作用，并在此基础上提出了制度创新的具体思路。(1)土地制度创新的主要思路是农村土地要进一步界定产权关系， 建立农民承包土地使用权的流转机制， 城市土地制度的改革应实行国有土地出租使用制度， 对用于国家公益性建设用地足值付给征用费等；  (2) 户籍制度改革的目标是变城乡分割的二元户籍制度为城乡统一的居民一元户籍制度， 使户籍制度恢复其只承担单纯社会管理和人口信息统计功能的本来面目， 彻底消除户籍制度的等级功能， 实现城乡居民户口迁移自由， 便于农村剩余人口向城市转移；  ( 3) 有利于推进城市化的社会保障制度创新和农村社会保障制度创新两方面进行。城市社会保障制度创新一要在公民权利平等基础上进行， 实现国有企业、政府机关、事业单位之间的平等， 国有部门与城镇非国有部门职工的平等， 城市老居民与进城新居民即进城务工的农民工之间的平等。二要建立面向所有非农就业人员的失业保险和医疗保险， 引导进城就业农民工参加养老保险。农村社会保障制度创新的重点是要完善以养老保险为核心的农村社会保障制度， 用现代社会保障制度取代传统土地保障制度， 以消除城市化的政策障碍。简新华认为， 制度障碍是城镇化发展的最大障碍， 制度创新是推进城镇化的根本途径。改革就业制度、户籍制度、社会保障制度、土地制度， 是走好中国特色城镇化道路必须采取的战略措施。         中国城市化的核心问题是进城农民工的市民化问题。“市民化”是农民融入现代城市文明的         过程。世界各国的城镇化进程， 无一例外都是农民市民化过程。但是， 各国农民市民化又都呈现自己的特点。英、美、日等国在工业化和城市化过程中发生了农民直接向市民转化的农民市民化过程。我国在工业化过程中没有同时发生大规模的农民市民化， 因而城镇化进程长期显得比较缓慢。由于制度因素， 我国农民在工业化过程中在职业上实现了转化， 变成了工人， 而没有同时完成身份的转化， 没有当然地成为市民， 从而形成了一个中国所特有的社会群体--农民工。农民工市民化过程的完成仅仅依靠农民工自身的内在因素是无法实现的， 而必须有“外在的制度导入和政策扶持”。         刘传江主持的研究成果《中国农民工市民化进程研究》在分析农民工市民化面临的政策障碍和制度障碍的基础上， 提出了推进农民工市民化进程所需要的政策创新和制度创新。在他看来， 加快农民工市民化进程， 需要从农村退出、城市进入、城市融合三个环节着手。在这些环节上都需要进行政策创新和制度创新。在农村推出环节， 耕地流转制度与机制的创新、农地征用制度与机制的创新， 是推进农民工市民化的必由之路。在城市进入环节， 户籍制度的转型、城乡一体化就业制度的变革是农民工市民化的必要条件。在城市融合环节， 必须建立与城镇社会保障制度衔接的农民工社会保障体系， 才可能实现农民工在城市的最终融合。         许多研究者认为， 现有的户籍政策， 以及由户籍制度衍生出来的其他一系列政策和制度， 如教育制度、住房制度、社会保险制度、社会福利政策等形成了强大的阻止农民工融入城市的制度性障碍。         在对农民工的市民化或曰城市化产生影响的诸种制度中， 社会保障制度是最重要的核心         制度。没有适合农民工特点的社会保障制度， 使农民工享受到与城市职工同等待遇， 农民工城市化的进程就必然受到阻滞。学者们的一个共识是：城市政府要加快制度创新，彻底破除城乡壁垒，在开放城市户口登记的基础上， 逐步建立起有利于引导和促进农民工市民化的就业、教育、社会保障等各项制度， 给新市民享有真正市民待遇及制度保障， 解除城市农民工的后顾之忧， 促进城市农民工市民化。         农民工的市民化必须由政府提供政策支持，必须由政府来改变户籍并使得农民工获得市民待遇。户籍制度改革是许多学者探讨的共同主题。         在陆益龙看来，现行户籍制度的一个极其重要的目标和功能是控制人口的迁移和流动。这种以控制个人行动和建构社会差别为导向的户籍制度，与个人和社会发展趋势和潮流格格不入， 因而，改造中国户籍制度是社会协调发展的必然要求。俞鹏德认为， 现行户籍制度实际上就是一个变相的等级身份制度， 拥有不公平、非正义、迁移禁锢、城市化滞后、城乡差别扩大等弊端。户籍制度改革是大势所趋， 势在必行。         《中国农民工调研报告》是国务院研究室课题组在对北京、上海、广东、山东、湖南、湖北、江苏、浙江、四川、河南、宁夏等11个省、自治区、直辖市进行调研的基础上完成的。报告认为，我国关于农民工的许多政策规定和管理制度， 还不适应统筹城乡经济社会发展的要求， 不适应完善社会主义市场经济体制的要求， 不适应构建社会主义和谐社会的要求。         解决农民工问题， 需要从农民工培训和就业服务、工资和用工管理、职业安全卫生、社会保障制度建设、子女义务教育、公共卫生和计划生育管理服务、住房、土地承包权益劳动合法权益、户籍管理等十个方面制定相关政策措施 。         三、基本评价         所有的有关城镇化公共政策研究， 都有一个共同的认识： 制定和执行相关公共政策， 是中国政府干预城镇化的主要方式； 当城镇化公共政策不再适应中国城镇化健康发展需要的时候， 城镇化公共政策必须进行相应的调整。但是， 这些研究存在的一个明显缺陷是： 注重于具体的城镇化公共政策内容的描述， 而缺乏深层次的理论提炼。当然， 也有个别学者开始试图在中国城镇化公共政策理论研究方面寻求突破。         谷荣对中国当前包括劳动力转移政策、户籍政策、就业政策、公共住房政策、社会保障政策等直接影响农村劳动力向城市流动的公共政策， 以及包括行政区划政策、城市用地政策、规划政策、城市建设投融资政策、城市环境政策等在内的城市增长政策进行了较为系统的评价。在他看来， 正是这些公共政策主导了中国城市化进程。他的基本结论是：中国城市化进程与政府的城市化制度安排是密不可分的， 中国城市化从其动力机制上说是一种政府主导型城市化， 政策控制是中国政府干预城市化的主要方式之一。因此， 重构城市化公共政策过程， 是提高城市化效率的重要手段， 是经济转型期政府主导城市化快速、健康、有序推进的基本途径。但是， 谷荣的研究主要局限于以江苏省作为案例进行实证研究， 对各项城市化公共政策朝着有利于中国城镇化健康发展的方向进行调整优化的具体内容也未作展开分析， 不过， 这项研究获得的基本结论可以成为进一步研究中国农村城镇化公共政策问题的立论依据。         四、进一步研究的方向         在现有的对中国农村城镇化过程中公共政策问题研究中， 研究者认识到了公共政策对农村城镇化的影响， 并针对中国农村城镇化过程中存在的问题， 提出了许多通过制度变革和政策创新推进城镇化健康发展的对策建议。但许多对策建议或者缺乏坚实的数量依据， 或者在理论依据的分析方面存在明显不足。中国农村城镇化过程中的公共政策问题是一个重要的实践问题， 也是一个重大的理论问题。公共政策的基本理论是分析中国农村城镇化过程中公共政策问题的理论模型， 而具体的公共政策实践是又理论分析和价值评判的基本依据。如果我们能对有关中国农村城镇化的各项政策文献进行全面梳理， 同时对现行公共政策在城镇化过程中的实施情况进行深入的调查， 在此基础上对中国农村城镇化公共政策效果进行全面、科学的评估， 并寻找实践中存在的公共政策问题， 进而提出进一步完善公共政策的具体建议， 并建构有中国特色的农村城镇化公共政策理论体系， 这对深化我国农村城镇化理论研究， 发展公共政策研究，都是一项不可缺少的贡献。国家的制度和政府的政策都是影响中国城镇化的重要因素。走中国特色的城镇化道路， 促进城镇化健康发展， 必须“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”，“建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度。完善行政区划设置和管理模式。改革城乡分割的就业管理制度， 深化户籍制度改革， 逐步建立城乡统一的人口登记制度”。         制度和政策是如何影响中国城镇化的？ 目前的相关制度和政策存在哪些缺陷， 对中国特色城镇化道路有哪些不利影响？ 如何建立和健全中国特色城镇化道路的制度和公共政策支持体系， 从而促进中国城镇化健康发展？ 这些都是需要深入探讨的。应该说，国家的土地制度和土地利用政策、中国特有的城乡二元户籍制度、城乡分割的就业制度、社会保障政策， 以及城镇建设投资体制、城乡规划与管理等等都是影响中国特色城镇化的重要因素。因此， 城镇建设的投资体制和决策机制变革、城乡规划体制改革、城镇土地制度改革、户籍制度改革、社会保障制度改革、就业制度改革、行政区划变革、促进城乡协调发展和区域协调发展的基本政策、设市设镇标准问题、城镇间合作的制度建设与政策促进等， 都是我们需要进一步研究的。         具体说来， 围绕中国农村城镇化公共政策问题展开的研究涉及的主要内容有：         (1) 城镇化过程中的土地政策研究。土地作为一种稀缺的不可替代的自然资源， 在中国农村城镇化过程中扮演着极其重要的角色。从某种意义上说， 城镇化的过程是一种土地利的变动过程。一个基本的常识是： 城镇建设需要土地， 而农民向城镇转移就要割断与土地的联系。是严格地保护耕地， 还是让更多的城镇建设占用耕地？这是中国城镇化过程中始终存在的一个矛盾， 也是需要很好研究的课题。因此， 什么样的土地政策， 不仅直接影响城镇化的进程， 而且影响城镇化的模式。中国农村城镇化过程中涉及的土地政策问题， 包括有利于城镇化健康发展的土地所有制变革政策， 小城镇土地有偿使用政策， 小城镇土地出让政策变革， 耕地保护政策， 农村土地承包政策问题， 农村土地使用权流转政策， 城市土地利用政策等。         (2) 户籍政策。城镇化不仅仅农民居住空间的地域转移， 而且是农民社会身份和职业的转变，还是农民价值观念、行为模式和生活方式的变迁，是农民角色群体向城镇居民角色群体的整体转型的“非农(民) 化”过程。农民的“非农化”首先涉及到农民的户籍与职业身份的变化， 它要求农民在户籍意义上完成向非农身份转变的同时，职业身份也发生相应的转换， 即由原来主要从事农业生产转变为主要从事非农业的生产。如果说职业转换更多的取决于市场因素， 那么在目前的中国， 户籍的改变主要还是由政府控制的。因此，通过政府户籍政策的调整和优化， 促使农民户籍身份的非农化改变， 是农民整体“非农化”的制度保证， 也是农民真正进入城镇获得生存机会的前提。         (3) 就业政策。与户籍制度相一致， 我国长期实行的是城乡分割的就业制度， 在城镇是通过“统配”制实行“劳者有其岗”； 而乡村劳动力不属于统配范围， 无机会进入城镇就业， 则通过人民公社制度， 对农村劳动力实行属地管理， 实行“自然就业”政策。         改革开放后， 虽然农民的从业范围突破了传统农业， 可以到城镇从事个体工商业和其他职业， 1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》也以法律的形式赋予农民与城镇居民一样具有平等就业的权利， 但是， 与城乡居民平等就业权利相背的地方性政策在现实中被执行着，农民在城镇就业仍然受到许多歧视， 这种就业歧视使进城农民不能与城镇居民融为一体， 农民的“非农化”进程受到就业政策的阻碍。         (4) 社会保障政策。健全的社会保障， 即全社会的所有成员在任何地区都能够无差别地享受到政府或社会的基本生活保障， 有利于促进人口流动， 从而成为推进城镇化发展的推力和拉力；反之， 不健全、不合理的社会保障， 即政府和社会只为部分社会成员(如城镇居民) 提供保障，那么不受保障的另一部分社会成员的流动(如城乡流动) 就有障碍； 或者人们的基本社会保障依赖于所在的企业和单位， 那么劳动力在单位之间的流动就有障碍， 地区之间的流动则障碍更大。这后两种情况都不利于城镇化进程。与城乡分割的户籍制度相一致， 我国长期实行的是城乡分离的社会保障制度。城镇社会保障制度只针对原来的城镇居民， 不具备开放性， 对进城的农民是封闭的。因此， 通过调整和优化社会保障政策，实现城乡社会保障制度的对接， 是农民“非农化”的必然要求。         对中国农村城镇化公共政策进行研究时， 我们需要考察那些政策的历史和现状， 更要评估那些政策的效果， 以便明确中国农村城镇化过程中公共政策问题的产生背景， 寻求公共政策调整和优化的基本方向， 为建构健全的中国农村城镇化公共政策体系提供基本思路和框架。