李炜渔舟晚唱:郑功成 黄黎若莲：中国农民工问题：理论判断与政策思路

如此规模巨大的社会群体，任何轻视农民工问题或者不能妥善解决好农民工问题的做法都将导致极为严重的社会、经济与政治后果，能否妥善地、全面地解决好农民工问题，将是对中国共产党执政能力和政府行政管理能力的巨大考验。因此，应当将农民工问题作为中国未来十年发展中的头等大事来看待，统筹考虑、综合协调、近中长期目标相结合，积极促使农民工问题得到较快、较好的解决，这是我国向健康和谐的、可持续的工业化、城市化、现代化道路迈进的必要条件。

　　第一， 在解决农民工问题时必须更新思路，将农民工纳入中国工业化、城市化、现代化进程，确立科学合理的宏观思路与长远筹划。尤其需要打破既有的思维定势，不能再把农民工简单地等同于农民而将农民工排斥在工业化、城市化进程之外，不能将农民工现象看成是一种长期固化的社会现象而对其权益受损视而不见，不能把农民工问题看成是农民工自己的问题而放弃政府与社会的责任，不能对农村土地的生活保障功能估计过高而忽略农民工及其家属的经济社会乃至政治权益诉求，不能再强调财力不足而对农民工问题继续漠视，更不能继续在制度安排与政策实践中固守城乡分割、分治的思维模式。与此同时，国家需要在科学发展观的指导下，真正确立城乡统筹、城乡一体的发展思路，在承认农民工的群体性、特殊性、过渡性等特色的同时，按照工业化、城市化、现代化的思路来解决农民工问题，积极稳妥地加快推进农民工融入城市的步伐。

　　第二， 针对农民工问题的复杂性、过渡性，国家在解决农民工问题时应当有近、中、长期对应之策。农民工问题是中国当前发展中的重大现实问题，确实需要有应对之策，但农民工作为我国经济社会转型期间一个具有过渡性色彩的特殊群体，其过渡期还需要20年左右（估计农民工的过渡期是一代人约40年，已过去了20年），最终必然由流动性强、身份不确定的农民工转变为具有稳定性、身份确定的市民或者农民。因此，解决农民工问题必须统筹考虑并确立近、中、长期目标及相应的配套政策，避免由于过度短视而留下后遗症。近中期解决农民工问题的关键，在于维护农民工的经济权益与安全权益，包括平等就业权、劳动报酬权、职业安全权、社会保障权、教育培训权、子女教育权与居住权；长期目标则应当是适应我国工业化、城市化、现代化发展进程的要求，确保农民工可以自由选择平等融入城市或者返回乡村、公平分享国家发展成果、平等参与民主政治，以及在精神文化方面与流入地居民融为一体。

　　第三， 迅速完善相关法规，在确立农民工平等权益的同时，赋予农民工维权的法律手段与有效途径。一方面，中央与地方政府均需要对现行法律制度与政策规制进行全面检查，凡有违反平等、公正原则而损害了农民工权益以及阻碍农民工顺利融入工业化、城市化进程的规定，均应当尽快加以修订；另一方面，应当按照平等、公正、共享等原则制定必要的新法规与政策，如劳动法颁行已逾十多年，已难以适应发展变化了的劳动用工形式，对农民工的保护作用缺乏，制定新的《劳动合同法》、《劳动争议处理法》、《就业促进法》等就具有紧迫性。只有劳动法制健全，农民工的权益才能在法律制度的保障下得到维护，执法机构与司法机关才可能依法维护农民工的合法权益，用人单位或雇主才能完全明了自己的责任。此外，户籍政策、就业政策、收入分配政策、教育培训政策、公共卫生政策等均有调整的必要。

　　第四， 打开城市（镇）大门，有序接纳农民工，并进一步改革农村土地承包制，实现土地承包权与市民身份的置换。国家应让有能力成为城市人的农民工首先成为市民。各地可以设置让农民工成为市民的标准或条件，建议标准或条件包括：一是农民工的就业能力，在城市中有相对稳定的工作岗位；二是农民工与所在城镇的融合程度，即在当地居住满一定年限；三是有一定的经济基础，即有能够维持其基本生活的稳定收入来源。这种标准的设定，既是对农民工的正面引导，有利于其提高自身素质，稳定心态，加快融入城市，也有利于城市人做好接纳农民工的心理准备与政策规划。与此同时，针对农民工非农化的现实及工业化、城市化进程的态势，国家应进一步改革农村土地承包制度，通过赋予农村土地承包权的实质权益，让农民工自主选择户籍身份置换，既保障农民工可以在满足规定标准或条件下完全融入城市化、工业化进程，又促进农村土地的集约经营与规模效益。一种标准的确立意味着一种新的秩序的建立，农民工的发展将会因此而进入有序向上流动的通道。

　　第五， 规范用工制度，切实推行劳动合同制，为解决农民工问题奠定稳定的基石。政府有责任督促用人单位或雇主与所雇佣的农民工依法签订劳动合同，确保雇主与农民工的劳动关系规范化，并在规范化的基础上实现农民工劳动就业岗位的相对稳定，这是维护农民工权益的稳定基石。同时，要强化工会的维权作用，积极推进集体劳动合同的签订，只有让农民工融入劳动者群体之中，其个人权益才能在转变为群体利益的条件下得到更好的维护。因此，政府扩大和强化劳动监察机构、监察队伍及监察手段，既是解决农民工问题的必要投入，也是促使劳动关系走向和谐和构建和谐社会的必要成本。

　　第六， 切实维护农民工的平等就业权、劳动报酬权与生命健康权，促进农民工公平地参与发展成果的共享。例如，迅速取消对农民工就业的各种政策限制与地域歧视，让农民工获得合理的工资报酬并且确保这种报酬符合分配正义的原则；健全劳动保护机制与劳动监察、安全监管措施，确保农民工的生命与健康权益不受损害。尤其需要强调的是，应当尽快提高农民工的劳工成本，包括提高最低工资标准并进一步细化，使之更具操作性，通过确立平等的谈判与协商机制来确保农民工工资增长机制正常化，通过财税政策强势引导雇主为农民工提供职业福利。农民工劳动报酬与福利的提升，不仅能够直接提高数亿农民工及其家属的购买力，进而改变我国经济过度依赖对外贸易与投资拉动的弊端，而且可以促使农民工素质得到提高，农村居民的民生问题获得进一步改善。因此，必须摒弃片面的劳工成本低优势说，代之以适度提高农民工的劳工成本（含工资、保险及福利），并促使经济社会协调持续发展。

　　第七， 开放城市教育培训系统，尽快落实农民工的教育培训权，在努力促使农民工素质得到提升的同时，实现我国产业升级换代，并向新兴工业化快速迈进。落实农民工的教育培训权并非只是有利于农民工个人的事情，它实质上是国家发展与强国战略的需要。由于农民工素质的提高与国家的核心利益紧密联系在一起，政府培训农民工以提高其技能素质显然责无旁贷。因此，政府需要有农民工培训的专项投入，只有加大对农民工的人力资本投资，农民工的素质才能得到提高，高素质的劳动者才能生产出技术含量高的产品，这是一个国家的核心竞争力所在，也是中国走向强国的必由之路。在农民工技能培训方面，输出地政府和输入地政府的责任是并重的。在农民工初次输出时，输出地政府的责任更大，输出之后则输入地的政府责任更大，中央政府应起到统筹、协调的作用，并有专项转移支付补贴农民工输出地。而在农民工输入地，不仅需要开放城市教育培训系统，推进专门针对农民工的教育培训工程，而且应当规范农民工的劳动关系，努力实现农民工就业的稳定。只有让农民工安居乐业，针对农民工的技能培训才能够收到实效。

　　第八， 明确农民工的社会保障权，按照分类分层保障原则为农民工提供社会保障。农民工在城镇就业与生活，遭遇着城镇劳动者可能遭遇的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险以及生活贫困等，农民工遭遇上述风险的普遍性正在成为现阶段新的社会问题与社会风险累积的生成条件。近几年不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）和学术界将农民工视为社会弱势群体的事实，反映了农民工对社会保障权益的诉求不仅是客观的，而且是正当的、迫切的。因此，国家应当赋予农民工社会保障权，政府应当承担起为农民工构建合适的社会保障安全网的责任。在农民工社会保障方面，我们仍然坚持以往的观点，即按照工伤保障优先、特殊救助与疾病保障随后、养老保险分类分层设计的思路来落实农民工的社会保障权。只有这样，才能分别适应不同类别的农民工并有效地解除其后顾之忧。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立并强制推行。其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制，因为疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。当然，对农民工的疾病医疗保障，应当探索城市医疗保险与乡村合作医疗衔接的方式与渠道，赋予农民工自主选择权。再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。对于农民工的养老保险，各地现行的方案均不可能真正解决农民工的养老保险问题，一些地区让农民工退保实际上不仅使农民工丧失了养老保险权益，而且直接损害了农民工的经济利益。因此，我们建议国家确立养老权益记账制，即在全国养老保险制度未真正统一前，让农民工参加基本养老保险并通过记账确定其养老权益，由务工地社会保险机构颁发养老金缴费权益证，待全国养老保险制度统一或者农民工符合退休条件时，再行根据其养老金缴费记录统一计算其养老金待遇，这种方式将是在维护农民工养老保险权益的基础上真正能够解决农民工养老问题的治本之策。

　　第九， 改进选举制度与完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的民主权利。基于农民工异地就业和越来越多的农民工事实上已经在流入地定居，以及大多数农民工必将融入城市化进程的客观趋势，有必要改进现行的选举制度和完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的民主权利。在这方面，可以采取分类授权的方式，让已在就业地定居（可以规定满足一定居住年限为条件）的农民工享有与当地居民同等的选举权与被选举权，让流动性强的农民工群体通过工会等群体利益组织参与当地政治事务并发挥其应有的影响。在各级人民代表大会尤其是县级人民代表大会、政协等组织中，应当明确规定有农民工代表、委员，各种具有政治色彩的人民团体（如工会、妇联、共青团等）均应当有农民工代表参与其中。只有为农民工提供合适的参与当地政治事务的途径，才能让农民工实现有序参与当地政治决策的民主权利。

　　第十， 改造社会氛围，营造让农民工融入当地社会的软环境。大众传媒应当率先起到舆论导向作用，引导消除影响农民工与当地居民关系的潜在隔阂，城市社区应将农民工视为社区成员平等对待，各种公共服务网络应当让农民工与城市居民共享，平等、共享的社会氛围将逐渐消除农民工与当地居民的精神文化隔阂，最终实现农民工与当地居民融为一体。