吴敬琏：“顶层设计”推进“十二五”改革

腾讯财经讯 12月18日消息，著名经济学家吴敬琏今日在中国经济前瞻论坛上发言指出，落实十二五规划，推进全面改革，“顶层设计”是个很好的意见。

吴敬琏称，“十二五”在“十一五”制定和执行的基础上总结了“十一五”的经验，现在回过头来看十一五计划执行情况并不理想，受到了体制性障碍制约。

他认为，落实十二五要推进全面改革，需要“顶层设计”：“我们要在比较短的时期内去形成新的体制，而由政府来主持建立我们新的体制，这个设计不是像指令性计划那样把它弄得丝丝入扣，非常具体，但是一个框架性的设计是必须要有的，这就是最上面的一些设计。”

吴敬琏还具体谈到，需要从国有企业、财政体制、金融体质、汇率形成机制、法制基础上的市场体系等五大问题上全面推进改革。

以下是国务院发展研究中心研究员、著名经济学家吴敬琏的演讲全文：

我今天想讲的一个问题是，对“十二五”时期深化改革的思考。我想讲几点意见：

第一，从现在的情况看，我们将会有一个很好的“十二五”规划。最近中央十七届五中全会和中央经济工作会议都确定了“十二五”规划的基本方针和内容。从中央的决定看起来，我们的“十二五”规划将要在“十一五”的基础上进一步发展。“十一五”规划，也许是我们建立起社会主义市场经济以来做得最好的一个规划。“十二五”在“十一五”制定和执行的基础上总结了“十一五”的经验，把目标和基本的方针规定的更加科学、更加细致。它的基本内容、它的主线是一样的，但是因为在“十一五”的基础上又有所发展，所以会是一个比“十一五”更加好的一个规划。这个规划要求在“十一五”期间以加快转变经济发展方式为主线，它的执行会对于我们开创科学发展的局面达到一个新的境界，达到一个新的高度。如果我们能够比较好的执行这个规划，它的实现就会为中国经济长期平稳较快发展奠定一个很坚实的基础。明年我们就进入“十二五”的开局之年，在这个时期我们要研究怎么使它落实，这是一个非常重要的问题。

第二，有了一个好的规划，现在对我们最重要的问题就要找到落实这个规划的手段。“十一五”的经验告诉我们，制定一个好的规划并不等于万事大吉，“十一五”确实是一个非常好的规划，但是现在是“十一五”的末期了，我们回过头来看，它的执行情况并不是十分理想。我们从“九五”计划就正式提出要转变经济增长方式，十七大把这个提法扩展为“转变经济发展方式。但是“十一五”比起“九五”来说，它的目标更明确、内容更具体、途径也规定得现在看起来是基本准确的。但是为什么在“十一五”的最后一年，中央又提出来要加快，而且说“要刻不容缓”，这就表明我们从“九五”计划到“十五”计划执行得不够好，“十一五”强调了这个问题，但是“十一五”对规划所规定的目标还有相当的距离，以至于在“十一五”的最后一年提出来“刻不容缓”。它是一个什么问题呢？问题就是刚才我说的，用什么手段落实这个规划？在计划经济时代落实计划，不管这个计划目标规定的是对还是不对，它有非常硬的手段，这个手段就是指令性计划，特别是计划工作经常讲的有抓手，这个抓手主要是两个很硬的抓手：一是物资分配计划，另外一个是投资项目计划，这两个计划都是指令性的。也就是说，分钱分物，计划机关有权分钱分物，所以我让你发展什么你就发展什么，你达不到这个指标，就要问责。市场经济呢？市场经济用什么手段去实现规划所规定的目标，这是一个问题。因为计划经济政府就是资源配置的主体，甚至在严格地执行苏联式计划经济的时候，它是唯一的主体，不完成计划指标，计划就是法律，不完成计划指标就是犯法。

我曾经长期在中国科学院经济研究所工作过三十年，这个经济研究所是中国科学院党组和主要是计委党组双层领导的，所以我们年年的工作一个就是分钱分物，算帐把它算清楚，然后规定了计划，下达计划以后就检查计划的执行。后来觉得好象还不够，又设立了一个经委，经委的年度计划主要是对短期资源、对于物资的进行配，天天开调度会议调度。计划经济不是这样，市场经济和计划经济比起来不是这样，我们这里改了一个名字叫“规划”，不叫“计划”，其实名字不重要，问题是实质。有一些市场经济国家，比如韩国、日本，他们还叫“计划”，日本有计划院、计划厅，韩国有计划院，但是那个是市场经济计划，市场经济计划是靠市场机制。所谓市场机制就是价格机制，就是市场形成这个价格是反映供求的，也就是反映资源稀缺程度的。所谓资源稀缺程度，就是物以稀为贵，我们学过经济学的人都知道，这个价格能够反映资源稀缺程度的价格，它可以把资源引导到最有效的地方去。当然，在东亚国家因为市场发育程度还很低，所以还配合以政府的产业政策，就是说以市场为主、产业政策为辅，用这样的方式来实现规划。因为规划本身已经不是一个配置资源的具体计划，它已经变成一个提供全局信息、提供长远信息的一个预测性的计划，它的职能已经发生了变化。这种预测是不是完全准确？这个并没有绝对的保障，还是要靠实际的市场运作来矫正它。

即使在我们这里保留了一些约束性指标，这个约束性指标也不是完全靠约束指令的完成情况来实现的。如果只是这样的话，就会出现今年这种情况，拉闸限电。最近有一些世行专家，参与了我们“十二五”预研究的专家，到了地方上去，到居民家里都没电了。实际上是不是真的达到了这个指标呢？这个很难说。没有电了，就开柴油机，柴油机对于节能减排，很难统计，人们都感觉到了，柴油荒，是因为几大石油公司的问题，另一方面的问题就是从需求方面来说的。这个指标到底是完成了，还是没有完成呢？用这个方法，是说不清楚的。第一，约束性指标很少，不可能是全面性的，不是所有的主要资源都用指标来配置。第二，即使是约束性指标，它的完成也要靠其他的体制和机制。最近，胡总书记在经济工作会议上讲了，我们明年“十二五”的经济工作要依靠体制和机制。对于市场经济来说，是依靠有效的体制和机制，有效的体制和机制大体上说来，就是我刚才说的，一个有效的市场，辅之以政府的以市场为基础的产业政策的运作。这个东西我们现在并不具备，至少是并不完全具备，这是我们面临的问题。规划的基本条件我刚才说了，是这样的。因为它不具备，所以现在就出现了一个问题。很多干部、政府官员领导还是习惯于用他顺手的办法，就是用行政权力和行政手段，因为他也没有别的手段可用，不能指责他的认识问题，这是一个现实问题。

“十一五”是落实情况不够理想的基本原因，就在于保证规划落实的这些条件还没有建立起来或者说是没有完全具备。在讨论“十一五”的时候，就是“十一五”做规划以前，“十五”计划和“十一五”计划，我都是属于专家委员会的成员，“十一五”计划我还是专家委员会的副主任，我们当时曾经讨论过“十一五”的落实，经济增长方式，后来叫“经济发展方式转变”，它的体制性障碍。当时大致上说有四个体制性的障碍：

一是政府保持对土地信贷的重要稀缺资源的配置权力，根据中央十四次代表大会在确定了中国改革的目标是社会主义市场经济的时候，给市场经济下了一个明确的定义，所谓市场经济，就是在这种经济中，市场在资源配置中起基础性作用，但是这一点我们并没有完全做好，特别是二十一世纪初期以来，我们城市化加速了，城市化加速以后，各级政府手中就掌握了一个新的重要的资源配置权力，就是土地。因为按照我们的法律，城市土地是国有，而农村土地又属于集体，于是各级政府就可以用很低的价格从农村把土地拿过来，土地是掌握在各级政府手里的。

二是以GDP的增长速度为主的政绩标准，政绩标准不光是组织部门有政绩标准来考核，它变成一个全社会的共识，而且对于这个问题的解决，确实比较困难，因为从上到下的考核必须要指标很简单，如果只有这一种考核方法的话，我看它就是突出GDP了。西方的经济学界考虑GDP不能够代表人民的福利，这个已经讨论了几十年了，但是最终也没有设计出一个很简单的指标能够反映繁荣的程度。如果你只有一种考核方法，就是从上到下的考核，必须要把考核指标弄得很简单，这就牵扯到其他方面的改革，不只是经济改革能解决的问题。因为这两条，于是我们各级政府的官员们就会运用自己手里配置资源的权力，用大量的资源去营造政绩，政绩等于GDP增长，这是“十一五”规划时期，在制定“十一五”以前，大家认为要执行“十一五”以增长方式转变为主线会碰到的体制性障碍最重要的两条。还有更多的条是辅助性的。

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