海宁风景区有哪些地方:国有企业的性质、表现与改革

《国有企业的性质、表现与改革》报告连载之一
天则经济研究所
第一章 国有企业改革的理论与过程
中国传统的国有企业主要是在20世纪50年代中期通过“社会主义三大改造”、“消灭私有产权”、以及之后的“国家工业化”等方式建立起来的。改革开放以前，这些传统的国有企业是以政府部门的分支机构或附属机构的形式存在，实行高度集中的计划管理，企业日常运转在很大程度上依靠行政命令推动。在这种“社会化大工厂”的模式下，企业经理仅仅是上级政府和主管部门决议的具体执行者，其经营决策必须遵从党委的领导；企业在人事、财务、生产、物资、收入分配等方面几乎没有任何自主权，企业经理和职工不必为经营的结果负责，其自身的利害关系也与经营的结果没有太大的关系。国有企业传统的运行体制造就了“企业吃国家大锅饭”、“职工吃企业大锅饭”的结果，企业效率极其低下，国家财政赤字连年增加。到1977年前后，国有企业传统运行体制已经发展到不得不改革的地步。
1978年十一届三中全会以后，中国开始进行经济体制改革。基于十一届三中全会公报所做出的“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划指导下有更多的经营管理自主权”的认识，国有企业从“放权让利”改革开始，之后经历了“两权分离”改革、建立与完善“现代企业制度”改革等不同阶段。就整个改革过程涉及的内容而言，在所有制上，大一统的全民所有制和集体所有制已经被发展成为各种所有制均占有一席之地的格局；在经营方式上，高度集中的计划经济体制已经让位于市场经济体制。经过30年的改革，国有企业在数量上已经大大减少，产权关系基本明晰，政企关系变得相对简单，管理体制已基本实现向现代企业制度的转变，国有企业的经营状况也有所好转。国有企业目前的发展状况似乎表明主体部分的改革已基本胜利完成，剩下的只是对现有成果的不断巩固与完善。
然而，事实并非如此，国有企业改革远未结束。从产权关系角度来看，以各级国有资产管理委员会代表国家与全体人民行使国有资产所有者职能的方式，并未真正消除国有企业所有者虚置的问题，不仅如此，这种模式还会因为国有资产管理委员会本身缺少监督和约束而极易向国有企业管理层让步，使其侵吞国有资产及其增值部分。从经营绩效角度来看，目前国有企业所取得的经营业绩有多大成分来自于企业效率的提高还存在诸多的争议，但国有企业通过免费或极低的价格占用土地及其它要素资源，在全球资源性要素价格快速上涨、以及在市场需求持续扩大的条件下获取大量收益，则是显而易见的。从竞争的公正性来看，由于国有企业长期垄断着一些关键性的行业与部门，并且凭借行政垄断力量不断排挤、吞并其它市场竞争主体，对市场规则造成了极大的破坏，成为阻碍国民经济健康发展的最主要因素。
本章力图通过对国有企业改革过程的梳理，探寻出不同阶段国企改革的动因，以及国企改革发展的内在逻辑。
一、国有企业以“放权让利”为主要特征的改革（1978-1986）
1．“放权让利”改革过程回顾
1978-1986年属于多种改革形式探索阶段，这一时期的改革是在不打破原有计划体制框架下展开的，其主要特征是“放权让利”，即通过向企业下放部分经营权与收益权来达到调动企业经营者和职工工作积极性、提高企业产出以保证财政收入增长的目的。放权让利改革主要包括“扩大企业自主权”、“利改税”、“租赁制”等多种形式。
（1）“扩大企业自主权”改革过程
1978年10月，四川省选择了宁江机床厂等6家企业进行扩大企业自主权改革试点，确定企业在增收基础上可以提取一些利润留成，职工可以得到一定的奖金。1979年5月，国家经贸委等六个部门分别在京、津、沪三地选择首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等8家企业进行扩大企业自主权改革试点。在随后的1979年9月，国务院发布5个有关扩大企业自主权的文件，要求各地进行试点。从1979年底全面推广扩大企业自主权改革开始，在短短一年时间内，16%的全国预算内企业都实施了此项改革试点，这些企业占到全部企业产值的60%，利润的70%。
扩大企业自主权的改革，初步改变了政府对国有企业管得过死的局面，在奖金收入刺激下，广大职工开始关心并设法提高企业的经济效益。这方面的改革调动了企业的积极性，初步搞活了经济。但是，由于没有明确限定企业的权利边界，权利下放之后没有相应的约束机制对企业的权利进行限制，加上宏观环境变化等影响，初期的扩大企业自主权改革并没有实现改善国家财政状况的目的，1979年、1980年连续出现了巨额财政赤字（黄速建，2008）。为了落实财政上缴的任务，各地政府从1981年开始在初期的扩大企业自主权改革基础之上，对工业企业试行利润包干制度，在分配上确定了“利润留成”、“盈亏包干”、“以税代利、自负盈亏”等三种类型。
利润包干制度一开始取得了一定的效果，一些企业在短期内实现了增产增收的目标，但大多数企业的经济效益却并没有明显地提高。由于企业的各项计划指标是在上一年度的完成情况基础上制定的，因此，利润包干制度一开始就为企业与政府之间的讨价还价留出了空间，从而不可避免地形成了“鞭打快牛”与“苦乐不均”的现象。到1983年初，利润包干制度在更大范围内推行后引起了执行混乱和物价上涨等严重情况，鉴于此，中央决定停止全面推行利润包干，转而实行“利改税”（黄速建，2008）。
（2）“利改税”改革过程
扩大企业自主权改革中出现的“鞭打快牛”与“苦乐不均”现象使得利改税思想应运而生，政策设计者希望通过实行利改税，能够规范和稳定企业上缴政府的财政收入，加强企业的经济责任，并且用税收手段拉平企业之间的竞争条件，使企业处在同一起跑线上。1983年国务院批转了《财政部关于国营企业利改税试行办法》，提出分两步实施利改税：第一步是对国有企业征收固定比例的所得税，然后通过谈判方式确定税后利润上缴比例；第二步是实行单一征税制度，把所得税由比例税改为累进税，取消上缴利润的办法，同时征收资源税、资产税和调节税等（杜海燕、张永山，1992）。
1983年6月1日开始实施第一步利改税。对大中型企业实现的利润，统一按55%的税率征收所得税，企业税后利润按国家核定的比例留给企业，其余上缴国家。第一步利改税的实施基本实现了稳定和增加财政收入的目标。1984年10月开始实施第二步利改税，但最终的操作方案偏离了改革的设想。由于在第二步利改税设计中产品税比重过大，很多企业在支付该税种后无力支付与利润无关、但与资金占用挂钩的资金税，因此，最终只能放弃资金税，改为从利润较多的大中型企业中开征一户一率的调节税，以“代替”利润上缴（华生，1987）。利改税最后并没有改变企业税负过重的局面，企业与政府之间依然在不断地讨价还价，由于取代利润上缴的税收不规范，外部竞争的条件不但没有拉平，“鞭打快牛”与“苦乐不均”的问题反而更加严重了。
（3）“租赁制”改革过程
从1984年沈阳汽车工业公司试点开始，许多小型工业企业走上了租赁制改革道路。租赁制最初是在一些微利亏损的小企业中开展，主要目的是为了解决企业的亏损问题。在实际操作过程中，主管部门设定一定数量的租金，把企业出租给个人，租赁期满时主管部门获得期初约定的租金，承租人获得剩余收入。随着租赁制改革形式的不断发展，承租人由个人逐渐发展成为团伙、全体企业成员，租金也由固定变成浮动比例，最终租赁制在小型工业企业当中变得越来越像承包制经营形式。在1987年普遍推行承包经营责任制以后，采取租赁制形式的小型工业企业数量仍然不断增加。到1988年底，依据对43935个国有小型工业企业的调查，实行租赁制和其它经营方式的企业已经达到24660个，占总数的56.1%（黄速建，2008）。在租赁制改革过程中，还出现了“厂长负责制”和“厂长任期目标责任制”改革形式。从操作手法与各种表现特征来看，这两类改革形式应属于承包制的雏形。
2．“放权让利”改革过程中的理论思想
传统公有制理论在现实当中出现了严重的激励问题，普遍的“捧国家铁饭碗、吃企业大锅饭”思想导致国有企业经营效率低下，国家财政收入逐渐萎缩。放权让利改革就是试图改变传统公有制框架下激励不足的问题，通过让渡一部分收益来调动企业经营者与职工的积极性，从而增加企业产出来缓解当时国家面临的财政困难。
（1）传统公有制理论思想面临的困境
传统的公有制可定义为：一群人以集合的方式共同占有财产、所有成员拥有平等的权利并采取集体行动的方式来行使所有者权利的所有制形式（刘世锦，1990）。公有制以集体行动为特征的行为方式，导致个人行为与行为后果之间的相关程度非常低，使得集体成员倾向于在获取同等收益的条件下尽量减少自身的努力，即出现“搭便车”行为。广泛的“搭便车”行为导致总体努力的不足，在具体组织当中就表现为普遍的偷懒卸责、人浮于事、效率低下。为了保证公有制能够正常运转，就需要引入相关机构或个人作为代理组织。可是，由于代理人拥有自身的利益诉求，存在激励不相容与机会主义行为等问题，所以，激励与监督制度就随着代理组织的出现而产生了。
与传统的公有制形式相对应的是全面计划经济的管理体制。在计划体制下，国有企业作为各级政府部门的附属机构，担负着社会稳定、充分就业和经济发展等各种不同的责任。各级政府主管部门通过国有企业这一公有制财产组织形式，实现各自的功能和利益，而作为微观经济主体的国有企业却没有相应的经营自主权。这种经济体制导致的结果是，管理者与职工在生产上付出的努力与自身所得的收益之间没有必然联系，“干多干少一个样，干与不干一个样”。因此，管理者与职工作为国有企业的代理人，利用信息优势隐藏生产潜力并减少自身的努力，从而形成“企业吃国家大锅饭”和“职工吃企业大锅饭”的局面。财产人人所有的公有制经济在无人负责的情况下经营惨淡，国家最终在严重的财政赤字压力下不得不考虑改革国有企业。
（2）“放权让利”改革中的理论探索与实践评价
放权让利是在保持原有企业制度基本不变的前提下，通过完善经营考核指标、加强监督和激励，从而调动企业管理者与职工积极性以保证国有企业计划任务得以完成的改革措施。在借鉴东欧的国有企业改革经验过程中，理论界提出了各种改革思想。蒋一苇的“三论”——“企业本位论”、“职工主体论”和“经济民主论”是当时最为著名的理论思想之一。“三论”认为，“我国的经济体制改革，应从企业缺少自主权的现实出发，使企业成为自主经营与发展的、具有独立性的社会主义基本经济实体”（戴园晨、徐亚平，1993）。在放权让利改革阶段，把国有企业改造成为责、权、利统一的商品经济生产主体的思想在理论界已成为共识。
虽然放权让利改革没有触及国有企业的产权关系，也没有改变企业与主管部门之间的从属关系，但在利益分配格局上却取得了突破性进展。放权让利通过提高企业利润留成比例和加大奖金发放力度的刺激，改变了过去政府对国有企业管得过死的局面，管理者和职工开始关心并设法提高企业的经济效益，国有经济初步表现出搞活的迹象。但是，放权让利改革毕竟只是一种在国家统一计划下实施的权利下放举措，在政企关系上政府依然处于主动地位。政府可以根据经济形势与政治的需要，决定继续下放权利或收回权利。因此，对于政府和企业而言，各种以放权让利为特征的改革形式都表现为一种短期的行为。
放权让利改革对国有企业管理者和职工的行为方式产生了较大的影响，并进一步引发宏观经济政策的调整。当约束机制尚未建立之时，只要利益分配的政策口子打开，管理者与职工就有能力也有积极性以各种方式将企业产出的分配偏向自己一方。国有企业在预算软约束的条件下通过无限制地扩张经济规模、通过与主管部门讨价还价、提高奖金发放水平，最终损害了政府的收入基础，加剧了国家的财政困难。因此，简单的放权让利改革虽然在短期内调动了企业职工的积极性、增加了产出，但同时也为政府部门的收权行为埋下了种子。当消费与投资出现双膨胀、宏观经济形势恶化时，政府部门的紧缩政策必然收回已下放的权利。可是国有企业在减少投资与产出的同时却不减少工资的发放，经济形势更趋恶化，“放权——收权”的循环开始不停地上演。
放权让利改革并没有根本解决“企业吃国家大锅饭”和“职工吃企业大锅饭”的问题，反而由于企业与主管部门之间的讨价还价造成了新的不平等，加剧了苦乐不均的情况。由于主管部门仅仅在利益分配方面开了口子，而没有真正将经营权下放企业，因此企业的效率问题仍然无法解决。当国家财政收支情况变得糟糕而无法向企业出让更多的利益时，放权让利也就走到了尽头，同时新的改革思想也酝酿成熟。
二、国有企业以“两权分离”为主要特征的改革（1987-1992）
1．“两权分离”改革过程回顾
从“放权让利”发展到“两权分离”是国企改革的一次重大飞跃。放权让利改革只是在计划经济体制框架内部转圈，而两权分离改革则渐渐触及到经济体制改革的主体部分。实践证明，两权分离改革在终结传统的计划经济体制方面起到了极为重要的作用，但同时也因为自身存在着各种缺陷而无法完成国企改革大任。以两权分离为特征的改革阶段主要包括对大中型工业企业实行的“承包制”、对中小企业实行的“租赁制”后期阶段、“资产经营责任制”、以及部分企业的“股份制”试点改革。本节只针对“承包制”与“资产经营责任制”改革过程进行梳理，其它几种改革形式在本文其它地方另有专门的论述。
2．“承包制”改革过程
承包制改革的雏形早在1979年的放权让利改革阶段就已形成，其具体形式表现为上缴利税包干制度。由于国务院在1983年开始全面推广利改税，全国大多数企业都中止了承包制方面的试点探索，直到1987年承包制改革才又重新登上历史舞台。1988年2月，国务院颁布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，承包制逐渐取代其它改革形式成为城市经济改革的主流。自1988到1990年，全国预算内工业企业中90%以上的企业完成了第一轮承包，之后又开始第二轮承包。
承包制改革包括“上缴税利定额包干”、“微利微亏企业定额承包”、“上缴税利递增包干”、“上缴税利目标承包”、“亏损包干或亏损递减包干”等多种具体形式，其核心是包住利润上缴基数，稳定国家与企业的分配关系，通过调动承包者的积极性来扩大各方的利益总量。由于承包制改革简明易行、财政上不用增加开支却能比较有把握地增加收入、企业可以从增产增收中获得实实在在的收益，因此受到各方普遍的欢迎。在实施第一轮承包的头一年，企业承包情况非常好，在完成上缴利税的同时实现了较多的利润留利。但随着外部经济形势的变化，企业内部运行机制的不合理，以及政策的多变性等问题越来越突出，承包制所产生的效益空间逐年缩小。到1991~1992年开始新的一轮承包时，企业普遍出现不好包、不愿包和不敢包的心态，以至于这一轮承包是在放松承包条件、主管部门“做思想工作”的情况下才勉强承包下去。
在承包制改革过程中，短期盈利、长期亏损的现象非常普遍。虽然承包制以合同等法律形式实现了在一段时期内所有权与经营权的分离，为企业的自主经营创造了条件，从而搞活了企业，但承包制本身并没有改变传统的行政依附型企业体制（杜海燕，1992）。政府对企业的干预仍然普遍存在，尤其是当企业经营业绩不佳或工资侵蚀利润问题变得严重时，政府倾向于收回企业的经营权；当外界经济与政策环境变坏、企业无法完成承包任务时，放弃经营权、回归旧体制也往往成为企业的首选。但是，在面对企业经营由于管得过死而缺乏活力、国家财政收入出现下滑现象时，政府又不得不下放权力。因此，承包制改革只能继续在“放权——收权”的循环中蹒跚前行。
3．“资产经营责任制”改革过程
资产经营责任制在吸收其它改革形式的经验教训基础上，提出了重新构造微观经济基础的思想。该思想包括两方面内容：一是所有制形式和经济成分的多样化，即应当允许在一定范围内存在私人资本主义经济；二是通过所有权与经营权的重新分割和分开，使国有企业摆脱行政隶属关系，成为真正的商品生产者和经营者（华生，1987）。资产经营责任制改革把解决企业经营权问题作为第一阶段改革的核心内容，并且分三步进行实施。首先，由企业主管部门聘请专家组成考评委员会，以现有资产作为标的，用招标的形式选出企业经营者。其次，被选中的经营者成为企业法人，并与主管部门签署具有法律效力的经营责任合同书，就任职内的资产、人员处理、生产决策等事宜达成协定，经营者拥有机构撤并设置、企业内部分配等权力。最后，任期结束后再次由主管部门主持投标选聘经营者，并根据资产评估结果对上一任经营者进行奖罚（华生，1987）。资产经营责任制改革的推出引起了社会的较大关注，在试点过程当中取得了一些成绩。但由于资产经营责任制在让利幅度上比其它改革方式小，而对经营者的约束却很强，并且在操作技术上对主管部门负责人的素质要求比较高，因而在允许企业自由选择改革方式的情况下资产经营责任制改革最终没有得到大范围推广。
4．“两权分离”改革过程中的理论思想
两权分离作为向现代企业制度过渡阶段的改革形式，在理论探索与实践当中产生了重大的影响，既取得了巨大的成果，也暴露出很多问题。两权分离改革在相当程度上明确了国家与企业之间的利益分配关系，为发展自主经营、自负盈亏的企业经营理念打下了基础，并且为企业培育了产权思想。两权分离改革还在实践中培养了一批具有市场意识和经营理念的企业家，为建立现代企业制度储备了人才资源。
5．“两权分离”改革理论探索
两权分离思想是在不改变原有企业财产关系形式的前提下，把企业经营的经济责任落实在经营者头上，通过加强激励来提高企业的经济效益，使企业成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。如果说放权让利只是通过利益刺激来调动企业职工积极性的话，那么两权分离则是突出经营者的地位，通过“经理革命”来实现企业的经营目标。企业与主管部门采取一对一谈判的方式签订任务合同，明确双方的权利和义务，从而把主管部门对企业实施的日常干预变为定期干预，使经营者获得更多的经营自主权。在利益分配机制方面，所有者以出让一定时期一定程度的经营权为代价，取得资产分成收入；企业则通过增加产出利润，获得确定的分成比例。两权分离最终形成一种风险共担、利益共享的分配关系（戴园晨、黎汉明，1988）。
两权分离改革中出现的产权改革思想主要以华生等学者的资产经营责任制为代表，资产经营责任制从财产关系入手，提出重新构造经济的微观基础思想。华生等人认为，如果不突破原有的产权体系，国有企业改革将很难进行下去（华生，1987）。由于种种原因，华生等人在这方面的理论探索就未能进一步展开。
作为企业组织中最重要的人力资本——企业家才能，在两权分离改革过程中得到了一定程度的重视和发展。通过经营者的选拔与经营者权利、地位的提高，国有企业的管理人员逐渐从原来的政府管理决策执行者角色转变为专业的管理人员。虽然在政企不分的环境下国有企业经营者与政府官员之间的角色转换仍然比较频繁，但毕竟为将来培养独立经营、敢于承担风险的企业家队伍创造了条件。
6．“两权分离”改革实践评价
两权分离改革实践中所产生的问题都根源于公有制企业产权制度安排，具体表现在政企不分引起的讨价还价机制、内部人控制、预算软约束、企业行为短期化等外在形式方面。两权分离只是局限于国家所有权与企业经营权的分离，国有企业在这种情况下仍然无法做到自主经营、自负盈亏。
政府主管部门作为企业的上级领导，掌握着企业经营者的任免与考核大权。在两权分离改革实践中，讨价还价机制成为企业与主管部门、主管部门与其它政府部门之间界定权利义务的行为模式。企业为了自身的经济利益总是想方设法争取尽可能低的经营指标。主管部门为了完成任务一方面给企业下达尽可能高的指标，另一方面则与企业一道向财政、税收等其它政府部门争取尽可能低的经营指标。而其它政府部门除了正常的业务往来之外，还有名目众多的摊派强加给企业。此外，讨价还价一般以上年度的完成情况作为基准，通过加码方式形成新的任务指标。在普遍的讨价还价机制中，企业的业绩在很大程度上取决于经营努力之外的其它因素。因此，企业之间“苦乐不均”、“鞭打快牛”的现象一直存在。
国有企业作为独立的利益主体，总是有积极性利用信息优势增加自身的利润分配。由于经营者与企业职工之间易于结盟，因此在工资攀比与内部人控制情况下出现了严重的工资侵蚀利润现象。即便已经实施了“拨改贷”改革，预算软约束问题依旧严重，企业负盈不负亏。企业尽可能地争取扩大投资规模，从粗放追加生产要素获得产出的增加与利润，而不必担心投资亏损。“投资饥渴症”与工资侵蚀利润现象的过度扩张导致投资消费双膨胀，最终引发宏观经济的失控与政府的再次干预。
两权分离改革只是让企业获得了一部分经营权，企业并未成为真正的产权主体，因此无法根本改变国有企业作为主管部门附属机构的地位。主管部门可以根据自身需要改变对企业的干预行为，或者通过对经营者的任免来影响企业的经营。在未来充满不确定性的条件下，企业经营者只关心自己任期内的经营状况，因此选择“短平快”的企业发展模式，而不太关心技术创新与未来的发展。长此以往，国有企业虽然在资产规模方面取得了较快的增长，但企业的盈利能力却没有得到相应的提高，以至于在面对后来崛起的民营经济和外资企业的挑战时，国有企业变得毫无竞争优势。
三、国有企业以“建立现代企业制度”为主要特征的改革（1993-至今）
1．“建立现代企业制度”改革过程回顾
从“放权让利”到“两权分离”，再到“建立现代企业制度”，国有企业从被动式改革逐渐转变为主动式改革，改革也进入到核心领域——产权改革。两权分离改革为新一阶段国企改革的开展提供了许多重要的条件：中国经济已经发展出非公有制经济形式、企业家阶层已初步形成、产权意识已初步具备，计划经济体制正快速向市场经济转变。以建立现代企业制度为主要特征的改革过程包括：“股份制改革”、“国有企业战略性改组”、“建立国有资产管理体制”等几个阶段。
（1）早期“股份制”试点探索
我国最初的股份制改革探索是以职工入股的方式展开的。1984年北京天桥百货股份有限公司的成立，以及上海飞乐音响公司向社会发行股票的事件，则标志着股份制试点的正式开始。随着1985年下半年国家开始实行银根紧缩政策，全国各地都开始着手企业集资入股试点，以解决企业流动资金不足的问题（张晓明，1988）。虽然1985-1986年搞股份制改革的呼声比较大，各地也搞了一些试点，但总体而言处于观望状态，直到1987年10月十三大召开以后才又重新开始试点。早期的股份制改革主要功效在于开辟新的资金筹措和融通渠道，大部分公司发行的股票由于可以到期还本付息、期末分红而具有股票-债券混合型特征。这种冒牌的股份制实际上成为企业增加职工收入的一种方式，加上当时缺乏起码的金融市场条件，早期的股份制改革最终只能流于形式。
（2）“股份制”改革过程
1990年上海证券交易所的成立和1991年深圳证券交易所的开业，标志着股份制改革进入了一个新的发展阶段。邓小平在1992年初的南巡讲话中，对股份制改革的尝试做出了肯定的评价，从而拉开了国有企业股份制产权改革的序幕。同年5月，国家体改委联合其它政府部门发布了《股份制企业试点办法》，开始以更积极的态度推行股份制试点改革。到1992年底，全国股份制试点企业发展到3700多家，其中有92家在证券交易所公开上市。而1993年《公司法》的颁布，则意味着国有企业股份制改革步入向法制化和规范化发展的轨道。
1993年，十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，确定国有企业的改革方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。1994年，国务院选定了100家国有大中型企业进行建立现代企业制度的试点，各地各部门也选择了2000多家企业进行试点。股份制改革虽然在形式上向现代企业制度迈进了一大步，但政企不分、所有者虚置等本质性问题仍然没有得到解决，有效的公司治理结构也没能建立起来。市场中来自民营经济和外资经济的竞争，使得国有企业在体制上的弱点被充分暴露出来，国有企业普遍出现经营业绩差、亏损等问题。随着国有企业亏损面的不断扩大，以及国家财政负担的不断加重，中央于是提出国有企业战略性改组思想，以解决国有企业所面临的各种困境。
（3）“国有企业战略性改组”改革过程
从1995年开始，国企改革从单个企业试点转为对整个国有经济进行改革，“整体搞活”逐步取代了“单个搞活”的思路。1995年9月，十四届五中全会提出“国有企业实施战略性改组，抓大放小”；到十五届四中全会，则提出“在战略上调整国有经济布局和改组国有企业”。当提出整体搞活国有企业时，由于长期积累的问题未得到解决，整个国有企业体系已经处于“1/3明亏、1/3潜亏”的困境当中。国有企业普遍存在发展资金不足、冗员过多以及社会负担过重等问题，因此部分国有企业采取了分立改制、上市融资等改革方式。1997年，中央要求用三年左右的时间解决国有企业全面脱困问题，“抓大放小”、“战略性改组”改革加速推进。在国有企业整体布局方面国家逐步收缩战线，将重点领域确定为：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提公共产品和服务的行业、以及支柱产业和高新技术产业中的骨干企业。2003年国资委成立以后，国家把国有企业主要布局在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械等领域。
（4）“建立国有资产管理体制”改革过程
2002年11月，十六大提出建立国有资产管理体制，中央政府和省市两级地方政府分别设立国有资产管理机构代表国家履行出资人职责。2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会（国资委）正式成立，并代表国家履行出资人职责，将关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等纳入管辖范围。2003年10月，十六届三中全会提出政府公共管理职能和国家资产出资人职能分开的要求，督促企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失，建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。2004年6月，全国各省成立了与国资委相应的国有资产管理机构，截至2007年底，全国地市级国有资产监管机构与组织体系的组建工作基本完成。国资委以《企业国有资产监督管理暂行条例》为依据，共制定了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监管等16个规章和40余件规范性文件，各地国有资产监管机构也相继出台了1000多件地方性法规和规章制度，国有资产监管的法规体系基本形成。
（5）配合改革的临时财政措施
1993年12月，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》提出：“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。”
2．“建立现代企业制度”改革过程中的理论思想
国企改革实践走到“建立现代企业制度”这一步，已经完全从“被动式”改革转变为“主动式”改革，这一阶段最大的特点在于理论界已经自觉地运用现代“企业理论”工具作为改革指导。按照钱颖一的观点，企业理论主要研究企业的性质与界限、企业内部的组织结构、企业的资本结构、以及企业所有权与控制权的分离四个方面的内容（钱颖一，1993）。而张维迎则认为，完整的企业理论至少要处理三个相互联系的问题：企业为什么存在，委托权如何分派，以及委托人控制代理人的最佳契约是什么（张维迎，1995）。就这一阶段的国有企业改革问题而言，理论的争议主要集中在是否必须以及如何通过产权改革来解决国有企业效率低下、防止国有资产流失的问题。
（1）“建立现代企业制度”理论思想争论
林毅夫等人通过现代企业中委托-代理问题的形成与解决逻辑，来说明充分信息与市场竞争制度的重要性。由于所有者与经营者信息不对称、双方对于企业经营结果所负责任不对等这些问题的存在，因而需要通过制度安排来解决信息不对称问题，以防止代理人可能的机会主义行为。就国有企业而言，通过竞争市场环境形成平均利润作为考核经理的参照，可以从外部进行事后监督；而通过企业的治理结构设计，则可以从内部进行事前监督（林毅夫等，1997）。林毅夫等人的观点是通过内、外部公司治理机制的设计来解决国有企业经理人的监督与激励问题，而不是把侧重点放在产权制度改革上面。
张维迎则认为，国有企业应当解决经营者选择与经营者激励问题，其中经营者选择问题尤其重要。由于现代企业是一个团队生产组织，团队成员之间存在不可观测的信息问题，因而导致偷懒以及没有能力的人占据经营者位置的结果。这一问题的解决首先要求剩余索取权和剩余控制权相对应起来，将剩余索取权授予团队中最重要、最难监督以及拥有信息优势的那些人，并且由真正承担风险的资产所有者选择经营者。由于国有企业找不到真正的最终所有者，所以国家可以将国有产权转变为国有债权的方式占有国有资产，从而达到“旱涝保收”的目的（张维迎，1996）。从张维迎的观点中可以发现，剩余索取权与剩余控制权的对应实际上是要求明晰产权与落实控制权，而经营者的选择权应由产权的真正所有者来掌握。将国有产权转变为国有债权的思路并非因为国有债权是最优的选择，而是因为在公有制下真正的产权所有者缺失所导致的次优选择。
（2）“建立现代企业制度”理论实践评价
政府财政困难往往是引发改革的最主要的原因。最初的国有企业改革发端于国家财政出现连年赤字的时期，股份制改革的最主要目的就是要解决企业的发展资金问题，而国有企业战略性改组也是因为中央财政无法继续负担国有企业的亏损。但是，建立国有资产管理体制作为“最主动”的改革，其结果却偏离了之前的方向。
国有企业股份制改革希望通过确立企业法人财产权和法人治理结构，促进企业转换经营机制，提高经营效率（郭克莎，1995）。从形式上而言，国有企业通过股份制改革可以解决政资不分从而政企不分的问题，也可以避免政府部门对企业的直接干预，保证企业自主经营。但是政府部门作为国有企业的控股股东，其所有者地位必须通过各种方式体现出来，所以“翻牌公司”并不能解决企业自主经营的问题，国有企业也就无法抵挡住来自民营经济和外资企业的挑战。虽然股份制改革没能实现国有企业摆脱内部人控制以及经营低效率的问题，但这一阶段的改革毕竟为国有企业捋顺了产权关系，为下一步国有企业战略性改组打下了基础。
国有企业战略性改组以“抓大放小”为口号，其实质是“甩包袱”和“收缩国有企业战线”。“放小”名为放活小型国有企业，实则对其实行民营化，以减少政府的财政压力。该作法是仿效90年代初的“山东诸城模式”，只不过这一阶段的改革更为规模化。接手“放小”企业的经营者通常是原有企业的管理者或核心技术人员，他们非常了解该企业及其相关市场，因而民营化之后企业的经营很快好转。如果不从国有资产流失的角度看待“放小”问题，那么这一改革形式实际上是帕累托改进，即主管部门甩掉了包袱、原有经营者与职工都因为企业效益提高而受益。在“抓大”的过程中，国有企业将战线收缩至有盈利潜力的垄断性行业与具有战略意义的稀缺资源领域。虽然企业的效率并没有因为“抓大”而立即提高，但由于处于垄断地位，该企业也能够维持下去。但是，随着非公有制经济的快速成长，国有企业整体仍然面临严峻的生存压力，因此中央提出“三年脱困”目标。“三年脱困”所采取的主要手法是分立改制、打包上市。通过将国有企业内部的优质资产单独打包或与其它企业的资产合并打包，组成一家盈利能力较强的公司进行上市，而原先的冗员或不良资产则留在母体公司当中。分立改制只是对原有资产进行了重新拆分组合，虽然没有实质性改变企业的经营能力，但由于打开了资金融通渠道、剥离出一部分社会负担，从而为将来的扩张打下了基础。
如果按照国有企业战略性改组的道路继续走下去，民营经济规模将越来越大，留守的国有企业则逐步向公共性经济领域收缩，中国的市场化改革也将趋于完善。然而，随着国有资产管理体制的建立与发展，形势发生了逆转，国有企业的经济实力开始壮大。当众多的公有制成员把权利委托给少数的代理人后，原来偏低的控制权强度事实上得到了加强，代理人成了更接近实际的所有者（刘世锦，1990）。国有资产管理体制下的主管部门——中央国资委或地方国资局单独拥有对企业的所有权，并且排除了政府其它部门对企业的行政干预，国有企业的实际产权得到了加强。也就是说，当代理人最终只剩下两个——国资委和国企经营者时，他们也就成了事实上的所有者。不仅如此，国有企业还因此谋取到了行政垄断权。所以，当主管部门和国有企业的利益渐渐达成了一致，在没有上缴利润要求的体制下，国有企业的经营问题似乎从此得到了解决。
四、总结
中国的经济体制改革是在对旧体制不断反思的基础上展开的，由于绝大部分利益主体在这一过程中都有所获益，因此这种改革同时具有渐进式与增量式两种特征。就国有企业而言，渐进式改革表现为从体制内调整发展到对体制本身进行改革，而增量式改革则表现在整个国民经济效率的提高以及国有企业战略收缩后的整体脱困。国有企业改革不仅在经济绩效上获得了巨大的成就，而且在改革理论上也取得了前所未有的突破。公有制经济体制中国有企业存在的剩余索取权和剩余控制权相对应的问题，虽然在国资委与国有企业之间的“合谋”中得到了一定程度的缓解，但是这种“合谋”不仅无法从根本上解决问题，而且还会对市场经济规则带来致命的伤害。
2011年03月12日
国有企业的性质、表现与改革》报告连载之二
天则经济研究所
第二章 国有资产及企业的分类
按照企业所属的经济部门，国有企业传统上一般划分为国有工业企业、建筑安装企业、交通邮电企业、商业服务企业、金融企业。随着经济体制的发展和改革，出现了各种体制上和资产性质上的变化。我们一般按资产性质和归口管理分类。
一、按资产性质划分
按资产的性质，国有资产可分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产和其他权益性资产，其他权益性资产又包括债权、无形债权、国家专有技术的发明等。
经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益，包括企业国有资产；行政事业单位占有、使用的非经营性资产通过各种形式为获取利润转作经营的资产；国有资源中投入生产经营过程的部分。根据企业资产经营活动的性质，经营性国有资产进一步分为三类：非金融企业国有资产、金融企业国有资产和事业单位经营性国有资产。
金融性国有资产包括国有银行、证券、保险、基金等金融性机构的资产，非金融性国有资产主要指国有工商企业的资产。到2009年，非金融国有企业中，中央企业净资产102667亿元，地方企业净资产61669亿元。截至2007年末，中央级金融类企业国有资本总额1.2万亿元，占全部实收资本的80%以上，管理的资产总额已逾40万亿元。
行政事业性资产是国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产，包括政府机构、军队以及文化、教育、卫生、科研、新闻、司法、社会福利等行政单位或事业单位所占用的国有财产。根据财政部数据，截至2008年12月31日，全国行政事业单位资产总额9.04万亿元，扣除负债后净资产总额6.10万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三分之一。
资源性资产分为两部分：一部分是国家占有的土地。另一部分属于探明或者没有探明的潜在的矿产资源等自然性资产。
图2.1 1998——2008年行政事业单位国有资产净值
资料来源：财政部网站，“行政事业单位国有资产管理”。
二、按归口管理划分
从资产的角度，对国有资产的界定比较清晰。但是这些资产最终仍然具体落实到不同企业经营中，属于不同的部门管理。根据归口的不同，国有企业可分为：（1）由国务院国有资产监督管理委员会监督管理的中央企业；（2）地方国资委监管的地方国企；（3）由财政部监管的三类企业：中央行政事业单位所属企业、金融企业以及财务关系在财政部单列的国有企业。
图2.2 按照归口划分的国有企业
1．国务院国资委监管的国有企业
国资委管理的企业包括由国务院国有资产管理委员会监督管理的国有企业（央企）和地方国资委监督管理的国有企业（地方国企）。2009年末，129家中央企业拥有国有资本及权益为62930.9亿元，中央企业资产总额210580.8亿元。2010年，国务院国资委履行出资人职责的企业（央企）进一步缩减为123户。
涉及的行业主要有军工、石油石化、钢铁、电力、机械设备制造、通信、航空运输、水运、建筑施工、投资和商贸企业、生产经营型的科技型企业等。其中，科技型企业是央企中特殊的群体，均由原来的部属科研院所1990年代末改制而来，2003年国资委成立之初有 29家归入国资委管理，被定性为生产经营型的科技型央企。经几轮并购以后，目前有10家规模较大的科技型央企，其资产总量、利润总额等指标在国务院国资委监管的央企总规模中所占比重不到１％。
从行业上看，国资委监管的企业主要是工业企业，但是从资产的性质上，国资委是一部分金融资产的监管者。因为随着企业间相互参股带来的产权结构的多元化和多层级，以及企业的混业经营，很多工业企业也开始大规模的投资经营金融业。在过去两年中，中石油、中石化、中海油和中国国际航空公司等中央国企在金融业投下了大笔资金，中意人寿、海康人寿等这些合资保险公司拥有的国有股权，都被计入了国资委的名下。国资委单纯作为 “非金融国资”出资人的角色正变得模糊。
2．地方国资委监管的企业
在地方一级，对国有企业的管理机构并不完全和中央层级垂直对接，国资委管理的国有资产的范围更广。2009年8月，国务院国资委发布了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》，首次提出地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产一并纳入监管范围。目前各地国资委的监管范围不尽相同，例如北京国资委监管范围已经超过本地国有资产的95%。2010年1月11日，广州市政府通过《市财政局监管的国有企业分步移交市国资委管理的工作方案》，规划将全市经营性国有资产纳入国资监管机构统一监管。此外还有上海、重庆等多个省市将金融国有资产纳入到了市国资委的监管范围。
《企业国有资产法》里面虽然提出：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”不过，该条款同时还补充说，“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”因此，在对地方金融企业国有资产的管理上，除了地方国资委直接代表政府行使出资人权利外，还存在另外两种类型：一种是由地方金融办行使出资人权利；还有一种由政府控股的企业行使出资人权利。
3．财政部监管的企业
财政部监管的企业主要分为三类：
第一类是部属企业，即中央行政事业单位所属企业，共有82个部门6000多家企业。中央行政事业单位所属企业（中国人民银行、银监会、证监会、保监会、全国社保基金理事会、民航局所属企业，国防科工局等军工部门所属企业除外）国有资产监管工作按照企业“出资人”性质分别归口财政部行政政法司和教科文司管理。即中央行政单位出资的所属企业（不含文化企业）由行政政法司负责；中央事业单位出资的所属企业和中央级文化企业由教科文司负责；既有中央行政单位出资，又有中央事业单位出资的企业，根据“出资金额占比孰高”的原则确定由行政政法司或教科文司负责。
财政部公布的数据显示，2010年前8个月，中央企业实现利润8772.7亿，其中部属央企1544.5亿。国务院有明确规定，中央部委不允许办企业，现在的部属央企是中央部委下属事业单位所办或行政单位后勤服务中心成立的企业。
第二类是金融类企业。金融企业国有资产，是指各级人民政府及其授权投资主体对金融企业各种形式的出资所形成的权益。在四大国有银行股份制改革启动之前，财政部一直行使国有独资金融机构的出资人代表的职责，在2003年12月30日，在中行和建行股改启动之后，中央汇金公司开始扮演中行和建行出资人的角色。目前，国有金融资产主要是财政部以及财政部通过中投公司全资持有的汇金公司持有。但是财政部作为国有金融资产出资人的地位并没有得到明确的法律授权。
2006年以后，财政部出台了一系列政策，涉及国有金融企业的资产评估、产权登记、转让和国有资本经营预算等各个层面，不断强化财政部对金融国有资产的监管权力。其中，《金融控股公司财务管理若干规定》（财金[2009]89号）中对中国中信集团公司、中国光大（集团）总公司、中国光大集团有限公司明确了财政部出资人的角色——金融控股公司国有资本由财政部代表国家持有。2009年3月17日发布了《金融企业国有资产转让管理办法》，将金融国资转让审批权统一归口在各级财政部门。《办法》规定的财政部对金融国有企业监管范围包括：国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、资产管理公司、信托公司和保险资产管理公司；中国人民银行总行所属企业、中国投资有限责任公司（含中央汇金投资有限责任公司）、信用担保公司以及其他金融类企业。同时监管范围还包括金融资产管理公司，是指中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司和中国信达资产管理公司。
中央汇金投资有限责任公司是中国投资有限责任公司的全资子公司，是根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值的国有企业。中国银行、中国工商银行、中国建设银行和中国农业银行四大国有商业银行主要由汇金控股并被派驻董事。2009年5月，财政部《金融类企业国有产权转让管理办法》正式施行，明确了财政部在国有金融资产转让问题上的审批权；而汇金行使股东监管职能。汇金公司主要控股参股涉及银行、保险、证券和投资的12家金融机构。
第三类是财务关系在财政部单列的国有企业，包括中国对外文化集团公司、中国出版集团公司和中国烟草总公司，中国邮政集团公司目前暂由财政部履行出资人职责。
中国对外文化集团公司、中国出版集团和中国烟草总公司都是由国务院作为出资人，并授权财政部依法对集团的经营性国有资产进行监管，分别由文化部、新闻出版总署、工业合信息化部作为行政主管部门。
2011年03月16日
《国有企业的性质、表现与改革》报告连载之三
天则经济研究所
第七章   对国有企业当下表现的政治经济学分析
一、国有企业当下问题的历史起点
二十世纪九十年代初，大量的国有企业处于亏损或微利状态。这是因为，经过八十年代的改革，虽然国有企业的企业制度也有很大改进，但民营企业已经崛起，三资企业已成气候，在它们之间的竞争中，国有企业还是稍逊一筹，因此纷纷败下阵来。国有企业从整体上处于长期亏损状态。见下表。
表7.1  国有企业净亏损（1990年~1993年，单位：亿元）
年份
1990
1991
1992
1993
国有企业净亏损
-500.58
-435.55
-384.99
-361.80
数据来源：根据国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2007/indexch.htm）数据计算。
在这种背景下，中共中央在1993年11月召开的十四届三中全会上，提出了后来被称之为“抓大放小”的改革方案。对中小型的国有企业进行各种形式的改革，主要是产权性质的改革，从承包经营到整体出售；对于长期亏损的企业采取破产安排；而对大中型国有企业则进行企业制度的改革，主要是公司化和股份化改革。
而所谓大中型国有企业，大多是处于稀缺资源和垄断领域的国有企业。在九十年代初，中国的经济发展还没有从产业发展转变为城市化发展，中国的经济规模也没有大到对世界资源价格产生显然影响的地步，中国民众的收入还没有普遍提高到可以购买高价值商品（如住宅、汽车）的水平，具有强大购买力的城市中产阶层还没有形成。这时的土地还因长期的划拨方式而被认为是没有价值的，石油、煤炭等自然资源的价格处于低位，较高价值的商品（如手机）还没有明确的乐观市场前景，因而处于这些领域的国有企业也没有被认为是处于良好的市场环境中。
在这种背景下，于1993年12月颁发的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》提出，“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，近期可根据具体情况，对一九九三年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。”其中加重体的字实际上是有条件的，临时的，和具有过渡性质的安排，但正是这一句话，构成了在此之后发展的国有企业问题的主要前提。
在此之后的十四年里，国有企业没有上交一分钱利润，但仍然由国家财政至少承担了3680亿元的亏损。见下表。直到2007年12月，财政部和国资委才联合颁发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，其中规定中央国有企业分三种情况上交利润，最高10%。
表7.2 国家财政分项收入
数据来源：国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2007/indexch.htm）。注意，其中“企业收入”栏自1994年以后就一直是空白，但“企业亏损补贴”栏却仍每年有100多亿到300多亿不等的数字。
而实际上，正是在这十几年中，尤其是在2000年以后，中央国有企业的名义利润有了显著的增加。见下图。最多每年高达万亿以上。
图7.1 国有企业利润 单位：亿元
数据来源：财政部数据。
说明：这一数据的口径比国家统计局关于“国有及国有控股工业企业”的口径要大。
正是这些巨额的名义利润，成为中央国企管理层的重要的既得利益，也是唤醒他们关于作为一个特殊利益集团的自觉意识的重要事实。直到今天，即使上交10%的名义利润，国企管理层仍然是控制着绝大多数国企利润的群体。真正的所有者——全体人民，其及代理人——政府，都没有有效行使所有者所应行使的权利，对名义利润进行直接支配。
二、九十年代初国有企业的制度状态
自二十世纪80年代以来，对国有企业的改革经历了放权让利，承包制，利改税，利改税第二步，股份化和建立现代企业制度的几个阶段。虽然其中的大多形式都具有过渡性质，但或多或少在后来的国企的企业制度中留下痕迹。
1993年《公司法》颁布，其中有“国有独资公司”一章。在此之后，不少国有企业按照《公司法》的规定进行了公司化的改革，至少成为一家国有独资公司。也有一些国有企业进行了产权多元化的改革，成为了有多家股东的有限责任公司。还有些国有企业改造为股份有限公司，成为上市公司。
然而，在公司的外壳之下，国有企业还保留着很多原来的特征和改革过程的遗存。第一，预算软约束仍然存在。这在1994年以后表现得非常清楚。十几年的时间国有企业虽然没有上交一分钱利润，却每年让国家承担200~300亿左右的亏损。见表7.2。2005年到2008年，中国石化公司在净利润共有1746亿的情况下，仍然成功地获得国家补贴727亿元。2007年至2009年，中国石油公司在共有净利润3790亿元的情况下，仍从国家那里获得192亿元的补贴，175亿元的税费返还（详见第三章“国有企业的当下表现（一）：分配”）。
第二，经过一系列的改革，国有企业被控制得过死的问题基本得到了解决，但却产生了内部人控制的问题。即管理层过多地侵占所有者的利益的问题。这表现为前述国务院文件暂时不交利润的规定。这一规定基本上将放权让利的逻辑推行到了极端，但这已经违反了放权让利的初衷，即同时增加所有者的利益。另一个极端的表现是，2001年由当时的国家经贸委、人事部和劳动保障部联合发文的《关于深化国有企业内部人事、劳动、分 配 制 度 改 革 的 意 见》（国经贸企改〔2001〕230号）中提出：“企业职工工资水平，在国家宏观调控下由企业依据当地社会平均工资和企业经济效益自主决定。”这一规定实际上取消对国有企业工资奖金的上限，使国有企业管理层可能不断扩张工资奖金的份额，逐渐侵蚀属于全国人民的利润。这实际上是一种放大了的内部人控制，即国有企业管理层作为一个利益集团的内部人控制。
第三，在传统国企中，土地和矿产等国有的自然资源一直被默认免费使用。在二十世纪90年代初，中国的经济发展还没有走到加速城市化的阶段，中国的经济规模还没有显著影响自然资源的供需关系，土地价格和自然资源价格都处于低位，对这些生产要素的市场化改革，尤其是让国有企业有偿使用这些资源的改革也就没有提到议事日程。
在另一方面，虽然土地价值的概念已经逐渐被承认，但只被限定一些特定情况下，如《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局，1998年）提出的“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理”的情况下适用，而在国有企业没有发生上述变化的情况下，土地仍然被免费使用。
虽然对自然资源也在表面上征收了资源使用费（如石油约每吨24元至30元），但远远低于其市场租金水平（石油按价格的10%左右征收矿区使用费，约每吨300元至400元）。这一部分自然资源租金成为后来国企管理层巨大的利益空间。
总体来看，到了二十世纪90年代初，学术界、政府和整个社会似乎把告一段落的国企改革误认为是改革完成了，它原来存在的问题已经解决，而没有意识到其固有的问题一个也没有解决。而在另一方面，为了解决当时的国企困难的问题，急于在短时间内见到成效（所谓“三年解困”），而对国企管理层做了过多让步，而没有建立起在长期看均衡的企业制度。
十几年的国有企业改革实际上证明，放权让利取向的改革是失败的。这是因为，管理层不能用一般的统一的“让利”来激励，而要对其真正的绩效进行相应奖励，对其失误进行相应的惩罚才能达到激励效果。这恰恰是用一个本身也是代理人的政府部门去管理众多的企业所做不到的。只是在相当长时间里，人们认为管理层的激励不足是因为让利不够，所以最后将“让利”进行到底了。
因而，在九十年代初，国有企业的制度实际上处于一种委托人几乎完全放弃了对管理层进行控制和监管的内容，为日后内部人控制作为一个群体的国有企业提供了制度环境。
三、国有企业扭曲制度环境下的管理层利益集团
我们假定国有企业管理层就是追求自己利益最大化的经济人，在上述的制度环境下，他们的行为就会合乎逻辑地朝最有利于他们自己的方向偏离。
国有企业作为一个企业，有各种方式可以实现利润最大化。然而，简而言之，主要有两种方法。一种是市场竞争，一种是利用公权力获得对自己有利的法律、政策和监管措施。对于国有企业来说，由于其产权制度和治理结构存在着根本性的缺陷，在市场竞争方面不具优势，所以就更倾向于借用公权力。
还应注意，国有企业的管理层与国有企业本身的利益也不相同。如果真存在着追求自身利润最大化的国有企业，也存在着一个追求自身利益最大化的国有企业管理层，其利益区别于国有企业的所有者。这一管理层除了通过增大国有企业利润，为所有者做出贡献的方式来增大自己的利益外，还可通过与所有者讨价还价，在管理过程中侵占所有者利益，在与其它要素所有者的交易中获得有利于自己的价格等方式，增大自己的利益。
因而，国有企业管理层事实上是一个有着共同特殊利益的集团。由于他们弱于市场竞争，而强于利用公权力，所以他们的收入较少是由市场分配的，而较多是由政治结构决定的。由政治过程决定的分配往往是零和博弈，一个利益集团收入的增加就是另一个利益集团收入的减少。因而在政治结构中的利益集团之间的利害冲突更为明确和紧张。
与国有企业管理层有利害冲突的其他利益集团包括四部分。一部分是因国有企业管理层利用公权力获得市场垄断权而产生的冲突，这直接损害了国有企业的竞争者和产品的消费者；一部分是国有企业管理层利用公权力无偿占有公有自然资源和其它生产要素，或在定价时获得低价优惠，这直接损害了国有自然资源的所有者即全体人民，也损害了集体所有的自然资源和生产要素的所有者即农村集体；一部分是国有企业管理层不向国有企业所有者上交利润或上交很少的利润，这直接损害了国有企业的所有者即全体人民；一部分是国有企业管理层少交税赋，这直接损害了政府的利益，而根据中国的国家性质，政府是由人民委托实行公共治理的，所以少交税赋也就损害了全体人民的利益。由于在理论上，国有企业的所有者，公有自然资源和生产要素的所有者和国家都是由政府行政部门代理，所以后三个部分的利害冲突表现为国有企业管理层与行政部门的互动，但由于行政部门也是代理者，所以就可能出现行政部门并不维护委托人的利益的情况。
二十一世纪以来，土地和其它自然资源的价格随稀缺程度的增长而大幅上涨（见以下三图），因不少中央国有企业处于垄断这些自然资源的地位，他们能因此获得巨额收益，就更唤醒了国有企业管理层的作为一个自为的利益集团的意识。
图7.2 土地交易价格指数（1999年至2009年）
数据来源：国家统计局网站
图7.3 煤炭价格（1998年至2007年）
资料来源：中信证券研究部，王野。
图7.4 原油价格指数（2000年至2010年1月）
数据来源：美国能源信息局网站（http://www.eia.doe.gov/）
在《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》出台以后，国企管理层获得了“自主决定”工资水平的权利，他们就有可能利用现有国企在治理结构上的弱点，给自己和员工大涨工资。据周放生，在相当长的时间里，“国有独资和国家控股公司的董事会几乎全部都由企业内部人组成，相当多数的国企董事会与经理班子是一套人马两块牌子。”（周放生）在这种治理结构下，很难约束管理层给自己涨工资资金的冲动。例如，虽然中海油有限公司对其董事长傅成玉年收入1200万元有各种辩解，但一个不争的事实是，傅成玉本身就是该公司董事长，并没有信息告诉我们，他没有影响对自己薪酬的制定；更加上其他三位拿高薪的执行董事，与傅成玉一起共获得3390万元的薪酬，他们在董事会中的影响就会更大。
由于不交或少交国有资源租金会使名义利润增大，以与利润挂钩为名义的奖励就第一没有正确反映管理层的努力，因为2000年以来，土地、石油和煤炭等自然资源的租金都在大幅上涨，这些上涨的租金变成了名义利润上涨；第二，这使管理层实际上侵占了自然资源租金的所有者——全国人民的利益。这样一来，就使得国企管理层更注重在自然资源租金问题上向全国人民讨价还价。例如，中石油和中石化等垄断公司就在对抗按国际惯例上交矿区使用费[1]，在中央政府开征特别收益金后，仍然通过各种渠道提出调高特别收益金的起征点。
再者，由于1994年开始暂时免交利润，国企利润就实际上被管理层支配。这一支配权也是管理层的巨大收益。首先是在职消费。据一项研究，国有企业高管在职消费的金额是其薪酬的10倍左右，见下图（陈冬华等，2005）。随着国企高管的薪酬不断提高，薪酬与在职消费之间的差额会缩小，但即使如此，国企高管的在职消费也相当惊人。除了高管个人的在职消费，还有他们作为一个集体的在职消费。一个典型例子是，中石化对被指装豪华吊灯时回应说，该吊灯只有156万元。
图7.5 国有企业高层管理人员的在职消费
资料来源：陈冬华等，2005
其次是将利润投向非主营产业，如饭店，超市和其它房地产。据报道，央企拥有的酒店资产在千亿元以上。这不仅偏离了该企业原来的产业定位，而且并不重视这些投资的效率，更有甚者，利用这样的投资，将本来应上交全国人民的利润、以至由投资形成的资产游离于监督的视野之外。一个最典型的例子，就是山东鲁能集团由山东电力集团的一个三产企业摇身变为职工持股的企业（李其谚，王晓冰，2007）。这意味着，这部分没有上交的利润被国企管理层及员工实际占有了。这也是为什么在要求国企上交利润的强大舆论压力下，财政部和国资委只提出上交至多10%的原因。这背后能看到国企管理层讨价还价的影子。
最后是纳税。少交税，就会有更多的税后利润。据一项有关上市公司的研究，2007至2009年，上市公司中的国企的所得税负比率（交纳所得税占利润的比率）为10%，明显比民企的24%低14%（《投资者报》，2010），因为我国的所得税率为25%，可以明显看出，上市国企平均10%的所得税率包含的大量减免税的优惠。在这背后也能看出国企管理层的讨价还价。
四、国有企业管理者与官员的身份互换
在改革开放以前，国有企业主要是以政府行政部门的分支机构或附属机构形式存在，对企业管理层的人事管理往往采取行政官员的模式进行，国有企业具有浓重的行政色彩。在这种行政管理体制下，国有企业管理者与行政官员的身份在本质上并无差别，具有一定的行政级别，并且国有企业管理者的行政级别与企业的行政级别是一一对应的。因此，国有企业管理者与行政官员的身份互换，完全是党和政府的组织系统内部极为正常的人事调动。在国有企业改革中，按照“政企分离”的要求国有企业已成为完全独立的法人实体，国有企业的行政级别被逐一取消，国有企业管理者的身份也与行政官员完全脱离。但是，制度上的规定并不等于现实当中就能消除“政企不分”，事实上，国有企业管理者与官员身份的互换以一些新的形式出现，并且反映出不同的利益机制。
国有企业管理者与政府行政官员原本属于同一行政序列，改革虽然在很大程度上中断了原有的政企关系，但是基于主管部门和国有企业之间的“业务指导”关系隐约存在，特别是改革之前已经形成的人际关系不可能轻易消除。正因为国有企业管理者与行政官员实际上是同一群体，他们同在一个晋升系列之中，拥有共同的目标利益，所以互换位置、交叉任职就不足为怪了。通过对国家部委官员的履历统计发现，在19个部委的183名副部级以上官员当中，具有国有企业工作经历的就有56人，比重达到30.6%。例如，工业与信息部的部级官员中，有一半有过在国有企业从事管理工作的经历；在商务部也有近一半的部级官员担任过国有企业的管理人员；交通运输部也有近四成的部级官员做过国有企业管理人员。
另一方面，在国有企业的治理结构中，具有政府工作背景的前官员占有很大的比例。通过对123家中央企业的高管履历统计发现，在有信息披露的47家企业当中，一共有115名高管具有政府工作背景，平均每家企业达到2.45人。例如，在国电公司的9名高管人员当中，有7人曾经在政府行政部门任过职；在中国石油股份公司的14名董事会成员当中，有8人曾经在政府部门任过职；在中国石化股份公司的15名董事会成员当中，有7人曾经在政府部门任过职；在中国移动股份公司的14名董事会成员当中，有7人曾经在政府部门任过职。根据最近的一项研究分析，“在A股上市的国有企业当中，有1142名企业高管人员曾经是政府官员，占到高管总数的近50%”（周俊，2010）。
五、国有企业管理层的“院内活动”
国有企业管理层利用公权力扩张自己利益的核心，就是如何获得公权力的支持。实际上，“利用公权力”是任何一个有理性的企业管理层都要采用的方法。只要一个社会的政治结构是健康的，在法律框架下，企业管理层可以通过正当程序获得公权力的支持。如在美国，企业到国会去游说是合法的，国会通过正当程序通过一个法案是合法的，尽管该法案可能会对某个（些）企业有利。
当然，对美国利益集团游说国会的“院外活动”也有很多批评。如奥尔森指出，由于利益集团的利益只是社会利益的一小部分，利益集团通过游说获得有利于自己的法案通过可能会损害全社会的利益。然而，这究竟是在美国现有宪政框架下的问题，其本身并无非法之嫌。需要改进的是美国的宪政框架。
而在中国，由于政治结构不同，企业获得公权力支持的方式不同。依照美国“院外活动”的说法，我们将中国的类似行为称为“院内活动”，即企业管理层无需游说立法机关，只需游说行政部门即可。因为行政部门较立法机关有更少的透明度，以及存在着国有企业管理层与行政部门官员之间的特殊关系，所以将之称为“院内活动”。
国有企业管理层如何可能进行“院内活动”，又何以非常成功，是和国企管理者与官员的身份互换分不开的：第一，国有企业管理层与行政部门官员之间的距离非常短，他们之间甚至就是老同事，老上级或老部下的关系。这使得他们之间的合谋非常容易。第二，由于行政部门的官员在不确定的未来有可能到国有企业去任职，他们就有动力为国有企业提供更优惠的政策。这便影响了政策的公正性。实际上，在越走越窄的行政晋升阶梯中，国有企业管理层是安排大多数不能继续晋升的官员的好去处。在这里，管理层很高的工资奖金可能弥补不能继续升官的缺憾。
这种交叉任职和身份互换的制度使得这些国有企业管理层人员与行政部门官员之间有着比较熟识的个人关系，便利他们的政策游说活动，使国有企业管理层与相关行政部门的合谋成为可能。虽然我们很难从外部知道这些合谋是怎样达成的，但从结果上可以推断这些合谋是存在的。据一项分析，在A股上市公司中，剔除央企，其高管中有超过3名前官员的134家企业中，“过去三年的综合营业税金率只有2.5%，远远低于3.2%的A股公司平均水平”（周俊，2010）。
六、我国的政府部门的宪政缺陷：“部门立法”
在一个具有健康的宪政框架的社会中，一个企业的管理层若要获得产业垄断权，或者在与资源所有者、资产所有者和国家的讨价还价中获得优惠的条件，就要通过向立法机关的游说，经立法机关的立法实现。然而在我国，实际的立法过程存在着严重的宪政缺陷。
长期以来，我国的行政部门就有着争夺权力的弊端。前水利部长钱正英就曾轻描淡写地回忆，他们为了争夺部门权力，而放弃对基本原则的坚持[2]。近些年来，由于缺乏对行政部门行为的宪政约束，部门利益更为突显，为部门争权夺利的行为更为公开，越来越反映在“部门立法”的行为之上（参见杨帆，2010，第261~262页）。
首先是，行政部门名义上有制定法律的实施条例、政策的权力，也有发布所谓行政意见的权力。但是虽然《立法法》规定了立法事项的范围，由于没有明确细致的限定，这些行政部门制定的条例、政策和意见往往超出了法律规定的范围，直接介入到基本制度层面。例如，《立法法》第八条第八款规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”是立法范围内的事情。关于重要产业的垄断权的授予，按低于市场价格的价格获得自然资源开采权，不按市场规则免于支付土地租金，减免国有企业的上交利润的义务，减免企业交纳税赋的义务，国有企业在减免上交利润的同时自主制定管理层和员的工资资金的权利，等等，都属于对基本经济制度即市场制度基本原则的变更，但都被法律效力层给很低的行政部门的条例、政策和意见越权加以规定了。
例如，授予中石油，中石化和中海油等公司垄断权的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》（1999年，38号文）只是国务院办公厅与几个部委联合制订的一个行政文件；豁免国有企业的利润上交义务的《关于实行分税制财政管理体制的决定》也只是国务院的一个行政决定；授予国企管理层“自主决定”工资水平的《在关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》（2001年）也只是国家经贸委的一个文件。
即使在制定相关部门或产业的法律时，法律草案的起草者一般都是相关的行政部门。他们在起草时可能将有利于部门利益以及相关的企业利益的条款加进去。而在人民代表大会或人大常委会审议时，往往因为代表或委员缺少不同利益集团（如消费者或竞争者）的代表性和相关的专业知识，而通过了某一有着重大缺陷、倾向于行政部门利益或相关国有企业的法律。如在1992年正式施行的《烟草专卖法》规定由国家统一垄断烟草行业，其目的是为了增加国家财政收入。但事实证明，我国烟草企业向国家交纳的税赋只占利润的40%左右，远低于一些不实行烟草专卖国家75%的税赋比率（详见分报告之四“国有企业相关政策的演变”）。又如《邮政法》第五十五条规定，“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，……”直接排除了竞争。
在正式法律颁布以后，其实施细则往往由相关行政部门制定。在这一过程中，也有可能将某些有利于国有企业的条款放进去。《邮政法》修改草案中原有规定“同城快递五十克以下、异地快递一百克以下由邮政专营”，只是由于遭到强烈反对，才没有出现在最终文本中。但这一规定很有可能出现在以后的有关条例中。
由于在我国，宪法是不可诉的，所以是无法实施的。在法律结构中，越是表现为一般原则的法律越不能实施。而行政部门可以从自己的部门利益出发，有选择地执行法律、法规或政策，这就使得下位法的权威性往往高于上位法的权威性。这使部门“立”的法反而比上位法更能通行于社会。行政部门的这种执行能力使得“部门立法”权力变得更为全面和完整。这是导致国企管理层利益集团可以利用公权力推进“国进”的宪政层次的原因。
[1] 据报道，“中国石油（601857）财务资产部人士称：‘资源税改革将带来企业成本的大幅增加。经过我们测算，按照2008年的油价水平，如果税率定为5％，中石油资源税将比原来增加六倍。在此情况下，原来的油田可能会陷入亏损。’”“中石油方面建议国家在出台资源税改革方案时，应取消特别收益金、矿产资源补偿费、矿区使用费、采矿权费、探矿权费等资源税费，建立起合理的资源税制，既兼顾统筹中央和地方利益，又考虑到企业的承受能力。”（《二十一世纪经济报道》，转引自《金银岛》（http://www.jrdao.com/），2010）
[2] 钱正英：“挖私心来讲，我们自己内部有一个小算盘：那时水电和水利是分开的，水电是电力部，水利是水利部，三门峡这个项目马上就要上，为了争三门峡的领导权，就是三门峡归水利部主管还是归电力部主管，我们的调子也高了，都赞成搞三门峡了。”（1999）
2011年03月20日
《国有企业的性质、表现与改革》报告连载之四
天则经济研究所
第八章  国有企业的性质
一、企业的性质
企业的性质，如同罗纳德·科斯教授所说，是一种对市场制度的替代。其功能是组织和配置资源进行生产性活动。市场的方式是平等的人之间进行谈判，自由达成协议，最后实现资源在不同人之间的转移，从而实现资源间的配置，以进行生产性活动。而在企业内，这一在人与人之间，在用途之间配置资源的行动，由管理人员与工人之间的命令与服从关系所代替。
从更宽的视野来看，科斯的这种对企业性质的定义还包含一层意思，即企业只是市场制度的替代，而不是政府制度的替代。而一般而言，市场是在私人物品领域进行资源配置的有效制度，而政府是在公共物品领域进行资源配置的有效制度。所以，企业是在私人物品领域中配置资源的不同于市场的另一种有效制度。
从私人物品领域和公共物品领域的划分来看，每一领域中可以有若干有效地配置资源的制度。如在私人物品领域，有市场，企业，家庭等；在公共物品领域，有政府，宗教，非政府组织，家族祠堂等。所以企业的大的边界不应超出私人物品领域。
企业与市场之间的边界，或企业的规模边界，正如科斯所说，位于市场交易的边际成本和企业内部管理交易的边际成本相等的那一点上。
二、国家的性质
国家是包含空间和时间维度的政治制度。在空间维度上，国家是指一群人及其居住与活动的一片领土；在时间维度上，是指这群人世代相继而形成的超越个体的社会生命体，其中不仅有血缘相继，还有历史文化传统贯穿。无论这群人采取什么样的方式组成社会，他们都是国家权力的主要来源。特殊地，近代以来，几乎所有国家都接受了人民主权的概念。
在这群世代相继的人的社会中，必有公共物品领域，需要采取政府制度予以提供。政府制度是指，以强制性的税收形式从社会产出中聚集一部分资源，并以立法的、司法的和行政的方式提供公共物品。其中有些公共物品的提供要以暴力的形式，如国防，公共安全和法院判决的执行等。
政府并不等同于国家。国家具有全局性，跨越世代性，超越性，观念性，而政府则是国家在实施其在公共领域的治理时的具体制度。由人民主权的概念可知，政府是国家的代理，也是人民的代理。
国家作为一种跨越世代的制度，主要是为社会提供公共服务。因而政府的活动领域就是在公共物品领域中。
三、国有企业的性质
如果我们接受前述企业和国家的概念，我们就会觉得“国有企业”概念是一个奇怪的组合。一方面，“企业”一词要求它处于私人物品领域；另一方面，“国家”一词要求它处于公共物品领域。第一个问题是，一个社会是否需要国有企业？第二个问题是，如果需要，国有企业怎样调和“企业”与“国家”在性质上的不同，而形成一个有内在合理性的制度？
首先，在私人物品领域与公共物品领域之间，并非有一条非此即彼的分界线，而是存在一个过渡地带。在这一地带中，有存在着市场失灵的私人物品，包括（1）具有自然垄断性质的私人物品，如市场公用事业，自来水，管道燃气等；因其自然垄断性质，致使市场定价机制失灵，也不存在竞争机制。（2）需求的价格弹性很低且为生活必需的私人物品，会因供给量的波动而导致价格大幅度波动，在某些时候会造成恐慌，如两次石油危机。（3）由于情况紧急，以及地理垄断的原因，需求方在谈判中处于极为不利的地位，导致市场定价机制失灵，如急重病人的急救治疗。
在另一方面，有具有一定程度公共性质的私人物品，也有具有一定私人物品性质的公共物品。包括（1）公共程度较低。如覆盖范围较小的公共物品，村子里的道路，社区的公共设施等。（2）有些物品兼具公共物品和私人物品性质。如水库，既有灌溉的作用（私人物品），又有防洪的作用（公共物品）。（3）有些物品对某些人是公共物品，对某些人是私人物品。如初等教育。对于可以支付得起家庭，实际上是私人物品；但对支付不起的家庭，为了保证社会上所有的孩子能够起点平等，就要提供义务教育（公共物品）。（4）有些物品随着风险的增加而增加，当风险超过一定程度时，个人或企业就不愿承担了，这时这种物品就具有一定的公共性质。（5）有些物品从一个人的有限寿命角度看（正贴现率）是不具正的价值的，但从跨越世代的角度看（零贴现率）是具有正的价值的。前者为私人物品，后者为公共物品，两者之间就有过渡性质。
由于存在着这样一个过渡地带，非此即彼地采用“企业”制度或“政府”制度就不妥当，而是要采取两种制度的不同组合。这些不同组合包括：（1）联合销售或扩张的企业[1]；（2）企业加政府管制；（3）非政府非营利机构；（4）政府补贴，企业生产；（5）政府采购，企业生产；（6）国有企业。上述过渡地带中的大量情况，可以采取前五种方法应对。如香港地铁公司将地铁和周边土地开发结合起来；美国政府在石油危机时对石油价格进行的管制；西方传统中教会办非营利性医院和学校；中国中医传统中对不同收入水平人群的歧视性定价；家族祠堂为家族子弟提供学习条件，如用家族资源聘请老师等；泰国政府对医院急诊价格进行管制；美国政府向企业采购军用物资；政府向贫穷家庭发放教育券，由家庭选择学校；政府将公用事业的垄断经营权向企业招标，中标企业在政府监管下运营；中关村管委会对风险投资公司进行补贴和跟投，等等；最后适用“国有企业”形式的情况是非常之少的。
因为即使是纯公共物品，也可以采取政府融资，再向企业采购的形式。如美国亚利桑那州甚至将监狱的运营权向企业公开招标。在一个经济活动的完整链环中，包括融资，生产，交易和消费。只要公共物品的融资和生产之间可以分离，就不需要建立国有企业。所以，国有企业存在的条件，是在提供公共物品时，融资阶段和生产阶段不可分离。所谓这两个阶段不可分离，是指融资者不能简单地购买产品，而是要购买生产产品的生产要素及其组合——企业。
第一种情况是，由于生产过程的技术或管理信息有着某种特殊性，如包含着购买方认为的不可泄露的秘密，购买方就要直接控制生产过程，也就是说，与生产方实行纵向一体化，即成为一个企业。
第二种情况是，公共物品的采购方是唯一买家，该产品的生产具有很强的资产专用性，即生产方为了生产该产品，必须将大量资源投入于专门的设备和专门的人力资源，一旦采购方取消订单，这些专用资产将会大幅度贬值。在这种情况下，买卖双方都可能利用这种特定情况要挟对方，导致合约的不稳定。威廉森说，在这种情况下，可采取纵向一体化，即产权整合的办法解决问题。
当然，针对这两种情况，买卖双方整合成一家企业并不是唯一的办法。在第一种情况下，政府采购方想控制的技术或管理秘密往往局限于很小的部分，因而无需为此去合并一家大企业，而是对特定生产阶段的车间进行直接监管就够了。在第二种情况下，也可以采取采购方对贵重设备进行投资，生产方支付变动费用的办法；或者双方签订一种长期供货合同，如美国军方与企业签订的合同。
四、国有企业的边界
根据上节，国有企业的定位是在公共物品领域与私人物品领域之间，即所谓“过渡地带”。但在这一领域中，也有上述其它方法解决问题。而这些方法都应优先于国有企业的形式。所以，即使在这一领域中，国有企业的适用范围也非常小。
五、国有企业与政府之间的宪政关系
综上所述，国有企业应该有与政府一致的公共目标，只是形式不同分工不同而已。如果不是如此，国有企业进入可进行市场交易领域（包括政府竞争性采购的领域），甚至进入私人物品领域，就会与市场中的其它企业处于竞争关系之中，在这时，政府作为国家代理人行使所有者的权利，就会追求国有企业的利润最大化。而影响国有企业利润的，不仅是企业本身的竞争力，还有相关制度、政策和管制，这些都是由政府来制定的。
一旦如此，政府作为公共物品的提供者，就与其国有企业代理委托人的身份相冲突。所谓“公共物品”，最重要的是有关的制度环境，即保护产权，维护市场秩序和公正裁决。如果为了国有企业的利润最大化而动用公权力，就不可能平等对待其它市场主体，就可能妨碍政府提供公正和有效的公共物品，反而会侵犯产权、破坏市场秩序和在司法过程中偏袒一方。这就从根本上颠覆了政府的公共性质，使政府行为偏离了设立它的初衷。
因此，“不与民争利”和“国不以利为利，以义为利”，就是限定政府的宪政原则（盛洪，2010）。即政府及其设立的国有企业不应进入到营利性领域，以保证它在提供公共物品时的公正性。政府收入的正当和正常来源，应该是在提供公共物品的前提下，征收税赋。
[1]所谓“联合销售或扩张的企业”是指，将一块公共物品或相邻的私人物品捆绑起来，让一个企业生产或提供。这样公共物品的提供会使相邻的私人物品升值，从而使企业获得提供公共物品带来的好处。如一个企业负责一段河道的清洁，并在河边建设住宅社区。河道清洁带来的好处会使住宅社区的房地产升值。
2011年03月23日