科目重分类:政府职能转变与行政管理体制改革

姜明安  北京大学法学院
上传时间:2006-9-3
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关键词: 国家公行政/社会公行政/行政疆域/行政职能/有限政府/有为政府
内容提要: 行政的范围，既取决于不同时代、不同社会经济条件下人们对“公共物品”的需求，同时也取决于人们对政府权力的成本－效益的认识。在现代社会，人们对“公共物品”的需求量大增，政府的职能和行政的范围大为扩张。但行政国家、全能政府在为人们部分解决了现代社会发生的许多复杂问题（如“市场失灵”问题）以后，又导致了大量的更为复杂的问题（如政府腐败、社会腐败问题）。于是，转变政府职能，建设“有限政府”，政府权力向社会（“第三部门”）转化的方案提出来了。不过，转变政府职能的目标是既要“放松规制”，建设“有限政府”，同时也要加强服务和规范管理，建设“有为政府”。“有限政府”、“有为政府”都是市场经济之所需，都是民之所需，从而都是执政为民之所需。
一、行政“疆域”的范围行政的“疆域”究竟有多大，这恐怕很难有一个确定的答案。
不同的时代，政府有不同的管理职能。行政的范围是变化着的和发展着的。
不同的国度，不同的地区，政府主管事务的多寡和干预领域的广窄会有很大的不同。
不同时代、不同国度、不同地域行政“疆域”的大小取决于相应时代、相应国度、相应地域的经济和社会发展状况，取决于人们对“公共物品”的界定。如果人们把实质上属于非公共物品的事务纳入“公共物品”的范畴，让政府管理本应由市场调节，并且市场有能力调节的事务和纯私人领域的事务，行政的“疆域”就会不适当地扩张，这是问题的一个方面。问题的另一个方面是，即使是“公共物品”，也不是只能由政府提供，在现代社会，政府以外的“第三部门”，即社会公共组织，提供“公共物品”的比重越来越大。然而，在此种情形下，由社会公共组织提供“公共物品”的行为是否属于“行政”的范畴，是否可受行政法调整，或者说，行政相对人（公民、法人、其他组织等）对其行为不服，是否可向人民法院提起行政诉讼，这是摆在行政法学者面前的一个新的问题。
社会公共组织提供“公共物品”的行为无疑不同于政府提供“公共物品”的行为：后者以国家权力为后盾，前者只能依相应组织成员所达成的协议、章程（除法律、法规对之专门授权外）为行为根据。由于存在此种区别，传统行政法学者通常只研究国家公行政，而很少有人将社会公行政纳入研究范围。然而，随着20世纪后期国家权力向社会转移，这种情况有了改变，社会公行政开始逐步纳入行政法调整的范围和行政法学研究的对象。
根据现代行政法学理论，行政不再仅仅指国家的职能、国家的作用或国家的活动，现代行政同时也指国家以外的非以营利为目的，而以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织（如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等）的职能、作用和活动。传统行政法和行政法学仅以国家行政为对象，这自然有着历史的原因。因为在上世纪中期以前，作为国家和市场之外的“第三部门”的公共组织、社会团体尚未得到充分发展，其与一般社会公众和本组织成员亦未出现多大的利益冲突，从而也尚未产生要求法律调整的多大的必要性和迫切性。现代社会则不同，国家行政以外的公行政较前大为发展，国家行政权越来越多地向社会转移。一般社会公权力与国家权力相比，虽然其与社会公众的距离相对较近，其权力行使较易于受到社会公众的监督，从而腐败的可能性和侵犯相对人权益的可能性相对较小（这正是社会公权力和社会公行政发展的重要原因）。但是社会公权力毕竟同样是一种权力，既然是权力，如果仅凭社会监督而没有法律和制度的制约，同样会产生腐败、滥用和侵权的威胁，从而其与一般社会公众和相应社会组织成员亦会产生利益矛盾和冲突。因此，现代行政法将国家行政以外的社会公行政纳入行政法的调整范围（包括相对人可对之提起行政诉讼，人民法院可对之进行司法审查）就不仅具有必要性，而且随着市场经济的发展和社会公权力作用范围的扩大而越来越具有迫切性。社会公行政既然应纳入行政法的调整范围，那么，它应作为行政法学研究的对象也就是理所当然的了。教育部高等学校法学教学指导委员会组织编写的面向２１世纪课程教材《行政法与行政诉讼法》指出，“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如工会、妇联青联等社会团体，律师协会、医生协会、注册会计师协会等待业组织，村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织的行政。传统的行政法学通常只研究国家行政（国家行政机关的行政），二十世纪中期以后，各国行政法学大多将国家行政以外的公行政也开始纳入研究的范围”。[7] 2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过。