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浅谈如何改进和完善基层国土资源执法监察工作水平
浅谈如何改进和完善基层国土资源执法监察工作水平
绥阳县国土资源局 近年来，随着我国城市化、工业化进程的不断加快，对国土资源的需求日益旺盛，国土资源管理工作越来越受到人们的关注。党中央、国务院也对此问题高度重视，将土地作为国家实施宏观经济调控的重要手段之一，强调要加强国土资源管理，强化执法监察，打击各类国土资源违法违规行为，确保经济社会健康持续发展。但由于执法手段、执法机制、执法环境等因素影响，违法用地、破坏耕地、非法采矿等大案要案频发，国土资源各种违法行为没有从根本上得到遏制。不仅严重影响了国家宏观调控政策的落实，同时也暴露出国土资源执法监察工作还存在种种矛盾和问题。对此，结合我县国土资源管理工作实际，就如何改进和完善基层国土执法监察工作水平作一些探讨。 一、当前绥阳县国土资源执法监察现状 近几年来，在县委、县政府和市国土资源局的正确领导和大力支持下，我县国土资源管理部门坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，坚持依法行政，深入扎实地开展土地市场秩序整顿、土地违法违规专项清查和土地执法百日行动以及规范矿产资源勘查开发秩序等活动，进一步规范了我县的国土资源管理秩序，有力地保障了我县的经济发展。 二、存在问题和原因分析 但是，我们也必须清醒地看到，国土资源执法监察形势依然严峻，违法违规案件多，特别是违法用地面积大，破坏大量的耕地资源，严重影响了经济社会可持续发展战略的实施，引发了大量群众信访，影响了社会和谐稳定。当前，我县国土资源违法违规案件屡查不止，案件高发的态势还没有得到根本遏制。从案件数量上看，自2001年以来，全年国土资源系统每年查处上百件土地违法违规案件。从土地违法的面积上看，查处的违法违规用地每年都在300亩以上。从案件性质来看，从前几年企业违法用地和农村居民建房违法用地逐步向农村集体经济组织非法买卖土地、农业产业结构调整违法用地以及灾后重建“搭车建设”违法用地转变。从发案时间上看，在2004年国务院28号《决定》和2006年国务院31号《通知》以后，土地违法违规问题仍然没有得到遏制，并且存在上升势头。 国土资源违法违规行为居高不下，主要有以下因素： （一）国土资源执法监察职权设置不合理 由于目前我国立法上对土地监察的法律地位及其职权界定尚不明晰，土地监察的职权是模糊的、交叉的，其既具有一般的行政执法权，又具有部分行政监督权。同时，行政执法权缺乏一定的强制执行力，行政监督权缺乏一定的独立性，以至于土地监察权行使困难重重。按照我国法律规定，土地监察部门和国家监察部门都具有监督并查处政府违法用地行为的职责和职权，但由于面对的是政府部门，往往会出现两个部门推诿的局面。 （二）对地方政府用地行为监管困难 乡政级政府既作为土地管理者，又作为土地使用者使用土地，这种双重性使地方政府具有违反土地管理法律、法规的可能性，而实际上这类违法行为时有发生，一些地方甚至十分严重。因此，作为政府部门之一的国土资源管理部门，有时候就不得不处在查处政府或者政府部门这样的尴尬地位。执法部门查处同级政府，在工商、税务、药监等行政执法部门是不会遇到的。这一特点，也是大多数行政执法部门所不具备的。 （三）国土资源强制执行权力较弱 现行的政策、法律法规并未赋予土地监察执土地监察法人员在查处土地违法行为时一些必要的权力，如强制执行权。在调查过程中，我们可以要求当事人配合调查工作，但对于一些不配合调查的当事人却无法采取强制措施查案。在制止非法占用土地行为的过程中，土地行政主管部门向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，它是制止或终止违法行为继续的一种手段。但在实际工作中，收效甚微，缺乏强制力，效力仅仅停留在书面形式上，往往出现了执法人员前脚走，违法抢建者紧接着继续抢建的状况。另外，按照法律规定，国土资源管理部门对土地违法行为具有行政处罚权，但遇到土地违法者妨碍公务时必须由公安机关对其进行处罚，如果公安部门不配合，土地管理部门则束手无策，同时对已生效的处罚，土地管理部门缺少必要的强制执行手段。如交通部门有罚款、吊销驾驶执照、没收车辆的权力，工商部门有罚款、吊销营业执照、没收非法经营物品的权力，这些都不需要向法院申请就能执行。而土地管理部门要强制执行就必须向法院申请。这一状况暴露了土地监察权力有限，土地执法措施力度不足。 （四）联合执法中部门配合不力、移送案件执行难 在查处土地违法案件的过程中，国土资源的土地执法往往孤军作战，没有形成与城建规划、纪检监察、公安司法机关等部门综合立体作战的格局。移送案件执行难、难执行也是影响土地监察权行使的关键因素。由于法院执行难度大，很多案件法院以暂缓执行为退回案件，在民众中引起了强烈反响，导致法院失去了维护法律天平的尊严，政府失去了执法的权威，国土资源部门执法艰难。 （五）国土资源执法环境有待改善 随着经济社会的不断发展，各项建设对土地的需求逐年加快，土地供需矛盾日益突出，耕地保护压力倍增。现在普遍的用地模式仍延续过去那种需求冲动主导下的被动供地方式，仍然是土地围绕项目转。一些地方政府为了发展经济，完成经济指标，违法、违规使用土地，依法用地意识淡薄。加强土地管理，强化土地执法，切实保护耕地，体现的是可持续发展战略，其成效要在几十年上百年才能显现出来。由于执法效果难以立竿见影，土地执法有时非但得不到理解甚至被当作发展经济的绊脚石。 三、对改进和完善基层国土资源执法监察工作水平的思考 国土资源管理工作涉及干家万户，关系到各行各业。国土资源执法监察工作与许多行业、许多部门，与广大人民群众关系密切。进一步做好我县国土资源执法监察工作，需要有关部门和广大干部群众共同努力，承担共同责任。 （一）加强国土资源管理法律法规宣传，提高各级干部知法守法的自觉性。 解决地方政府或法人的国土资源违法问题，关键要强化国土资源法制意识。要把《中华人民共和国土地管理法》、《矿产资源法》、《基本农田保护条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强土地调控有关问题的通知》等列入乡镇、村干部的经常性教育、培训内容，有针对性地组织各种法律法规宣传培训班，对乡镇、村干部尤其是 “一把手”进行轮训，切实增强保护耕地、节约集约用地和依法保护资源的意识，明确违反国土资源法律法规应负法律责任，做到未雨绸缪、防微杜渐。要让广大干部群众在思想上，要真正树立起珍惜国土资源、自觉保护国土资源的思想观念。在工作上，有关部门和广大干部群众要自觉依照国土资源管理法律法规合理、节约使用国土资源，使依法行政、依法办事成为自觉行动。在措施上，要建立和完善各级政府保护国土资源的责任制度，使各级政府真正成为依法保护国土资源的责任主体。 （二）、建立和完善防范和监管机制。 土地违法行为一旦形成，土地难以复耕，建筑物难以拆除，处理人阻力更大，必须把工作做在前面。 一是通过进一步加大国土资源执法监察动态巡查力度，对辖区内重点范围、敏感部位、基本农田保护区等开展定期与不定期的巡查，同时，通过建立村级国土资源执法监察信息队伍，及时掌握国土资源违法违规行为信息，做到国土资源违法违规行为早发现、早制止、早处理，防范于未然。 二是要按照国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007)71号)的要求，对国土资源违法违规行为建立起综合监管体系。各有关部门要依据本部门职责，切实加强监管，形成执法合力。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。通过严格的综合监管，让国土资源违法违规行为无利可图、无法生存。 （三）建立和完善国土资源违法违规案件查处机制。 一是国土资源部门要切实履行职责，对发现的国土资源违法违规行为要依法及时严肃查处。 二是加大对责任的处理力度。要按照监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》的规定，按照省国土资源厅与省监察厅《关于监察机关和国土资源部门在查处国土资源违法违纪案件中加强协作配合的通知》要求，对国土资源违法违规案件的责任人员进行严肃处理。 三是建立与纪检监察机关和司法机关的联合办案机制。国土资源违法案件有多种情形应追究当事人的行政责任和刑事责任，但由于国土资源执法监察的执法手段有限，往往遇到调查取证难的问题，如果能建立一套与纪检监察机关和司法机关的联合办案机制，只要初步了解了构成给予行政处分或构成追究刑事责任的事实，纪检监察机关或司法机关就提前介入，协助调查取证。结合当地的实际制订和纪检监察机关联合办案办法、和公安机关联合办案办法、和检察机关联合办案办法，这样将大大提高办案效率，从而树立国土资源执法监察的权威。监察机关、国土资源行政主管部门要建立联席会议制度，形成统一组织、协调运作的工作机制，及时沟通情况，针对工作中遇到的新情况、新问题，研究制定相应的对策和措施。各部门既要各司其职、各尽其责，又要相互支持、密切配合，形成整体合力。 四是要利用卫星遥感监测手段开展土地执法检查，提高土地执法监察的威慑力。对重大典型案件，要公开调查、公开处理、公开曝光，教育广大干部群众。基层国土资源执法监察工作只有通过各部门的大力支持和配合，通过全社会的共同努力，解决好查处国土资源违法行为与经济发展之间的矛盾，才能实现资源管理规范有序，促进经济发展健康快速。
绥阳县国土资源局
二00九年十二月十日
浅谈如何改进和完善基层国土资源执法监察工作水平
绥阳县国土资源局 近年来，随着我国城市化、工业化进程的不断加快，对国土资源的需求日益旺盛，国土资源管理工作越来越受到人们的关注。党中央、国务院也对此问题高度重视，将土地作为国家实施宏观经济调控的重要手段之一，强调要加强国土资源管理，强化执法监察，打击各类国土资源违法违规行为，确保经济社会健康持续发展。但由于执法手段、执法机制、执法环境等因素影响，违法用地、破坏耕地、非法采矿等大案要案频发，国土资源各种违法行为没有从根本上得到遏制。不仅严重影响了国家宏观调控政策的落实，同时也暴露出国土资源执法监察工作还存在种种矛盾和问题。对此，结合我县国土资源管理工作实际，就如何改进和完善基层国土执法监察工作水平作一些探讨。 一、当前绥阳县国土资源执法监察现状 近几年来，在县委、县政府和市国土资源局的正确领导和大力支持下，我县国土资源管理部门坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，坚持依法行政，深入扎实地开展土地市场秩序整顿、土地违法违规专项清查和土地执法百日行动以及规范矿产资源勘查开发秩序等活动，进一步规范了我县的国土资源管理秩序，有力地保障了我县的经济发展。 二、存在问题和原因分析 但是，我们也必须清醒地看到，国土资源执法监察形势依然严峻，违法违规案件多，特别是违法用地面积大，破坏大量的耕地资源，严重影响了经济社会可持续发展战略的实施，引发了大量群众信访，影响了社会和谐稳定。当前，我县国土资源违法违规案件屡查不止，案件高发的态势还没有得到根本遏制。从案件数量上看，自2001年以来，全年国土资源系统每年查处上百件土地违法违规案件。从土地违法的面积上看，查处的违法违规用地每年都在300亩以上。从案件性质来看，从前几年企业违法用地和农村居民建房违法用地逐步向农村集体经济组织非法买卖土地、农业产业结构调整违法用地以及灾后重建“搭车建设”违法用地转变。从发案时间上看，在2004年国务院28号《决定》和2006年国务院31号《通知》以后，土地违法违规问题仍然没有得到遏制，并且存在上升势头。 国土资源违法违规行为居高不下，主要有以下因素： （一）国土资源执法监察职权设置不合理 由于目前我国立法上对土地监察的法律地位及其职权界定尚不明晰，土地监察的职权是模糊的、交叉的，其既具有一般的行政执法权，又具有部分行政监督权。同时，行政执法权缺乏一定的强制执行力，行政监督权缺乏一定的独立性，以至于土地监察权行使困难重重。按照我国法律规定，土地监察部门和国家监察部门都具有监督并查处政府违法用地行为的职责和职权，但由于面对的是政府部门，往往会出现两个部门推诿的局面。 （二）对地方政府用地行为监管困难 乡政级政府既作为土地管理者，又作为土地使用者使用土地，这种双重性使地方政府具有违反土地管理法律、法规的可能性，而实际上这类违法行为时有发生，一些地方甚至十分严重。因此，作为政府部门之一的国土资源管理部门，有时候就不得不处在查处政府或者政府部门这样的尴尬地位。执法部门查处同级政府，在工商、税务、药监等行政执法部门是不会遇到的。这一特点，也是大多数行政执法部门所不具备的。 （三）国土资源强制执行权力较弱 现行的政策、法律法规并未赋予土地监察执土地监察法人员在查处土地违法行为时一些必要的权力，如强制执行权。在调查过程中，我们可以要求当事人配合调查工作，但对于一些不配合调查的当事人却无法采取强制措施查案。在制止非法占用土地行为的过程中，土地行政主管部门向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，它是制止或终止违法行为继续的一种手段。但在实际工作中，收效甚微，缺乏强制力，效力仅仅停留在书面形式上，往往出现了执法人员前脚走，违法抢建者紧接着继续抢建的状况。另外，按照法律规定，国土资源管理部门对土地违法行为具有行政处罚权，但遇到土地违法者妨碍公务时必须由公安机关对其进行处罚，如果公安部门不配合，土地管理部门则束手无策，同时对已生效的处罚，土地管理部门缺少必要的强制执行手段。如交通部门有罚款、吊销驾驶执照、没收车辆的权力，工商部门有罚款、吊销营业执照、没收非法经营物品的权力，这些都不需要向法院申请就能执行。而土地管理部门要强制执行就必须向法院申请。这一状况暴露了土地监察权力有限，土地执法措施力度不足。 （四）联合执法中部门配合不力、移送案件执行难 在查处土地违法案件的过程中，国土资源的土地执法往往孤军作战，没有形成与城建规划、纪检监察、公安司法机关等部门综合立体作战的格局。移送案件执行难、难执行也是影响土地监察权行使的关键因素。由于法院执行难度大，很多案件法院以暂缓执行为退回案件，在民众中引起了强烈反响，导致法院失去了维护法律天平的尊严，政府失去了执法的权威，国土资源部门执法艰难。 （五）国土资源执法环境有待改善 随着经济社会的不断发展，各项建设对土地的需求逐年加快，土地供需矛盾日益突出，耕地保护压力倍增。现在普遍的用地模式仍延续过去那种需求冲动主导下的被动供地方式，仍然是土地围绕项目转。一些地方政府为了发展经济，完成经济指标，违法、违规使用土地，依法用地意识淡薄。加强土地管理，强化土地执法，切实保护耕地，体现的是可持续发展战略，其成效要在几十年上百年才能显现出来。由于执法效果难以立竿见影，土地执法有时非但得不到理解甚至被当作发展经济的绊脚石。 三、对改进和完善基层国土资源执法监察工作水平的思考 国土资源管理工作涉及干家万户，关系到各行各业。国土资源执法监察工作与许多行业、许多部门，与广大人民群众关系密切。进一步做好我县国土资源执法监察工作，需要有关部门和广大干部群众共同努力，承担共同责任。 （一）加强国土资源管理法律法规宣传，提高各级干部知法守法的自觉性。 解决地方政府或法人的国土资源违法问题，关键要强化国土资源法制意识。要把《中华人民共和国土地管理法》、《矿产资源法》、《基本农田保护条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强土地调控有关问题的通知》等列入乡镇、村干部的经常性教育、培训内容，有针对性地组织各种法律法规宣传培训班，对乡镇、村干部尤其是 “一把手”进行轮训，切实增强保护耕地、节约集约用地和依法保护资源的意识，明确违反国土资源法律法规应负法律责任，做到未雨绸缪、防微杜渐。要让广大干部群众在思想上，要真正树立起珍惜国土资源、自觉保护国土资源的思想观念。在工作上，有关部门和广大干部群众要自觉依照国土资源管理法律法规合理、节约使用国土资源，使依法行政、依法办事成为自觉行动。在措施上，要建立和完善各级政府保护国土资源的责任制度，使各级政府真正成为依法保护国土资源的责任主体。 （二）、建立和完善防范和监管机制。 土地违法行为一旦形成，土地难以复耕，建筑物难以拆除，处理人阻力更大，必须把工作做在前面。 一是通过进一步加大国土资源执法监察动态巡查力度，对辖区内重点范围、敏感部位、基本农田保护区等开展定期与不定期的巡查，同时，通过建立村级国土资源执法监察信息队伍，及时掌握国土资源违法违规行为信息，做到国土资源违法违规行为早发现、早制止、早处理，防范于未然。 二是要按照国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007)71号)的要求，对国土资源违法违规行为建立起综合监管体系。各有关部门要依据本部门职责，切实加强监管，形成执法合力。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。通过严格的综合监管，让国土资源违法违规行为无利可图、无法生存。 （三）建立和完善国土资源违法违规案件查处机制。 一是国土资源部门要切实履行职责，对发现的国土资源违法违规行为要依法及时严肃查处。 二是加大对责任的处理力度。要按照监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》的规定，按照省国土资源厅与省监察厅《关于监察机关和国土资源部门在查处国土资源违法违纪案件中加强协作配合的通知》要求，对国土资源违法违规案件的责任人员进行严肃处理。 三是建立与纪检监察机关和司法机关的联合办案机制。国土资源违法案件有多种情形应追究当事人的行政责任和刑事责任，但由于国土资源执法监察的执法手段有限，往往遇到调查取证难的问题，如果能建立一套与纪检监察机关和司法机关的联合办案机制，只要初步了解了构成给予行政处分或构成追究刑事责任的事实，纪检监察机关或司法机关就提前介入，协助调查取证。结合当地的实际制订和纪检监察机关联合办案办法、和公安机关联合办案办法、和检察机关联合办案办法，这样将大大提高办案效率，从而树立国土资源执法监察的权威。监察机关、国土资源行政主管部门要建立联席会议制度，形成统一组织、协调运作的工作机制，及时沟通情况，针对工作中遇到的新情况、新问题，研究制定相应的对策和措施。各部门既要各司其职、各尽其责，又要相互支持、密切配合，形成整体合力。 四是要利用卫星遥感监测手段开展土地执法检查，提高土地执法监察的威慑力。对重大典型案件，要公开调查、公开处理、公开曝光，教育广大干部群众。基层国土资源执法监察工作只有通过各部门的大力支持和配合，通过全社会的共同努力，解决好查处国土资源违法行为与经济发展之间的矛盾，才能实现资源管理规范有序，促进经济发展健康快速。
绥阳县国土资源局
二00九年十二月十日