噶陀寺莫扎法王瑜伽士:发达国家和地区的城市设计控制初探

       如同城市规划一样，城市设计也是政府对于城市建成环境的公共干预，它所关注的是城市形态和景观的公共价值领域（public realm）。因此，城市设计作为公共干预具有两种基本方式，分别是形态的（physical measures）和规章的（regulatory measures）。形态的干预方式就是对于城市公共空间（如街道、广场和公园等）的具体形态设计，可以称为形态型的城市设计。尽管城市公共空间在城市建成环境中起着主导作用，但就建成环境的投资构成和用地构成而言，建筑物占了绝大部分，并在很大程度上影响到城市公共空间的形态和景观品质（如街道、广场和公园的周边建筑物所形成的界面，城市的天际轮廓）。因此，城市形态和景观的公共价值领域不仅包括各种公共空间本身，而且涵盖对其品质具有影响的各种建筑物。政府对于建成环境进行公共干预的另一项重要职能就是制定和实施城市形态和景观的公共价值领域的控制规则，可以称为策略型城市设计（urban design policy）。

       在一些欧洲发达国家，城市设计控制已有相当长的历史。早在1912年，荷兰的拉仑市（Laren）就制定了城市美学控制（aesthetic control） 规则，并设置了专门委员会。二次大战前后，现代主义运动曾使欧美城市的传统风貌受到冲击，1960 和1970 年代的大规模城市更新又使长期形成的社会网络和城市肌理受到严重破坏。1970 年代初期的能源危机所引发的经济危机使西方发达国家的不少城市首当其冲，人们开始反思城市发展中走过的不少弯路，历史保存和环境保育逐渐成为一种主流的社会意识，对于城市设计控制也产生了深远影响，特别是城市设计开始作为公共政策的组成部分。到了1980 年代，全球化的进程日益显著，城市之间的相互竞争趋于激烈，城市建成环境的历史、文化和景观价值越来越成为城市发展的重要资源。全球化进程使许多城市风貌趋于类同，但也令越来越多的城市意识到地方历史和文化特色的保护价值，对于城市设计控制提出了新的要求。到了1990年代， 新城市主义（New Urbanism）提倡可持续发展的城市设计理念开始广为人知。

       如今，认为城市形态和景观具有公共价值，因而有必要控制开发活动可能产生的负面影响，已经形成社会共识。大部分发达国家的相关法律都授权政府的职能部门对于开发活动进行城市设计控制。下面将从体制类型、策略范畴、构成元素和运作机制四个方面讨论发达国家和地区的城市设计控制，以及对于我国的借鉴意义。

       一、美国城市设计管理制度与技术案例

       1、城市设计管理制度

       美国是联邦制国家，政府的行政管理实行三级体系，分别是联邦政府、州政府和地方政府，联邦政府并不具有法定的规划职能，只能借助财政手段（如联邦补助金）发挥间接的影响。地方政府的行政管理职能（包括城市规划）由州的立法授权。因此，各州的地方政府的城市规划职能（包括发展规划和开发控制）也就有所差别，各州的城市规划行政体系和运作体系也各有不同，甚至在一个州之内的各个自治市也各不相同。与美国的城市规划体系相适应，美国城市设计控制政策并不适用于全国各地，它具有显著的地方特色，大多数情况下是由州政府授权地方政府制定并实施。各地的政策都有着区别于其他地区的鲜明的特色，因而没有任何一个地方的政策可以概括、代表所有城市的城市设计控制政策。

       例如，波士顿的城市设计控制体制是开发控制和设计控制一体化的，都采取自由裁量的方式。旧金山具有相当完整的城市设计策略，并且纳入区划控制要求，城市设计控制具有规则约定的特征。波特兰也制定了完整的城市设计策略，但设计控制和区划的开发控制是并行实施的，设计控制只是针对大型开发项目，管理职能部门为设计委员会（Design Commission）和地标委员会（Landmarks Commission），并且更多地采用绩效性而不是规定性的控制要求。

       总的说来，美国城市设计控制政策是以设计审查制度为核心，以设计导则为方向与依据，以区划法为依托的控制政策。它是美国规划体系发展过程中的新事物，旨在弥补区划法对城市形象、环境质量等不可量化因素控制的不足，给城市建设以美学与感观上的控制，以创造更好的城市空间形态与宜人的生活环境。

       美国城市的开发控制主要由两个方面的内容组成。其中，区划控制是最主要的控制途径，而城市设计控制是作为区划控制的补充而逐渐兴起的控制手段。

       随着传统的区划控制体系逐渐暴露出各种不足及人们对城市美观、舒适等因素的日渐重视，在区划控制的基础上又衍生出了城市设计控制。其主旨在于有效地控制城市形象、环境质量等不可量化的因素，以弥补区划控制对这方面控制的不足。其将区划中硬性标准无法控制的内容通过导则条文与审查人员及公众对项目内容的审查评定予以控制。

       美国各城市并未制定城市设计专门法，只有基于城市设计考虑的单行法令，如《标识物条例》（Sign Ordinance）等。美国的城市设计控制政策并不是独立的制度，也没有独立的法规为其提供法律基础，其是通过区划中的“设计审查”（Design Review）介入到区划这个法律平台当中，借助区划的法律基础来控制城市的开发建设的。例如纽约市“土地利用区划管理规则”的第七章就针对商业区制订有“特殊城市设计准则”（Special Urban Design Guidelines），对商业区内零售商店的连续性（规定建筑物的正面长度必须在50英尺以上，且该正面至少有百分之五十为供商店使用者）、商店招牌、沿街立面的节奏感、其它有助于市容观瞻的设施（如露天咖啡座、街道设施、广场……）等等，都有详细规定。

       美国大多数城市针对全市性的空间结构与空间品质，制定了全市性的整体城市设计，以之为执行城市规划管理的基本审查原则。另外，针对城市特定地区，制订特别地区环境设计导则。此外，运用奖励手段与弹性管制，鼓励建筑开发提高品质以成为城市环境的一部分，如开放空间留设以供公众通行与休憩、建筑体量反映城市景观价值等，该城市或者另订城市设计奖励规则，或者并入区划成为奖励性区划（Incentive Zoning）而成为执行依据。城市设计控制的主要内容多是一些较为灵活并难以用明确数字准确描述的内容，如色彩、材料、设计元素、室内外连接方式、景观等。

       设计审查作为城市设计控制的主要手段被纳入到区划执行的程序当中，是区划法的一部分，是获得开发建设许可必须经过的审查程序。通常情况下，各个市政府都会通过一些审查与考核的方式来控制城市中建设项目的质量，如通过审核（Check）来实现一些强制性政策的执行，通过审查（Review）来实现一些原则性政策的执行。与区划审核相比，设计审查具有更大的灵活性。在很多城市的设计审查过程中，设计导则主要以设计的目标与原则为主，审查机构因在审查过程中需要对项目提案进行一定的主观评判而具有了一定的自由裁量权。

       设计审查作为城市设计控制的重要手段的同时，也是区划的一个重要的拓展接口，将许多不可量化的控制因素引入法定控制体系当中。区划法通常赋予设计审查相关主管部门设计审查与决策的权力，规定设计审查所应当参照的标准，以及需要进行设计审查的相应开发项目，而不对审查的具体内容进行规定。这使得设计审查有区划法作为法律平台而又不受区划法条款内容、格式的限制。

       在区划审查制度较为完备以及公众参与的既定程序基础上，城市设计审查的执行难度并不大，虽然有的城市为法定程序，有的则是基本的操作习惯而没有明文规定，都能得以执行。1992年，对美国360个市镇的一项调查显示，83%的市镇进行某种形式的设计审查，绝大部分市镇的设计审查是强制性和法定性的，只有少数是指导性的。

       2、 城市设计管理技术

       ①概况

       设计审查是设计控制的主要手段与方式，而设计导则（Design Guidelines）则是这种管理控制手段的主要依据，是实现城市设计目标和概念的具体操作标准，它是城市设计意向的表现，指导着城市设计意向的贯彻实施。

       设计导则作为设计审查的主要标准体现了通过设计审查进行城市设计控制的主要城市问题。这些问题主要涉及城市空间形象、视觉特征、使用舒适度、安全性等方面，且都无法用具体的数据来概括与控制，都没有明确的标准。设计导则中较少出现具体的数据或硬性的规定，而只是对城市中不同区位的设计项目或者某些特殊区域的特殊问题给予设计方向与原则上的指导。设计导则一方面给予开发设计者在城市层面上有力的指导与支持，另一方面也为其他与项目相关或对项目感兴趣的市民提供评判项目优劣的标准。此外，设计导则还是开发设计者、政府管理者、市民就项目进行共同探讨协商的平台。

       在城市建设中对设计控制的具体内容是由控制范围内的管理内容决定的，因此城市设计导则的内容也不尽相同，表现出鲜明的层次性。如区域性导则、全市性导则和区段性导则。区段性导则又根据地块大小不同，其控制的重点也不同。下表对美国几个主要城市的设计导则进行了比较。从表中可以看出，美国城市设计中设计导则大多是与城市设计方案不能分离的一部分；大多设计导则都是区段性的，针对不同地段编制不同的设计导则，使导则的内容具有针对性，不同的地段有不同的控制重点，保证了城市形态丰富多彩。此外，设计导则在操作形式上既是区划法的一部分，又是城市设计成果的一部分，在实施管理上具有法律效力。

       表2-1 美国部分城市设计导则比较

       整体上讲，美国的城市设计控制系统和运作过程由设计目标（总目标/子目标）、设计原则、设计导则、宣传引导、操作过程和实施机制6个部分组成，其中前3个部分为控制系统，以设计建构为主；后3个部分为运作过程，以建设管理为主。控制系统中设计导则的作用是用来控制和指导其他相关设计者对具体设计项目的设计，运作过程中设计导则的作用是为城市建设管理者提供管理、引导和评审城市开发建设项目的依据。基于以上的控制系统和运作过程，美国城市设计导则的编制格式一般都包括设计目标、设计导则两个方面。

       美国的城市设计导则有规定性和指导性两种。规定性导则规定出环境要素和体系的基本特征和要求，是下一阶段设计工作应体现的模式和依据，是必须严格遵循的，因而容易掌握和评价。指导性导则描述的是形体环境的要素和特征，解释说明对设计的要求和意向建议，并不构成严格的限制和约束，提供的是更加宽松的、启发创作思维的环境。比如在表达对开发强度的控制时，规定性导则会提出容积率的具体限制，而指导性导则会提出对某一公共空间在某一时段内的日照要求。在城市设计成果中，一般两种设计导则同时存在，共同发挥作用。许多学者在城市设计论著中提出应该尽可能多地使用指导性设计导则作为控制和引导手段，使城市设计成果具有更大的弹性。

       图2-1 城市设计的控制系统和运作过程示意

       从设计角度上讲，城市设计导则的编制是一项特殊的设计工作，其编制过程和其他设计过程大体上相同，遵循着设计的一般规则。但由于设计导则的特殊性，这一过程又与一般的设计过程有所不同，其中渗透了设计导则编制过程建筑高度体块和密度中公众参与和法制环节的结合体现了设计导则的权威性特点。西雅图市在“社区手册”中详细描述了设计导则的编制，主要有3 个步骤：问题的界定、解释和设计目标的形成，并提出了关于表述城市设计导则内容的具体要求。

       为了形象地说明设计目标和概念，许多城市设计导则除语言表述外，都尽可能使用图示、表格和意向设计图进一步说明，目的是使设计导则更清晰、更有意义并易于理解，有效地控制和引导开发建设。

       ② 导则形式

       美国各城市城市设计管理制度各自不同，其规划管理文件形式差异很大。

       例如，波特兰的城市设计指引主要以图文并重的引导性指引为主，提出局部地区设计发展目标、城市景观价值取向和非定量的设计要求和引导；其形式往往是提出其价值取向标准，再给出若干能较好实现该取向的实例图片和说明，目的在于明晰其城市设计意图，并给予具体项目的设计师和建筑师极大的创作空间。

       而加州、芝加哥的城市设计指引不仅提出了其目标和价值取向，还通过定性、定量的设计控制要求对主要城市设计控制要素加以明确规定；其形式以法律性语言落实具体控制要素的控制要求，并适当配图解释条文意义，将其城市设计意图转化为所有具体项目开发者和设计师、建筑师必须遵守的量化框架，任何具体设计都必须在设计大纲/指引/导则规定的框架内发展。

       二、英国城市设计管理制度与技术案例

       （1） 城市设计管理制度

       在城市设计的实施中，英国是以设计控制的审查体系进行的，而不同于美国是以区划条例作为设计控制的规则体系。其次，虽然英国近几年已开始在几个城市中开始尝试下放地方自主规划审核实施权的实践，但从总体来说，英国的规划体系乃至控制权是中央集权制定的，重要的规划和城市设计都要经英国环境、粮食及农业事务部审核通过，而美国的各个地方城市则具有更大的灵活处理权。

       1947 年的城乡规划法为英国的现代城市规划体系奠定了基础，规划许可制度（Permission System）沿用至今。1968年的规划法确立了法定发展规划（Development Plan）的二级体系（two-tier system）：战略性的结构规划（Structure Plans）和实施性的地方规划（Local Plan）。除了法定的发展规划之外，中央政府的城市规划政策，主要包括通告（Circulars）、议会报告（Parliamentary Statements）、规划政策指引&报告（Planning Policy Guidance & Statements ，即PPG/PPS）和区域规划指引（Regional Planning Guidance ，即RPG）等7种形式（如下表所示），阐述中央政府的各种规划政策。城市规划政策也是各级地方规划部门在编制发展规划和实施开发控制所必须遵循的依据。[1]

表2-6 英国中央政府的城市规划政策

       除了城市规划政策和法定发展规划外，英国规划体系中还有补充性规划（Supplementary Plan），包括设计导则（Design Guide）和开发概要（Development Brief），更为具体地针对特定地区或专题以及特定地块提供开发政策和建议，它虽然不是法定规划，但也是开发控制中考虑的因素。城市设计在设计导则和开发概要的制定方面一直扮演重要的角色。

       英国的城市设计控制是开发控制的组成部分，因而受到规划体系基本特征的制约，影响显而易见。

       第一，是英国规划行政体系的中央集权特征。英国政府的行政管理实行三级体系，分别是中央政府、郡政府和区政府，规划行政体系具有中央集权的特征。与中央集权的规划行政体系相应，英国的地方议会没有规划立法职能。英国中央政府的规划主管部门审批结构规划，而且有权干预地方发展规划和开发控制。除了各项法规和政策对于地方政府的规划运作（开发控制和设计控制）的制约外，中央政府直接指派规划监察员受理规划上诉，其中许多争议与设计控制有关。

       第二，是开发控制的自由量裁特征。根据英国的规划法，法定的地方规划只是作为开发控制的主要依据而不是唯一依据，开发活动与地方规划相符合并不意味着能够获得规划许可。由于地方规划仍然是比较原则性的，法律授权规划许可还要考虑开发项目的特定情况（尤其是周边环境），确定具体的规划条件，显然会涉及到一系列的设计控制因素。

       英国的开发控制和设计控制也是一体化的，法定规划作为开发控制和设计控制的策略依据，地块规划要点（Planning Brief）包括了开发控制和设计控制的具体要求。但是，英国和大陆欧洲国家的城市设计控制体制之间存在重要区别。根据英国的规划法，法定的地方规划只是作为规划控制的主要依据而不是唯一依据，开发申请与地方规划相符并不意味就能够获得规划许可。由于地方规划是比较原则性的，法律授权规划许可还要根据开发活动的特定情况，确定具体的规划条件，其中涉及到设计控制要求。因此，英国的开发控制和设计控制体制都具有明显的自由裁量（discretion）特征。

       （2） 城市设计管理技术

       英国的城市设计控制方法和技术的逐渐完善是与历史保护地区开发控制紧密相关的。1967 年的城市公共景物法（Civic Amenities Act）将历史保护范围扩大到整个城市，授权地方政府界划具有特殊建筑或历史意义的地区（Areas of Special Architectural or Historical Interests），并且明确了在历史保护地区内实施更为严格的设计控制原则，还引入了公众参与的控制过程。

       在1980年代中期，查尔斯王子对于英国的建筑设计提出一系列批评，使设计控制成为令人关注的议题。建筑师和规划师都明确地认为设计应该成为开发控制的重要考虑因素，但对于哪些设计元素应该列入规划控制范围则始终是争论不休的。作为英国现行规划体系的核心，1990年的城乡规划法再一次明确了地方发展规划作为开发控制的主要依据。1992年的规划政策指导文件又强调了在发展规划中制定城市设计政策（Design Policies）的重要性。在1994 年和1995 年环境部（现已改为：环境、粮食与农业事务部）推行了城乡环境品质（Quality in Town and Country）和城市设计运动（Urban Design Campaign）两项计划，城市设计政策成为新一轮地方规划中最为令人关注的议题之一。城市设计的概念也从传统的城市景观扩展到城市空间的公共领域及其社会属性。[2]

       其中，“城市设计运动”目的是在地区层面上考察城市设计如何介入对开发项目的早期规划阶段，明确在当时英国的规划和开发控制体系中城市设计的地位。当时环境部倡议：“在地区层面上，鼓励对开发项目的城市设计要素控制采用创新的合作和协商方式”，同时有必要考察在开发项目（development sites）层次上，“为了保证获得高质量设计而制定的开发概要（development brief）的角色和有效性”。城市设计运动包括21个案例，内容包括对正在开发和即将开发的项目进行设计和执行设计，遍及英国各地。

       1997年，英国环境部和规划部对规划政策指引（PPG1）进行修改，强调了城市设计的内容，并对城市设计与规划体系的结合进行了研究和实践。1998年英国环境部和规划部共同制订了以城市设计为核心的城市设计策略（Urban Design Strategies: City of Stoke-on-trend），成为英国城市设计政策的重要范本之一。

       英国的设计控制政策层次体系包括：环境、粮食与农业事务部的规划政策指引（Planning Policy Guidance）、郡设计导则（County design guidance）、发展规划（Development plan）、设计策略（Design strategy）、地方设计标准和导则（Local design standards/guidance）、发展框架（Development framework）、开发概要（Development brief）。城市设计策略以及开发概要都是开发控制中的设计控制的执行依据。[3]

       城市设计导则一般由地方规划部门制定，是非法定的补充性规划，为执行开发许可的审查时遇到的建筑方案与细部设计提供依据。例如20世纪70年代艾塞克斯郡（Essex County）居住区设计导则分为实体政策和视觉政策两部分。其中，实体政策非常重视车行和人行交通系统的分离和等级化、公共空间的配置以及包括建筑外壳（envelop）、庭院、公共设施、设计标准、维修等。视觉政策主要包括空间组织和建筑形式，空间组织应该形成庭园、广场及街道等构成的完整空间序列，且开放空间由建筑物所围合的高宽比值应能与行人的视觉尺度得到适当之对应与感知，并与行人动线系统相互连接。建筑形式方面应该强调下列6个方面的协调性：个体建筑与整体社区建筑群，外墙材质与地方材料，外墙材质及颜色，建筑体量与街廓模式及相邻建筑体量，外墙的开窗形式与本身建筑立面及相邻建筑开窗形式，建筑物细部形式与地区所在的环境风格。20世纪90年代的伯明翰中心区城市设计导则包括一系列政策：增加可识别性和可达性；开发和保护地标视廊；恢复自然地形特征；重塑街区；整治环境；强化公共空间等。

       开发概要也是由地方规划部门制定的非法定补充性规划，与设计导则的区别在于设计导则用于处理较大区域或专题，如商店店面、广告设置等，开发概要则是面向地块的详细规划要求。英国的开发概要包括两个部分：一是对地块特征的描述，二是一系列不同程度的规定性控制。实际上，开发概要是与开发商的谈判依据，在某种程度上类似政府以发展规划为谈判依据，只是层次不同而已。

       在英国城乡规划体系中城市设计还无一定的法定用语，但其规划体系中采纳了城市设计的概念及手法与策略，并落实应用在建筑开发控制及城市更新、城市再开发控制中。其重要的原则包括：空间环境格局的整体设计与控制，运用政府外部建设契机来诱导民间投入更新，以及行动计划的执行和强调民间公众参与民主程序的规划过程。此外，在执行规划许可及进行地区更新规划的过程中，也拟订“环境规划设计准则”、“景观规划设计准则”等类似于城市设计的准则作为项目审查及社区规划设计的依据。例如对法定的发展规划中有关建筑形态设计基准的审查许可项目包括：形态、规模、体量、特征、高度、材质和细部等；而有关建筑物与周边环境协调关系的审查项目包括：无沿线、沿街立面、历史文脉、街道格局、历史的平面布置格局、城市景观、历史的开发过程即统一感、连续性和格调等。此外，有关平面布局形态的审查项目包括日照与采光。

       例如Stoke-on-Trent市的议会为了强调对城市设计的关注，由规划和建筑管理局制定了全市范围的城市设计策略，包括一系列开发商和设计师都必须遵循的设计原则（design principles），要求在城市设计过程中以这些原则为基本出发点，结合特定地块的具体情况，制定开发概要。Stoke-on-Trent市的城市设计策略中有这些原则：可达性（Accessibility）、多样性（Variety）、创造性（Creativity）、渗透性（Permeability）、可识别性（Legibility）、文脉性（Context）等。

       三、日本城市设计管理制度与技术案例

       总体而言，日本城市设计的实践特征可以简要概括为：

       城市设计的目标是以市民为主，市民参与成为城市设计的基础和核心。城市设计以民间团体的组织形式为多数，并且多采用非正式的审议制度施行。

       城市设计除了少量的概念渗透在城市建设法规中，大量的城市设计成果没有法律上的保证，因而城市设计组织在有计划的城市建设实施过程中缺乏法律的支持。

       城市设计工作受到土地绝对私有化的严重限制。除了少数几个新区获得大规模开发实施的成功，大量城市设计实践活动是以小尺度环境设计为主，如观景台、街角、小广场、绿地、水池、灯光等。[4]

       （3） 城市设计管理制度

       日本的政府行政体系包括中央政府、都道府县和区市町村三级。以《都市计划法》、《建筑基本法》为主干，日本建立了针对城市土地使用和建筑完备的开发控制体系。从城市设计的实际运作和发展趋势，两法所规范的实施程序均能包容城市设计执行的需要。日本虽尚未有一定的法定城市设计用语，城市设计始终没能获得从城市总体规划制度——地区规划制度——建筑许可制度这个城市建设法系中的法律地位，不过，日本城市设计的实践已有30余年的经验，一部分城市设计的观念已经渗透在依据日本规划法的“地区规划制度”和依据建筑基准法的“综合设计制度”和“建筑协定制度”。[5]

       日本的城市设计的内容及执行可以分别经城市规划法的区划制度、地区规划制度、开发许可制度、特别区规划制度或土地调整法的土地区划整理制度以及《建筑基本法》的综合设计制度、建筑协定制度予以实施。因此，日本城市设计具有相当的制度基础及弹性运作的幅度。

       日本从1970年代开始引进美国城市设计的观念与经验，在此理论基础上依据本国国情，即土地的绝对私有制、民间小规模开发为主的建设状况以及城市设计在当时城市法系中没有相关规定的现实，创造了“城市创造”理论，并付诸实施。日本从公共环境、公共空间及公共基础设施的改善开始着手，有计划地在政府部门间推动城市设计，做出具体的城市设计工作业绩后，逐渐为市民所认同，并形成了独特的体制——“建筑协定制度”。虽然已有过去20多年的城市设计实践，在横滨等几个主要城市中城市设计已成为城市规划建设管理的重要手段之一，但在大多数的日本地区，城市设计主要是依赖于市民团体，即市民的积极参与。市民的参与意识虽高，但目前除特定地区外，尚无明文规定市民参与的程序，并且多采用非正式的城市设计审查制度。[6]

       日本的城市开发往往是以民间小规模的开发为主，因此日本的城市设计必须解决小规模大量性的开发的整体性控制问题，日本在这方面有着独到的成功经验，即《建筑基本法》规定的“建筑协定”制度。该制度是某一地区内的土地和建筑所有者们联合起来，对地区内的建筑用地、位置、结构、使用性质、形态、设备以及风格、色彩等要素，通过讨论、协商的办法，建立一个共同遵守的协议的建筑管理制度。从达成建筑协定的实例考察，以维持良好的居住环境为目标的实例最多，其次以商业环境整顿为目的，以提高工业用地的效益为目标的实例也有一些。如东京都世田谷区为兴建步行商业街而订立的建筑协定，内容包括：适用范围、一层的用途（必须为适合商业街的商业、饮食、服务业等）、构成公共区的骑楼（宽度、形式等）、二楼有利于眺望的穿透性墙面（如橱窗）、可见天空绿的保证、建筑立面形势（避免单调、鼓励分段式）、外墙颜色及材质、标识物（广告招牌）、灯光照明、共同化的停车系统，以及相关的执行程序等。各分项一般通过城市设计另外制定细则。

       日本的《建筑基本法》对建筑协定的形成和法律上的认可手续都有详细的规定。一般情况下，至少得有两人以上才能达成协定，但为了促进新区良好环境的形成，建筑协定可以一人达成，即土地开发者在自己的开发区内建立新的建筑准则，同样具有建筑协定的效力。

       在法律性质上，建筑协定属于民事协定，出现违反协定的行为时，只能根据协定中规定的处罚办法处理，而不能以《建筑基本法》为依据上诉和判决。另外，在原则上，所有城市建设的项目和具体指标都可以达成相应的协定，但是协定对同一街区内的协定不参加者、协定成立后的新迁入者，以及土地、建筑的所有权变更后的后继者都没有约束力，所以，协定的实际效力仍需商榷。

       作为保证城市开发整体性的城市设计准则，在日本的大规模新区开发和小规模的城市改建中都得到了广泛的应用。另外，由于建筑协定的制度保障，在民事协定基础上的城市开发往往也能够执行详细的城市设计准则。

 
       （4） 城市设计管理技术

       以横滨、多摩新城为例说明。

       在日本没有一个统一的城市设计标准或法律条文，地方政府根据自身实践需要，制定城市设计相关制度和准则。横滨市是日本城市设计产生地，在城市设计管理上走在前列，制定了“市区环境设计制度”，在城市环境改善与城市风格的创建上取得了很好的成效。

       1965年，横滨市制定了城市设计未来规划的设想，设立了城市美对策审议会。

       1971年，横滨市成立了日本历史上第一个专门的城市设计小组，以之为主体开展横滨城市设计工作。以“争取公共使用空间”为目标，通过一些公共基础设施和公共建筑的建设，步行商业街和绿化开敞空间的复兴，向市民们传播普及城市设计的信息，同时，设想发展一种能促进各行政机构之间和政府与民间合作的工作体制。在实际操作中，他们以市中心的改造为切入点，制定“关内地区景观保护纲要”，提高公共设施设计质量，谋求将行政内部空间与公共空间结合起来。同时，横滨市还通过文化遗产法和城市规划法的修订实现了较好的城市景观保护和历史地段环境保护。

       1980年代，日本进入了一个前所未有的城市发展高峰期，这一阶段以私有投资为特征。城市设计小组升格成为城市设计室，设计室与外界其他设计者相互合作逐渐增多，又增加了景观建筑师、市政工程师等新成员,城市设计的实施面也大大拓宽，政府的工作重心从具体的城市设计工作转向了管理、引导和协调。认为城市开发既需要决策和实施的连续性，也同样需要有公众的参与和合作。

       1990年代，社会各界及市民们对城市设计有了更多的理解和支持。不过，公共参与的兴趣焦点常常与城市宏观计划和整体发展有不相协调的地方。通常，商业步行街和广场的设计相对容易理解，较易为市民们所接受，因此能成为促进城市设计活动开展的有效手段。

图2-4 横滨伊势佐目町建设审议、管理程序

       资料来源：王建国，城市设计［M］．南京：东南大学出版社，2004．233-252

       表2-7 横滨伊势佐木町1·2丁目地区步行街建筑协定摘要[7]

       1990年代后，在横滨实践的带动下，全日本的城市设计活动在横滨的带动下，取得了显著成绩，以多摩新城第15街区的南大泽贝鲁柯里努住宅小区的建设为例，它规定了6项城市设计准则：

       表2-8 多摩新城第15街区的南大泽贝鲁柯里努住宅小区建设的城市设计准则

       四、对我国城市设计管理与控制的借鉴

       （1）国外城市设计制度与其城市规划体系相结合、对应。不同的城市管理制度、规划制度下有不同城市设计制度。其实施主体、控制方法差别较大。

       美国城市设计控制源于区划法控制，其特点是实施灵活、引导性强；英国城市设计控制是设计导则和开发概要的重要补充内容。其城市设计关注的问题、内容和实施手段都值得我们研究。新加坡城市管理制度与城市规划制度较中国类似，对我国城市设计制度的建立具有较强的参考性。但任何外来制度都必须与国内具体管理实施相结合，不可能照搬照抄。

       （2）城市设计的实施是通过政策化而融于开发控制体系之中的。开发控制体系主要有两种代表性类型：美国的区划法规体系和英国的开发许可行政体系。各国都没有法定的城市设计用语及体系，但其内容都在开发控制中广泛执行。自1980年代以来，美国、日本以及英国等国家，均注意到城市设计的执行必须有明确的城市政策为依据，否则城市设计的实施内容充其量仅仅是见仁见智的美学关注；也因为公私合作进行城市开发成为全球的发展趋势，城市设计本身成为城市公共政策的一部分，如各种奖励性措施和弹性操作办法以及旧金山整体城市设计成为城市总体规划的一部分等。城市设计政策化的同时既实现了城市设计目标，又丰富和拓展了开发控制体系。

       我国的开发控制基本上也是介于两种类型之间，形式是“一书两证”的开发许可制度。与区划类似的控制性详细规划作为法定规划，成为开发控制的法定依据，但不是唯一的依据，开发许可采用行政审批的方式，规划管理人员仍具有较大的自由裁量权，这一点与英国体系类似。我国城市设计的政策化过程和方法仍有待研究。

       （3）城市设计的实际作用在于它可以成为针对城市开发的设计审查的依据之一。从开发许可的依据看，各国都普遍采用了城市设计导则的辅助方式。设计导则可适用于许多层次，相对应于法定规划的各层次。另外，对重要地区则更加深入地制定特别导则以强调该重要地区的特色，基于城市设计的方法，城市设计导则是关于理想的环境形式原型品质的描述与基本的规范，同时也应该是体现城市空间公共利益的要求。地区中无论开发者及开发方式如何不同，导则所要求的基本品质是相同的。

       不论美国的区划，还是英国的开发许可，都存在对开发个案的设计审查（或审议）程序，除了必须考虑法定的战略性发展规划（如美国的综合规划、英国的结构规划、日本的总体规划）的指导原则外，在法定依据（如美国的区划、英国的地方规划、日本的地区规划或建筑协定）的基础上，大部分城市已经通过城市设计研究颁布了设计导则，借助设计审查程序将其纳入为参考依据，成为非法定但是行之有效的依据。从本质上分析，设计导则弥补了开发审查法定依据的不足之处。

       我国的设计审查主要依据控制性详细规划，同样存在着通则式审查的缺陷，尤其缺失城市设计关注的城市空间公共领域的品质，因此，建立城市设计导则作为设计审查的依据的工作有重要意义。

       （4）城市设计应积极推进公众参与，提高市民的主体意识并使市民参与制度化。扩大公众参与是各国实施城市设计中的一个重要步骤，良好的决策过程是支持城市设计成功的必要条件。公众参与可以真正获得地方对城市开发的支持。日本的建筑协定制度更是突破了城市规划法的行政法范畴，建立了基于民事权利的公众参与制度。

       从我国实际看，业主委员会在居住区的公众自治中逐渐起到越来越重要的作用，公众参与的呼声和意识也日益显著。我国的居委会制度曾经在传达政策、联系群众、社会治安、尊老爱幼等方面起了巨大的作用，在居民自我参与、公共参与以及获得自组织的邻里精神方面有着无比的优越之处，在新的市场体制下，如何转变职能定位和行为模式是值得研究的问题。（图表略）

       作者简介：

       王玉，男，在职硕士生、注册规划师，广州市城市规划设计所所长

       [1] 参考王丽萍等. 英国的城市规划体系[J]. 国外城市规划. 1993.3，9-14

       [2] 郝娟. 英国开发控制中的强制执行体系[J]. 国外城市规划. 1995.2，12-16

       [3] 唐子来. 英国的城市规划体系[J]. 城市规划. 1998.8,38-42

       [4] 李少云．城市设计的本土化研究——以现代城市设计在中国的发展为例[D]：［博士学位论文］．上海：同济大学建筑与城市规划学院，2004

       [5] 刘武君，刘强. 日本的城市规划规制——日本城市规划法研究[J]. 1993.2，1993.3，1993.4，1994.1

       [6] 刘武君，刘强. 环境与开发——关于1992年日本城市规划法修改的研究[J]. 国外城市规划. 1997.3

       [7]王建国，城市设计［M］．南京：东南大学出版社，2004．233-252