采矿损害赔偿研究 重庆市第五中级人民法院副院长邹钢
[内容摘要]：采矿损害包括人身损害、财产损害、环境破坏，还可分为公益损害和私益损害。采矿损害具有影响范围的广泛性与社会性、采矿行为的合法性和利益性、致害原因的复合性和复杂性等特征。采矿损害赔偿责任的构成要件主要包括损害事实、采矿行为、因果关系。行政处理途径在采矿损害赔偿救济中具有独特的优势，同时应当大力推行采矿损害民事责任的社会救济，司法救济具有一定的局限，处理上应当慎重。
[关键词]：采矿损害 侵权 行政救济 社会救济
矿产开采常常对矿区内人群的人身、财产及生态环境产生损害。这类损害构成复杂，法律规定不完善，侵权责任法对此研究尚不深入，司法救济难度大。胡锦涛在党的十七大上的报告中指出：“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。”民事审判中，认真研究煤矿采空区损害赔偿案件，对于发展生产、保护环境、维护公民的合法权益有积极的意义。笔者在此以煤矿采空区为视角，对采矿损害赔偿作初步探讨。
一、采矿损害的类型化分析
地下煤炭被开采后常常留下一个个成片的空洞，煤层被采空的地区称为采空区。采空区的地质结构改变，必然破坏原有生态环境，威胁地表人群的生命财产安全，造成采矿损害。采矿损害属复合性损害，依据不同的标准，可作不同的分类。
（一）按损害的对象区分，采矿损害可分为：
1、人身损害。煤层采空后，容易造成地层塌陷，引发房屋垮塌、地质灾害，可能造成人员伤亡。
2、财产损害。地层塌陷引发的房屋裂缝倒塌、地质灾害可能导致家禽、家畜死亡、农作物等毁损。
3、环境破坏。在采空区，导致地表水容易渗漏，地下水下沉随矿井通道流失，导致采空区内土地保水能力明显下降，河溪断流，井渠枯竭，人畜饮水困难，土地抗旱能力差，地力下降，部分土地甚至失去耕种价值。矿产采出地面后，有毒有害物质暴露地表，形成继发性型环境污染，进一步扩大损害，恶化生态环境。
（二）按受害主体分，采矿损害可分为公益损害和私益损害。
英美法系立法利用“妨害行为”的概念和原理来概括环境侵害。[1]“妨害行为”可分为公益妨害和私益妨害。所谓“公益妨害”，指不法行为或不履行法律规定的行为，致使社会上一般人之生命、健康、财产、安乐、自由、利益、便利等遭受危害，或对公共权利的行使和供给产生妨害。所谓“私益妨害”，则是指不法行为或不履行法律规定的行为，致使私人利益所受到的危害。[2]笔者认为，在采矿损害赔偿中，公益损害既包括对矿区当代不特定多数的人之生命、财产的损害，也包括因生态环境的恶化，对后代人生存发展所产生的不良影响。私益损害是指对特定的人之人身、财产的损害。
不同类型的损害，宜采取不同的救济方法。对人身、财产损害，其损害金额容易确定，可按损害填补的方法予以赔偿。对环境破坏，其损害金额难以量化，重在采取补救性措施，尽可能恢复环境的功能。公益损害和私益损害的划分，亦为损害赔偿救济提供了不同的思路。
二、采矿损害的特点
采矿损害与一般的民事侵权相比，具有以下特点：
第一、影响范围的广泛性与社会性。采矿损害往往涉及一定区域内不特定多数的人和物。[3]采矿形成的采空区不能恢复，对环境改变的损害不可逆转或难以恢复，不仅损害了矿区当代人的权益，而且损害了矿区后代人的权益。
第二、采矿行为通常具有合法性和利益性。传统侵权行为往往是危害社会安全，是对社会无益的行为，具有“可归责性”或“社会危害性”。而矿产资源是人类生存和发展的基础，人类在经济再生产过程中，需要以矿产资源为生产和生活资料。通常情况下，开采矿产资源符合社会生活常规，经过行政许可，是有价值、有意义的合法行为，所造成的损害是人类文明进步所付出的必要代价，是一种社会风险。从利益衡量角度讲，人类不可能停止对矿产资源的开采利用，也不能完全避免采矿损害。正因为采矿是有益于人类生存与发展的行为，要求人们对采矿损害要有适度忍受的义务。
第三、致害原因的复合性和复杂性。在传统侵权行为中，一般只涉及特定的、个别的受害人人身、财产等一种或多种私益的损害，通常不会对后代人的权益产生明显影响。且加害主体、加害行为与损害事实、损害程度和损害过程均容易确定，受害人举证证明侵权责任的各个要件亦相对容易。而在采矿损害赔偿中，损害的对象具有多重性，每一种损害又可能是多重原因造成的。比如，矿区房屋裂缝坍塌，既可能有采矿造成地层沉陷的原因，也有可能是滑坡、暴雨等地质灾害造成的，又如，农地干旱造成欠收、绝收，既有采矿造成地表水下沉的原因，也可能有降水不足的原因。同时，造成损害的原因隐藏于损害的背后，需要借助科学技术进行分析判断。
此外，采矿损害还具有长期性，连续性等特征。
三、采矿损害赔偿责任的构成要件
环境问题分为环境破坏和环境污染两大类，一般认为，环境污染是指工矿企业等单位所产生的废气、废水、废渣、粉尘、垃圾、放射性等有害物质和噪声、震动、恶臭排放或传播到大气、水、土地等环境之中，使人类生存环境受到一定程度的危害的行为。[4]从民法角度讲，人为造成环境破坏与环境污染致人损害可归为环境侵害。所谓环境侵害是指人类活动造成的环境污染和破坏，以致危害公民的环境权益或危及人类生存和发展的环境侵权行为。[5]采矿损害属于环境破坏侵权行为。
在侵权行为法领域，一般只研究了环境污染致人损害，对因采矿改变地质结构等导致环境破坏致人损害未作深入研究。民法典草案及有关草案建议稿也未对环境破坏侵权作规定。[6]笔者认为，采矿损害赔偿责任与环境污染紧密相连，在采矿损害赔偿中可能包含环境污染，二者造成损害的特性也十分类似，故采矿损害赔偿的法理基础与环境污染侵权责任相同。
有人认为，《民法通则》第124条确立归责原则仍然属于过错责任的范畴。“违法”就是一种过错，只不过“过错”并非主观归错，而是所谓的“客观归错”。[7]在环境侵权方面，以无过错责任取代过错责任，几乎成为各国环境权保护立法的首要问题。[8]我国《环境保护法》第四十一条第一款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《矿产资源法》第三十二条第三款也规定：“开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”均未以“违法”或“过错”为归责要件，可见，我国也建立了环境侵权的无过错责任。因此，在判断采矿人是否承担损害赔偿责任时，应直接适用《矿产资源法》，不必考量采矿行为的合法性。
环境侵权的无过错责任是指因污染和破坏而给他人造成财产和人身损害的行为人，即使主观上没有过错，也要对其所造成的损害承担赔偿责任，目的在于赔偿受害人所受的损失。为此，采矿损害赔偿责任有以下几个构成要件：
1、有损害事实存在。损害事实既是侵权行为所产生的危害结果，又是民事责任的依据。在采矿损害赔偿中，侵权所造成的损害事实不仅包括环境资源的经济性价值损害，而且包括生态性价值损害，既包括对当代人的人身、财产的损害，也包括对后代人生存发展的不良影响。采矿造成的损害，通常难以确定，需要同因果关系一起进行鉴定，造成生态环境恶化的，其损失更难量化。
2、有采矿行为。行为人在受害人居住、活动地或财产所在地之下从事采矿活动。
3、采矿行为与损害后果之间有因果关系。侵权行为中的因果关系是违法行为与损害后果之间的客观联系，即特定的损害事实是否是行为人的行为引起的结果。只有当二者间存在因果关系时，行为人才应承担相应的民事责任。侵权行为法上的因果关系分为责任成立的因果关系和责任范围的因果关系。[9]所谓责任成立的因果关系是指可归责的行为与权利受侵害（或保护他人法律的违反）之间有因果关系。所谓责任范围的因果关系指权利受侵害与损害之间的因果关系。责任成立的因果关系所欲断定的“权利”受侵害是否因其原因事实（加害行为）而发生，因权利被侵害而发生的损害，应否予以赔偿，系属责任范围的因果关系。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条第（四）项规定“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”这里所指的因果关系即是责任成立的因果关系。有观点认为这是证明责任的倒置。[10]其实，该规定更接近因果关系推定。所谓因果关系推定，是指对于某种表见事实发生损害，推定损害与该事实的因果关系存在，受害人无须证明其间的因果关系，即可对表见事实行为请求损害赔偿，而行为人则惟于以反证证明损害与该事实无关时始可免责的法则。[11]举证责任“倒置”对应的是所谓“正置”，在“正置”之下，环境侵害受害人欲主张其权利，就需对因果关系承担举证责任；在“倒置”的做法，则是在原告就其他要件事实举证的基础上，规定由被告就因果关系承担举证责任。可见，因果关系推定与因果关系举证责任倒置是有区别的。在采矿损害赔偿中，只要受害人举证证明其人身、财产因地层塌陷、瓦斯泄漏等因采矿相关联的事实中受到损害，即推定责任成立的因果关系成立，采矿人否认的，应举证证明采矿行为与损害事实之间不存在因果关系。对于责任范围内的因果关系，仍应由受害人承担举证责任。
四、采矿损害赔偿救济
采矿损害中，对生态环境的破坏难以量化、难以补偿。由于对生态环境的破坏具有长期性，即使通过司法途径对特定的受害人判决给予赔偿，也只能解决当代人的损害赔偿问题，不能给予后代人损害给予赔偿，不能实现代际公平。并且生态环境的破坏影响人数众多，法院裁判执行难度大，即使赔偿金执行给予每个受害人，也难以采取恢复生态的措施，矿区居民仍将长期处于恶劣的生态环境之中。司法途径解决生态破坏之赔偿并非最佳选择。在环境保护的法律手段中，民法所能发挥的作用是有限的，较之于各种手段，它往往只扮演了次要角色。[12]因此，应当根据采矿损害的不同类型和特征，建立行政救济、损害分担社会化、司法救济等多元途径予以救济。
（一）行政救济
现代世界各国环境法几乎都无一例外地规定由国家环境行政权对全国的环境保护工作进行统一的监管。环境保护目标的实现，主要依赖国家的环境行政权的实现。[13]我国《环境保护法》第四十一条第二款规定：“（造成环境污染危害的）赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”我国政府是责任政府，恢复因采矿遭受破坏的生态环境是各级政府的应尽之责。
行政途径救济有以下独特优势：
1、有利于及时、高效、妥善解决纠纷。采矿行政主管部门和人民法院相比，熟悉采矿的范围和过程，拥有人才、技术、设备等优势，一般能迅速查明损害的原因，准确划分责任，且简便易行，容易为双方当事人所接受。
2、有利于防止采矿利益与损害明显失衡。我国对开采矿产资源实行行政许可制度，开采矿产资源必须经申请并获批准取得采矿权。由行政处理采矿损害赔偿，行政机关在规划矿区，颁发采矿权证时，可充分进行利益衡量，有利于矿区的合理规划，防止采矿的损害明显大于所获得的利益。
3、有利于采矿损害的有效控制。国家对采矿业实行监督、管理。发生采矿损害后，主管行政机关有权责令采矿企业予以赔偿，并采取必要的补救措施。必要时，行政机关还可依法收回采矿权证，关闭采矿企业。可见，行政主管机关对采矿企业具有较强的影响力，可有效保证损害赔偿金的落实。
4、有利于恢复矿区生态环境。行政机关有完善的组织体系，在征得矿区群众同意的情况下，集中使用损害赔偿金，可以组织矿区群众兴修水利，铺设饮水、灌溉管网设施，妥善解决人畜饮水、农地灌溉等问题，可以用来修建道路，治理滑坡危岩，减少安全隐患，种植树木，恢复矿区生态环境。
行政救济的途径主要有行政调解和行政仲裁。
1、行政调解。现实生活中，由于矿区群众因采矿受到损害不能得到及时、适当的赔偿，自发组织起来堵矿井、堵矿区公路和铁路等群体性事件时有发生，矛盾比较尖锐，维护稳定的压力大。按现有社会治安属地管理原则，所有稳定问题交由矿区所在的区县、乡镇两级政府处理。为彻底消除矛盾，有的区县、乡镇政府代表矿区群众与采矿企业达成了有关赔偿、补偿的协议，但难以得到有效的履行。原因在于：一是国家对采矿民事赔偿的范围、标准等没有明确规定，二是有的采矿企业属国有市属以上大中型企业，区县、乡镇两级政府对其无约束力，三是采矿企业诚信度较差，当企业与群众的矛盾尖锐时，就拿出一点赔偿，矛盾一旦缓和，又不履行承诺，对矿区群众成“挤牙膏式”赔偿，企业与当地群众的矛盾一直处于比较紧张的状态，影响了和谐矿区的构建。为此，笔者建议由企业所属人民政府的主管部门主持调解，达成的协议或许能得到较好履行。
2、行政仲裁。我国未建立环境争议仲裁制度，如前所述，行政解决环境侵害损害赔偿具有独特优势，我国应建立环境侵权纠纷的或调、或裁或审的ADR（Alternative Dispute Resolution）方式——选择性争议解决方式。采矿损害纠纷仲裁机构设在行政主管部门内，发生采矿损害赔偿纠纷的，双方当事人可以通过协商，也可请求采矿主管部门调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向采矿损害赔偿纠纷仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。当事人对仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书发生法律效力。
（二）推行采矿损害民事责任的社会化
采矿损害是一种环境民事责任。因采矿损害的特殊性，其损害分担应社会化。有学者提出环境民事责任社会化的三条途径。[14]一是责任保险制度，即损害人对受害人的赔偿责任由第三人——保险公司承担，这种责任保险目前主要在欧美国家实行，我国也可以尝试。二是赔偿基金制度。《矿产资源法》第5条规定：开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。资源税和资源补偿费纳入公共财政，没有或仅有少量用于矿区的生态恢复，对矿区人民是不公平的。笔者认为，应按采矿重量征收一定比例的环境损害赔偿基金，划入矿区所在的区县、乡镇两级政府，专户存取，专款专用，用以改善矿区的生态恢复、发展生产。具体而言，兴修水利设施和人畜饮水、农村灌溉管网设施，解决因采矿水源下沉，土地保水能力下降的问题。组织矿区群众依托采矿单位发展特色农业、服务业，引导采矿企业加大对当地群众的帮扶力度，走携手共进，协调发展之路，建设和谐矿区，改善矿区群众生产、生活条件，力争使矿区群众的生活水平高于周边地区，消除矿区居民的不满情绪。三是行政代处置制度，即因民事主体不愿、技术不能、时间不够、人力不足等原因，使得其民事责任不能由其履行，由环境部门指定其他人或组织代为履行，费用由原责任人承担。这种方法主要用于采矿损害的排除妨害、消除危险、恢复原状等民事责任。
（三）司法救济
依托政府管理环境，解决环境纠纷一般是卓有成效的，通过前述救济途径，大量的矛盾化解在司法程序之外。但是，一些采矿损害赔偿纠纷不可避免要通过司法途径解决。司法解决采矿损害赔偿纠纷，应注意以下二个问题：
1、积极维权，慎重立案。人民法院既要通过发挥审判职能，积极维护受害人的合法权益，又要审时度势，慎重立案，以利纠纷的妥善解决。在立案审查时，要注意审查是公益损害还是私益损害，是个别争议还是群体性争议。对群体性损害赔偿纠纷，如2003年重庆开县井喷事故造成的损害等，实践证明，发挥我国独特的政治优势，在党委政府统一组织指挥下统筹解决是上策。因此，对公益损害和群体性争议，可以暂缓受理，通过行使释明权，引导当事人选择其他途径解决纠纷。同时，法院也要及时向党委、政府通报，通过非诉途径解决纠纷。
2、损失和因果关系的确定。从举证责任分配上讲，损失范围应由受害人举证证明，侵权人否认采矿行为与损害后果之间有因果关系的，应承担举证责任。如前所述，采矿损害的损失范围和因果关系都难以确定，通常需要进行科学鉴定。为防止多头鉴定，结论不一，实务中，可由原、被告合意选择一家鉴定机构进行鉴定，在委托书中明确要求鉴定机构区分损失与因果关系鉴定的各自费用，分别由原、被告缴纳。由于采矿损害赔偿具有长期性和连续性，对房屋等造成二次损害的，应重新鉴定确定损失和因果关系，因地质结构改变不宜继续居住，受害人要求另行择址建房的，可判决由侵权人一次性赔偿，彻底解决纠纷。对生产、生活造成损害的，尽量调解由双方当事人达成协议，明确年度赔偿标准、时间、方式，避免年年起诉，产生讼累，浪费司法资源。
注释：
[1]、余辉军：《环境侵害民事救济制度》，载王利明主编《民法典·侵权责任法研究》，人民法院出版社2003年2月第1版，第610页。
[2]、余辉军：《环境侵害民事救济制度》，载王利明主编《民法典·侵权责任法研究》，人民法院出版社2003年2月第1版，第609页。
[3]、2005年6月綦江县委、县政府对南部四镇已经形成的采空区进行了初步调查，采空区共涉及22个村、158个社，10889户，人口4.19万，约占四镇总人口的19%。
[4]、杨立新主编：《类型侵权行为法研究》，人民法院出版社2006年6月第1版，第803页。
[5]、吕忠梅著：《沟通与协调之途――论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年12月第1版，第262页。
[6]、参见《中华人民共和国民法》（草案）第八编 侵权行为法，载王利明主编《民法典·侵权责任法研究》，人民法院出版社，2003年2月第1版。
[7]、吕忠梅著：《沟通与协调之途――论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年12月第1版，第274页。
[8]、吕忠梅著：《沟通与协调之途――论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年12月第1版，第268页。
[9]、参见王泽鉴著《侵权行为法》，中国政法大学出版社2001年7月第1版，第189页。
[10]、司法部国家司法考试中心编审：《国家司法考试辅导用书》（第三卷），法律出版社2003年5月第1版，第532页。
[11]、参见邱聪智：《民法研究》，中国人民大学出版社2002年版，第225页。
[12]、吕忠梅著：《沟通与协调之途――论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年12月第1版，第1页。
[13]、朱谦：《论环境权的法律属性》，载《中国法学》2001年第3期，第68页。
[14]、徐祥民主编：《环境法学》，北京大学出版社，2005年9月第1版第202页。
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