农村征地拆迁纠纷处理实务

农村征地拆迁纠纷处理实务
  
  第一章征地拆迁法律制度综述
  
  近些年来，随着城市化进程的加快，城市空间急剧扩张，加上工业园区、公路、铁路等基础设施建设，征地拆迁问题凸显，由此，征地拆迁法律制度也备受人们关注。笔者长期从事拆迁法律实务研究，因而也一直关注这一法律的形成、完善，但受国内法学界的影响，对征地拆迁这一法律现象研究较多，而从法理上作更全面的研究则不足，在本章中将尽力弥补这一缺陷。
  
  第一节征地拆迁法律基本理论
  一、征地拆迁法的概念与特征
  （一）概念
  征地拆迁法，即征地拆迁法律制度，是指调整国家征地管理机关批准或授权有关单位为了社会公共利益的需要，依法对集体所有的土地予以征收、对国有土地使用权予以征用并将土地上的房屋予以拆除，房屋的使用人予以搬迁，国家对房主予以补偿安置的全部法律关系的法律规范的总和。
  （二）特征
  征地拆迁法具有以下特征：
  1.征地拆迁法作为我国法律的重要组成部分之一，它具有法律的一般特征，是国家制定或认可、体现统治阶级意志、以国家强制力保证实施的行为规则。
  征地拆迁法的内容由现阶段的城乡人民群众的物质生活条件所决定，是社会主义初级阶段的产物。它以国家的意志表现出来，其外在表现形式为能调整拆迁法律关系的，由国家制定的宪法、法律、法令、条例、办法、决议、指示等规范法的法律文件，以及国家认可的判例、习惯和国际条例与惯例。非经国家制定或认可，不能成为征地拆迁法的内容。
  近几年，国家权力机关和地方权力机关发布的涉及拆迁的规范性法律文件甚多，其中互相冲突之处不少，某些在实施时引起混乱。对此我们应当根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的规定加以取舍。凡经法定立法机关和立法程序产生的法律文件，非依法不能任意撤销和变更，但与宪法和立法法规定相违背的内容，自始无效。凡与宪法、法律相冲突的规范性文件，均不能采用，以维护宪法和法律的尊严和社会主义法制的统一。
  2.征地拆迁法调整的是土地被征收、征用而产生的拆迁法律关系，是调整征地拆迁活动当事人和征地拆迁活动参与人的权利义务的法律规范的总和。
  征地拆迁法既调整对集体土地房屋的征收征用法律关系，也调整对国有土地上房屋的征收征用法律关系；既调整非住宅房屋的拆迁法律关系，也调整宅基地上的住宅房屋的拆迁法律关系。但是征地拆迁法不调整地上没有房屋等建筑物、构筑物的农用地或空地荒地的单独的土地征收、征用关系。
  3.征地拆迁法是土地管理、城乡建设和非国有财产保护法律的重要组成部分。
  征地拆迁法尽管有其特殊性，但从体系上说，是为我国的城乡建设服务，属于城乡建设和非国有财产保护法律的一个重要组成部分。它与其他法律有交叉，但不能兼容，如与城市规划法、房地产法的关系十分密切，却不是子与母的关系。其土地征收、征用部分的内容是土地管理法的延伸，有着配套法规的内容但又不限于为土地管理法配套的内容，二者不能完全兼容。在宪法修改之后，征地拆迁法又成为保护企业和公民个人的非国有财产的法律之一。
  4.征地拆迁的实施是一个系统工程，是多种法律关系的交叉点。
  征地拆迁法的实施是一个复杂的系统工程，需要社会各方面的配合，需要相关法律法规的配套与支持。而负责实施拆迁法的主要责任人——拆迁管理部门，如果离开了各方面的支持与配合，则寸步难行。从拆迁许可到拆迁行为的完成，如全部不将其视为系统工程来处理，拆迁法的实施将落空，达不到立法之目的。
  5.征地拆迁活动的参与人具有法定性。
  由于征地拆迁活动涉及对土地和房屋的征收和财产的法定转让，必须依照法律的规定来实行，所以其参与人具有法定性。
  征地拆迁法对拆迁当事人、关系人、管理机关、裁判机关、中介组织的资格、权利义务、法律责任都有明确的规定。无法律授权便不能参与其中，这是征地拆迁的一个重要特征。
  6.征地拆迁法的实施以社会公共利益为前提。
  征地拆迁的前提是社会公共利益的需要，没有社会公共利益就不能启动征地拆迁。只有为了公共利益才能依据法律规定启动征地拆迁并给予安置。
  
  二、征地拆迁法的渊源
  法的渊源,是指法的创制及其表现形式,即法由何种国家机关创制和表现为何种法律文件形式。法必须通过法定的国家机关制定或认可为具体的法律规范,才能具有约束力，方称之为法。拆迁法也不例外,是由国家机关创制和表现为法律文件的法律规范所组成的用于调整拆迁法律关系的行为规则的总和。
  至今为止，征地拆迁法尚未单独立为法律,更谈不上有完整的法典,笔者期望有专门法律出台，但目前是由下列法律文件中的相关法律规范所组成。
  （一）宪法
  《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第5条第2款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”第3款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第5款规定：“任何组织或个人都不得超越宪法和法律的特权。”
  《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
  《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的财产权利和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”
  《宪法》第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”
  《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”
  《宪法》的以上规定,以及关于保护名胜古迹与珍贵文物和其他重要历史文化遗产,保护和改善生活环境和生态环境，保护林木,发展医疗卫生事业和文化事业等相关规定,均对调整拆迁法律关系有着重要的指导作用，具有最高的法律效力，为制定相应的法律、法规、规范性文件以及认可相应的习惯、条约、惯例、判例提供了宪法依据。作为征地拆迁活动的参加人员,了解宪法的相应规定,是把握征地拆迁法精神的前提条件。
  （二）法律
  《中华人民共和国民法通则》和全国人大审议通过的《中华人民共和国物权法》都明确规定了我国法人和公民个人的财产权受到法律保护，明确规定侵犯财产权所应当承担的民事责任。对因国家利益需要，征用或征收公民、企业法人财产的应当依法实行并给予补偿作出了具体规定，是对宪法原则的贯彻。尤其是对公共利益进行界定；使宪法和法律的原则能得到落实。
  《中华人民共和国刑法》对侵犯财产的行为有一系列的刑罚措施，多处规定了侵犯财产权的严重行为可处以死刑。对行政机关人员玩忽职守、徇私舞弊，司法人员枉法裁判的都有明确的刑罚规定。《中华人民共和国合同法》对包括房屋拆迁补偿安置合同、征地补偿安置合同在内的民事债的订立、履行、效力、解除均有十分重要的规范作用，为拆迁的市场方式运作提供了法律依据。
  《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》（正在改为城乡规划法）、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律中有关土地、房屋所有权、使用权、城乡建设、规划管理、征用征收等规定，都是征地拆迁法的重要内容。
  （三）法规
  法规包括国务院制定和颁布的行政法规和省级人大制定和发布的地方性法规，如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《土地管理法实施条例》、《城市房屋拆迁管理条例》和一些地方人大制定的相关地方性法规。法规在效力上虽不及宪法和法律，并必须符合宪法和法律的规定，但法规的针对性和操作性强，成为拆迁法的主要组成部分。
  法规的制定和实施，对规范拆迁活动意义重大。在宪法未修改、专门的拆迁法律未出台之前，拆迁活动主要靠法规来调整，由此产生的问题不少。在宪法修改之后，如何尽快出台专门的拆迁法律和对现有法规作适宪性修改是摆在国家机关和法学界面前的重大课题。其中近几年来，有的省级人大制定了房屋拆迁的地方性法规，多数内容存在与宪法、法律相抵触的问题，这部分内容应当无效，其符合宪法、法律的部分应当是征地拆迁法的有效组成内容。
  （四）规章
  规章又称为行政规章，包括国务院所属部门制定的规章和地方省级人民政府制定的规章。从国务院所属部门来说，主要是国土资源部（包括其前身——国家土地管理局）针对土地征收、征用等土地管理方面的办法、规定等规范性文件；建设部关于城市建设与拆迁管理的规章；农业部关于土地承包和农村有关工作的办法、规定以及其他相关部门所发布的有关征地拆迁的规章。
  （五）其他规范性文件
  其他规定规范性文件主要是除了上述法律、法规、规章之外的有关于征地拆迁的法律规范的法律文件，包括国务院及其部门、地方各级人民政府及其拆迁主管部门发出的通知、决定等文件。这些文件制定程序较为简洁，时间性强，在拆迁法中亦有重要位置。例如，2003年9月19日国务院办公厅发出的《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》和2004年6月6日国务院办公厅的又一次通知，对遏制近年来拆迁矛盾激化的态势、解决征地拆迁工作中争论不休的一些问题具有十分重要的意义。
  （六）立法和司法解释
  全国人大作出的有关法律的解释为立法解释，最高人民法院作出的具体适用法律的规定为司法解释。立法和司法解释中有关拆迁的规定是拆迁法的重要组成部分，其作用十分重要。如最近修宪的人大会上，王兆国副委员长所作的对征收和征用的解释，对拆迁及司法实践都具有十分重要的意义。又如已经和即将出台的最高人民法院对审理与征地拆迁纠纷相关的司法解释，对处理征地拆迁纠纷案件有着特殊的作用。
  （七）国际条约、公约和惯例
  我国已经“入世”，与世界各国的交流扩大、往来增多，因外商投资引起的征地拆迁也日益增加。同时，驻华外交使领馆也在增多。征地拆迁纠纷涉外案件亦可能出现。对此，有可能适用我国已加入的条约、公约和承认的惯例，这些条例、公约、惯例中有关征地拆迁的规范，亦是我国征地拆迁法的组成部分之一。
  
  三、征地拆迁法的适用
  由于征地拆迁立法尚在进程之中，了解征地拆过法的适用对正确实施征地拆迁法，依法管理征地拆迁活动有着十分重要的意义。
  关于征地拆迁的适用范围，也就是征地拆迁法的效力问题，主要有四个方面的内容。
  （一）在时间方面的适用范围
  由于征地拆迁法由多个法律规范组成，每个法律在什么时间生效，发挥它调整法律关系的作用，即是该法在时间方面的适用范围。一般情况下，从该部法律公布施行之日起生效。近年来，法律公布的时间与施行的时间一般不一致，主要是为新法律的施行留下准备的时间。在两者一致的情况下，公布之日便是生效之日。而在不一致的情况下，应注意施行的时间，并抓紧这段时间做好新旧法律的衔接工作。
  2005年7月全国人大公布《中华人民共和国物权法（草案）》（以下简称《物权法（草案）》）后，一些地方为抢在《物权法（草案）》通过之前多征地拆迁，违法征地拆迁的情况急剧上升。从实际效果来看是适得其反，不仅没有有效地推进拆迁进度，留下的后遗症将费极大力气才能解决。因此，在新法公布到施行的这一段时间，应着重于做好原有法律执行的清尾工作，同时加大对新法的宣传力度，而不宜依恋旧法。必要时，应及时停止对不符合新法规定但依老法仍符合的项目审批，避免过多的后遗症扰乱征地拆迁的正常秩序。
  （二）在空间方面的适用范围
  一般法律的空间适用范围由主权原则所决定，应适用于中华人民共和国全部领域。然而，拆迁法属于特别法，在各方面的适用范围与一般法律不同，存在三个例外。
  1.征地拆迁法只能适用于陆地之上。对同属于中华人民共和国领域的领空、领海，则无法适用。
  2.征地拆迁法目前还只能适用大部分领土。对台湾省、港澳特别行政区、南沙群岛等处，虽然都是中国领土，但因行政的具体管辖权尚未到达，而不能实施征地拆迁法。
  3.征地拆迁法只适用于集体所有土地之上。对国有土地上的房屋拆迁不能适用征地拆迁法，而只能依城市房屋拆迁管理法的专门规定进行。
  (三)对于人的适用范围
  征地拆迁法对于人的适用范围与拆迁法律关系的主体范围是一致的，包括了两个方面：一是中国公民、法人和其他组织；二是在中国领土上的外国法人和公民，但外交人员享有豁免权者除外。
  按照上述范围，并依其在征地拆迁活动的地位，征地拆迁活动法律关系的主体可具体分为七种。
  1.征地人——经批准，代表国家征用或征收土地的机关法人。
  2.拆迁人——经批准代表国家对房屋进行拆迁的机关或建设单位法人。
  征地人和拆迁人可以是同一法人，也可以是不同的机关或建设单位法人，但征地人必须是国家机关。
  3.被征地拆迁人——被拆迁房屋的所有人和使用人。
  4.房屋关系人——其他与被拆迁房屋有着民事权利义务关系的人，如抵押权人、代管人。
  5.行政管理部门——对征地拆迁活动有着行政管理权利义务关系的人，如城市房屋拆迁管理部门、土地管理部门、规划部门。
  6.中介组织——参与拆迁活动的拆迁实施单位以及估价机构、公证处、仲裁或诉讼活动的代理人（主要是律师）等。
  7.争议裁判机关——仲裁委员会、人民法院、行政拆迁纠纷行政处理机关和复议机关及机构。
  上述人在参与拆迁活动或处理拆迁纠纷时，必须依照征地拆迁法的规定办事，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。
  （四）对物的适用范围
  对物的适用范围是指征地拆迁法所调整的权利义务的指向物的范围，其指向物主要是土地房屋，但又不局限于土地房屋。凡拆迁活动需要补偿（或赔偿）方能拆除或迁移的物，均在适用拆迁法调整的范围之内。
  1.房屋。系财产的一种，属地上不动产。是人类居住或从事生产经营、娱乐活动场所的建筑物的统称。房屋是拆迁法适用的主要指向物，一旦拆迁，均受拆迁法调整，给予补偿或赔偿。
  2.附属物。主要是指与房屋结构和用途密不可分的附属建筑物和构筑物，如天井、围墙、门斗、化粪池、下水道、挡土墙，拆迁时亦受拆迁法调整，给予补偿或赔偿。
  3.附着物。主要指虽不是与房屋结构密不可分，但已附于房屋，一旦拆除便价值受损的物品，如装修、营业房的广告牌、水、电、电话、宽带、供暖管道、燃气设施，如遇拆迁，应按拆迁法规定补偿或赔偿。
  4.土地。主要是房屋所占土地及房前屋后院内的空地，尤其是权利明确单一的空地。如遇拆迁，房屋拆除，其土地随着易主，土地使用权人也应依拆迁法获得补偿或赔偿。
  5.树木。根据国家的现行法律规定，公民在自留地、房前屋后栽种的树木属其所有，如遇拆迁，亦应依拆迁法规定给予补偿或赔偿。
  6.农作物。指农民在承包地、自留地、房前屋后空地种植的各类农作物，包括粮食、蔬菜、经济类作物等。遇征地拆迁，农民的利益应受到拆迁法保护，有权获得补偿或赔偿。
  7.地役权指权利人因征地拆迁而导致在征地拆迁范围外的不动产效益受到损失时，应依法获得补偿。如原有通道被征收因产生新修道路的费用。
  8.其他物质损失。在拆迁中，被拆迁人在除了上述物质可能蒙受损失外，还可能蒙受其他损失。如实行产权调换时，可能需要租房过渡而由此产生的租金损失。营业用房因拆迁可能需要解聘雇工和停产、停业而蒙受损失；搬家费用；企业搬迁费用等。这些物质上的损失是有帐可算的，应当依拆迁法的规定获得补偿或赔偿。
  征地拆迁法对物的适用范围与拆迁补偿或赔偿范围基本一致，是基于这样一个事实，即法人和公民房屋等财产系合法取得，国家无疑应承认和保护它的存在并不受侵害，形成的是一种权利义务关系。现在国家实行或批准拆迁，是解除原有权利义务关系，是一种征收或买卖行为，无疑应补偿权利人的全部物质损失。如是非法的拆迁活动导致权利人的财产权受损，还应依法赔偿权利人的精神损失。如此，方能真正贯彻实施宪法“公民财产权不受侵犯”的规定。
  
  第二节征地拆迁活动简述
  作为目前社会矛盾的焦点之一，农村征地拆迁的内涵和外延，其法定条件及程序都存在争议。争议的焦点是众多学者和法律工作者对目前土地制度及征地拆迁活动的合法性及社会效益问题，但在目前法律（包括宪法）的修改未有实质性突破性进展的情况下，我们只能依据现有法律规定和实践来作定义。
  一、征地拆迁行为的定义
  拆迁，是引起拆迁法律关系发生、变更和消灭的行为。拆迁行为包括房屋拆除、房主（使用人）搬迁和获得补偿三个单独行为。拆迁行为可作多种划分，如按关系的性质，一般分广义的拆迁行为和狭义的拆迁行为两种，从土地性质和前提来分，又可分为农村房屋拆迁与城市房屋拆迁行为。行为的范围不同，产生的法律关系也不同，其内涵与外延便有较大的区别。为便于读者准确把握，笔者谨依据中国的现有拆迁制度来对拆迁，特别是对农村房屋拆迁行为作尽可能的注释。
  （一）农村房屋拆迁行为和城市房屋拆迁行为
  依被拆迁房屋所占土地的性质，可分为农村房屋拆迁行为和城市房屋拆迁行为，这种划分在拆迁性质上有不明确之处，即农村房屋拆迁在法律不健全的情况下也可能是为了商业开发，所以笔者虽然作了这种划分，但仍继续对此加以研究，届时再与时俱进，本书只是依据宪法和法律作出注释。
  1.农村房屋拆迁行为
  农村房屋拆迁行为是国家因社会公共利益之需要依照法律对集体土地予以征收或征用，对地上房屋予以拆迁并依法给补偿的活动总称。
  由于集体所有的土地（主要是农村）上的房屋拆迁，先要依法将土地的所有权性质改变，即征收为国有，才可一并考虑地上附着物的征收，所以实践中将农村的拆迁称为征地拆迁。在这里是“房随地走”，将房屋视为土地的附着物，其法律依据是《土地管理法》。遗憾的是，征地拆迁是征地在前面，《土地管理法》中对征地的表述在宪法修改后作了修改，但具体的实施条例及规章仍未作相应的修改。虽然迟早会改，但目前的负面作用太大。
  2.城市房屋拆迁行为
  依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，城市房屋拆迁行为是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆除的房屋的所有人或使用人予以搬迁，并给予相应的补偿的活动。城市房屋拆迁行为与农村房屋拆迁行为相比，有以下四个不同的特征：
  第一，城市房屋拆迁的被拆迁房屋位于城市市区内的国有土地之上，而农村房屋拆迁的被拆迁房屋虽然可能位于城市规划区内，但一定是在非国有土地之上。
  第二，城市房屋拆迁的被拆迁房屋对所占土地享有使用权，拆迁须依法收回土地使用权；而农村房屋拆迁的被拆迁房屋一般占有宅基地，归当地农民集体所有，拆迁须征为国有，改变所有权。
  第三，城市房屋拆迁行为主要依法律和《城市房屋拆迁管理条例》的规定，实施是“地随房走”；而农村房屋拆迁则是依《土地管理法》及相关法律法规实施，是“房随地走”。
  第四，城市房屋拆迁时，对被拆迁房屋的补偿主要依区位、用途和建筑面积确定，补偿金额中区位价值是最重要的因素；而农村房屋拆迁时对土地价值的补偿往往较低，目前来说确不合理，这是引发农村房屋拆迁纠纷的主要原因。
  （二）农村征地行为与农村拆迁行为
  本书所指农村房屋拆迁行为实际包括了土地征收、征用和拆迁房屋两个阶段。由于实际操作常将两个阶段连在一起实施，甚至有的地方如北京市、上海市等地是将征地并在房屋拆迁之中作为一个法律行为来实施，因而致使人们产生了误解。
  1.征地行为
  征地行为是指国家因为社会公共利益之需要，依据法律规定对集体所有的土地实行征收或征用并给土地所有权人、使用权人以补偿的行为。
  征地行为既包括将原土地所有权收归国有的土地征收行为，也包括只改变使用权的土地征用行为。如果土地上没有房屋等建筑物，征地行为不包括房屋拆迁行为。
  2.拆迁行为
  拆迁行为，又称房屋拆迁行为，是指为了社会公共利益的需要，国家依照法律对依附于土地上的房屋予以拆除，并给予房屋所有权人、使用权人以补偿的活动总称。
  拆迁行为依土地性质不同分为农村和城市房屋拆迁行为，本书主要指农村集体土地上的房屋拆迁行为，故又称为农村房屋拆迁行为。也可简称农村房屋拆迁行为，以区别于城市房屋拆迁行为。
  （三）广义和狭义的征地拆迁行为
  根据征地拆迁行为的范围不同，可作广义的和狭义的两种划分。
  1.广义的征地拆迁行为
  广义的征地拆迁行为，包括征地拆迁活动本身、对征地拆迁的管理活动、因征地拆迁引起的纠纷和对纠纷的调解与裁决活动。因此，广义的征地拆迁行为包含征地拆迁民事行为、征地拆迁行政行为、征地拆迁司法行为三类。国家对非国有财产的征收属于行政行为还是民事行为尚有争议，笔者的观点是征地及批准拆迁当属行政行为，但补偿、安置则可以划为民事行为之中。当然笔者不否认征收的性质有特殊之处，带有强制性，但不影响学术分类。
  （1）拆迁民事行为。征地拆迁的民事行为主要是指拆迁活动本身，是平等主体之间所发生能够引起拆迁法律关系发生、变更、消灭的法律事实，是拆迁行为中最主要的部分。征地拆迁民事行为具有以下三个特征：
  第一，征地拆迁民事行为应在平等主体之间发生，非平等主体之间不发生该行为；
  第二，征地拆迁民事行为均以真实的意思表示为构成要件，一般情况下，当事人有意思自治的权利；
  第三，征地拆迁民事行为须能产生行为人期望的法律后果，无预期目的之征地拆迁行政行为和虽有预期目的但无法律后果的行为均不属于征地拆迁民事行为。
  （2）拆迁行政行为。征地拆迁行政行为，又称为征地拆迁管理行为，是国家行政机关依照法律规定来实施对征地拆迁活动的管理而作出的能够引起拆迁法律关系发生、变更、消灭的行为。
  第一，征地拆迁行政行为的作出人是国家行政机关，行政相对人是征地拆迁当事人和关系人及其他参与人；
  第二，征地拆迁行政行为发生在国家行政机关对征地拆迁的管理过程之中，并依职权范围而作出；
  第三，征地拆迁行政行为一旦作出，便产生征地拆迁法律关系的发生、变更、消灭的法律后果。
  （3）征地拆迁司法行为。征地拆迁司法行为，是指在司法机关的主持下，为处理征地拆迁纠纷而进行的诉讼活动。法院的审判，是解决征地拆迁矛盾、调整拆迁法律关系的最后一张“王牌”，是最后的防线。目前，人民群众对人民法院的征地拆迁司法行为怨言颇多，司法不公现象的严重存在，其危害已超过诉讼本身的意义。对此，相信广大司法人员、征地拆迁管理人员和当事人比笔者的体会更深，同时也相信随着立法进程和最高人民法院的相关措施出台，这一问题能得到解决。
  2.狭义的征地拆迁行为
  狭义的征地拆迁行为仅指拆迁人拆除被拆迁房屋并使被拆迁人及关系人搬迁和获得补偿的行为。本书所指的征地拆迁行为意图采用狭义的拆迁行为这一概念，但从立法和依法征地拆迁的角度，必将涵盖了广义的拆迁定义。对此，需具体事项作具体的区别和明确。
  （四）住宅拆迁和非住宅拆迁
  在征地拆迁中，根据征地拆迁涉及的房屋用途不同可分为住宅拆迁和非住宅拆迁，二者有着不同的定义。
  1.住宅拆迁，是对由房屋所有权人使用的土地予以征收（或征用），拆除地上住宅，房屋使用人搬迁并给予适当补偿安置的活动。
  2.非住宅拆迁，是对单位、个人所有的非住宅房屋及土地予以征收（或征用）并拆除，同时给予房屋所有人和使用权人适当补偿安置的活动。
  近些年来在农村无论住宅还是非住宅都存在大量的城市居民和非农企业经村批准但未经土地管理机关批准取得土地使用权建造的房屋。依土地管理法的规定当属违法，但这些房屋亦有相对的合法权益，很难一概而论地定为违法建筑无偿拆迁。其中的合法权益之一是其房屋所占土地使用权多系有偿转让，村民组织一般不主张其对该土地的使用权。如不对房屋所有人予以补偿，则该土地权益归属又不归属村民组织，看起来征地拆迁人拣了便宜，有人所得便有人所失，权利的真空是不可理喻的，其本质是与民争利，也与法不符。
  
  二、征地拆迁行为的分类
  （一）拆迁民事行为的种类
  除去土地性质的不同,仅就征地拆迁民事行为本身，可作多种分类。而行政行为，依照我国目前的法理，又有相通之处，如诉讼程序无特殊规定时，行政诉讼适用民事诉讼程序。
  1.单方行为、双方行为和共同行为
  （1）拆迁单方行为，也可称为单位行为,是当事人一方以意思表示而成立的行为。如房屋所有权的遗嘱、赠予、抛弃等均可引起征地拆迁法律关系的产生、变更和终止。
  （2）征地拆迁的双方行为，也可称为合同行为、契约行为，是基于双方意思表示一致才能发生法律后果的民事法律行为。意思表示一致便是协议,由此便引起征地拆迁法律关系的产生、变更和终止。如拆迁人与被拆迁人订立房屋拆迁补偿协议，征地拆迁人与施工队订立房屋拆除协议。
  （3）征地拆迁的共同行为,是由两个以上的当事人共同意思表示一致成立的民事法律行为。共同行为与双方行为的不同点在于：双方行为当事人的权利义务是相辅相成的,此方的权利即是彼方的义务；而共同行为的当事人的权利义务都是相同的,标的是同一的,如合伙决议。
  2.诺成行为和要物行为
  (1)征地拆迁的诺成行为是指意思表示为成立要件的民事法律行为，如房屋拆迁补偿合同。
  （2）征地拆迁的要物行为是指除意思表示外,还需要以物的交付作为成立要件的民事法律行为,如房屋的赠予。
  3.有偿行为和无偿行为
  征地拆迁的有偿行为与无偿行为的区别在于,一方对另一方财产的给予是否以对价(对等利益)为条件。前者如拆迁补偿合同,后者如房屋所有权的遗嘱继承地、赠予。
  4．要式行为与不要式行为
  拆迁中的要式行为和不要式行为是指行为的成立是否以一定方式为要件所区分的行为。必须以履行一定方式作为成立要件的行为称之为要式法律行为,如房屋拆迁的产权调换合同,不仅要以书面方式订立,而且要依法到房屋产权登记机关登记。无须以一定方式作为成立要件的行为称为不要式法律行为,如搬迁补助费中的小额款项支付,有时就不需要书面合同。
  5.主法律行为和从法律行为
  征地拆迁中的主法律行为和从法律行为是依据征地拆迁民事法律行为的内容是否独立存在而划分的。如拆迁补偿合同中,搬迁和补偿是主法律行为，约定违约责任便是从法律行为。
  6．独立法律行为和辅助法律行为
  征地拆迁行为人的意思表示是划分独立法律行为或辅助法律行为的标准。以自己的独立意思表示实施的行为，是独立法律行为；以代理人加以辅助完成的行为是辅助法律行为。前者如拆迁人自行拆迁，后者如委托代理人实施拆迁。
  拆迁的民事法律行为还可以依其他标准，作更多的划分，但实际工作中常用的划分主要是以上六种。
  （二）征地拆迁行政行为的分类
  与拆迁民事行为一样，征地拆迁中行政行为也可作多种划分。目前主要是根据征地拆迁行政行为所针对的对象、效力作以下三种划分：
  1.抽象的行政行为和具体的行政行为
  抽象和具体的征地拆迁行政行为的区别，主要以行为和相对人是否特定为划分标准。
  （1）抽象的征地拆迁行政行为。抽象的征地拆迁行政行为是指国家行政机关（包括中央国家机关和地方国家机关）在其职权范围内，制定有关征地拆迁的法律规范的一种活动，如制定和发布各种有关征地拆迁管理法规的行为；制定和发布各种有关征地拆迁制定征地拆迁管理的规章和规范性文件的行为。由于这些法规或规范性文件都是适用于一般人，没有针对具体的某个人或某一次拆迁活动，故称为抽象行为。在一般情况下，抽象的征地拆迁行政行为是不可诉的，但亦有例外。
  （2）具体的征地拆迁行政行为。具体的征地拆迁行政行为是指国家行政机关在其职权范围内，针对具体的人或征地拆迁活动所作出的某种决定行为，如审核和发放拆迁许可证，作出某一地块收回或出让土地使用权的决定，征收某一地块土地或房屋。
  2.合法征地拆迁行政行为与非法征地拆迁行政行为
  法律行为是否以合法性为特征，学术界至今有争论。征地拆迁的行政行为已基本统一，合法拆迁行政行为或非法拆迁行政行为均是拆迁行政行为已是无疑。对此，拆迁行政行为中肯定也包括合法或非法的拆迁行政行为，其划分标准唯有法律。需要加以重视的是，我国长期重实体轻程序，一般对程序违法重视不够，以程序违法判行政机关败诉甚少，尤其是在一些地方党委、政府的干预下，程序违法多被忽略，对法治危害甚大，这也是人民群众多有怨言、影响干群关系的原因之一。
  3.征地拆迁的初次行政行为和再次行政行为
  拆迁管理中重复工作是少不了的，这也是监督的需要。实践中，行政机关作出对某一拆迁活动的第一次决定，均为初次行政行为；倘若该行政机关对同一拆迁活动重复作出决定，包括与初次拆迁行政相同或不相同，均属再次拆迁行政行为。而以行政复议决定为代表的上级行政机关的行为，无疑属拆迁中的再次行政行为。
  拆迁行政行为还可以以阶段来划分为拆迁许可的审查行为、拆迁实施管理行政行为、拆迁行政裁决行为、拆迁的行政强制行为等。无论如何划分，其行政机关主体不变，内容属于拆迁无疑，否则便与拆迁民事行为和拆迁司法行为无法区分。
  
  第三节征地拆迁司法行为
  由于征地拆迁是依靠国家强制力推进的，其目的是为了社会公共利益。所以司法行为就难以避免，这是依法治国的要求，也是法治社会的需求。目前，理论界对司法行为介入征地拆迁活动多有争议，其争议的焦点如司法与行政的关系，以及介入程度，什么是行政司法行为和拆迁诉讼行为等，可谓是仁者见仁，智者见智。根本目标乃是如何使征地拆迁如何有效的同时又有序地进行，避免这种活动给社会带来的动荡，防止有碍社会和谐的情况发生，其中最重要的问题：一是争议的行政裁决；二是法院裁判及法院对行政决定的执行。
  一、征地拆迁争议的行政裁决和争议
  作为征地拆迁纠纷处理的第一道司法程序，实践中不是法院裁判，而是行政裁决，这与城市房屋拆迁是相同的。
  行政裁决，笔者的观点是一种司法行为，也有专家将此界定准司法行为。产生如此争议，主要是对一个国家的政治结构的不同认识。如在“三权分立”体制下，除法院为司法机关所作行为外，其余依国家强制力所实施的行为均不认定为司法行为。而在中国有着实际的国情，如行政机关缺少执法权，其效率必不足以维持社会的正常运行。从实践来看，裁决目前仍是解决征地拆迁纠纷主要方式之一，其主要分为农村房屋拆迁行政裁决和城市房屋拆迁行政裁决两种。农村征地拆迁行政裁决是指征地批准机关依法对征地实施单位与被征地拆迁当事人因补偿标准争议经县级政府协调无效后而对此所作出的裁量和决定。
  城市房屋拆迁行政裁决是房屋拆迁主管行政机关依法对当事人之间围绕拆迁的搬迁与补偿安置争议所作出的裁量和决定。
  无须回避，目前影响社会和谐的热点之一便是农村征地拆迁行政裁决。造成农村征地拆迁裁决成为过街老鼠的原因有四个方面：
  第一，如果把征地作为拆迁的前提，拆迁当属于征地活动的一部分，一旦发生被征地拆迁人对补偿标准有争议就必须遵照《土地管理法》第46条的精神和《土地管理法实施条例》第25条的规定来处理，即由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。实践证明，这一争议处理机制基本上是停留在纸面上，其作用只是助长基层政府违法行政，滥用征收征用土地的权力去损害群众利益。省级政府很少会去裁决争议，更何况“争议不影响方案的实施”，方案便成了利器，无情地去侵占老百姓的合法利益而不受法律制裁。
  第二，鉴于《土地管理法》及其实施条例的规定缺乏可操作性，同时为解决实践所需，一些地方性法规或规章的形式立法，对被征用的集体土地上房屋拆迁设立了类似于城市房屋拆迁管理的管理模式。由于立法倾向性太偏向于效率和政府及开发商的利益，目前已出台这种规定的这些地方少有风平浪静的。因为这种模式一般均将本是征地实施机关的土地管理部门又作为拆迁管理机关、争议裁决机关，“自拆自管”的结果就是失去公正性，如此模式不产生问题才是奇怪。
  第三，由于国家没有对集体土地上的房屋拆迁单独立法（包括行政法规），从中央政府这一级的“三定方案”中尚没有对集体土地上房屋拆迁的主管部门。当事人上诉到国务院信访部门时，一般是转往建设部接待，而建设部又没有对征地拆迁的管理职能。由此造成的最大的不正常现象就是地方各级国土资源局作为当地的征地拆迁主管机关失去了上级的监督和指导，对许多工作中的新问题缺乏研究，无法找出妥善的解决办法。由此，各地自行出台的政策多与宪法和法律相抵触，与党的全局性方针政策相冲突，问题十分严重。
  第四，由于缺乏上级监督和指导，一些地方在征地拆迁方面俨然成为“独立王国”，其次上压下，损害群众利益、破坏法制统一。例如，《土地管理法》第45条第1款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：
  （一）基本农田；
  （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
  （三）其他土地超过七十公顷的。”
  上述规定在实践中并没有得到很好的实施，拆零批地，少批多征等手法令人眼花缭乱。失地农民告状无门，欲哭无泪，矛盾频频激化，加上一些基层干部工作方法粗暴，草菅人命，流血之事也时有发生。
  本来对征地拆迁补偿争议，行政裁决应是一种便捷、高效的处理方式，但由于制度设计的先天不足，失去公正性，也就失去了其设立的意义，如此情况笔者接触甚多，故深有体会。
  
  二、征地拆迁争议的法院裁判
  根据《中华人民共和国宪法》第七节的规定，人民法院作为国家的审判机关，对人大负责，独立行使审判权。进而依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，对征地拆迁中的民事争议，法院如何行使司法裁判权。虽然在审判中存在一些问题社会各界多有议论，但法院内部也有不同的意见认识。例如在2003年11月，人民法院报社和西安市中级人民法院联合举办了关于审理农村集体经济收益分配纠纷案件研讨会，会上发表34篇论文整理成《征地款分配纠纷审判实务与研究》，已由人民法院出版社出版，其中最高人民法院研究室汪治平法官和西安中级人民法院康宝奇院长的文章以及这次研讨会形成的《综述》，旗帜鲜明，观点新颖且论据充分，读后令人深为感动，故照录如下，供读者参考。
  维护农民的土地权益是法院的职责
  
  最高人民法院研究室法官汪治平
  
  土地对于农民,其重要性,仅次于生命。甚至有人说,土地是农民的命根子。因为土地是农民生存的根基,是农民生活的最后保障。从法律规定看,农民几乎是农村土地的唯一的承包经营主体,当然也是受益主体。但是,随着市场经济的发展,越来越多的农民尤其是城市郊区的农民,不可避免地失去了其赖以生存的土地。于是,如何保障失地农民的合法权益便成为国家和社会各界关注的重大社会问题和法律问题。
  由于征地及解决农民的补偿安置问题,事关农民生产、生活和农村社会稳定的大局,因而法律和国家政策规定,“按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序”,“及时给予农民合理补偿”。全国人大常委会有关部门还提出，要加快改革征地制度,改进土地征用补偿方式,完善补偿标准,规范补偿费管理；采取切实措施,解决失地农民的就业安置和社会保障问题,维护被征地农民的合法权益。
  然而,现实中违法批地用地、乱占耕地的现象比较突出,失地农民的补偿和安置不能完全得到落实。一些地方不尊重农民承包土地的主体地位,违反土地利用规划,随意扩大征地规模,违法越权审批土地。例如,全国目前共有各类开发园区6000多个,开发园区过多过滥,土地闲置率过高,导致土地资源严重浪费,农民失地失业。有些地方为了减少征地成本,降低征地补偿标准,忽视或者漠视失地农民的就业和生活安置；有些地方补偿费的分配没有充分体现农民的受益主体地位,以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费。由此，引发了不少矛盾和纠纷，已经成为一影响农村社会稳定的一个重要原因。
  土地补偿费纠纷为民事纠纷，人民法院没有不依法审判的理
  由。土地补偿费纠纷属于涉及农民、农村、农业“三农”纠纷的一种，又是处理起来最为困难的一种。这种困难既表现在相关法律规定有很强的原则性以及人们对这种纠纷法律性质认识的差异，更表现在这种纠纷的社会影响巨大，往往涉及地方政府及其相关部门。现行法律包括土地管理法、农村《土地承包法》及《村民委员会组织法》等，都涉及土地补偿费纠纷的处理，例如，《土地管理法》第49条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”但这些法律又都没有非常明确或具操作性的规范，例如，当某一农村集体经济组织的土地全部被征用后，被征用土地的补偿费用如果全部分配给农民是否属于《土地管理法》第49条中所称“支”的一种情形?无论如何，农民集体作为土地的所有人，农民个人作为农村土地的承包经营者，土地被征用后，土地补偿费不给农民又应当给谁呢?农村村民委员会(包括土地管理法中所提及的农村集体经济组织)在现阶段具有人合组织的性质，在土地补偿费的分配关系中，在一定程度上只是作为农民个人的代理人，与农民是平等的民事关系。尽管少数人认为村民委员会与农民在土地补偿费分配关系中为行政关系，但是，我一直以为，土地补偿费纠纷其实质是民事纠纷。对于民事纠纷，人民法院应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定受理和审理，没有不依法审判的理由。当然，在现阶段，土地补偿费纠纷的处理有很大的难度。因为所有的土地开发项目特别是土地征用项目的出台，无不是政府批准的，具体土地补偿费的标准无不是政府或其相关部门确定的，而且补偿费用未能足额支付给农民也与政府的管理不到位不无关系。另外，土地补偿费用分配是否合理还会引起农民集体上访等可能影响社会稳定的情形出现，也让法院在是否受理此类纠纷时不无顾虑。
  当然，人民法院审理土地补偿费纠纷，如同审理其他任何新类型的民事纠纷一样，都会面临许多具体的法律问题。例如，受益主体的确定、村民自治与公民财产权关系、在分配中如何考虑人与地的问题等。只有妥善处理这些司法实践中出现的具体法律问题，才能保证案件的审判质量。西安市两级法院举办审理农村集体经济组织收益分配纠纷研讨会，就是为了充分发挥集体的智慧，摸索出一条既符合现行法律规定又满足农村实际需要的成功之路。同时，西安市两级法院积极依法审理涉及农村集体经济组织收益分配纠纷案件，从政治上讲，是落实“三个代表”重要思想的重要体现，是贯彻司法为民精神的具体措施；从法律上讲，为农民提供司法救济是履行人民法院的职责，至少满足了西安地区广大农民和农村集体经济组织的现实需要，符合法律的规定。
  我个人认为，西安市两级法院对涉农纠纷案件的审理、对涉农法律问题的探讨，在全国法院多数不受理或者少受理的背景下，是一个榜样，也为上级法院进行决策特别是为最高人民法院出台司法解释提供司法实践经验。更重要的是，从这次提供的材料看，西安市两级人民法院审理涉农纠纷案件的效果是好的。
  
  关注土地、关注农民
  
  寻求司法衡平利益冲突的最佳点
  
  陕西省西安市中级人民法院院长康宝奇
  
  由人民法院报社和西安市中级人民法院联合举办的“审理农村集体经济组织收益分配纠纷”研讨会在西安隆重召开。这是全国首次就这个专题召开的研讨会，是我们面对司法实践提出的新课题所进行的有益探索，也是司法面向社会，司法界与法学界、社会相关人士在这里交融沟通，知识互补，共同撞击迸发智慧火花的一次盛会和良机。在此，我代表西安市中级人民法院向出席会议的各位领导、各位专家、各位代表表示最诚挚的问候和最热烈的欢迎!
  人类社会的进步，是一个不断由传统农业文明向现代工业文明的全方位的结构转换过程，这一过程的社会标志便是工业化和城镇化。在城镇化和工业化的进程中，土地是非常敏感而且波及效应十分强烈的一个问题。因为土地自古以来就是人类最弥足珍贵的自然资源，是万物之本源和人类一切活动的根基。尤其对于世代依赖土地为生的农民而言，作为生产资料和特殊财产的土地，更是厚重地承载着农民就业和农村社会保障的重要功能。农民一旦失去土地，其生存即面临威胁。因此，国家为了公共目的，对被征占土地的农民进行合理补偿，既是世界通例，也体现国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要调谐。中国是一个泱泱农业大国，近13亿人口中有9
  亿多居住在农村，土地面积的一半为农民集体所有。“读不懂农民，就读不懂中国”。研究中国历史的兴衰治乱，必须研究考证当时的农民状况；推进中国当代社会主义现代化建设的进程，必须关注和妥善处理好农业、农村、农民问题。
  随着我国城市化进程的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征收、征用，尤其是近年来，紧靠中心城市的周边地区，作为最易受到城市化“辐射效应”影响的区域，征地速度逐年递增。土地这一不可再生的稀缺资源在“圈地运动”中日益萎缩，失地农民越来越多，伴随着征地款所产生的农村集体经济组织收益分配问题由此凸显。土地征用款分配背后交揉着各种利益的冲突，传统观念与现代文明再次发生激烈碰撞，农村社会矛盾趋于激化，农村集体经济组织土地收益分配纠纷已成为当前社会各界共同关注的热点、难点问题。但是长期以来，此类问题因不属于人民法院受理范围，而由政府处理又职责不明，农民权益一直处于悬浮状态，上访、哄闹事件频频发生，仅以西安地区为例，自2000年以来，农民上百余次地到省市政府、人大、妇联、法院等部门反映土地分配款被限制或者被剥夺等诸多方面的问题。同样的问题在全国也颇具共性。如不及时妥善处理，势必成为新的不稳定因素，影响农村稳定发展大局，并严重阻滞我国农村改革的现代化进程。
  日本一位著名学者曾经指出：法律犹如一个“框”,但其不是一般的框，而是一个中心浓厚而愈向边缘愈稀薄的框。规范事项若在框之中心，则甚为明确；愈向四周愈为模糊，几至分不出框内框外。圄于现有土地征收、征用法律制度上的滞后与不完善，农村集体经济组织土地收益分配纠纷问题，就处在“框”的边缘。许多法律权利界定不明，法律之间也互有冲突。尽管依据新的《土地管理法》和最高人民法院有关司法解释，这类纠纷可纳入司法救济途径，但却令人民法院在执法中困惑不已，由此导致执法标准不统一，审判结果严重失衡。立法与执法中的问题在一定层面上也反映出理论滞后实践，理论创新不足。改变被动现状，唯有加强研究。理论研究的多视角、自由度、灵活性和前瞻性决定它可能也应该是走在法律实务的前面。相对滞后的法律需要法学理论去拾遗补漏、去纵横论证、去预测走向、去寻求利益平衡的最佳点。法律是生活的逻辑，而不是数学的逻辑，所解决的是现实生活中的问题。生活又由一系列的经验组成，经验中包含着珍贵的学问。如果司法面向公众，从社会不同侧面汲取经验、补足学问，对法官的智慧与水平提升无疑是一种有益的积淀，亦使司法按社会生活和时代需要去阐释法律精髓，寻求法律与情理的交融和谐，推动法律与时俱进。正是基于这些思路，这次研讨会，我们邀请了理论界、省市人大、妇联、政府部门及村民代表等，与处理这类问题密切相关的各界人士和法官们一起研究探讨，交流沟通。横看成岭侧成峰，视角不同，感受不同，结论自然不同。这次我们西安中级人民法院向大会提交了《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件处理意见》(征求稿)这个专门研究解决农村征地补偿费分配纠纷的调研成果，是我们针对此类纠纷急骤增多、矛盾不断锐化，而法律政策界限不明的社会现实，经我市两级法院、青年法官研究会及专家咨询委员会近半年的调查研究，从两千余件具体案例中积累经验、总结浓缩而来，是我们面对实践挑战，加强理论应对、衡平审判结果的重要举措。由于准备不足，经验欠缺、理论不深，这个“意见”整体上还不够成熟，有待会议深入讨论，修改完善。会间，我们还从两级法院法官提交的46篇论文中筛选出30篇论文作交流。这些论文根植于丰厚的审判实践土壤，从不同视角、不同层面分析研究人民法院审理农村集体经济组织收益纠纷中遇到的种种棘手法律问题，比如农村集体所有权主体、农村集体经济组织收益范围、征地款的性质、村民资格认定、村民自治权与村民财产权关系、村规民约与法律文明关系、出嫁女、入赘婿、超生子女、离婚女、大中专学生、退养人的分配权利等诸多方面的法律问题。
  我们与人民法院报社联办的“审理农村集体经济组织收益分配纠纷”研讨会，在法院与社会间架起了一道沟通的桥梁、搭建了一座交流的平台，是司法面向公众，广开言路，广纳良言，倾听各方意见，从而使司法活动更趋民主化、公开化，并最终实践司法为民服务理念的重要载体。这种交流的过程本身就是一种创造与孕育知识的过程，促使我们吐故纳新，开拓视野，增进学识，及时汲取理论研究最新的成果和社会实践丰富的经验，厚积知识底蕴和职业素养。
  步入21世纪，知识经济带给法官的压力与考验是全方位的。面对挑战，我们“以人为本”进行智力投资、知识投入，倾力打造“学习型法院”。通过成立“青年法官研究会”、“专家咨询委员会”和经常性举办各种审判实务与理论研讨会等形式，积极扩展法院与外部交流的空间，构筑法官终身学习体系。同时，在观念上大胆吸纳当代世界先进司法理念，并注意摒弃陈习陋俗，寻求与中国优秀司法传统的有机融合。这一执法理念在处理农村集体经济组织收益分配纠纷中显得尤为必要。在农村，深深嵌入乡土社会秩序的村规民约、传统习俗与国家宪法、法律之间存在着极其复杂的冲突,“男娶女嫁”、“男主外、女主内”等封建意识使妇女、儿童长期游离在村民同等待遇之外，成为此类纠纷中权益遭受侵犯的主要受害者。男女平等、迁徙自由是衡量现代文明的重要标尺。司法必须救济权利、衡平正义、倡导文明，在推动社会精神文明建设方面发挥重要的导向作用。
  农民问题伴随现代化进程始终，只有在一个国家充分实现城市化后才能最终解决。在迈向现代化、城市化的过程中，尽管因土地征收征用引起的收益分配问题矛盾多多、困难重重，但是只要我们善于发挥社会的力量，借助众人的智慧，用研究的精神、公平的理念和服务的意识是能够不断化解纠纷，推动农村征地法律制度的改革完善，促进农村现代化的建设和发展。
  
  审理农村集体经济组织收益分配
  
  纠纷研讨会综述
  
  陕西省西安市中级人民法院
  
  2003年11月12日至13日，由人民法院报社和西安市中级人民法院联办的“审理农村集体经济组织收益分配纠纷”研讨会，在西安市唐城宾馆召开。人民法院报社、最高人民法院研究室、陕西省高级人民法院、省市人大、省政府法制处、省市妇联、西安市国土资源局、长安、雁塔区委、区人大、西安市两级法院共计89名代表应邀出席了本次研讨会。会议的议题是研究探讨农村集体经济组织收益分配纠纷案件的法律适用问题，并对西安市中级人民法院经过调研形成的《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件处理意见》(征求意见第九稿)继续征求意见。会议一致认为，随着我国城市化进程和现代化建设步伐的加快，用地需求量增多，因征地引发的农村集体经济收益分配纠纷大量涌现，人民法院如何妥善处理好此类纠纷，是直接关系到农村社会稳定和经济发展的重大问题。但是，由于目前有关法律制度的不完善，导致审理难度加大，影响执法的统一性。因而，加强对此类问题的研究探讨，成为人民法院面临的重大课题。
  现将大会研讨情况综述如下：
  一、审理此类案件的原则
  人民法院在审理此类案件中，应对村组涉及农村集体经济组织收益分配方案的内容依照以下原则进行审查。
  1.民主议定原则与合法性原则
  村民会议(包括村民代表大会、议事会和村民委员会)讨论的决定、决议和各种村务事项，都应遵循《村民委员会组织法》第19条所规定的民主议定原则，做到程序合法。同时，所作出的决定或决议不得与宪法、法律、法规相抵触，不得违背我国法律法规禁止性条款，侵犯村民合法的财产权利。在尊重村民自治权的前提下，村民成员收益分配的确定应当平等。只有在某些特殊情况下，如对于嫁城姑娘所生子女、服现役的义务兵等人员可通过村民自治方式决定分配数额。
  2.权利、义务相一致原则
  根据《民法通则》第4条所规定的公平原则，在民事主体之间发生利益冲突时，要以权利和义务是否对等来平衡双方的利益。审理此类案件时，人民法院应将村民对村集体所尽义务的履行情况作为其集体经济组织收益分配权的一个重要方面予以考虑。但对于新生儿、大中专学生等人员除外。
  部分代表还提出以下两个原则：
  （1）尊重村民自治权原则
  农民集体所有权的主体是通过一定组织形式整合的全体农民集体成员。一定范围的全体农民集体成员，要按照集体的共同意志，实际支配集体财产，使财产保值、增值，最终满足集体利益和个人利益的需要。必须通过一定的组织，即村民会议或村民代表大会的方式形成集体意志，对集体所有财产的分配作出决策。所以，在审理农村集体经济组织收益分配纠纷中应当充分尊重村民自治权。
  （2）人地合理比例分配原则
  在征地款分配时，一方面，应给具有该村、组户籍的村民分配征地款总额中的一定比例；另一方面，给与村、组形成土地承包关系的村民按拥有的土地面积，分配征地款总额中剩余的部分。在确认人地分配比例时，既不能一律按人口均分，也不能按地商均分，宜以人为主，以地为辅，使各方的利益均能得到合理保护，从而容易被大多数村民所接受，以达到维护农村稳定和维护农民合法权益的目的。
  
  二、对有关主体概念的界定
  人民法院在审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件中，经常对“村民”、“嫁城姑娘”等主体资格的认定存在分歧，影响了案件的正确审理。处理此类纠纷，至少应对以下三个主体的概念加以界定。
  1.村民资格的认定
  村民资格的认定直接决定民事主体能否参与农村集体经济组织收益分配。在审判实践中，认定村民资格应着重考虑两个方面：(1)是否具有该村、组户籍。有代表认为，该户籍应当是依法取得的居住地村、组户籍登记，对该户籍的合法性不宜作实体审查，除非当事人提出相反证据。(2)是否与村、组形成权利义务关系。有代表认为，对该权利义务关系应作明确限定。一方面，这种权利义务关系应为现实存在的，而非抽象的；另一方面，这种权利义务关系应为一种经济性质的权利义务关系，而非政治上的权利义务关系。有的代表还提出，除以上两个条件外还应与村组形成土地承包关系。另有代表认为，村民资格与收益分配资格应作适当区分，村民资格的认定应属村民自治权利的范畴。
  2.“嫁城姑娘”的界定
  “嫁城姑娘”系指与城镇职工、居民结婚的，户口仍在原村组的农村妇女。陕西省省委办公厅、省政府办公厅转发的省委政策研究室、省妇联《关于解决农村妇女婚后落户，划分责任田、口粮田等问题的意见》的通知(即〔1995〕76号通知)曾对“嫁城姑娘”的概念限定为嫁与城镇二代职工、居民(男方及其父母均系居民户口)的农村妇女。与会代表认为应从实际出发，无论是嫁一代的还是嫁二代的“嫁城姑娘”,都是由于政策等因素不能落户男方。因此，不宜对“嫁城姑娘”作限定理解。
  3.适格被告的范围
  依据《土地管理法》第10条的规定，村民委员会、村民小组、乡(镇)农村集体经济组织均可以作为农村集体土地所有权的主体，都有可能成为此类纠纷案件的被告。但应依据个案情况加以区分。
  
  三、几类主体收益分配权的认定
  1.嫁城姑娘及其子女的收益分配权
  根据男女平等原则，嫁城姑娘应享有村民同等的收益分配权。但有的代表提出，根据权利义务对等原则，嫁城姑娘享有的收益分配权应与其承担的村民义务相照应。对嫁城姑娘的子女来说，其父至少有一半的抚养义务，应当尊重村、组对这部分子女适当分配的自治决定。
  2.农村“入赘婿”的收益分配权
  人民法院应当从历史和现实的角度出发，有条件地保护“入赘婿”的收益分配权。对独女户招婿的，或虽非独女户招婿但儿子没有赡养能力或女儿尽了主要赡养义务的，应保护其享有同等的收益分配权。
  另有代表认为，我国《婚姻法》规定，登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员。因此，对“入赘婿”分配权益的种种限制与法有悖。
  3.超生子女收益分配权
  此类纠纷法院不宜受理，应交政府有关部门处理，凡以此为由起诉到人民法院的，人民法院一律不予受理；起诉时不明确的，受理后经审查认定属于此类纠纷的，人民法院应裁定驳回起诉。
  也有代表认为，超生子女本身并无过错，应与其他子女享有同等的收益分配权。不能因其父母违反计划生育政策而剥夺其应享有的民事权利。
  4.离退休、退养人员的收益分配权
  会议代表一致认为，离退休、退养人员无论因政策或历史原因返回原籍村组落户，鉴于这类人员身份的特殊性与收入来源的固定性，并考虑土地征用款补偿安置对象的专属性与救济性，其是否享有农村集体经济组织收益分配权，应充分尊重村民自治权，由村民会议或村民代表会议讨论决定。
  5.大中专在校就读学生及其毕业后的收益分配权
  在校就读期间的大中专学生没有独立的经济来源，但其完成学业主要依靠土地收益；另外从国家发展教育事业，鼓励培养高层次人才的角度考虑，也应保护大中专学生的收益分配权。大中专学生毕业后，已经正式工作的，是否享有收益分配权应尊重村民自治权。毕业后尚未就业的，按照失业人员对待。另有代表认为，大中专学生应限定为全日制在校生。
  6.收养、扶养人员的收益分配权
  与会代表认为，村民依法收养的子女，已在村组落户的，人民法院应当保护其收益分配权。遗赠扶养协议实际履行，且扶养人和家庭成员户口迁至遗赠人所在村、组的，或者遗赠扶养协议实际履行且履行了相关村民义务但户口尚未迁入的，也应享有同等收益分配权。应注意的是，扶养人及其家庭成员在签订了遗赠扶养协议并迁转户口之后，却又违背承诺，不履行扶养义务的，对于其要求享有同等收益分配权的主张不予支持，但村民自治另有决议的除外。
  7.新生儿的收益分配
  我国《民法通则》第9条规定：“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利，依法享有民事权利，承担民事义务。”根据此条的规定，会议代表认为，新生儿应享有宪法和法律赋予的民事权利，任何人不得随意剥夺。新生儿出生后，自然就成为集体组织的成员，应同其他村民一样享受权利承担义务，所不同的是新生儿权利义务由其监护人代理。
  8.死亡人员的收益分配权
  会议代表认为，在农村集体经济组织收益分配中，对死亡人员亲属要求享有同等收益分配权的，按情况分别处理的对符合《土地承包法》第15条之规定，在承包期间，承包土地被征用，承包人死亡的，应根据《土地管理法实施条例》第26条的规定严格区分土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的归属性质，属承包村民的部分，按照《土地承包法》第16条第2款的规定有权获得相应的补偿并予以继承；属集体经济组织所有的部分，由村民组织依法决定。对符合《土地承包法》有关规定，取得承包土地的村民，在承包期内，其承包的土地未被征用而承包人死亡的，其亲属要求享有同等收益分配权的，应根据《民法通则》第9条的规定，认定承包人的民事权利终止不发生分配问题，亦不发生其配偶、子女对收益分配的继承问题。
  
  四、对规避法律行为性质及效力的认定
  1.名为借贷实为分配的认定
  近阶段，出现了一种以借款形式对征地补偿款等农村集体经济组织收益进行分配，以规避法律的新情况。村委会将款项以借贷方式发给认为应当分配的村组成员，对决定不应分配的成员不予借款，而且对借款还本付息不作约定。对该行为性质，代表们提出应从“借贷合同”的内容、形式、对象等方面综合认定。
  2.对保证书效力的认定
  对于在审判实践中出现的村委会要求妇女出具“婚后不享有任何村民待遇”的保证书，有代表认为，这些农村妇女在出具保证书时具有完全民事行为能力，若其主张系受胁迫所立，则应承担举证责任。另有代表认为，如果保证书中有违反法律或行政法规禁止性规定内容，则应确认无效。
  
  五、程序问题
  1.受案范围
  会议认为,1999年1月1日新颁布的《土地管理法》实施以前，村民与农村集体经济组织因收益分配引起的纠纷，向人民法院提起诉讼的，人民法院一律不予受理。2001年12月31日最高人民法院法研〔2001〕116号答复之后，农村集体经济组织与其村民因收益分配产生的纠纷，当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《民事诉讼法》第108条的规定，人民法院应当受理。
  2.诉讼时效
  1999年1月1日新颁布的《土地管理法》实施以后,2001年12月31日最高人民法院法研〔2001〕116号答复下发以前，涉及已经人民法院裁定不予受理的村民与农村集体经济组织因收益分配引起的纠纷，当事人又以原事实和理由重新起诉的，人民法院应当重新立案审理。此类案件应按照《民法通则》第140条的诉讼时效中断的规定处理。所涉诉讼时效问题，适用《民法通则》有关普通时效、长期时效以及诉讼时效届满后的法律效力及中止、中断的规定。
  3.纠纷解决机制
  代表们认为，因农村集体经济收益分配发生纠纷的，双方当事人可协商解决或者通过人民调解委员会调解，达成和解协议后，当事人又反悔，向人民法院提起民事诉讼,人民法院应依据最高人民法院法释〔2002〕29号《关于审理涉反人民调解协议的民事案件的若干规定》的有关精神予以处理。
  4.执行问题
  由于此类案件的特殊性，原、被告虽是平等的民事主体，但实际上执行判决的主动权在村委会，而村委会又不愿配合，导致执行困难。对于这种执行难的情况，有的代表认为，当事人可依法申请诉讼保全。
  此外，还有代表认为，解决农村集体经济组织收益分配纠纷案件还应从案件本身所涉及的单纯法律问题中扩展下去，将视线作深远投放，探究此类纠纷背后深层次的原因，把握农村土地征收问题的整体发展态势。通过进一步改革完善土地征用法律制度，衡平“公益”与“私益”之间的关系，实现土地利益的最大化和最优化。在现有法律不尽完善的情况下，司法要应对挑战，能动执法，把握好村民自治权与公民财产权的关系、户口与村民资格的关系、乡规民约与法律文明的关系，在衡平各方利益、解决社会矛盾、倡导现代法律文明、促进农村经济的可持续发展中发挥重要作用。
  三、征地拆迁诉讼的管辖问题
  近几年来，征地拆迁纠纷进入司法程序后在管辖上出现了两个极端：一个极端是一些法院把征地拆迁纠纷拒之门外，怕惹麻烦，出现了“案难立，立案后难审，审后难判，判了也不执行”的不正常局面。另一个极端是一些地方法院为某种利益所驱使，不顾最高人民法院的三令五申和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的规定在以裁判员的特殊身份上场抢球，严重损害法官的公正性，破坏了社会主义法制。其中，管辖的问题几经折腾，经多次司法解释方调整到现在的理论上比较合理的状况，但实践中上述两个极端并无根本改观，尚不说实体判决的合法与公平的问题。近年来最令人关注的是最高人法院2005年8月1日公布的关于拆迁的司法解释所引起的震动。有喊好的，也有骂娘的，网上一时有很多帖子关注此事。笔者也接到多个（有一天达30多）关于这条司法解释的电话。为了澄清是非，笔者在与最高人民法院的有关法官交换意见后，主动约请了一些新闻单位的朋友对该条司法解释作出背景介绍和分析，较快地澄清了认识。其中《华商晨报》的段芳宇记者对笔者采访后写出专访文章：《一条被误读的司法解释》，谨摘录如下，以供读者正确理解这一问题。
  
  一条被误读的司法解释
  
  “拆迁人与被拆迁人，或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定，向房屋拆迁管理部门申请裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。若不服裁决可向法院提起行政诉讼。”
  8月11日，最高人民法院发布的一条有关拆迁的司法解释正式生效。上述解释出台后引来反对声一片。
  坊间认为，这样的规定是在堵死普通百姓在拆迁过程中的司法救济之路，大大缩小了公民的司法救济权利空间。
  8月19日，王才亮就人们反弹“司法解释”的现象，道出了最高人民法院司法解释的立意所在：“该司法解释，是为了尽量减少地方政府在拆迁补偿问题上利用法院做文章。”新司法解释是对浙江高级人民法院请示的批复。
  旁白:老百姓和拆迁部门未达成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向法院起诉的，法院是否应以民事案件受理问题一直存在争议，而各地法院也没有明确的法律依据来具体操作。2004年8月，浙江省高级人民法院一份《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》正式提交最高人民法院。
  2005年7月4日，最高人民法院审判委员会第8次会议针对浙江的请示如何答复进行讨论，讨论结果是“不予受理”。
  记者：1996年最高人民法院也出台过一个有关拆迁的司法解释，在那个解释中，法院是受理民事诉讼的。
  王才亮：1996年7月24日,最高人民法院给各省就是否受理房屋拆迁案件的问题有个批复，其中第2条规定，拆迁当事人就补偿安置问题向法院起诉，或者拆迁人与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议后，一方或双方当事人反悔的；当事人因此而起诉的，作为民事案件审理。
  按照这个解释，双方对补偿问题发生纠纷以后可以没有拆迁主管机关的裁决就起诉，法院也会按民事案件受理。随后就出现了很多问题。
  记者：什么问题?
  王才亮：最突出的表现是，只要政府一发布拆迁公告，拆迁人也不跟当事人谈了，直接起诉，让被拆迁人腾房、搬迁。起诉之后，法院就先予执行，把群众的房子扒掉了。
  给你举个例子,广东有一起颇受关注的“华侨祖屋被毁案”。加拿大华侨黄梅侠因在祖屋拆迁补偿问题上与广州市越秀区房管局未能达成协议，后者将黄梅侠告上法庭。基于法院的一纸“先予执行”的裁定，黄梅侠广州市越秀区大马站38号的房子被强行推倒。
  这种“先予执行”的裁定在全国各地很普遍，引起了人民群众和法院的直接矛盾。
  记者：于是就有了现在新的司法解释?
  王才亮：对。这个司法解释8月1日由最高人民法院发了公告,8月11日正式生效。新司法解释是为了减少地方政府在拆迁补偿问题上利用法院做文章。
  旁白:现实中，许多拆迁人为达到强拆目的，同时避免行政裁决程序，而将被拆迁人起诉到法院，希望申请“先予执行”，而许多地方法院，基于1996年的批复还有效力，就会受理。这就违背了2004年12月，全国高级法院院长会议的精神：“法院不得以任何形式参与拆迁，原则上不允许先予执行。”
  记者：“先予执行”的比例是否很高?
  王才亮：先予执行类官司在拆迁官司中的比例不到10%，但引起的社会争议和关注度却往往高达90%以上。
  记者：法院如何被纠缠其中?
  王才亮：例如现在一些地方政府的拆迁指挥部吸纳了法院的成员，他们希望法院直接受理拆迁补偿安置争议案。因此，一些法院在此类案件中，往往以一纸“先予执行”裁定拆迁方对被拆迁人房屋可先行拆毁再作判决，双方按拆迁人的补偿标准订立合同。
  记者：也就是说，新的司法解释在试图避免地方法院受人为因素的影响?
  王才亮：最高人民法院之所以这样规定，主要是考虑到实践当中，很多拆迁人利用提起民事诉讼达到不正当目的，在很多地方，法院不可避免在受到地方政府干预或者当事人利益诱惑的情况下而以司法介入拆迁，损害群众利益，影响社会稳定，最高人民法院出台这一司法解释，就是为了尽量减少地方政府在拆迁补偿问题上利用法院做文章，以保障拆迁户的合法权益。拆迁的法律救济依然存在，拆迁户对裁决不服还可直接提起行政诉讼。
  旁白：许多人以讹传讹，认为法院从此不再受理拆迁官司了，事实上对于达成补偿安置协议后又反悔的，被拆迁人被强行拆除房屋的，法院会分别作为合同纠纷和侵权纠纷进行受理。
  记者：不少人认为，这样的规定是在堵死普通百姓在拆迁过程中的司法救济之路。
  王才亮：拒绝这一民事诉讼，不意味着拆迁户就没有救济渠道了。拆迁单位与拆迁户达不成补偿安置协议的，可以先向房屋拆迁管理部门或同级政府申请裁决，对该部门作出的裁决不服的拆迁户，可向更高层级的政府申请行政复议，或者直接到法院提起行政诉讼。现在看来，老百姓包括各地的拆迁管理部门都误读了解释。
  记者：这样的程序，是否为房屋拆迁纠纷提起诉讼设置了前置性的行政裁决条件？
  王才亮：一般民事诉讼和行政诉讼的重大区别是：政府拆迁部门或专业拆迁公司可以对拆迁户提起民事诉讼就像现在很多地方政府向法院申请强制拆迁一样：但在行政诉讼中，政府的角色却是单行道，也就是说，它只能当被告，而不能当原告，政府不能将不执行其行政裁决的民众起诉到法院。
  记者：也就是说，法院不愿再给行政部门不合理的行为涂抹上合法化的色彩?
  王才亮：对。目前关于房屋拆迁的民事诉讼，往往不仅没有起到保护拆迁当事人权利和利益的效果，多数情况下还被用来进行强制拆迁。原来纯粹行政性质的强制拆迁行为，反而带上了更多合法色彩，遭到不公正待遇的被拆迁人而无处申冤。
  旁白：最高人民法院有关拆迁的一个系统司法解释草案一直在形成之中，该草案试图对有关拆迁诉讼提出一个比较全面的解决方案。
  王才亮：由于最高人民法院关于房屋拆迁的那个大的司法解释，迟迟不能出台，各地法院在这一块的处理规范上有难度。
  记者：您指的大司法解释是不是最高人民法院《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定(草案）》?
  王才亮：对。这将是有关拆迁的一个系统司法解释。出不来的原因主要是拆迁立法上有点问题。
  记者：最近《物权法》已经把拆迁问题写上去了。
  王才亮：写是写上去了，但是还没有通过。没通过就缺少一个法律基础，所以最高人民法院就没办法出台司法解释。
  记者：“系统司法解释”目前进行到什么程度?
  王才亮：已经完成第二轮的征求意见，正争取早日提交最高人民法院审判委员会讨论。
  记者：在“系统司法解释”没有出台之前,8月11日生效的司法解释是否具有溯及力?
  王才亮：8月11日生效的司法解释，针对的是程序性问题，应当具有溯及力。对于正在审理的案件，应当适用《批复》，裁定驳回起诉；已经审结的则不适用该解释。
  实际上，最高人民法院拒绝受理有关房屋拆迁的一般民事纠纷案件，是剥夺了拆迁人未经被拆迁人平等协商和未经行政裁决就向法院申请强制拆迁的权力，从而减少了拆迁户的房屋所有权遭受司法剥夺的可能性。法院不应为行政部门不合理的行为涂抹上合法化的颜色。这种自觉意识，对于中国的法治建设来说，是极为珍贵的。（本报记者段芬宇）
  四、法院裁判存在的严重问题
  上述这个司法解释下达后，城市中房屋拆迁的诉讼管辖问题明朗化了，但农村和城市郊区集体土地的征地拆迁的法院裁判仍未规范，主要矛盾集中在“民告官”时，法院是“门难进，脸难看，案难立”，笔者代理河北省涞水县群众诉当地政府违法征地拆迁一案，历时三年仍未立案。有的法院同志忘掉了肩上的天平，甚至与下三滥的“黑社会”人员为伍，实在有损于人民法院的声誉。有的地方法院仍然是裁判员上场抢球，拒不执行最高人民法院的规定。昨日，江苏省某市的多名农民来京上访，带来了该市人民法院的民事判决书多份，不由笔者不相信最高人民法院的规定至今在一些地方法院不受欢迎这一残酷事实。为证明此事，笔者谨取其中一份裁定书照录如下，只是隐去地名。目前该案二审尚未判决，会如何判呢？此前已有众多的相似案件一审判决是被告必须按原告的方案搬迁和补偿，被告不服上诉后，二审法院均驳回上诉，维持原判。笔者只能劝当事人相信法院在司法解释出台后就能不断进步，相信国家的民主和法治进程。但笔者真的担心，中国的征地拆迁纠纷在法院这一最后关口失去公信力，从而导致矛盾激化。南京的“翁彪事件”不宜再出，这关系到党的十六届五中全会精神和宪法原则能否落实的大问题。
  
  江苏省××市人民法院
  
  民事裁定书
  
  〔2005〕×民一初字第3037一1号
  
  原告：××市建设建设工程项目管理处，住所地：××市澄江镇青果路155号。
  法定代表人：蔡欣，××市建设工程项目管理处主任。
  委托代理人：刘××(受××市建设工程项目管理处特别授权委托),江苏无锡××律师事务所律师。
  委托代理人：××(受××市建设工程项目管理处特别授权委托),××市××房屋拆迁有限公司职工。
  被告：张建良，男，1959年1月9日生，汉族，住××市澄江镇花北村张家庄32号。
  委托代理人：韩晓锋，男,1976年9月20日生，汉族，住××市澄江镇君巫路川号。
  被告：张春标，男，1927年11月8日生，汉族，住××市澄江镇花北村张家庄32号，系张建良父亲。
  被告：刘吾妹，女,1932年8月18日生，汉族，住××市澄江镇花北村张家庄32号，系张建良母亲。
  被告：张丽珍，女,1960年3月13日生，汉族，住××市澄江镇花北村张家庄32号，系张建良妻子。
  被告：张丹，女,1985年2月2日生，汉族，住××市澄江镇花北村张家庄32号，系张建良女儿。
  原告××市建设工程项目管理处(以下简称建设工程管理处)与被告张建良、张春标、刘吾妹、张丽珍、张丹房屋拆迁、补偿安置纠纷一案中，原告建设工程管理处于2005年12月12日向本院提出先予执行的申请，要求被告张建良、张春标、刘吾妹、张丽珍、张丹从其居住的××市澄江镇花北村张家庄32号的房屋内迁出，将该房屋先予拆除，其已为被告张建良、张春标、刘吾妹、张丽珍、张丹准备了坐落于××市澄江镇西园一村6幢103室过渡房一套，并已提供了担保。
  本院认为，建设工程管理处关于对××市花山路道路改造项目建设得到了××市发展计划局、××市规划局的批准，无锡市国土资源局批准将××市澄江镇花北村集体土地7.0100公顷作为××市花山路改建工程用地。××市房屋动迁管理办公室对建设工程管理处拟订的花山路南段建设项目范围内被拆迁房屋的补偿安置实施方案予以备案，并在××日报上予以公告后，委托有资质的拆迁公司实施拆迁。被告张建良、张春标、刘吾妹、张丽珍、张丹居住的××市澄江镇花北村张家庄32号的房屋在拆迁范围内，由于张建良、张春标、刘吾妹、张丽珍、张丹不愿搬迁，致使整个道路改造建设项目不能开工建设，给公共事业造成了损失，因而建设工程管理处先予执行的申请符合法律规定的条件，且原告建设工程管理处已为被告张建良、张春标、刘吾妹、张丽珍、张丹安排过渡房一套，并已提供了担保，故原告建设工程管理处要求先予执行的申请，应予准许。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第97条第1款第3项、第98条之规定，裁定如下：
  被告张建良、张春标、刘吾妹、张丽珍、张丹应在裁定书送达之日起七日内从××市澄江镇花北村张家庄32号房屋内迁出，将该房屋交原告建设工程管理处拆除。
  本裁定书送达后立即执行。
  如不服本裁定，可以向本院申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。
  审判长×××
  审判员×××
  人民陪审员×××
  二○○五年十二月十三日
  书记员×××
  
  该案当事人来京上访时称，他们已依据最高人民法院的司法解释提出了该人民法院不宜受理该案的意见，但法官答复的是这是集体土地上的拆迁，不适用最高人民法院的规定。笔者肯定地告知上访人员，法官的答复无论从哪个角度来说，都是错误的。如果说本案被告的房屋占地是集体土地，即属于农村集体所有，无锡市国土资源局没有权力未经征收而将该土地拨给原告作工程用地。而原告项目无论这一工程真的是道路改建还是房地产开发，依现行法律规定应申请使用国有土地，又不能使用集体土地。如是国有土地上拆迁则最高人民法院的司法解释居然管不了一个县级市法院的问题就令人深思了，莫非前几年就让人们厌恶的某县法官对中央电视台的镜头还在吹“管天管地管空气”，在老子的地盘上的老子天下第一之闹剧还在重演吗？笔者以信与不信的矛盾心理对当事人到江苏省高级人民法院去反映，期望江苏人民高级法院能予以重视。如果管辖这一入门的门槛尚不能规范，司法公正将从何谈起？
  
  第四节走出征地拆迁的理论误区
  人类的任何行为，都是一定思想支配下的结果，即使下意识的动作，亦是长期思想积累的习惯所致，否则，人类便不能成为地球的主宰者,人也就无异于一般动物。征地拆迁作为中国特色的社会活动，始终受着政策法律制定者和执行者的世界观之支配，受到执政党指导思想的支配。回顾近些年来发生并仍在发展的征地拆迁引发的社会矛盾，笔者深深地体会到，斯大林所说的名言“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”的更深层次的含义，一个社会能否进步与和谐，首先是政治路线正确与否，其次便是执行政治路线者的素质。因此，笔者研究征地拆迁的操作实务，就不能不研究这些矛盾的根源即支配一些莫名其妙的征地拆迁活动所表露的思想或理论原则。不如此，只能是头痛医头，脚疼医脚，社会和谐亦无法真正的长远的实现。
  一、必须确立效率与公平统一的原则
  效率与公平，谁更重要？打开网络搜索，至少有5位数的网页在表达不同的声音。而作为近十年来社会争执的最大焦点之一征地拆迁无不体现着这一理论的影响。
  （一）关于“效率优先，兼顾公平”的理论
  十年前笔者有幸读到了当时最有名现在也仍有名的北京大学厉以宁教授的书《经济学的伦理学问题》。其书中第一章关于效率与公平的理论基本上是党的十四届三中全会所提出的“效率优先，兼顾公平”原则之权威性诠释，后来在网上又读到香港对这段文字的编辑处理后的小册子——《经济学的伦理问题——效率与公平》，开始了笔者对效率优先原则的反思。笔者想国内像笔者这样的爱学习但不是理论家的人受厉教授影响者不在少数。为求真理，笔者谨从网上将厉以宁教授的该文章下载如下，供读者参考，也让大家了解这些年效率优先、不讲公平的理论源泉。
  经济学的伦理问题——效率与公平
  
  （原载《经济学动态》杂志1996年第9期）
  
  效率与公平的关系是经济学伦理问题研究的重要课题。如果能把二者之间的关系讲清楚了，那么可以认为，经济学伦理问题的研究就前进了一大步。我准备在过去阐述的基础上，针对效率与公平所涉及的经济学中的伦理问题，再作进一步的阐发。
  一、效率与公平的伦理学含义
  （一）效率的伦理学含义
  效率是一个经济学范畴，这里是指资源的有效使用与有效配置。
  在经济学中，效率的高低升降是根据资源使用或配置的效率的变化来计算的。效率这一概念伦理学的含义可以从以下四方面来分析。
  第一，按照一定的投入就会有一定的产出的观点来看，不管投入多少，总会有一定的产出，于是就要考虑：难道不管生产出什么样的产品，都等于社会生产有一定的效率吗？假定生产出来的东西是对人体健康有危害的、使环境遭受污染的产品，难道也表明生产有效率吗？不生产这些产品，效率不更高吗？
  第二，投入是投入者自行决策的，投入者只要愿意投入，并且有能力投入，他就可以如愿以偿，然而产出并不取决于投入者本人的意愿，也不取决于投入者本人有没有投入的能力，而取决于产出是不是被社会所需要。社会如果不需要所生产出来的产品，这些产品积压在仓库里，销不掉，又有什么效率可言呢？不生产这些产品，效率不更高吗？
  第三，任何资源都是有限的，我们所投入的资源都是有限的资源。投入某一种资源，可以有不同的产出。社会对这些不同的产出，也有不同的需求程度。从这个意义上说，某一种资源投入的结果的效率是不一样的。不投入生产这一种产品而用它们来生产另一种产品，效率可能较高些，也可能较低些。因此，不能认为同一种投入的不同产出会有相等的效率。
  第四，任何资源都是供给有限的资源，同一种产出，可以利用不同的资源投入。由于社会上各种资源的稀缺程度不相等，所以对某一种产出所需要的投入，社会有不同的评价。不利用这些资源投入而利用另一些资源投入，尽管产出是相同的，但效率却不一样。在讨论投入产出的效率时，是不是应当把这个问题考虑在内呢？
  （二）公平的伦理学含义
  公平并不是纯经济学概念，它从来都含有伦理学的意义。这是因为，按照不同的解释，公平或者是指收入分配的公平，或者是指财产分配的公平，或者是指获取收入与积累财产机会的公平，它们全都涉及价值判断问题。
  比如说，就收入分配而言，公平是指收入的均等呢，还是指收入差距的合理呢？就财产分配而言，公平是指财产的均等呢，还是指个人之间财产差距的适度？这些都是有争论的。比较容易取得一致意见的，是获取收入或积累财产机会的公平，也就是所谓机会的均等。只要在市场竞争中“大家处于同一条起跑线上”，全都按照自己的能力与努力程度来进行竞争，尽管竞争的结果有差异，但出发点相同，这就可以理解为公平了。然而，问题并没有如此简单。如果再深入一步，人们就要问：在市场竞争中，果真能做到“大家处于同一条起跑线上”吗？事实上，不同的人由于家庭背景不同，居住地区不同，天赋不同，获取收入或积累财产的机会并不一样。因此，即使让他们站在同一条起跑线上起跑，这条起跑线也很难称之为公平的起跑线。
  由此可知，对于公平这一概念，可以有各种不同的理解，而每一种理解都可以自有充分的依据，因为它首先涉及价值判断问题，即道义上的是非标准问题。
  现在，让我们把问题简化。无论从伦理学的角度还是从经济学的角度着眼，可以断言：收入分配的均等或财产分配的均等并不意味着公平，或者说，不应当把分配均等当作公平的同义词。要知道，收入分配，显然不仅是指人们通过各种渠道，各自最终得到多少收入，而且是指各人以何种方式获取收入。财产分配，显然也不仅是指人们通过各种渠道，各自最终得到多少财产，而且是指各人以何种方式获得财产。收入是一种流量，财产是一种存量，流量来自存量，流量的积存又转化为存量。所以，收入分配的公平与财产分配的公平密切联系在一起。收入分配公平既会促进财产分配公平的实现，而财产分配公平也会促进收入分配公平的实现。如果这样理解的话，那么不言而喻，把收入分配的均等或财产分配的均等当作公平，实际上恰恰意味着对于以何种方式获取收入或获得财产的漠视，于是这种所谓的公平恰恰就是不公平。换句话说，把收入分配的均等或财产分配的均等当做公平，只注意到不同的人通过各种渠道能够最终得到的收入或财产的均等，而忽略了他们是以何种方式获取收入或获得财产的。假定有两个人，一个人付出了较多的资源投入，另一个人付出了较少的资源投入，两人以不同的方式获取了收入或获得了财产，而分配的结果却要实现两人最终得到的收入或财产的均等，这岂不是以不公平取代了公平吗？我们通常所说的，“吃大锅饭不公平”，“平均主义性质的分配不公平”，不正是就此而言的吗？收入分配的某种差距与财产分配的某种差距，之所以可以被认为比均等的分配更为公平，正是针对这种情况而言的。于是我们就可以在有关公平的伦理学含义的讨论中，摒弃收入分配均等或财产分配均等相等于公平的观点。
  问题归结到机会的公平或机会的均等，可以分两个层次来讨论：一是较低的层次，即前面所说的，公平或机会均等体现在“大家处于同一条起跑线上”，尽管“处于同一条起跑线上”是否真正体现着公平，仍有待探讨，但这未尝不可以作为分析的起点；二是较高的层次，也就是进而对机会的公平或均等的深层次问题作出解释。例如前面提到过的不同的人在市场竞争中的条件不同决定了实际上的机会不均等。应该说，低层次的分析为较高层次的研究提供了依据。
  （三）效率、公平与按效益分配原则
  为了进一步说明效率与公平的伦理学含义，让我们把效率、公平同按效益分配原则联系在一起进行考察。
  在市场经济条件下，收入是按照各个生产要素供给者所提供的生产要素的数量与质量分配的。问题在于个别的生产要素供给者所提供的生产要素是否适合于市场的需要。假定市场上不需要某种生产要素，或不需要某种质量的生产要素，那么有关的生产要素供给者的供给就不可能实现，他们的供给是无效的，于是他们也就不可能从市场经济中取得收入。假定市场上不需要那么多的生产要素，那么各个有关的生产要素供给者之间便会展开竞争，该种生产要素的市场价格就会下降，从而生产要素供给者从市场经济中得到的收入就会减少。这些都表明，在市场经济条件下，收入要按照各个生产要素供给者提供的生产要素所产生的经济效益来进行分配。他们提供的生产要素越是能产生较大的经济效益，他们由此得到的收入也越多。如果他们提供的生产要素不被市场所需要，或者说，不能产生任何经济效益，他们也就不可能从市场经济中取得收入。这就是市场经济中的按效益分配原则。
  1.按效益分配与效率。毫无疑问，按效益分配原则的实行，一般说来将会促使生产要素供给者更加注意自己所提供的生产要素被市场需要的程度，从而会提高生产要素的质量，并按照市场的需要来调整生产要素的供给量。至于生产要素的需求者，在按效益分配原则的指引下，也会更加注意所得到的生产要素的使用状况，以提高生产要素的利用率，减少对生产要素的不合理使用。这些都必然对微观经济意义上的资源配置发生积极的作用，使资源使用效率增长。这些也都必然对宏观经济意义上的资源配置发生积极的作用，使资源能够更有效地分配于不同部门、不同地区和不同产品与劳务的生产上。可见，一般说来，效率的增长与按效益分配原则的实行是一致的。
  然而，如果作进一步分析，那就会发现按效益分配原则与效率增长之间关系的复杂性。我在《社会主义政治经济学》（商务印书馆1986年版）一书第十四章和第十六章中曾提出如下三个与此有关的论点：（1）动力来自物质利益的假设的局限性；（2）动力并非全部来自利益的假设；（3）经济效率不一定来自收入分配差距的假设。
  关于效率与按效益分配原则二者之间关系的进一步分析告诉我们：我们既不能否定按效益分配原则促进效率增长的作用，又要承认按效益分配原则本身的局限性，了解效率增长的多种原因或效率下降的多种原因，进而了解非物质利益因素在人们收入提高过程中的越来越重要的作用。换言之，对于前面提到的“按效益分配原则是不是必定带来效率的增长”这个问题，似乎可以作出这样的回答：在一般情况下，实施按效益分配，有利于微观经济意义上和宏观经济意义上的资源配置状况的改善，有助于效率的增长；而随着经济的不断增长，随着人均收入水平的不断提高，随着在这一过程中人们的价值观念的逐渐变化，按效益分配原则与效率之间的关系会越来越复杂，按效益分配不一定会带来效率的增长，或者说，按效益分配原则在促使效率增长方面的作用会逐渐减少。人不是单纯的“经济的人”而是“社会的人”，在这里可以得到证实。
  2.按效益分配与公平。按效益分配原则究竟是公平还是不公平？一般说来，由于按效益分配是指按生产要素供给者提供的生产要素的数量、质量及其被市场所需要的程度而取得收入，所以这体现了公平的竞争和机会的均等。人与人之间处于同一条起跑线上竞争，差距是竞争的结果，而出发点则是一致的。这表明按效益分配体现了公平。假定说在经济生活中存在着这种不公平或那种不公平，那么可以说，这些都在不同程度上同按效益分配原则没有得到实施或未能被切实有效地实施有关。按效益分配是同平均主义分配不相容的。收入分配的均等、财产分配的均等，都是平均主义的体现，因而同按效益分配相抵触。平均主义不仅阻碍效率的增长，而且它本身就是不公平的。从这个意义上说，按效益分配原则体现了公平的原则。
  然而，问题依然在于：不同的人在市场竞争中的条件各不相同，这将会引起实际上的机会不均等。表面上，在市场竞争中，大家都处在同一条起跑线上，但一考虑到家庭背景的不同、居住地区的不同、天赋的不同以及由此造成的受教育的条件不同、教育程度的不同、文化技术水平的不同等，实际上的机会不均等又是客观存在的事实。于是按效益分配的结果很可能掩盖了实际上的机会不均等，而把表面上的机会均等突出了。不仅如此，由于市场竞争的现实条件与市场竞争的未来条件不可割断，上一轮市场竞争的结果必将成为下一轮市场竞争的起点，于是已有的实际上的机会不均等又为今后的实际上的机会不均等准备了前提。
  对“按效益分配原则究竟是公平还是不公平”可以作出如下的回答：在一般情况下，实施按效益分配，有利于公平的实现，但与此同时，按效益分配原则在公平的实现方面具有局限性，它很可能以表面上的机会均等掩盖了实际上的机会不均等。
  
  二、效率优先，兼顾公平
  （一）有关效率与公平先后次序的争议
  效率与公平无疑都是应当实现的政策目标。但在排列顺序上，究竟该把效率排在前面呢，还是该把公平排在前面？这是一个对效率与公平的价值判断问题，学术界的争论由来已久。然而，以往的争论带有很大的片面性。这就是：不少学者把“公平”理解为收入分配的均等或财产分配的均等。如果这样来理解“公平”，那么效率与“公平”之间的关系就被扭曲了。要着重效率，那就不可能不产生收入分配的差距，而收入分配的差距又不可能不造成财产分配的差距。反之，要着重“公平”，即着重收入分配的均等或财产分配的均等，效率必然要降低。结果似乎是：效率高了，“公平”就少了；“公平”实现了，效率也就降低了。这样一些争论实际上毫无意义，因为这种对“公平”的理解本身就是十分错误的。
  现在，让我们按上述所讨论过的公平的含义来分析。这就是：不把公平解释为收入分配的均等或财产分配的均等，而把公平理解为获取收入或财产的机会的均等。那么，这种意义上的公平同效率之间的先后次序应该怎样排列呢？究竟是效率优先，还是机会均等优先（即公平优先）呢？我想，争论仍然是难以避免的，争论双方各有各的理由。
  关于公平不等于收入分配均等或财产分配均等的道理，前面已经作了较详细的分析。这里，只就公平等于机会的均等进行论述。在经济中，是把效率放在优先地位还是把机会均等（或公平）放在优先地位，根据以上所陈述的理由，可以认为，效率优先论的理由更为充足。效率优先论的三项理由简单地可概括为：（1）把效率放在优先地位，就是把自由参与放在优先地位，生产要素供给者的自由参与权利是不应受损害的；（2）把效率放在优先地位，就是把个人努力程度放在优先地位，效率高和由此得到的收入多，是对个人努力的一种奖励；（3）把效率放在优先地位，就是尊重生产要素供给者个别的努力与主动性、积极性。这种努力与主动性、积极性是自发性质的，不同于外来干预性质的社会权威机构或政府的参与。
  至于公平优先论所列举的理由，虽然也有一定的道理，但需要商榷之处在于：公平优先论很可能忽略了一个重要的方面，这就是，只有把效率放在优先地位，让生产要素供给者的主动性、积极性充分发挥出来，让每个生产要素供给者有更高的投入产出之比，公平才有实现的可能。丰富的产品和劳务供给是靠高度的效率形成的。效率低下，产品和劳务的供给不足，无论怎样在公平的实现方面作出努力，效果总是不理想的。
  要知道，效率与公平尽管都是要达到的政策目标，但它们全都不是具有根本性质的社会目标。发展经济和建设文化为的是什么，不就是为了提高人们的物质文化生活水平吗？在社会主义条件下，可以把实现共同富裕视为力求实现的社会目标，效率与公平作为政策目标是服从于这一社会目标的。
  共同富裕的实现是一个过程，这需要以经济文化的高度发展为基础。没有丰富的产品和劳务供给，就谈不上不断提高人们的物质文化生活水平，也谈不上实现共同富裕。效率之所以应当放在优先地位，正是因为没有效率或效率低下，生产力就发展不了，产品与劳务的供给就不可能充裕，因而无论从哪种意义上来理解“公平”一词，公平都是实现不了的。就以公平等同于机会均等来说，假定效率不增长，生产力不发展，机会均等的实现仍会遇到困难。这可以从两方面来解释：
  一方面，机会均等并不是可以脱离生产力水平而单独存在的。市场经济越发达，市场体系越完整，市场机制越健全，机会均等越有可能实现。生产力水平既直接关系到市场经济的发达与否，市场体系的完整与否，市场机制的健全与否，而市场经济的发达程度、市场体系的完整程度、市场机制的健全程度又直接制约着生产力的发展水平。比如说，在劳动力市场不完善的条件下，劳动力这一生产要素的供给者就很难获得在劳动力市场上的机会均等，从而他们之间的竞争也谈不上在机会均等的基础上进行。又如，在资本市场不完善的条件下，资本这一生产要素的供给者也很难做到资本市场上的机会均等，他们之间的竞争同样不易在机会均等的基础上进行。可见，机会的均等只能在市场体系发展过程中逐步实现。即使国家可以从法律、法规中规定市场参与者的机会均等（如通过反不正当竞争法、反垄断法等），但如果市场经济不发达、市场体系不完善、市场机制不健全，机会均等的实现仍会受到各种各样的限制。这就表明，提高效率，发展生产力，完善市场体系，应当被置于最优先地位。
  另一方面，机会均等的实现与市场参与者有没有足够的市场意识、市场规则意识、机会均等意识密切相关。如果生产要素供给者缺少这类必要的意识，不知道怎样参与市场竞争，不了解遵守市场规则的必要性和怎样运用市场规则来保护自己的合法权益，也不懂得怎样对待市场竞争过程中所出现的种种问题，或者在机会均等的场合不珍惜这种机会，在机会不均等的场合又不争取改变这种状况，那么即使国家用法律、法规对机会均等作了明确的规定，也并不等于机会均等已经实现，不等于生产要素供给者客观上已经在机会均等条件下参与市场竞争了。而生产要素供给者的市场意识、市场规则意识与机会均等意识的具备，则是以生产力的发展、市场体系的发展为前提的。从这个意义上说，提高效率，发展生产力，完善市场体系，同样应被放到优先的位置上。
  （二）“效率优先，兼顾公平”的含义
  应当指出，人们在讨论“效率优先，兼顾公平”时，通常是从收入分配协调的角度来理解“公平”的。于是，“效率优先，兼顾公平”就被解释为：在经济生活中，要把增加效率，提高生产力水平放在优先地位，同时要注意收入分配的协调，不要造成贫富悬殊，不要使个人之间收入分配差距、财产分配差距过大，不要使地区之间收入分配差距过大。理由是：
  第一，如同不能把“公平”理解为收入分配的均等或财产分配的均等一样，收入分配协调也不能理解为收入分配的均等或财产分配的均等，因为，在收入分配协调中包含了收入分配合理差距的存在。
  第二，把“公平”理解为收入分配的协调，同前面指出的把“公平”理解为机会均等是统一的，这两种理解并不抵触。这是因为，只有在机会均等的条件下参与市场经济时，生产要素供给者才能真正凭借自己的努力程度获得应有的收入，从而尽管收入分配有差距，但这种差距大体上能保持在合理的范围内（当然，这并不排除在某些场合也会出现收入分配差距过大的情况）。如果生产要素供给者是在机会不均等条件下参与市场竞争的，那么收入分配差距的过大将是难以避免的。这时，收入分配的不协调也就是必然的结果。
  因此，当我们说到“效率优先，兼顾公平”时，这里所说的“兼顾公平”，显然是指兼顾机会均等条件下收入分配的协调，而绝不是指收入分配或财产分配的均等。同时，还应当注意到，如前已经指出的，机会均等的实现是一个过程。在法律、法规上可以明确规定机会的均等，但在实际经济生活中，机会的不均等只能逐步减少，机会均等也只能逐步实现。这样，机会均等条件下的收入分配的协调也只可能通过政府的各方面的措施而逐步实现。从这个意义上说，只有把效率放在优先位置上，兼顾收入分配的协调，才有利于整个社会经济的健康发展，才能使人民的物质文化生活水平不断提高。
  以前，我曾在多种著作中反复论述过这样一个观点：市场分配是第一次分配，政府主持下的收入分配是第二次分配。第一次分配在市场经济的环境中进行，着重的是效率，效率优先将在这里体现出来。第二次分配是在政府主持下进行的，既要注意效率，又要注意公平，也就是说，既要有利于资源的有效配置，又要有利于收入分配的协调。这就是“效率优先，兼顾公平”。如果不是这样做，而是颠倒了位置，如第一次分配强调的是“公平”，那么就会得到如下的后果，既没有效率，又没有可能实现公平，资源有效配置与收入分配协调二者都实现不了。
  在这里，还应当对第二次分配再作一些说明。如上所述，虽然在机会均等的条件下，收入分配的差距大体上能保持在合理的范围内，但这并不意味着不需要政府进行第二次分配。收入分配的差距即使保持在合理的范围内，这是就经济的角度来谈的，如果要从社会的角度来看，那么收入分配的合理差距究竟应当有多大，仍有进一步探讨的必要。至少可以认为，经济意义上的收入分配差距的合理性与社会意义上的收入分配差距的合理性不完全一致，而政府在主持第二次分配时，不仅要从经济上考虑，更需要从社会上考虑。于是对机会均等条件下的收入分配的第二次调节也就成为必要。何况，还应当注意到：（1）机会均等条件下，收入分配的差距大体上能保持在合理的范围内，但这并不排除在某些场合仍然会出现收入分配差距过大的情况。（2）机会均等是逐渐实现的。在实际经济生活中存在着各种机会不均等，从而会造成收入分配差距的过大。这些更加说明了政府主持的第二次分配的必要以及“效率优先，兼顾公平”的必要。
  
  三、关于效率与公平问题的深层次思考
  （一）收入分配合理性的两种含义
  笔者认为收入分配的公平是说不清楚的，而且容易导致平均主义分配方式的复归，因此收入公平分配的提法不如收入合理分配的提法更为准确。所以笔者用“收入合理”一词作为“收入公平”的替代语也许更加妥当，并且也容易使收入分配与效率之间的关系趋于协调。
  关于收入分配的合理还是不合理，有两种含义：一是指收入本身是不是合理；二是指人与人之间的收入差距是不是合理。这两种含义固然有紧密的联系，但却是两种不同的含义。对第一种意义上的收入合理问题的研究，应成为研究第二种意义上的收入合理问题的基础。也许有人会提出：以前，在计划经济体制下，尽管人们的收入水平都很低，但彼此之间的收入差距不大，所以这仍应当被看成是收入分配的协调，即使是低收入条件下的收入分配的协调。能不能这样看问题呢？只要我们懂得了收入分配合理性的两种含义，这个问题就不言自明了。要知道，在计划经济体制下，在平均主义分配方式占支配地位的条件下，人们的收入都低于他们作为生产要素供给者本应得到的收入。一组生产要素供给者的收入不合理，另一组生产要素供给者的收入也不合理，既然彼此的收入都不合理，那么它们之间的收入差距也就不具有合理性。既然收入分配不合理（包括第一种意义上的收入分配不合理和第二种意义上的收入分配不合理），那还怎么谈得上收入分配的协调呢？
  （二）收入分配协调的含义
  收入分配协调是以第一种意义上的收入合理分配和第二种意义上的收入合理分配为前提的。这就是前面已指出的，没有第一种意义上的收入合理分配，第二种意义上的收入合理分配就无从谈起。而如果没有这两种意义上的收入合理分配，收入分配协调也就没有可能性。因此，我们不可能脱离收入分配的合理性来讨论收入分配的协调。
  前面还指出，低收入水平上的收入分配协调，不可能是真正的收入分配协调，而是一种虚假的、真相被掩盖了的、所谓的“收入分配协调”。对这个问题的认识，必须同对平均主义分配方式的认识联系在一起。在平均主义分配方式之下，效率低，生产力水平低，收入水平也低，尽管彼此之间的收入差距不大，但不能认为这时已经接近了收入分配协调，收入分配协调，只有在按效益分配条件下，生产要素供给者各自得到了合理的收入，而彼此之间的收入差距也是合理的时候，才能实现。普遍低收入条件下，无论怎样进行分配，也不可能做到收入分配的协调。
  在人们谈到收入分配协调还是不协调时，通常既指个人收入分配的协调，又指地区收入分配的协调。后者是从另一个角度所提出的收入分配协调的含义。我们应当看到，个人收入分配的协调问题尽管也会遇到一些困难，但相对于地区收入分配协调问题而言，仍然比较容易解决。这是因为，个人收入分配协调与否同个人收入分配是否合理直接有关，只要把个人收入分配是否合理问题弄清楚了，那么个人收入分配协调与否也就较易于作出判断。然而，地区收入分配协调与否的判断却要困难得多。因为地区收入分配的合理性很难按照个人收入分配合理性同样的标准来处理，地区收入的含义不明确，地区之间收入分配是否合理也就无法判断。人们至多只能说沿海地区的收入与内陆地区的收入差距过大，应当缩小这种收入差距，但却无法判断究竟两个地区之间多大的收入差距才是合理的差距，因为缺乏判断的依据。由此看来，虽然地区收入分配的合理性和收入分配差距的合理性问题，都可以从理论上进行深入的探讨，但在考察收入分配协调问题时，还是只以考察个人收入分配协调为宜。在考察效率与公平的顺序排列时，把个人作为生产要素供给者来对待，要比把地区作为生产要素供给区域来对待，更为清晰，因为效率是指资源的有效使用与有效配置，效率的变化，主要与生产要素供给者所提供的生产要素的效率变化有关。而公平，是指机会均等条件下收入分配的协调，这也只适用于对个人之间收入分配及其差距的考察，而不适用于对地区之间收入分配及其差距的考察，因为地区收入合理与否，以及地区之间收入差距合理与否的判断标准无法确定。
  （三）经济意义上与社会意义上收入分配差距合理性的区别
  尽管我们不得不把收入分配合理性问题和收入分配协调问题的讨论集中到个人收入分配方面来，但是我们必须承认，在这方面还有一个难题有待于分析，这就是究竟什么是个人收入分配的合理差距，以及经济意义上的收入分配差距的合理性与社会意义上的收入分配差距的合理性为什么不完全一致。
  1.经济意义上的收入分配合理性。从经济上说，假定生产要素供给者都是在同一条起跑线上参与市场经济活动的，竞争的结果使他们的收入有一定的差距，这种收入分配差距是机会均等条件下按效益分配原则起作用的产物。因此，经济意义上收入分配差距的合理性存在的条件有二：一是生产要素供给者的机会均等，他们之间参与市场经济活动的出发点是相同的；二是生产要素供给者按效益分配原则取得各自的收入。不言而喻，经济意义上收入分配的不合理差距，或者来自生产要素供给者之间机会的不均等，即他们在参与市场经济活动时并非站在同一条起跑线上；或者来自生产要素供给者并非都按效益分配原则取得收入；或者两种情况兼而有之。
  单纯从经济上进行分析，只要收入分配差距来自上述两个原因（或其中任何一个原因），那么不管收入分配差距是大还是小，都是收入分配的不合理差距，都是收入分配不协调的表现，于是都要政府进行第二次分配来予以协调。换言之，从经济上说，只要收入分配是机会均等条件下生产要素供给者参与市场经济活动的结果，并且各个生产要素供给者都按照效益分配原则取得了收入，那么不管收入分配差距是大还是小，都属于收入的合理分配，也就是收入分配协调的表现。
  2.社会意义上的收入分配合理性。社会意义上的收入分配差距合理或不合理的界定，比经济意义上的收入分配差距合理或不合理的界定困难得多。一方面，社会意义上的收入分配差距合理与否的判断标准不能仅限于机会均等条件下的对市场经济活动的参与和生产要素供给者按效益取得收入这样两项，而必须另外寻找。但这个问题却不易解决。另一方面，经济意义上收入分配的差距，只要是合理的差距，那么不管差距有多大，在经济上所反映出来的结果将是效率的增长、生产力的发展、人均收入水平的提高。于是可以认为，经济意义上收入分配合理差距的存在将带来积极的后果。而且，这一积极的后果可在近期内被观察到。然而，社会意义上收入分配的差距，如果偏大，却会导致社会的不安定，而不问这种差距在经济意义上是否合理。加之，由于社会意义上收入分配差距偏大而引起的社会不安定，不一定是近期内就可以被观察到的，往往需要经过一段时间，问题越积越多，矛盾越来越尖锐时，才会爆发出来。这就表明：要从所产生的后果方面来判断社会意义上收入分配差距的合理性，同样不是一件容易的事情。那么，是否有必要在界定经济意义上的收入分配差距的合理性之外，再去界定社会意义上的收入分配差距的合理性呢？应当说，这种必要性是存在的。如果经济意义上收入分配差距合理，社会意义上收入分配差距也合理，那当然是最理想不过的。但在实际生活上，却很可能发生这样的情况：一种收入分配差距，从经济意义上说是合理的，而从社会意义上说，却不合理，或者，从经济意义上说是不合理的，而从社会意义上说，既可能也是不合理的，也可能反而是合理的。因此，即使对社会意义上收入分配差距的合理还是不合理的界定远为困难，但在这里作一些探讨仍是需要的。至少，有助于使我们距离这个难题的解决更近一些。
  （四）社会意义上收入分配差距合理与否的判断
  1.以社会安定或不安定作为判断的标准。社会意义上的收入分配差距的不合理，表现为收入分配差距的存在使得社会上产生了不安定，导致经济发展受阻碍，效率增长缓慢；社会意义上的收入分配差距的合理，即使收入分配存在着某种差距，但社会上并未因此而产生不安定，于是经济可以持续向前发展，效率可以依然增长，而人均收入水平也可以照常逐步提高。这样，我们就可以把收入分配差距的存在是否引起社会的不安定看成是社会意义上的收入分配差距合理与否的判断标准。但这里至少有下列三个问题有待于明确：（1）社会安定还是不安定的标志是什么？社会意义上的收入分配差距合理性所导致的社会安定，或收入分配差距的不合理所导致的社会不安定，究竟用哪些指标来表示？如何计算？又如何比较？（2）社会不安定有一个累积过程，有一个潜伏期。如何衡量潜伏的社会不安定当成是社会安定，从而得出社会意义上收入分配差距合理的错误论断？（3）社会不安定的原因是很多的，究竟怎样判断社会意义上收入分配差距的不合理在社会不安定形成中的作用的大小？社会不安定究竟能在多大程度上归因于社会意义上收入分配差距的不合理？如何衡量社会意义上收入分配的合理差距在促进社会安定方面的作用，并把这种作用同促进社会安定的其他因素的作用区分开来？
  2.个人绝对收入满意度。指个人作为生产要素供给者对于自己提供生产要素所得到的收入同期望值的对应程度。如果个人作为生产要素供给者在提供一定量的生产要素的情况下所得到的收入同期望值达到了对应，或者收入大于期望值，个人就会对自己的绝对收入感到满意。如果个人在这种情况下得到的收入少于期望值，表明二者不对应，个人对自己的绝对收入就会感到不满意；而且，所得到的收入越是少于期望值，个人对自己的绝对收入的不满意程度就越大，或者说，个人绝对收入满意度就越小。
  3.个人相对收入满意度。指个人作为生产要素供给者对于自己提供生产要素所得到的收入在同他人因提供生产要素而得到的收入的实际比率同期望比率的对应程度。如果这种实际的比率同期望的比率达到了对应，个人就对自己的相对收入感到满意。如果这种实际的比率大于期望的比率，尽管二者并不对应，但由于实际比率是大于期望比率的，所以仍应认为个人对自己的相对收入感到满意。如果这种实际的比率小于期望的比率，表明二者不对应，个人对自己的相对收入就感到不满意；实际比率越是小于期望比率，个人对自己的相对收入的不满意程度就越大，或者说，个人相对收入满意度就越小。
  4.社会平均绝对收入和相对收入满意度。社会是由众多成员所组成的。各个社会成员的个人绝对收入满意度不会一样，个人相对收入满意度也不会一样。某一个社会成员的个人绝对收入满意度低或个人相对收入满意度低并不会造成社会的不安定，而只有在多数社会成员的个人绝对收入满意度低或个人相对收入满意度低的情况下，社会才会出现不安定。于是从理论上说，可以得到一定时点上的社会平均绝对收入满意度和社会平均相对收入满意度。当社会平均绝对收入满意义低到某一数值（临界值）以下时，社会就将出现不安定。社会平均绝对收入满意度越是低于某一数值（临界值），社会的不安定程度就越大。当社会平均相对收入满意度低于某一数值（临界值）以下时，社会也将出现不安定。同样，社会平均相对收入满意度越是低于某一数值（临界值），社会的不安定程度就越大。
  5.社会平均综合收入满意度。社会成员的个人绝对收入满意度和个人相对收入满意度都应当以社会平均绝对收入满意度的社会平均相对收入满意度来表示。考虑到在影响社会安定方面个人绝对收入满意度所起的作用要大于个人相对收入满意度所起的作用，所以在把社会平均相对收入满意度与社会平均相对收入满意度综合为一个社会平均收入满意度时，社会平均绝对收入满意度所占的比重应当大一些，社会平均相对收入满意度所占的比重应当小一些。这样就可以形成社会平均综合收入满意度，并确定社会平均收入满意度的临界值。社会平均综合收入满意度及其临界值，可以作为判断社会意义上收入分配差距合理与否的依据。
  6.社会平均综合收入满意度临界值的运用。现在，让我们把上面的讨论作一概述。
  A：个人得到的收入
  B：个人对收入的期望值
  C：根据A与B而得出个人所得到的收入同期望值的对应程度，又称为个人绝对收入满意度
  D：个人得到的收入同他人得到的收入的实际比率
  E：个人对自己得到的收入同他人得到的收入的期望比率
  F：根据D与E而得出个人收入同他人收入的实际比率同期望比率的对应程度，又称为个人相对收入满意度
  G：根据C而得出社会平均绝对收入满意度
  H：社会平均绝对收入满意度的临界值
  I：根据F而得出社会平均相对收入满意度
  J：社会平均相对收入满意度的临界值
  K：根据个人绝对收入满意度和个人相对收入满意度各自在影响社会安定方面所起作用的大小，确定二者在影响社会安定方面的各自所占的比重
  L：根据G、I、K而得出社会平均综合收入满意度
  M：社会平均综合收入满意度的临界值
  N：根据L与M来判断社会意义上收入分配差距的合理与否以及不合理程度
  （五）对收入分配差距与社会不安定之间相互关系的进一步分析
  前面在谈到以社会不安定作为判断社会意义上收入分配差距合理与否的依据时，曾指出社会不安定有一个累积过程，有一个潜伏期，通常要等到问题尖锐时才被人们觉察到，以及造成社会不安定的原因较多，收入分配差距只是其中一个原因。既然如此，那么我们在考察这方面的问题时就有必要从社会平均综合收入满意度及其临界值的分析上再前进一步，对收入分配差距与社会不安定的相互关系作较为深入的研究。
  1.社会不安定的累积过程。从社会不安定到社会的剧烈动荡的确有一个较长的累积过程。如果说人们对绝对收入的满意度的下降和对相对收入的满意度的下降都是逐步发展的话，那么一旦突破了临界值，问题很可能就会一下子变得尖锐起来。也许可以用这样的词句来形容，这就是：形势急转直下，一发不可收拾。在研究中，怎样对待这种情况呢？一个可能的解决方式是：把社会平均综合收入满意度的临界值分解为社会平均综合收入满意度临界值Ⅰ和社会平均综合收入满意度临界值Ⅱ。社会平均综合收入满意度临界值Ⅰ是指当社会平均综合收入满意度低到这一数值（临界值Ⅰ）以下时，社会将出现不安定。但这时，社会的不安定仍然是较轻的，或者说仅带有局部性质。社会平均综合收入满意度临界值Ⅱ是指社会平均综合收入满意度继续下降，当它低到这一数值（临界值Ⅱ）以下时，社会状况将急剧恶化，社会将出现严重的不安定，或称为剧烈的动荡，而且往往带有全面动荡的性质。
  于是，社会平均综合收入满意度临界值Ⅰ与社会平均综合收入满意度临界值Ⅱ之间的区域，便是政府需要密切注意的范围。临界值Ⅰ是一个路标，当社会平均综合收入满意度逐步下降而接近临界值Ⅰ时，政府应当由此得到警告，设法缓和社会收入分配差距所产生的社会不满等问题，以免引起社会不安定。临界值Ⅱ则是另一个路标。如果社会平均综合收入满意度降到临界值Ⅰ之下并继续下降时，那就尤其值得政府关注和警惕，因为这表明问题已经越积越多，矛盾已经越来越尖锐。一旦社会平均综合收入满意度下降到临界值Ⅱ以下时，社会的剧烈动荡便将难以避免了。把社会平均综合收入满意度临界值分解为临界值Ⅰ和临界值Ⅱ，看来有助于进一步说明收入分配差距与社会不安定之间的相互关系。
  2.基尼系数的运用。至于收入分配差距在造成社会不安定方面的作用，以及收入分配差距作为社会不安定的原因之一同造成社会不安定的其他原因的关系，倒是一个真正的难题。的确，把社会不安定单纯归因于收入分配差距，是过于简单的。造成社会不安定的原因很多，而且这些原因也是相互影响的，所以很不容易把收入分配差距在造成社会不安定方面的作用大小从数量上加以确定。特别困难的是，收入分配差距在造成社会不安定方面的作用，同收入分配差距之间的关系是复杂的。比如说，如果收入分配差距较小，即使社会平均综合收入满意度并不高（指社会上多数成员不满意低收入条件下“吃大锅饭”的现状），但很可能只影响经济效率的增长，而不至于影响社会的安定。如果收入分配差距较大，但社会平均综合收入满意度并不很差（指社会上多数成员认为这种收入分配差距仍然是可以接受的），那么这不会对社会的安定有较大的不利影响。如果收入分配差距较大，而社会平均综合收入满意度又比较差，那就会对社会的安定产生较大的不利影响；并且，如果收入分配差距大到一定程度，社会平均综合收入满意度也降至一定界线之下，那么这对社会安定所产生的不利影响就会大得多，甚至可以认为这时的不安定、社会动荡主要是由此引起的。
  了解到收入分配差距同社会安定或不安定之间的复杂关系，我们就可以对这个问题采取如下的处理方式：把收入分配差距和社会平均综合收入满意度作为两项指标，并运用这二者来进行考察。收入分配差距可以用基尼系数（Gini Coefficient）代替。基尼系数越小，越接近于收入的均等化；基尼系数越大，收入分配差距越大，即距离收入均等化越远。这样，收入分配差距同社会平均综合收入满意度之间的关系，可以用基尼系数同社会平均综合收入满意度的关系来代替。由于基尼系数小的时候，不管社会平均综合收入满意度是高还是低，社会安定都不会受到收入分配差距的较大影响，所以这种情况可以略去不讨论。由于社会平均综合收入满意度较高时，不管基尼系数是大还是小，收入分配差距都不至于对社会安定产生较大的不利影响，所以这种情况也可以暂不讨论。
  于是讨论的范围就可以限定为基尼系数大而社会平均综合收入满意度又较低时的情况。
  可以把较大的基尼系数分为若干级，比如1、2、3…级，1级高于2级，基尼系数越大，级别越高。还可以把较低的社会平均综合收入满意度也分为若干级，1级高于2级，社会平均综合收入满意度越低，级别越高。
  这样，可以把各级基尼系数同各级社会平均综合收入满意度组合在一起，根据不同的情况来判断收入分配差距是同社会不安定之间的关系。一般说来，当基尼系数为1级，社会平均综合收入满意度为1级时，收入分配差距对社会安定产生的不利影响为最大，这时可以把收入分配差距看成是造成社会不安定、社会动荡的主要原因，造成社会不安定、社会动荡的其他原因相形之下退居于不重要的位置。而当基尼系数为3级，社会平均综合收入满意度为3级时，收入分配差距固然对社会安定产生了不利的影响，但这时的社会不安定也可能主要由其他因素所引起，至少由其他因素与收入分配差距共同引起。对于这种情况，目前是难以从数量上进行分析的。我们只可能通过对具体情况的具体研究来粗线条地加以说明。
  （六）效率与公平先后次序与收入分配协调问题研究对政策制定的意义
  关于效率与公平的先后次序的排列，有关收入分配协调问题的研究，对于政策制定究竟有什么意义，尽管在前面已经多处提到，但仍有必要在这里简要概括一下：
  1.效率与公平是要达到的政策目标，但都不是具有根本性质的社会目标。社会主义条件下的社会目标是实现共同富裕。效率与公平作为政策目标服从于这一社会目标的实现。因此，把效率放在优先地位意味着把发展生产力，提高效率，增加产品与劳务的供给放在优先地位，以便在这个基础上实现共同富裕这一社会目标。
  2.公平既不是指收入的均等化，也不是指财产的均等化，而是指生产要素供给者在机会均等的条件下参与市场竞争。由于一般情况下机会不均等的竞争会导致收入分配差距过大，与此相比，机会均等的竞争使收入分配的差距不至于扩大到那种程度，所以强调机会均等十分必要。当然，即使是机会均等条件下的竞争，收入分配仍会有差距，所以“效率优先，兼顾公平”中的“兼顾公平”，是指需要在保证效率居于优先地位的同时兼顾机会均等条件下收入分配的协调，以避免出现收入分配差距的过大。
  3.“收入分配公平”的提法是不清楚的，它容易导致平均主义分配方式的复归，所以不如改用“收入分配合理”这种提法。“收入分配合理差距”实际上是指个人收入分配的合理差距。在这里，需要区分经济意义上的收入分配差距的合理性和社会意义上的收入分配差距的合理性。经济意义上收入分配的合理差距不一定等于社会意义上收入分配的合理差距。从社会安定的角度来看，在政府的收入调节中，不能不把社会意义上收入分配的合理差距问题考虑在内。
  4.要判断社会意义上收入分配差距是合理还是不合理，以及不合理程度究竟有多大，可以用社会平均综合收入满意度及其临界值来加以衡量。为了使政府在这方面能够发挥更好的收入调节作用，可以把社会平均综合收入满意度临界值分解为临界值Ⅰ和临界值Ⅱ，并把它们作为两个路标，根据情况采取调节措施。
  （二）征地拆迁应当追求效率与公平的统一
  很长一段时间，笔者和许多朋友对厉教授的理论都是十分崇拜的，然而时间长了笔者从网上知道厉教授的家人和少数学生们实现了“效率优先”的成果，成了百万、千万、亿万富翁，笔者开始怀疑其理论的公平性了。既然我们党“三个代表”的理论是代表全国最广大人民群众的最根本利益，既然宪法还明确人民共和国的性质，笔者想一个国家就不能是只让少数人先富起来，而大多数人仍然贫穷。过去工农差别的结果是城里人生活改善，农民也过得去。而目前的征地拆迁是财富向地方政府和开发商手里集中，被拆迁人大多数是被拆了房，所获得的补偿却买不回原有水平的房屋。从效率上说，现有的做法是使“城市化”加快了，可城市化却没有带来就业率的提高和城市居民生活的改善。买不起房，上不了学，看不起病，毕业就失业的城市贫民倒越来越多，故此，笔者是衷心拥护中国共产党第十届三中全会的新政策的。只有公平才有社会和谐，才有民族的未来。少数富人支撑不了一个民族，只有“水能载舟，亦可覆舟。”
  笔者在讲课中多次强调征地拆迁中坚持效率与公平统一的原则，亦有一些地方从事征地拆迁管理工作的领导提出不同的意见。他们认为效率与公平是矛盾体，二者很难统一。甚至有人认为，如果讲公平就无法讲效率，最终仍将损害“人民群众的最根本利益”。对此，笔者想推荐一篇文章供读者参与和体会。这篇文章载于《求是》杂志2005年第6期。
  《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。经济活动的和谐是整个社会和谐的基础。经济活动的和谐的基本点，则在于正确处理效率与公平的关系。实现效率与公平的统一，是我国建设社会主义和谐社会的应有之义。
  正确认识效率与公平的辩证关系，有些经济学家认为，要效率就不能讲公平，讲公平就没有效率。这种把效率与公平对立起来进而片面强调效率的观点，并不符合经济活动的实际。
  效率是反映经济活动配置和利用社会资源的有效比率及社会经济发展成效的概念。经济活动的效率直接决定着社会的生产力。正如马克思所说：“生产力当然始终是有用的具体的劳动的生产力，它事实上只决定有目的的生产活动在一定时间内的效率。”（《马克思恩格斯全集》第23卷，第59页）在市场经济中，经济活动的效率有微观和宏观之分。经济活动的微观效率，反映和表现在各个市场主体合理有效地利用资源生产出更多更好的商品，满足社会的消费需求；经济活动的宏观效率，反映和表现在整个社会的生产资源得到合理有效的配置和利用，创造出更多更好的社会财富。从这一意义而言，微观效率与宏观效率是个体与整体的关系。
  我国是一个经济还不发达的发展中国家，人口众多，人均占有物质资源相对不足。因此，必须更加合理有效地配置和利用生产资源，快速、持续、健康地发展生产力，生产出更多更好的产品，以满足社会成员不断增长的物质文化需要。当前，我国人口总量继续增加，就业压力不断增大，生态环境、自然资源与社会发展的矛盾日益突出，各种社会问题凸显。这一切，都只能通过发展来解决。也就是说，不断提高微观经济效率以实现整个社会的高效率发展，不断提高宏观效率以调节微观效率的发展，是解决各种社会问题的关键和物质基础。
  公平，就是公正、平等。人们进行社会活动的物质动因，是获得经济利益。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”（《马克思恩格斯全集》，第１卷，第８２页）经济活动要提高效率，离不开利益分配的公平。不公平的利益分配，难以调动生产者和劳动者的积极性、主动性和创造性，必然降低经济效率。经济利益的公平分配，不是平均主义。平均主义对于付出不同生产和经营劳动的不同个人来说，是极为不公平的。过去那种“大锅饭”式的分配方式，就是因为利益分配不公平而缺乏效率，从而失去了生命力。反过来，如果我们只追求效率而不顾公平，同样缺乏生命力，到头来必然使追求效率的愿望落空。我们所要建立的，应当是效率与公平统一的新经济体制，这就是社会主义市场经济体制。
  恩格斯早就说过：“分配的结构完全决定于生产的结构，分配本身就是生产的产物，不仅就对象说是如此，而且就形式说也是如此。就对象说，能分配的只是生产的成果，就形式说，参与生产的一定形式决定分配的特定形式，决定参与分配的形式。”（《马克思恩格斯全集》，第１２卷，第７４５页）在市场经济条件下，各个市场主体分工生产，向社会提供适销对路的商品，从而建立起社会经济联系。各个市场主体平等地等价交换商品的过程，同时就是经济利益分配的过程。商品的等价交换建立起商品生产者之间平等地互相交换劳动的经济关系。商品交换双方越是平等、自主，商品价格形成越是充分竞争，对商品所有者的利益分配也就越公平。
  在市场经济中，生产要素通过市场交换而配置到各个生产部门，各要素所有者的收益表现为交换所获得的货币收入。市场价格引导各生产要素在各个产业和部门中的配置。受由商品供求关系变化引起的市场价格涨落的引导，企业和生产要素所有者必然将资本和要素资源用于最能获利的部门和产品；劳动者必然流向收入最大化的部门和工作岗位，并且不断加强自身劳动技能的培训和提高，以有利于在劳动力市场中的竞争。这样，也就实现了包括劳动力在内的所有生产要素的充分开发、配置和有效利用。追求利益最大化的各个生产企业，必然千方百计地向社会生产的广度和深度进军，通过挖掘生产潜力，推行科技进步，加强经营管理，掌握市场行情的变化，不断地调整产品结构和产业结构，合理有效地配置和利用生产资源，使个别劳动时间更加符合或大大低于社会必要劳动时间，以获得平均利润或超额利润。在市场经济中，各个市场主体都应当遵循商品的价值规律，在生产、交换、分配和消费之间建立起客观的经济联系，在自主、平等的市场竞争中实现等价交换，形成个别生产与社会生产协调统一的客观机制，在初次分配上实现公平与效率的统一。当然，这里说的是“应当”，在资本主义市场经济活动中很难变成现实。垄断和不平等的国际经济秩序的存在，就是铁一般的明证。
  
  正视收入分配不公对社会和谐的影响
  
  我国经过２０多年市场化的经济体制改革，市场机制对资源配置和利益分配的基础性作用日益加大，经济效率不断提高。但是，分配不公引起的收入差距过大的问题也日益突出。
  据《中国统计年鉴（２００４）》的资料，我国的收入差距，主要表现在以下方面：一是城乡居民收入差距过大。城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入相比，１９８９年前者为后者的２.２８倍，１９９７年为２.４７倍，２００２年扩大为３.１１倍，２００３年则扩大为３.２３倍。二是地区收入差距过大。２０００—２００３年，西部１２省（区、市）城镇居民人均年收入，分别为全国平均水平的８７％、８６％、８５％，每年下降1个百分点。三是不同行业的职工收入差距过大。职工平均工资，１９７８年金融保险业是农、林、牧、渔业的１.３０倍，１９９０年为１.３６倍，２０００年扩大为２.６０倍，２００３年则扩大到３.００倍。四是高低收入群体的收入差距过大。２００３年，城镇居民家庭年收入，最高收入户是最低收入户的８.５０倍，是困难户的１０.３１倍。到２００２年上半年，１０％的富裕家庭占城市居民全部财产的４５％，１０％最低收入的家庭只占１.４％。
  我国社会形成收入差距过大的根本原因是复杂的。一是物质产品和劳务的交换价格尚未充分通过平等的市场竞争而形成，不合理的比价直接导致收入分配不公。比如，长期存在的工农业产品价格“剪刀差”，致使农民收入低下，成为城乡居民收入差距过大的主要原因。二是要素价格尚未完全实现市场化，致使要素所有者的收入分配缺乏客观标准，由非市场因素所决定的要素价格直接导致了要素所有者特别是劳动者之间收入分配的不公平。三是在一些企业和经营单位，普通劳动者报酬太低，与他们所创造的财富不成比例。四是一些劳动者由于失业而导致贫困。五是一些人不是以商品交换而是以非经济的手段获取钱财。一些人破坏市场规则违法聚敛钱财，一些人利用工作和职务之便获取灰色收入，一些腐败分子以权钱交易获得非法收入，造成了财富占有的悬殊，这是在分配问题上矛盾最为突出、最为尖锐的方面。
  在我国现阶段，由于个人的自身素质、能力、机遇以及其他多方面的因素所决定，人们之间收入分配上的差距不可避免。合理的收入分配差距，是社会经济发展的必然和动力；不合理的收入分配差距，则会影响社会经济关系的和谐，阻碍生产力的发展和社会的进步。农民收入偏低，一部分贫困农民的基本生活、再生产和子女教育难以维持，形成了严重的“三农”问题，扩大了城乡差距，削弱了农业的基础地位，制约着国民经济的可持续发展。一部分城市居民收入偏低，必然使这部分人的生活水平难以提高甚至下降，近些年来城市贫困群体的出现，已经成为必须重视的新的社会问题。收入分配差距过大，必然影响绝大多数低收入者的有效需求的正常增长，成为近些年来消费需求不足的一个直接的基本的原因。消费不能有效地拉动生产，必然影响社会经济的正常运行和发展。收入分配不公平，劳动者和生产经营者不能获得与其付出劳动相当的收入，必然难以调动其积极性从而降低社会经济活动的效率。过大的不合理的收入差距，难免形成不同收入群体的分化，造成彼此之间的不和谐，产生对立和不满情绪，影响社会治安和稳定。对此，我们绝不能掉以轻心。
  完善效率与公平统一的调节机制
  我国要从根本上解决收入分配不公这一社会问题，需要按照党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的精神，不断完善社会主义市场经济体制。不仅要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要在更大程度上完善市场在初次分配中的基础性作用，规范和制衡不同社会群体的权利边界和利益分配，实现微观经济层面效率与公平的统一。同时，还必须明确：我们的市场经济是社会主义的市场经济。我们不但可以在初次分配上达到资本主义市场经济达不到的公平程度，而且可以运用宏观调控的手段，对市场初次分配的缺陷进行再调节，从社会各个方面“兼顾公平”，以实现整个社会宏观层面上效率与公平的统一。
  一是切实赋予各类市场主体平等的经济地位、法律地位和发展权利。应当切实贯彻落实《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的精神，坚持社会主义市场经济的改革方向，正确处理坚持公有制为主体和促进非公有制经济发展的关系，毫不动摇地巩固和发展公有制经济、发挥国有经济的主导作用，毫不动摇地鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展，使两者在发展社会主义市场经济中相互促进、共同发展。应当通过深化行政审批制度改革，规范和简化行政审批程序，放宽市场准入，尊重人民群众投身经济建设的积极性、主动性和首创精神，积极鼓励和大力支持有条件的个人和组织从事社会生产，为市场提供商品，以增加社会生产的总量。这就是说，要从经济活动的起点上为人们进入市场、参与市场分配提供均等的机会。
  二是切实明晰和保障各类财产、物品的所有者权益。商品交换是所有权的转让，明晰、健全的产权关系是市场等价交换的前提和保证。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业、创新的动力，形成良好的市场等价交换秩序和信用基础。要建立健全并强化通过劳动、生产和经营所获得的产品、财产、知识等的所有者权益，依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，使各市场主体得以切实凭借自己的合法财产所有权进行商品等价交换。
  三是建立健全全国统一的各类市场体系，促进各类商品、各种要素在自由流通、流动和充分竞争中形成市场价格。商品和生产要素的自由流通、流动和充分竞争，是商品得以实现等价交换不可缺少的条件，因而是形成市场价格、公平分配商品所有者经济利益不可缺少的条件。一般地说，生产资源和要素都要作为商品通过市场交换来配置，各类产品都要通过市场交换进入生产消费和生活消费。在所有者权益明晰、充分竞争的商品交换中，市场价格由交换双方平等议定，劳动、资本、技术和管理等生产要素才能够更好地实现等价交换的公平分配。
  四是加强和改善宏观调控，切实有效地发挥政府对不同收入群体进行再分配调节的作用。在市场经济条件下，政府的经济职能主要是为市场主体服务和创造良好的经济发展环境。但是，由于受各种因素所影响，我国市场经济的运行机制还不完善，还不能完全实现商品等价交换的初次分配公平。即使在我国的社会主义市场经济体制建立和完善以后，市场调节商品的等价交换也只是相对的，由此形成的公平分配还是相对的。由于各市场主体生产经营的条件、机遇、才能等差异，由市场调节初次分配的结果，对于不同的社会群体来说不可能绝对公平。因此，在微观经济按照市场经济的客观规律运行的基础上，加强和完善政府的宏观调控，针对市场调节初次分配的缺陷，对不同的收入群体进行再分配调节，是社会主义市场经济不可缺少的重要方面，是从社会宏观层面维护效率与公平统一的重要手段和环节。
  完善税收制度，强化税收征管，是政府对市场初次分配进行再调节的强制性的重要手段。要适应社会主义市场经济发展的要求，进一步改革和完善税收制度，对经营者主体和劳动者主体分别制定合理的所得税制和个人收入调节税制，以适当调节收入差别的悬殊。同时，加强税收法制建设和完善征管制度，加大税收征管力度，严厉打击偷、逃、漏税等行为，以充分发挥税收调节收入再分配、维护社会公平的作用。
  国家财政的公共财政职能是收入再分配的重要环节和手段。政府将财政支出用于社会公共设施建设和增进社会福利，利用财政转移支付支持贫困地区发展经济、教育和改善人民生产、生活条件，使全社会成员共享经济发展的成果。同时，要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善城市居民最低生活保障制度和健全失业保险制度，完善企业职工基本养老保险制度，完善城市职工基本医疗保险制度，逐步建立农村最低生活保障和医疗保险制度，对贫困群体实行社会救助和救济等，这是社会主义市场经济条件下政府维护社会公平的基本举措。
  政府通过制定和严格监督执行最低工资和劳动保障以及维护市场主体平等竞争、自主交换商品权益的法律、法规，健全产品质量监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为，维护和健全市场秩序，是从宏观层面维护效率与公平统一的强有力的行政手段。此外，加大反腐败力度，完善反腐倡廉的制度和机制，依法保护各类产权，防范和杜绝权钱交易、非法敛财，也是当前从宏观层面维护效率与公平统一的一个十分重要的方面。
  联系征地拆迁的立法和实务，笔者的观点是，作为政府制定和执行征地拆迁政策以及司法机关执法，其前提应当是追求公平，做到“法律面前人人平等”，而追求效率应是市场主体的行为，亏本的买卖可以不做，政府也不能强迫市场主体去做。对此，不仅仅是征地拆迁领域，其他领域也是如此。
  2004年，著名学者郎咸平教授与张维迎教授之争就是一个典型例子。由他们代表的双方就国企管理层收购等问题展开了激烈的争论。由张教授代表的一方主张国有企业大面积实行股份制，允许管理层收购，而郎教授代表的一方对这些做法提出质疑，原因是改制造成了国有资产的大量流失，而大多数工人下岗失业，只有少数人在短时间内迅速暴富，一瞬间成为百万、千万甚至亿万富翁。这些不是一般的不公平，而是极端的不公平，为此广大老百姓意见很大，这种结果不是个别现象，而是普遍的，因其造成的社会损失是难以估量的。起初，经济学家及改革家的动机是如何改变国有企业管理落后、效率低下的毛病，也就是通过改制向企业要效率。笔者曾去德国考察，德国在东西德合并后，为解决原东德地区国企亏损、效率低下问题有一个“一马克法案”，大量的原东德地区的国企以一马克的象征性价格卖给资本家，但前提是企业不能倒闭停产，工人不能失业。而我们是抓了一头忘了另一头，一种倾向掩盖了另一种倾向。实用主义与实事求是是不能画等号的，在维持社会公平的方面，应把握社会公平和个体公平两个方面。在征地拆迁如何维护个体公平，政府不应是市场主体，而应是公平博弈的规则制定者和裁判者；而在追求社会和谐社会公平的实现时，由于被征地拆迁人往往是松散的个体，在立法和政策制定时缺少代言人，往往会成为规则的牺牲品，这就需要立法、行政、司法机关不仅要制定出公平博弈的规划，还要为实现社会公平监督参与博弈的政府制定规则防止其滥用职权。公平的实现不仅仅是市场主体的问题，它还需要国家提供规则，在必要时还需要国家直接干预。现代文明国家的法律无不以实现公平为自己的终极目标，只不过在解决个体公平的时候，法律充分地强调意思自治原则，惟恐规则的不科学损害或扭曲了市场公平；而在政府直接参与博弈的时候，则严格限制政府的权力，防止政府的不当干预破坏了市场竞争。这方面，我们还有大量的工作要做，尤其是要清理目前大量存在的损害被征地拆迁人合法权益的地方性法规、规章和其他文件，以确实贯彻落实党的十六届五中全会精神。
  
  二、关于土地储备制度的规范问题
  近些年来，国家关于征地制度的改革与地方实际严重脱节，其中最典型的是土地储备制度的风行。据国土资源部公布：2006年全国的用地80%是违法的，而违法主体80%是地方政府。据笔者了解，全国有90%以上的城市设立了土地储备机构，其中有半数以上在违法操作，严重冲击了国务院对城乡房屋拆迁活动的整顿工作，已成为新的社会动乱之根源，成为违法行政、损害群众利益的主要表现形式之一。
  （一）现行土地储备制度的利弊分析
  一种事物的流行，反映这种行为的市场需求，主要是利益的诱惑如苍蝇见血。而反对者亦如此相反。
  1.土地储备利了谁？
  现行的土地储备主要是三种人高兴。
  第一，地方政府高兴。
  现行的财税体制和人事体制，使许多地方政府的财政支付能力不足，全国有30%以上的县级财政是“吃饭财政”，50%以上的乡镇级财政在负债经营，寻找新的财税支撑点是当务之急，于是拆房炒地的收入成为第三财政，足以聊补缺米之炊。应当肯定，目前受到质疑的土地储备制度确有其缓解一些地方政府财政困难的正面作用，这也是一些负责任的地方官员明知土地储备违宪而坚持为之的原因。
  第二，开发商高兴。
  在过去的用地制度和拆迁活动管理中，用途管制和补偿争议是用地的开发商所头痛的。如今，有了土地储备便可净地出让，玩一套虚的招拍挂取得用地权的成本比以前建设单位和农民打交道要省钱省力，且可以避开国家法律的监控。于是许多征地拆迁是政府出台在前运作，开发商在后出钱遥控。2005年，笔者所代理的浙江省宁波市江东区七里垫村征地拆迁许可纠纷一案在开庭质证时才发现，这个称为旧村改造的征地拆迁项目原来是为了赶走居住在此的农民，兴建世纪东方商业中心。这样操作的结果，宪法关于只有为了公共利益的需要才可依法征地的规定便失去了意义。任何非公共利益的商业目的都可以隐藏在土地储备这块似是而非的公共利益之面具之后。
  第三，腐败官员高兴。
  鉴于上述原因，地方政府与开发商的利益一致，就使一些腐败官员可以打着地方政府行为为旗号，为开发商牟利，进而为自己牟利。于是乎，征地拆迁管理部门便成了腐败的重灾区，与公路建路，国企改制、金融部门并称为当今社会腐败舞台上的“四大名旦”。
  2.土地储备苦了谁？
  世上的事，有人欢笑便有人愁。目前的征地拆迁中土地储备制度肥了小团体，便苦了更多的人，为此感到痛苦的也有三种人，这三种人的痛苦非泛泛之痛，是直接的切肤之痛。
  第一，被征地拆迁人。
  土地储备制度实施以来，据不完全统计已造成四千万户农民失去土地并居住水平下降。这里又有两种情况：一是原本就生活不富裕的农民在征地拆迁后，所获得的补偿安置款却无力盖房。例如在安徽省的颍上县南照镇，修一座桥和建一个临淮岗水利工程，其拆迁补偿款最低的只有每立方米30元，农民们实在无力再复建房屋，只有在圩堤上搭起简易房屋已熬过了5个酷暑寒冬。此时，又是寒冬腊月，笔者在京城寓所伏案撰写本书书稿，心里却不时挂念着那里的乡亲们今冬可有改善。其实，笔者与那里的农民非亲非故，只是他们来京上访后我曾接待却心存疑问，不敢信以为真。后来去实地考察眼见为实，考察时拍摄的照片亦用在笔者写的《拆迁管理与纠纷处理操作指南》一书中，因此印象更深一些，如此的情况绝非仅此一例。二是一些已先富起来的农民，托改革开放的福，挣了些钱便脱不老习俗全用在盖房上。近几年，江浙沪一带农民因征地拆迁上访的人增多，其主要原因之一是这些地方征地拆迁虽然可以做到“拆一还一”，但还的是经济适用房，较起他们的原住房是大大地不如。特别是一些城市中村、城市近郊，原来的独门小院亦工亦商亦出租，是其生活来源，而因征地拆迁而安置进了经济适用房就只能住了，生活水平无疑下降，权益受到损害。
  第二，多数基层干部。
  征地拆迁，看起来是拆房屋，但实质是处理人与人之间的财产关系，需要众多的基层干部去实施，去具体做。有的地方项目不大，可委托专业公司去做，但多数项目还是由基层干部包括村委会工作人员来实施。如果征地补偿款能到位还好说一点，而实践中补偿金额与被拆迁房屋的实际价值要差上一大截。有的基层组织有实力拿出钱来补上一些，工作尚好做，而多数基层组织自身难保，但被夹在了夹缝中受气，两头不是人。上级催进度，只要结果不管是否有困难，而面对被拆迁人多为父老乡亲、同学邻居，又难下恶手出恶言，其中的苦非常人能知。当然，也有的基层干部只唯上不唯实，狐假虎威，心甘情愿地欺压群众的，但毕竟是少数。
  第三，法律人。
  面对着日益肆虐的违法现代圈地运动，不知者不怪，而法律人明法理，知物权，自然是心中痛苦，却碍于位卑言轻，无力制止。由于笔者近年来将拆迁作为服务主业，办的案件中拆迁案件占了绝大部分。困此以案会友，结识了众多的法律人，他（她）们与笔者一样为目前的名为土地储备，实为拆房炒地的现代圈地运动得不到有效制止而焦急。他们工作在立法、行政法制、审判和相关行政管理部门及学术界、舆论界，有忧国忧民之心，虽人数众多但与圈地运动的既得利益集团相比，仍是弱势，只能尽己力努力而为之。
  （二）关于土地储备制度的规范建议
  土地是财富，是目前国有资产中最重要的资源。既是财富，如有闲置荒废，当然应当整理储备之。可是，目前的土地储备哪里是在储备，多是在以储备为名，行巧取豪夺之实。为此，笔者以一布衣之身，多次呼呈要规范土地储备制度，并提出了一些具体建议。
  1.立即立法界定公共利益
  在2004年全国人大第十届二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）已经明确：
  第二十条宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
  第二十二条宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入，储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
  上述两个条文修改具有十分重大的意义。在全国人大会上，王兆国副委员长作了如此解释：
  对《宪法修正案》第22条，王兆国副委员长解释说，这样修改，主要的考虑是：征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。《宪法》第10条第3款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称“征用”。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分征收和征用两种不同情形是必要的。
  对《宪法修正案》第20条，王兆国副委员长解释说，中国改革开放以来，随着经济发展和人民生活水平的提高，公民拥有的私人的生产资料，群众对用法律保护自己的财产有了更加迫切的要求。
  王兆国解释说，根据中共十六大关于“完善保护私人财产的法律制度”的精神，《宪法修正案（草案）》将《宪法》第13条作这样修改，主要基于三点考虑：一是进一步明确国家对全体公民的合法的私有财产都给予保护，保护范围既包括生活资料，又包括生产资料。二是用“财产权”代替原条文中的所有权，在权利含义上更加准确、全面。三是中国现行几个法律根据不同情况已经作出了征收或者征用的规定，在宪法中增加规定对私有财产的征收、征用制度有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系，许多国家的宪法都有类似的规定。
  在全国人大通过《宪法修正案》后的第四天，也就是2004年3月18日，笔者上书全国人大法工委并抄送建设部、国土资源部、司法部、国务院法制办和全国律协，提出了《关于尽快拆迁立法的建议》（以下简称《建议》），建议书共提出四条建议：
  一、《物权法草案》不能久拖不决，宜尽快提交人大常委会研究通过，使物权保护有法可依，也使社会发展所必需的拆迁有法可依。
  二、在《物权法》制定之前，可考虑尽快以人大常委会决定的方式，界定公共利益的范畴，确定因公共利益需要征收、征用集体所有土地房屋和公民私有房屋的办法、程序，以摆脱目前局面。
  三、立即修改《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规，使之与宪法的规定相一致。
  四、在上述法律出台或修改之前，应废止政府经营城市的做法、重新审查土地储备活动，非紧急情况应停止新的征地拆迁项目的许可，以避免大量的违宪行为冲击依法治国的方略和宪法权威。
  国家法治，公民有责，故上书建议之!
  此后，该建议引起了有关部门的重视，其中《土地管理法》已于2004年8月28日经人大常委会作了相应修改。笔者想拆迁立法问题由笔者提出，便是尽了一个公民的责任。在《建议》中，笔者已突破了过去研究的范围，从侧重于城市房屋拆迁扩展到包括农村征地拆迁在内的全部拆迁立法范围。笔者把对拆迁立法的设想中最紧迫的问题提出来，希望引起国家权力机关的重视，因为事关国家法治和社会稳定大局，关系到拆迁当事人的切身利益，岂敢疏忽之。
  根据宪法的新规定和目前法学界的共识，从法律层面上迫切需对“公共利益”作出权威界定。
  对目前的拆迁活动应当分为两类，第一类是因公共利益需要对房屋的征收和补偿，第二类是因商业开发的需要，在规划许可下的对房屋的有偿转让。二者所表现的公权力有很大的差异。过去拆迁活动矛盾激化的重要原因之一，就是没有区分也难以区分这两种不同性质的拆迁活动。《城市房屋拆迁管理条例》是将两种并在一起来管理，使官商勾结有机可乘，而征地拆迁目前更是因法律的缺位而圈地运动如火如荼，土地房屋的征收都在土地储备这一假公共利益的旗帜下任意为之。公共利益如何界定呢？已通过二读的《物权法（草案）》中没有明确，但众多的人民群众要求加以界定，原来由梁慧星、王利明教授分别领衔起草的建议稿中是有表述的，只是表述不同而已。对此，笔者后来又上书全国人大法工委，建议在目前对公共利益的范围争论较大的情况下，可以学习小平同志对社会主义的界定方法来搁置争议，采用限制式的方式界定公共利益的范围。例如小平同志说：“贫穷不是社会主义。”我们则可以把大家没有争议的东西界定下来，如“商业性开发不是公共利益”；“影响全社会共同利益的局部利益不是公共利益”等，以避免目前的争议延误实践对立法的迫切需求。
  2.对土地储备制度立法加以规范
  有关部门曾主张把土地储备制度立法，以解决中央这一层面对土地储备既没有法律，也没有法规、政策规定的缺陷。对此事笔者认为，既然实践已大量存在的行政行为或废或行，应当通过立法加以确定，任由地方政府普遍性的自行其是是会弊大于利的。
  目前涉及土地储备制度的具体立法，唯一的沾一点点边的是2003年10月14日国土资源部颁布的《土地开发整理若干意见》，这个意见的主要内容只是“为进一步合理开发利用土地资源，促进耕地保护目标的实现”,而非城市建设用地的储备。这个局面十分可怕，因为根据“法无授权即为违法”的现代法治原则，迄今为止，各地进行的土地储备均无法律授权，属于违法行政。考虑到中国的国情，有的改革措施可以在局部试点，但必须有政策指导，而土地储备涉及全国绝大多数县、市，已不是试点“摸着石头过河”的程序了，因此，立法已迫在眉睫，而且必须是全国人大或常委会立法。即使简陋一点，也比地方政府各行其是，以随意性极大的文件来作为实行土地储备制度的依据为好。
  对土地储备立法，至少应明确以下问题：
  （1）土地储备的目的。土地储备制度的设立应以《宪法》和《城市房地产管理法》、《土地管理法》为依据，目的是防止城市土地资源的浪费，保证城市基础设施和公益事业建设用地的需要。绝不能利用土地储备去搞商业性活动。
  （2）土地储备的对象。土地储备的对象，或储备土地的来源，主要来自三个方面：一是对城市规划区内的集体所有制土地的征用；二是企业关停并转或改制或退城进郊等情况而由政府收购的国有土地；三是原基础设施、军事设施等因搬迁、废置而闲置的国有土地。绝不能以土地储备为名，收回原土地使用权来搞拆迁活动，损害土地使用权人的合法权益。
  （3）土地储备的程序。土地储备的实施，必须严格依照《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》等法律规定执行。设立土地储备制度必须保持法律的整体统一性，不能产生新的法律冲突。不论是征收(拆迁)还是征用或出让，各个环节都必须严格依法办事。
  土地储备立法的过程中，应当摒弃部门立法的惯例，由全国人大法工委或国务院法制办组织起草。起草可以吸收法学专家、实务工作者参加，并公开的广泛吸取社会各阶层特别是农民的意见，形成一份有操作性的草案报全国人大或人大常委会审议。
  在国家立法的同时，全国人大和国务院应认真启动对已有的地方性法规、规章的审查工作。凡与宪法法律规定相抵触的违反《立法法》第8条规定的涉及对非国有财产处分及征地拆迁的地方性法规、规章统统废止。各地对基层政府颁布的没有法律依据的涉及征地拆迁和其他处分非国有财产的文件也应统统废除。非如此，就无法维护法治的统一，维护法律的尊严和公民财产的权利。