乌鸦喝水视频下载:白智立、耿士藜：中国公务员的政治意识与现代行政官僚制的形成

　　导言：研究范围及方法

　　2008年10月，北京大学政府管理学院政府治理研究课题组，为了解人们对政府治理问题的认识启动了《政府治理研究课题调查问卷》的发放，并于2009年5月全部回收完毕，同年8月将基本数据汇集成册——《政府治理研究课题调查报告》。本文的研究是在该报告及问卷调查结果的基础上，主要围绕中国公务员的政治意识与政府治理问题，特别是围绕中国现代行政官僚制的形成问题，基于比较公共行政研究的理论视角，对调查问卷结果所展开的初步分析。[1]

　　官僚制分析视角，不仅是政治学、公共行政学、政治经济学、组织社会学等的重要分析工具，更是比较公共行政研究的重要研究方法，主要涉及官僚制组织、官僚制组织成员以及官僚制组织与外部系统（主要是政治系统）之间的联系等三个层面的问题。本文的研究，主要从第三个层面对调查结果展开分析，本研究的基本问题意识是发现当前中国公务员的政治意识呈现出了哪些特征或者行为倾向，这些政治意识特征对现代行政官僚制的形成以及今后的中国政府治理将会带来哪些影响。具体而言，本文研究主要涉及中国公务员关于政治课题的行为倾向，公务员群体在公共政策过程中的作用，以及外部控制的有效性等问题。

　　一般而言，政治意识是人们对政治课题的看法、态度、关注等人的意识或行为倾向的总称，政治意识的概念广泛包含在政治文化概念之中，最终会决定人们对政治课题的价值判断或者价值选择。本研究所探讨的政治意识，是中国公务员的政治意识，即中国行政官僚制组织成员对包括政治、政府及其关系、合法性等在内的中国政治课题的看法、态度、关注，由此所表现出的意识特征或行为倾向。其概念也包含在行政文化概念之中，是我们了解行政官僚制组织成员基本价值观念的主要途径。

　　联系中国基本政治制度以及政治与行政官僚制的关系，结合《政府治理研究课题调查问卷》的基本设问，本研究有关中国公务员政治意识的分析主要分为五个部分：第一，对政治体制改革及公共政策的认识；第二，对人民代表大会制度及法制建设的认识；第三，对党组织的认识；第四，对意识形态的认识；第五，对个人政治参与的认识。这里需要留意的是，当前中国被称为公务员，具有公务员身份的人群主要是指以下机关中不含工勤人员的所有成员：中国共产党机关、人大机关、政府机关、政协机关、法院机关、检察院机关、民主党派机关。

　　本次问卷调查采取了问卷设计及发放的形式对被调查群体进行了考察。被调查群体通过抽样取得并发放问卷，综合采取了类型抽样、整群抽样和简单随机抽样等多种方法。调查对象包括在校本科生、研究生和在职人员；在职人员的具体抽样则主要采取了整群抽样的形式，即抽取某地方或某系统或某部门的在职人员进行问卷调查。

　　本次问卷调查共发放1864份问卷，回收问卷1807份，其中有效问卷1785份。本次调查获得公务员有效问卷593份。为了使本文的研究更为精确，我们对公务员有效问卷进行了整理，剔除掉部分回答不够完整的问卷，保留了513份回答较为完整的问卷，作为本文分析的主要对象。513位作为调查对象的公务员中，性别分布：男性占66.5%，女性占33.5%，男性高于女性30多个百分点；年龄分布：20-30岁占34.5%，31-40岁占33.7%，41-59岁占31.8%，年龄分布基本均衡；地域分布：东部（北京、河北、山东、江苏、广东）占33.33%、中部（黑龙江、吉林、辽宁、河南、安徽、山西、湖南）占30.99%，西部（甘肃、内蒙古、陕西、四川、重庆、贵州、云南）占35.28%，地域分布较为均衡；党派分布：中共党员占89.6%，共青团员占5.9%，民主党派占0.2%，无党派占4.3%，公务员群体中党员人数高达九成；学历分布：高中（中专）占2.2%，大专占10.3%，大学本科占65.9%，研究生占21.6%，公务员群体中大学毕业生占一半以上，研究生和大专毕业生也占一定比例；民族分布：汉族占89.8%，其他少数民族占一成；宗教信仰分布：无宗教占91.7%，有宗教信仰者占近一成；职务分布：绝大部分回答者没有填写，但由于中国不存在类似于欧美国家高级公务员的分类管理制度，因此具有公务员身份者一般为从事管理工作、深度介入公共政策过程的领导职务以及具有领导职务资格的非领导职务公务员。

　　本文的研究，主要建立在对513个公务员调查样本的基础之上，试图通过对问卷调查结果的分析，描述出中国公务员政治意识的基本轮廓，进而对中国现代行政官僚制的形成和今后中国政府治理的发展加以展望。由于论文篇幅所限，本文无法就性别、年龄、党派、学历、民族、宗教等的差异一一对比分析，有待今后逐步介绍。

　　一、对政治体制改革及公共政策的认识

　　1．关于目前最关注的政治体制改革问题的设问

　　从调查结果可以发现：公务员最为关心的是与自身发展紧密相关的干部人事制度改革问题；同时对公务员伦理和党的领导制度改革问题，也表现出了一定的关注，不过两者之差有20个百分点。可以将其理解为当前公务员认知的中国存在的根本政治改革问题。而对学界关注的“人大选举制度”、“地方行政首长直接选举制度”改革，回答比率都在5个百分点上。有可能公务员群体更认同通过完善领导干部的选拔任用制度，来改善人大代表以及地方首脑的选任。

　　2．关于当前政府最重要的工作任务的设问

　　选择“发展经济”和“社会稳定”的回答者最多，分别占总数的54%和24%。而其他选择的排序为：“扩大民主”、“发展教育”、“环境保护”、“社会治安”、“控制人口”、“加强国防”。经济发展和社会稳定的维持，被看作是政府当前的头等任务，带有较为明显的发展取向和秩序取向。可以说对政府职能有较为明确的认识，同时对民主、教育、环境问题，也表现出了一定的关注。

　　3．关于对中国公共政策课题的关注程度的设问

　　公务员群体表现出了对公共政策课题的高度关注，但从选择“很关注”的比率来看，仍然存在一些差异：第一位“调整社会收入分配的公共政策”为77.6%；第二位“党和政府的方针政策”为76.1%；第三位“我党的反腐败效果”为67.5%；第四位“我国的政治体制改革”和“我国的干部队伍建设”，都为64.2%；第五位“我国的法制建设”为62.9%；第六位“个人的发展前途”为61.7；第七位“公民的政治权利”为57.6%；第八位“我国的民主政治建设”57.4%。可见，公务员群体最为关注的公共政策和改革课题，主要是党和政府的方针政策，特别是与社会秩序的维持和社会经济发展密切相关的社会政策的改革和如何克服公务员伦理问题，以及法制建设和与自身发展相关度较高的干部制度改革课题。而相比之下，虽然关注度也较高，但关于民主政治建设、公民政治权利的保障的关注度则低于前者。公务员群体很有可能将干部队伍建设认知为中国政治改革最需要关注的课题，或者就是政治体制改革课题。

　　4．关于民主、效率、公平、廉洁、依法行政在今后政府工作中地位的设问公务员群体对这些政府、公共行政所应追求的价值，都给予了非常高的认同，即选择“非常重要”和“比较重要”者，都在90%以上。但从选择“非常重要”的比率来看，表现出了以下差异：“依法行政”，78.9%；“廉洁”，75.4%；“公平”，71.4%；“效率”，64.9%；“民主”，56.6%。这也体现了公务员群体对政府、公共行政活动当前存在不足的认知以及对政府发展目标的理解，在这里更多表现为对公共行政运行的法治水平和伦理水平的高度关注上，被认为在今后政府工作中的地位最为重要，而民主、效率地位略低于前者。这有可能是因为公务员群体中认为效率与民主更需要法治和廉政建设加以保障的回答者更多一些。或者是更多的回答者认为民主、效率课题已经克服，或者认为是更为长远的需要克服的课题。

　　5．小结：

　　从以上数据来看，应该说中国公务员对民主、法治、经济发展和社会公平等政治体制改革和公共政策问题，即对中国的基本政治问题、党和政府的方针政策都有较高的关注。同时，从回答中出现的差异来看，可以得出以下小结：公务员群体的政治意识表现出了较高的务实性，追求经济发展目标仍然在公务员意识中占重要的地位；同时，对中国政治现实也表现出了较高的危机感，这主要表现为对领导干部伦理、选拔制度以及社会秩序的关注。这虽然与其现实利益部分相关，但也表达出了强烈的改革愿望；同时关于民主制度的发展，虽然也表现了一定的关注，但是从回答情况看，其积极程度还是有一定的保留，似乎更为赞同通过干部管理制度的改革和法治国家建设的推进克服当前中国存在的问题。

　　二、对人民代表大会制度及法制建设的认识

　　1．关于“对人大代表选举制度的看法”的设问

　　对该设问选择最多的是“好是好，但是不完善”，其次是“形式主义”，选择“很好”的仅为11.1%。从这一回答结果来看，中国的公务员群体，虽然对该制度有基本认同，但对其运行的实效性抱有很大程度的质疑，认为该制度没有有效发挥作用。这可以理解为，人大并没有发挥作为外部政治控制机关的实际作用。同时，同前述关于人大选举制度改革的回答结果分析相联系，公务员群体对人大制度的改革也没有表现出太多的热情和关心。

　　2．关于对熟悉的人大代表的评价的设问

　　中国社会中对人大代表较为了解的应该是公务员群体，但从他们对人大代表的评价来看，对其是否称职还有很大程度上的质疑。这可能也是公务员群体认为人大制度实效性较低的原因之一。

　　3．关于人大代表是否代表了选民的意志的设问

　　关于该设问，选择结果如图所示。从中可见，虽然公务员群体基本上认同了人大代表的代表性，但是认为不代表，以及不知道其是否代表民意的回答者达到了四成。这或许与前述关于人大是否称职的回答结果有关，即对人大代表不够称职以及人大制度实效性较低，其原因之一是因为代表性的不足。

　　4．关于法制建设的首要条件的设问

　　从调查结果看，经济发展以及法律的制定，已经不再被公务员群体看作是中国未来法制建设发展的前提条件，而只有民主政治的推进和权力的分立等，才可能促进中国的法制建设。从中可以看出当前公务员群体对中国法制建设和政治课题的认识深度。

　　5．关于在可能危及到个人利益时，是否向司法机关提供协作的设问

　　这里选择最多的是“虽然不情愿但仍会提供合理的协作”，其次是“不讲二话提供协作”。可见，虽然对中国的法治建设还有很大疑惑，但是公务员群体表现出了较为强烈的法制意识和主动服从司法管制的行为倾向。

　　6．小结：

　　中国宪法规定：人民代表大会制度是中国的根本政治制度，全国人大是中国的最高权力机关。从问卷回答结果来看，公务员群体对人民代表大会制度以及人民代表的代表性等都基本认同，但对该制度实际运行和代表绩效的评价带有保留，即将制度与现实运行二者分开看待。这一方面可能与中国公务员的宪法观念和法律意识增强有关，

　　同时也与他们对现实中国政治课题的认知有关——人民代表机关以及司法法律制度的实效性，更多地取决于民主政治建设和权力分立的实现。但从以上分析结果总体来看，这又对生活在政府活动和公共行政现实中的公务员群体来说，可能太遥远，也可能是不应该思考的问题，因此还看不到非常显著的要求变革的行为 倾向。在这种条件下，中国公务员的行为倾向还是能较好地被控制在现行政治框架以及法律制度框架之内，不能有更多的非分之想。

　　三、对党组织的认识

　　1．关于党组织目前对党员的凝聚力的设问

　　该设问回答的排序结果如图所示。公务员群体中党员人数占绝大多数，公务员群体的党组织对公务员管理有较大影响。从回答情况看，党组织对公务员的影响还是存在的，而且较为强烈。但需要注意的是，回答“一般”的比率近四成，回答“较弱”的近1成，这是否说明在公务员群体中，党组织对党员公务员或公务员的凝聚力发生了较大程度的减退，需要通过下面的问卷结果加以佐证。

　　2．关于党组织开展组织生活情况的设问

　　从条形图中可见党的组织活动还是存在的，而且回答“经常开展”的近半数，加上“偶尔开展”等，应该说党组织对公务员群体还是保持着一定的影响和控制，甚至较强。但是，“偶尔开展”的比率较高，如果再加上还有极少数的“不开展”或“以娱乐活动代替”，那么党组织对公务员群体的政治控制是否非常严密和彻底，可能已经没有传统的正式制度所要求的，以及人们想象的那么严格。虽然来自党组织的政治控制，是非常重要的对行政组织和公务员群体的外部控制，是中国公共行政组织等政治化的主要内容之一，但这里需要注意的是：中国的党组织的外部控制，已经在很大程度上被内化为组织内部控制，党的组织高度融入国家机构之中。但正因为如此，变得不够严格的党的组织生活可能对未来中国的政府治理以及现代行政官僚的形成带来巨大影响。这是否意味着当前中国官僚制模式的去政治化趋势，还需要高度关注。

　　3．关于目前党内存在的最大问题的设问

　　同前述回答结果相同，党员和领导干部的伦理问题被看成是最大的问题，而组织管理是否严格并不被看作是党内存在的最大问题，这与前面关于组织生活开展情况的设问回答结果形成呼应：可能表现为公务员群体对加强党内组织管理的不关心或者抵触心理。

　　因此党组织生活不活跃，一方面有组织管理的原因，另一方面可能还有公务员群体的党组织成员参与热情低下的原因。这里需要关注的是，公务员群体对党的意识形态危机、党的社会基础变化以及党内民主的关心程度较高。另外回答结果有些分散，这也表明公务员群体对党组织的功能认识程度较高。

　　4．关于党员实际上代表谁的利益的设问

　　这里选择较多的是“所属阶级阶层”，这一方面可以理解为是指传统意义上党或者党员所应该代表的阶级或者阶层的利益，但还可以理解为是指公务员群体所属的阶级或阶层的利益。这从选择“弱势群体”和“其他”的比率极低，则可以说明这一问题。这一设问的数据结果与前述关于党内存在最大问题的设问回答情况形成对比：一方面表现为党员的代表性、党的社会基础所发生的变化以及公务员群体表现出的对此关注，同时也表现为公务员群体对分层化、利益多元化等当前中国政治现状的深刻认识。同时，回答“说不清”和“都不代表” 者高达3成，也说明当前公务员群体对党员的现实代表性问题所表现出的疑惑和不同看法。

　　5．关于什么时候最认为党是伟大的存在的设问

　　从该设问回答可见，公务员群体对党的历史合法性认同度最高，同时对党的执政能力认同度也非常高，但这可能主要体现在对党的经济建设能力的认同上。而对组织能力的认同少于对经济建设能力的认同，这可能与当前党的组织活动以及党对社会管理的弱化有关。

　　6．关于党组织的有效性问题的设问

　　这里的设问与本文后述关于对意识形态的态度的设问有着紧密联系，更多的是试图了解人们对党的政治目标、意识形态的有效性的认识、认同和态度。虽然二者有时有些模糊，但从回答的结果看，公务员群体对此有明确的分辨。

　　对党的社会基础、领导性、先进性以及代表性的认识，虽然认同的比率较高，但是还是存在不同程度的相反看法，特别是具体到党员是否代表弱势群体利益这一代表性、社会基础问题时，否定的比率要远远高于赞成。另外，虽然高度认同私人企业家的入党没有改变党的性质，但是也在很大程度上否认其加强了党的性质。

　　7．小结：

　　从本节问卷调查结果来看，党组织的组织性依然存在，仍然具有较大的凝聚力，公务员群体对党组织活动有着较为明确的认识。但是党的组织管理已经发生变化，其组织控制的程度并非十分严格，而且对其必要性和紧迫性认同程度较低。而当问到党内存在的最大的问题时，公务员群体较多地选择了领导干部等的伦理问题、党的社会基础的变化问题、意识形态的实效性危机等，二者间似乎存在矛盾。有可能公务员群体更期待采用不同于加强党的组织管理的方式，如提升党的历史、绩效合法性，或者加强民主法制建设等来克服当前问题。由此我们可以发现，对于公务员群体而言，至少现在党的领导或者党的外部控制还是具有较高合法性和稳定性的。

　　四、对意识形态的认识

　　第一个设问中，表示“很同意”和“同意”的比率非常高，绝大部分回答者还是认同社会主义制度对于中国建设和谐社会的必要性。但同时虽然比率较低，表示“不太同意”、“很不同意”的近1成，另外还有5.1%的回答者选择了“不清楚”，不完全肯定社会主义制度与中国成功构建和谐社会之间的必然联系。

　　而第二个设问中， “不太同意”和“不同意”的比率超过“很同意”和“同意”近1成。公务员群体的这个回答状况确实令人惊讶，这有可能是传统意识形态对当下公务员群体的影响已经发生了变化。其原因有可能是党内或政府内部有关传统意识形态的解释发生了变化，也有可能是因为当前中国虽然标榜社会主义，但现实中已经存在个人财产的私有和剥削，因此这一回答结果可能是对中国现实的基本认知。

　　第三个设问的回答中，超过7成的公务员选择了“很同意”和“同意”。平等、没有压迫是社会主义社会优越性和社会主义社会的发展目标，从回答结果来看，一方面体现了公务员群体对平等价值的高度认同，同时也表现出对理想目标实现可能性抱有的一定程度的保留。

　　第四个设问的回答，也超出了我们的想象：选择“很同意”和“同意”的回答者，远远高于“不太同意”和“很不同意”。更多的人将社会主义理解为难以实现的理想目标，与现实有着很大的差距。

　　第五个设问，近9成的回答者表示了赞同，这说明很多人对社会主义的认识非常现实，中国建设社会主义社会，目的就是实实在在地改善人们的生活，而并不应该出于其他意识形态的目的。

　　对于第六个设问的回答，与前面的回答形成较好的对比，8成以上的回答者选择了赞成，但仍有15%的人选择了反对。可见，回答者对社会主义表示的保留，很大程度上是对中国改革开放前的意识形态等的不信任，并非是对社会主义目标的完全否定。

　　第七个设问的回答，可以成为对前面设问回答的解释：近7成的回答者表示了“很同意”和“同意”；但是毫不保留、态度坚决的“很同意”仅为1成多，而近4成的回答者则表示反对或不置可否。当然这或许存在对“社会主义低潮”的不同认识，认为社会主义本来就不存在低潮的问题，但同时也可以理解为是对当今资本主义社会发展表示的认同。

　　第八个设问的回答，赞成与反对各占45%左右，另外，还有8.7%的公务员选择了“说不清”。可见，虽然有45%的回答者持反对意见，但是完全否定的仅1成多，赞同者所占比率较大，还有近1成的不置可否者。究竟什么是社会主义，是指传统的意识形态，还是理想目标，还是当前的政治体制，对此大家存在较大争议。或许这是对当前中国核心意识形态——中国的现代化建设、建设具有中国特色的社会主义、社会主义初级阶段等，人们在意识上存在一定的认识差异。

　　第九个设问的回答，选择反对的略多于赞成，而选择说不清的为1成。反对者略多以及部分回答者不置可否，可能对社会主义是什么存在模糊认识，但还有可能是现代化目标被置于社会主义理想的上位，而在很多人的意识中，社会主义目标被置换为了实现现代化的手段。

　　第十个设问的回答较为集中，大部分回答者选择了赞成，而反对者仅占1成。回答者的

　　意见高度一致。这可能与公务员系统内部正式的主流意识有关，而且较为务实的新意识形态的教化实际上发生了作用——“不争论”，“做好自己的事情”。这也可能是部分回答者对“主义”——传统意识形态否定、怀疑、不置可否的原因，而新的意识形态可能在很大程度上已经取代了传统意识形态的影响。

　　第十一个设问的回答更为集中，绝大多数回答者选择了赞同。“科学发展观”，是中共十六大以来提出的核心公共政策、中国经济社会发展的方针，或曰当今中国政治意识形态的最新表现。从回答结果来看，表明公务员群体对当前意识形态有着高度的认知和认同。

　　第十二个设问同上个设问非常相似，选择非常集中，绝大多数回答者选择了赞同。该设问也是当今中国党的政治意识形态的最新表现，是在上个世纪末提出，而被写入宪法的江泽民“三个代表”重要思想的内容之一，都被列入新意识形态——中国特色社会主义理论之中。

　　第十三个设问虽然选择赞同的近7成，但是剩下的3成的回答者选择了反对和不置可否。可见，大多数公务员是将爱国与爱党、爱社会主义等同起来的，但还是有部分回答者能够将其区分开来，公务员群体在这个问题上存在不同的理解。

　　第十四个设问的回答情况与上个设问的回答较为相似。大多数公务员认同党的领导是中国实现现代化的必然条件，但是有部分回答者表示了否定和困惑。

　　第十五个设问的回答情况也与上个设问的回答相似，表明大多数公务员认同中共现实存在的意义，但是部分回答者表示了否定和困惑。

　　第十六个设问的回答情况与上个设问的回答不同，选择赞同的回答更为集中。可见，绝大多数人赞同当前坚持党的领导，而反对的回答仅为7个百分点。

　　第十七个设问的回答情况与上个设问的回答结果较为相似，赞成者达85%，剩余15%的回答者选择了反对和不置可否。虽然前面的回答中，公务员群体非常关注伦理问题，但是应该说公务员群体对党的自我管理能力还是抱有较大的信心。同时也有1成多的回答者对这个问题表示了反对和疑惑。

　　第十八个设问的回答中，近8成的回答者表示了赞同，有2成多的回答者表示了反对和不置可否。可见，大部分的回答者认同社会主义制度和资本主义制度的长期共存，但同时也有部分回答者表示了反对。这可能与回答者认识到当前社会主义的变化，二者之间你中有我、我中有你有关。

　　最后一个设问的回答中，选择反对的较为集中，而选择“说不清”的仅为2%，态度较为明确。可见，大部分回答者认为发展政治民主也很重要，但有部分回答者赞同民主不重要，发展和提高生活水平更为重要的看法。

　　小结：党的意识形态应该是社会主义国家带有绝对性的政治意识，具有极强的一元性特征，应该在国家特别是公务员群体中高度统一的。但是从本节我们介绍的设问回答状况来看，虽然这一意识形态的高度一致性特征得到了较好的维持，但是已经出现了对意识形态的多元理解以及不同的自由的看法。

　　这里需要注意的是，中国的党的意识形态并非一成不变，同改革开放之前相比，传统意识形态的很多内容已经发生了变化，诸如强调计划经济、阶级斗争、社会平等的政治意识逐渐在制度性的党的意识形态中退色、消退甚至消亡。而如社会主义初级阶段、邓小平的经济发展和现代化思想、“三个代表”重要思想以及当前领导人提出的“科学发展观”、“和谐社会”的方针等被称为中国特色社会主义理论的新的意识形态内容，已经占有了政治思想意识的核心地位，从而也改变了人们对社会主义等传统的意识形态的认识。

　　另外，公务员群体对党的领导认同度较高，是我们在本节所看到的。这里面有历史的原因，也有现实的原因，同时也有思想意识形态宣传的原因。但不管怎样，我们至少可以说，这种高度的认同也表现为公务员群体对党的执政的绩效合法性认同，当然也是党对公务员群体、干部管理的实效性的体现。这也说明公务员群体的政治意识非常现实，具有务实性，同时具有重视绩效的观察和评价的倾向。

　　同时，从回答结果看，中国的公务员群体能够区别出党与国家的不同，理想理念和目标与现实的不同；既看到党的领导的现实必要性，也看到存在的伦理问题，以及民主的必要性。因此，公务员群体对意识形态的认同能够区别传统与变异的不同；对当下意识形态表现出了高度认同，但也存在不同的看法，表现出不同程度的关注，他们并非是毫无思想和想法的群体。

　　五、对个人政治参的认识

　　1．关于在什么时候最自豪地认为自己是一名共产党员的设问

　　从回答结果看，回答者的大部分，还是具有较为强烈的党员意识，以及能够意识到作为党员所应承载的国家和社会的责任、义务。但同时，可能与现代社会特殊状况较少发生有关——即使国家社会出现问题，也很难与自己的党员身份联系起来，因此还有部分回答者只有在日常活动中，如参加组织活动和晋升时，才开始意识到自己是一名党员，知道党员身份会对个人的发展带来影响。

　　2．关于对党组织要求/期待的设问

　　公务员群体对党组织期待最多的是“建设强有力的、群众支持的高素质基层领导班子”（43.8%），其次是“保证党员的权利，进一步扩大党内民主”（22.9%），然后是“根据党员的现实需要，为党员提供生活保障，就业方面的服务”（14.3%），“加强对党员的教育”（10.1%），“加强对党员的管理”（6.9%），“其他”(2.1%)。可见，公务员群体对党组织的要求/期待并不主要是如何管理、教育党员，而是更多地期待党组织建设，特别是加强党组织的民主建设，这也许是公务员群体所认同的理想的党组织模式。

　　3．关于是否希望当选人大代表的设问

　　6成以上的回答者“希望”当选人大代表，“不希望”当选的有2成多，选择“不知道”的回答者占回答总数的12.6%。看来，半数以上的公务员愿意进入人大参政，作为人大代表发挥作用，但也有部分公务员不愿意参与人大工作，还有1成多的公务员表示迷惑。

　　而回答“希望”的回答者中，关于其动机，有31.4%的回答者出于“可以为地方人民争取更多的利益”的目的，其次是“可以更好地为人民服务”（27.9%），然后是“可以更好地发挥自己的政治才能”（24.8%），“可提高自己的社会地位”（12.8%），“可以为自己谋取更多的利益”（2.4%），“其他”（0.7%）。可见公务员群体进入人大从政的最大动机还是为实现个人的政治理想和抱负、实现自我，但也有部分回答者为了自我社会地位的提升和个人的利益。

　　4．关于参与选举人大代表投票活动的态度的设问

　　从结果来看，应该说近半数的回答者对人大代表选举活动的参与是消极的，这与前述公务员群体认为人大制度的实效性低等因素有着密切的联系，但是仍有4成多的公务员积极主动参与，这一点也不能忽视。

　　5．关于个人关注国家政治活动的主要原因的设问

　　从结果看，半数多的回答者选择了“国家政治与国家发展密切相关”，其次是“国家政治与个人前途密切相关”，然后是“对政治感兴趣”，“职业需要”等。在中国，党的活动、政治决策等国家的政治活动对公共行政起着决定性的作用，公务员群体对国家政治活动高度关注是理所当然的。但这里的动机主要在于国家政治活动与国家发展、个人发展、个人职业有关，因此观察公务员群体的政治意识与行政文化时，他们对国家发展以及对自身发展、职业活动的高度关注，可能是我们分析该问题的重要角度。

　　6．小结：

　　中国的公务员制度中由于不含像欧美国家现代公务员制度那样禁止参加党派和议会活动等政治活动的内容，因此关于中国公务员群体的政治意识以及行政文化的理解，可以通过他们参与党组织活动、当选人大代表等的态度以及动机进行考察。

　　从以上结果来看，中国公务员群体有着较为强烈的责任感和使命感，一定程度上具有与国家一体化的职业意识，尤其关注国家的发展问题，但是又同个人的职业发展、自我实现等个人发展问题联系在一起加以考量。而个人发展问题中，总是遭遇社会关系、家庭背景等决定个人职业发展的影响因素，这些对现实的组织文化所起的作用，可能会超过个人的政治理想与目标。因此，公务员群体参加党组织活动，同时更多地期待党组织能够发挥领导作用，通过推动党内民主和党员权利的保障，帮助其实现个人的政治理想与目标。

　　六、总结

　　本次调查耗费的时间较长，特别是关于公务员群体的调查不但艰辛，而且非常担心调查到底能够得出什么样的结果。但是，通过以上调查结果的描述和小结，我们对公务员群体能够大胆地表达自己的政治意识，感到非常惊讶，深感改革开放30年来中国公务员群体意识的巨变，其变化程度应该说与当今中国社会意识的变动相一致。

　　中国改革开放后实施了干部制度的改革，并在上个世纪90年代初期，伴随中国向市场经济国家转型正式导入公务员制度，于2006年1月实施了《中华人民共和国公务员法》。在此，我们总结本文有关中国公务员政治意识的调查结果，进而评估这一系列制度变革对中国政府治理以及政治发展的实质意义，试图从中析出影响今后中国现代行政官僚制形成的具体因素。

　　这里，一方面表现为公务员群体对当前中国政治——意识形态、公共政策、发展目标、政治治理等表现出了高度认同和支持，对国家发展抱有高度关注，具有高度的务实精神，但与此同时，公务员群体的政治意识也呈现出了部分的多元化。可以指出的是，公务员群体带有较强的推动国家发展的责任和义务意识，但并没有完全与国家一体化，同时与个人的职业发展相关联思考参与政治活动等，与国家、党组织之间看不到非常显著的身份依附关系。这可能是今后促进现代行政官僚制在中国形成的第一个要因。

　　同时，公务员群体对人大、党的活动等政治活动表示出了较高的关注，参与的热情以及实际的参与力度都很大，对伦理、民主、权利等政治价值也有较高的认同，但是还是将国家发展、经济社会发展放在第一位，试图与政治民主价值以及党、人大等政治主体之间保持一定的距离，并非完全投入其中，总能看到一些保留。但是公务员群体所表现出的重视法制、关注现实政策、重视国家发展的行为方式，即行为倾向、政治意识上所表现出的一定的自主性、独立性、行政理性等专业和伦理特征，有可能是今后促进中国现代行政官僚制形成的第二个要因。

　　虽然说公务员群体对党的完全认同有所保留，部分公务员能够独立思考在中国带有绝对性的党的领导等党的意识形态等问题，但是通过他们对传统意识形态的不同理解，以及对党的新意识形态的高度认同，对党的历史和绩效合法性、现实存在的合理性等高度认同可以发现，至少在当前和今后一个时期，他们已经找到了高度认同党的领导合法性的具体理由，这为其接受来自党组织的外部政治控制提供了合理动机。这种公务员群体所表现出的理性的工具性或者从属性特征，还有可能是促进中国现代行政官僚制形成的第三个要因。

　　最后，以上我们所发现的公务员群体所表现的较为强烈的政治意识等，并非说明中国公务员群体政治化倾向的增强，因为他们会在党的意识形态、国家发展政策、社会秩序以及个人自我实现或发展中做出一定的理性选择。因此，我们最后需要指出的是：包括公务员群体政治意识等在内的行政文化、行政伦理的理性发展，可能是今后促进中国现代行政官僚制形成的第四个要因。

　　以上我们通过对问卷调查结果的分析总结所得出的结论是否完全合理，现在还很难说。这主要是因为本文只是对数据进行了初步的整理和分析，还有待我们今后不断拓宽分析比较的层面，深入挖掘现有的数据。同时，我们的调查是在中国处于经济社会、公共政策转型时期进行的，中国在过去的30年一直处于飞速的变化之中，现在更是如此。我们的调查以及分析的结果，能否对展望未来提供足够的参考，还有待于我们今后的深入研究和不断的追踪观察。

　　注释：

　　[1]本研究为日本文部科学省科学研究费补助金项目《中国共产党政治社会学实证研究》（项目主持人：菱田雅晴日本法政大学法学部教授）的一部分。从问卷设计到结果分析，得到了菱田教授、唐亮教授（日本早稻田大学）、小岛华津子教授（日本筑波大学）等学者的大力支持和指导，在此表示深深的谢意。同时也向积极参与问卷调查和问卷填写的众多相关人士，表示衷心的感谢。

　　参考文献：

　　1、北京大学政府管理学院政府治理研究课题组，《政府治理研究课题调查报告》，2009年8月。

　　2、白智立，“干部管理と现代公务员制”，佐佐木智弘编，《现代中国の政治的安定》，日本亚洲经济研究所2009年版（日文）。

　　3、[美]费勒尔·海迪，《比较公共行政》（第六版），刘俊生译，中国人民大学出版社2006年版。

　　4、[日]西尾胜，《行政学》（新版），毛桂荣等译，中国人民大学出版社2006年版。

　　5、白智立、杨沛龙，“中国政治变动的条件与公共行政变革”，谢庆奎等编，《服务型政府与和谐社会》，北京大学出版社2006年版。

　　6、毛桂荣、白智立，“中国における公务员制度の构筑”，《季刊行政管理研究》，2005年12月，第112期（日文）。

　　（白智立：北京大学政府管理学院副院长、副教授；耿士藜：北京大学政府管理学院研究生）