张学良比赵一荻大几岁:解决三农问题需要顶层制度设计

 

解决三农问题需要顶层制度设计(2011-11-08 17:28:15)

北京大学中国地方政府研究院院长     彭真怀

    分析我国当前形势，困难之多、压力之重和挑战之大，前所未有。高耗地、高耗水和高耗能的城市扩张冲劲衰减，投资拉动造成了新的产能过剩和重复建设，或紧或松的财政政策和货币政策也只是救命不治病。应对这种复杂局面，我认为需要抓住主要矛盾，把农民、农业和农村放在各项决策的起点上，作出从上而下、以难带易的顶层制度设计，选择正确的目标，制定合适的路径，纲举目张地打破可持续发展的瓶颈约束，走上由内需主导的常态增长轨道，处变不惊地应对各种突发性国际风险和国内挑战。
土地所有权应不应该归还农民
    1983年，中共中央、国务院下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求试行地、市合并。至2003年底，全国除港澳台外，31个省（自治区、直辖市）都实行了“市管县”体制。也就是从这时开始，地级以上城市集中优质资源畸形膨胀，留下了严重的后遗症。根据我调研的情况，这一片面做法正在透支国家的承载能力，全国655个城市中有400个缺水，有200个严重缺水，但仍有182个不切实际地要建设国际大都市；一些城市高房价久调不降，重特大生产安全事故、交通安全事故、食品药品安全事故和环境污染事件层出不穷；城市居民普遍缺乏安全感和幸福感。
    有人形象地比喻说：“正在崛起的中国，有两块胸大肌特别突出：一块是城市房地产，一块是出口加工。这两块胸大肌之所以发育超前，是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣除当成丰乳剂，抹在了上面。”从目前情况看，地级以上城市经济增长的原动力，大多来源于工业发展的用地压力，以便宜的价格买断农民的宅基地与承包地，完全建立在农村作贡献、作牺牲的前提下。这种土地城市化虽然拉动了经济增长数据，但大量农民却被远远隔离在城市之外。我粗略地计算过，近30年农民所流失的土地增值收入约为40万个亿。这是一个危险的博弈，如不改弦易辙，城市的表面繁荣最终会毁于一旦。 
    农民为什么贫穷？我看穷就穷在没有稳定、合法的财产收入，不挖这个穷根，用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头，脚痛医脚。现有农村土地制度的一个基础性缺失，就是长期以来没有建立有效的产权制度，表面上有多个代表，实质上主体模糊不清，农民处于弱势地位。这是全部症结所在。俗话说，有恒产者有恒心。农民意识到土地是自己的，才会珍惜和投资土地，这本来是一个常识。1978年实行的家庭联产承包责任制，恢复了农民对土地的部分使用权，这是一个历史性的进步。但国家对所有权的严格掌控，仍不能保证农民对土地的忠诚。因此，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，前提是把土地所有权归还农民。
    2009年9月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村土地制度有了一个重要的提法，就是对现有的土地承包关系要做到长久不变。从1984年中央1号文件提出土地承包期延长到15年，到1993年中央11号文件又提出15年到期后再延长30年，直至2009年提出土地承包关系长久不变。这是值得关注的亮点，意义特别重大。但两年过去了，对这一提法的批评不断。有人认为这是永佃制的现代翻版，还有人批评这是变相搞土地私有化。大概是由于这些干扰，到现在都没有出台土地承包经营权长久不变的配套政策。
    我认为，三农问题，归根结底是普世的公民财产权利和社会权利保护问题。农村土地集体所有制这层窗户纸不捅破，农民贫穷的问题就找不到发病症结。市场经济的前提是产权清晰，但农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。我去过很多农民家庭，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，甚至连一件像样的贷款抵押物都拿不出来。要改变这种状况，就必须彻底改革农村土地集体所有制。现在，很多行业的前景都取决于农村的购买能力，农民的腰包鼓不起来，整个国家就会失去内需拉动力。
    很多人都认为农村土地集体所有制天经地义，对此提出疑义甚至改革就是离经叛道。我的研究表明，这是一个很大的认识误区。党在根据地、解放区和新中国成立初期，所制定的《井冈山土地法》（1928年）、《兴国土地法》（1929年）、《中华苏维埃共和国土地法》（1931年）、《中国土地法大纲》（1947年）和《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年），都是实行耕者有其田的土地私有制。这些法律和文件还特别规定，有公共和军事需要时，政府必须按实际情况为农民换地，或按地价给予补偿。直至1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，才规定了入社农民必须将私有土地转为集体所有，并在1975年、1978年和1982年的宪法中予以明确。
    梳理这样一个过程可以清楚地看到，从1928年到1956年的28年里，党所倡导和实施的农村土地私有制是一脉相承的。但在此后实行土地集体所有制的55年，争论和反复却一直没停止过。农民先是用自己的行动表达了对朝令夕改的不满，把锄头、铁锹、秤砣和锅等都扔进土炉里炼钢，让粮食烂在地里不去收割。当年彭德怀以诗疾呼：“青壮炼钢去，锄禾童与姑；来年日子怎么过，我与人民鼓与呼。”根据杨继绳《墓碑：中国六十年代大饥荒纪实》一书提供的资料，从1958年到1962年期间，全国饿死3,600万人。这个数字加上因饥饿而少出生的4,000万人，共计7,600万人。我很不解的是，一些人时至今日仍不愿或者不敢面对这个灾难性后果,习惯于把大饥荒说成是自然灾害。事实上，那些年并没有发生全局性的自然灾害。
    我想指出的是，安徽省小岗村农民当年按手印搞包产到户，本质上就是一种抵制和反抗。后来中央接受了这个事实，在全国推广家庭联产承包责任制，把土地使用权交给了农民。最近，高尔夫球场占地引起广泛关注。全国有包括练习场在内的球场1,000多个，已建的超过600个，在建的大约250个，列入规划待建的接近500个。已建和在建球场事实占地超过200多万亩，占用的耕地和林地至少在百万亩以上。一些恶劣的占地案例表明，农民被强制性迁离他们赖以生存的家园，球场带给他们的只有泪水、恐惧和灾难。这是和平时期一种公然的掠夺，直接后果就是把农民整体上推向对立面。
    高尔夫球场成为占地元凶，反映出地方政府把卖地作为主要财源已经到了不择手段的地步。各级政府借口“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”，肆无忌惮地侵占农民的宅基地和承包地。2010年，全国土地出让收入2.7万亿元，同比增长70.4﹪。很多地级以上城市的卖地收入，居然占当年财政收入的五、六成之多。我认为，一个法制健全的社会，既要反对以非法手段维护非法利益，也要反对以法律正义干非法勾当。为什么开发商在农民土地上盖起的高尔夫球场及其配套设施，一转手就可以有“合法”的产权证？
    历史不会简单重复，但每次自有规律可循。自唐朝黄巢起义开始，后继的农民战争都相继提出了“均田地”的主张。如北宋王小波、李顺的“吾疾贫富不均，今为汝均之！”；南宋钟相、杨么的“等贵贱，均贫富”；明末李自成的“均田免粮”；太平天国的“有田同耕，有饭同食，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”等口号，充分反映出农民对自身利益和命运的强烈要求。事实上，毛泽东领导的中国革命也是把土地私有制作为政治纲领，以此鼓舞农民为了自己的命运浴血抗争，走出了一条从农村包围城市道路。对于这段镌刻在岁月丰碑之上的历史，有识之士应当警醒。
    有人说，一旦把土地所有权归还农民，会面临很多实际问题。比如，农民生病住院、子女上学没有钱，就有可能被迫拿土地抵押出卖，甚至会出卖土地用来吸毒贩毒、迷醉赌搏，还有可能会被黑恶势力低价强买。农村就因此会出现更加严重的贫富分化和对立，免不了要出大的动乱。这些担忧是应当加以关注的。我认为，土地用途管理是世界通例，农业用地只能用于农业，而不能随意改变为建设用地。所有出于商业目的的用地，必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等，让农民至少享有30%以上的永久股权。一方面确保农民作为土地主人的财产性收入，另一方面确保农民进入股份制企业充分就业，与开发商实现共享式增长和参与式发展，而不是像现在这样一次性补偿了事。至于公共建设用地，也应当以引导农民以开垦荒地为主，把开垦的荒地双倍补偿给农民，把开垦费直接奖励给农民。
农业现代化是难点也是希望所在
    自清朝中期以来，农业以传统村落为单元，农地零散化、细碎化耕作并没有发生实质性变化。我手头有一个典型案例，上个世纪80年代，小岗村农民用1年时间解决了温饱问题。但在此后的20多年里，由于缺乏资本聚集和现代科技应用的内生机制，难以进行规模化经营和标准化生产，这里至今没迈过富裕生活这道坎。我认为必须把握一个大的格局，加入世界贸易组织后，国内外市场连成一体，农业国际竞争已不再是初级农产品的竞争，而是整个产业体系的竞争，分散的农户很难应对这种大风大浪。
    现在，农业占国民经济的比重越来越低，农业增加值占GDP的比重已从30%以上降到15%以下，并且继续下降。我认为，农民增收不可能通过传统农业本身解决。农业现代化是我国现代化进程中最大的难点，但也是希望所在。2004年以来，中央连续发了8个一号文件，每年都会强调一个重要的政策意图，就是告诉农民多种粮食，为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段。应该说这个出发点是好的，但效果很不明显。全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县。再看看江阴、昆山和张家港这些所谓百强县，没有一个是因为种粮而强的。我还发现，黑龙江省70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。
    我算过一笔账，全国2.5亿个农户承包了18亿亩耕地，平均每个农户的经营规模大约为7亩，人均大约为1.39亩。但平均数不代表大多数，现在有14个省份人均占有耕地不到1亩，660多个县人均耕地不足0.5亩，也就是说这些省和县的农户经营规模更小。这些数据，并不包括各地侵占耕地后以次充好的情况。我还算了一笔账，农民种稻谷、小麦和玉米三大粮，扣除农资成本上涨因素，近三年的亩均净利润是185.2元。也就是说，即使按每个农户7亩地的平均数计算，夏秋两季的种粮净利润还不到2,600元（185.2元×7亩×2季）。这就是农民种粮收入的家底。这种情况怎能不让人忧心忡忡？
    农业为什么困难？我看难就难在孤立、分散的耕作方式，长期缺乏科技创新、资本投入和产业提升，工业之水难以浇灌农业之田。从我去过的地方看，农民有的撂荒多年，有的把承包地租给别人，青壮年外出打工，种地的都是妇女、儿童和老人，并不指望从中能有多少收入。中央要粮食安全、地方要可用财力、农民要增加收入三者之间是有矛盾的，这个结必须设法解开。我认为，以农户为经营主体的传统农业，根本无法承受经济社会发展之重。十分有必要引进工商资本进行适度规模经营，让工业反哺农业能够真正落地。
    个别有话语权的人至今还在讲：“我们鼓励工商资本下乡，鼓励他们对农业产前、产中、产后进行服务，但不鼓励工商资本长时间、大规模的直接参与农业经营。”这个话的逻辑就不通，企业家对自己的投资行为长期负责有什么错呢？我在山东安丘了解到，同样是种菜，从引导农民种什么，到培训农民怎么种，一批企业家在这里制定了33个生产规程、200多个国际生产标准，建起了50万亩标准化蔬菜基地，产品源源不断走向世界。现在最大的问题是农民手里没钱，而下乡的工商资本90%以上都是民营企业。他们之所以选择下乡，是因为垄断性行业挤压了他们的生存和发展空间。因此，对这些企业家应该高看一眼、厚爱三分，伤害他们本质上就是伤害农民。
    早在十六届四中全会上，胡锦涛总书记就提出了工业反哺农业、城市支持农村的重要论述。2007年的一号文件也强调了发展现代农业这个主题，有了一些很系统的提法。比如用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。记得当年6月份，我提出把沈北新区建成国家现代农业示范区，辽宁省发改委向国家发改委正式上报了总体方案。但6年多过去了，真正用心体会和理解的人不多，直到2010年的一号文件才写上“创建国家现代农业示范区”。   
    我在沂蒙山老区了解到，一亩地的花生仁产量在250公斤上下，出油率为50%左右，鲁花集团能够产出100多公斤的食用油，比大豆、菜籽高出两倍还多。但由于花生没有补贴，在价格上也是随行就市，老区农民好多年不敢种花生，鲁花集团设备闲置率高达40%以上。道理是明摆着的，给花生补贴有利于提高老区和贫困山区的农民收入，有利于开发贫瘠干旱地区的非耕地资源，有利于保障我国食用油50%的自给目标。在我的努力下，中央文件写进了这方面的内容。这就给了我一个启发，类似于鲁花集团引领的“公司+基地+农户+合作社”的模式，应当是发展现代农业的根本出路所在。
    胡锦涛总书记在纪念改革开放30周年大会上指出：“对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧研究解决。”三农问题连续8年被放在第一位的议事日程，足以表明事关大局、命脉和大多数农民的生存发展。13亿人口的大国一旦发生食品短缺，后果不堪设想。我听到一些地方反映说，一号文件所规定的农业政策都没有用到基层，激励作用正在逐年衰减。如财政支农资金的70%被用作农业行政事业单位人头费，而没有放在农业生产本身。这种情况伤害了农民的积极性，“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化 ”趋势越来越明显，产粮地区全部陷入产粮越多负担越重、贡献越大义务越多的怪圈。
    农民富则国家盛，农业丰则基础强，农村稳则社会安。随着农业生产基础薄弱、后劲不足、科技支撑乏力，旱涝灾害不确定性增大，农作物重大病虫害时有发生，农资价格上涨等各种不利因素交集在一起，农业生产的制约会越来越多。正因为如此，在13个中央一号文件的表述中，三农问题从“基础地位”，到“首要位置”，再到“重中之重”。在这种情况下，我认为应该举全国之力，改善农业的基本条件，发挥现代农业食品保障、工业原料、劳动就业、生态保护、旅游观光和文化传承的六个作用，让农民过上和谐、富足而有尊严的生活。有时宁可把步子放得慢一点，也要理清思路，避免在各种矛盾交织时选择错误的方向。
以县城和中心镇牵引农村繁荣进步
    这些年的调研让我认识到，离基层越近离真相就越近。由于对城市和市民实行“统包”，对农村和农民实行“统制”，盘根错节地纠结着政治、经济、文化、社会各领域和财税、金融、教育、医疗各方面的利益冲突，各类群体性事件越来越成为社会不稳定的导火索。我认为国家是一个命运共同体，如果地级以上城市的表面繁荣，只是建立在农民就该受损的前提之下，就会激化各种对抗性矛盾，最终导致社会动荡。
    大家都很关心，面对人口、资源和环境等各种瓶颈凸显的困局，可持续发展的空间究竟在哪里？这个空间的具体落点，在我看来就在县城和中心镇。把县城和中心镇上升到国家战略高度，符合我国当前和今后一个时期的基本国情，是继家庭联产承包责任制、市场体制之后的又一次制度创新。以县城和中心镇推动城乡统筹发展，有利于有效地缩小城乡差别，有利于可靠地保证粮食安全，有利于均衡地推进城镇化进程，国家的经济结构、增长方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化。
    在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，我发现农民愿意进城的很多，其中76％的人更愿意进县城和中心镇。但客观地看，对于到底要不要发展县城和中心镇，怎样发展县城和中心镇，反对意见一直居上风，很多人对县城和中心镇的影响、地位、功能和作用等问题因此存有疑虑。各级政府在政策和资金资源的使用上，更习惯于中央向直辖市和计划单列市倾斜，地方向省会和地级市倾斜。国际上通行的“城镇化”概念，在我国也被片面地理解为“城市化”，形成了搀杂很多水份的城市化率。
    根据最新的统计数据，我国市区人口超100万以上的特大城市有122个；50万到100万的大城市有118个；20万到50万人口的中等城市有151个；20万以下人口的小城市有264个。在我看来，这些小城市通常都是指县城，在本质上都属于县域经济的范畴，如江阴市澄江镇、迁安市迁安镇等。全国2,000多个县（市），土地面积占93%以上，人口占70%以上，在全局中具有举足轻重的地位。有些人至今还在提倡加快发展地级以上城市，这是极为不妥的。如果借城乡统筹之名继续扩张这类城市，只会加剧城乡对立。
    我在调研中发现，家庭联产承包责任制出现了许多新情况。比如按当时人口分配耕地，一定30年不变，搞大稳定小调整，新增的人口不分配，减少的人口也不退还。这就造成了全国普遍存在的外嫁女问题，以及2.5亿80后、90后新生代农民为生活所迫涌向城市，他们种田无地、上班无岗、低保无份，像候鸟一样在城乡之间迁徙流动。在他们的身后，还站着8,700万留守老人、儿童和妇女。这些新生代年农民本质上就是流民，没有什么政绩、增长或者发展，值得用这些人的命运去换取。这是一个必须解决而且回避不了的现实压力，这是一个必须抓紧而不能拖延的政治任务，回旋的余地越来越小。
    这些年我一直在呼吁，要放宽落户条件，允许这些80后、90后新生代农民及其子女首先成为县城和中心镇人口。这一步迈得好不好，主要看能不能解决好三个具体问题：一是进得去，能不能赋予农民进镇身份？二是进得起，能不能把农村宅基地所有权首先归还农民？当他们进镇时可以通过宅基地所有权获得补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。三是留得住，能不能为进镇农民提供平等机会？包括享受平等的失业保障制度、低保制度、教育制度和医疗保险制度等公共服务，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接。
    一个国家选择什么样的城镇化发展道路，是由本国特定的历史、政治、经济和文化等多种因素决定的。在2005年、2006年的一号文件中，中央两次都以新农村建设为切入点，应该说这个脉号得很准，但不足之处是文件没有说清新农村与县城和中心镇之间的关系。就我了解的情况看，这几年各地搞的新农村建设典型，通常原有经济实力很强，有的搞钢铝大型企业，有的吃矿山资源老本，很少是真正从土地上“站”起来的。比如，个别典型主要靠大工业起步，又凭借资本优势在房地产等领域扩张，兼并了周围的10多个村庄。现在已经造成中心村受益，被兼并村受穷，各种矛盾都有激化之势。
    需要指出的是，农村人口向县城和中心镇集中的障碍，不在于户籍制度的限制，而在于农民不愿放弃作为福利的宅基地。这就打开了一扇门，可以在不涉及敏感的土地所有制前提下，把农民的宅基地使用权首先转化为可以有偿转让的产权形式，当农民选择县城和中心镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。借鉴这一步改革的成功经验，再考虑把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题。但在具体实施过程中，应当注意有利于广大农民真正受益，避免分配不公而激发社会矛盾。
    从各国现代化的一般规律看，农民通常占总人口的10%以下，农业就业大约只占就业总量的5%以下。但我国国情不同，农民占总人口的70%以上，农业就业占就业总量的50%以上。如果农民占比下降到30%，就要从农村转移5亿多人口出来；如果农业就业下降到10%，就要从农业转移2亿多劳动力。这些年来，国务院研究室第617号《决策参考》、光明日报第58期《知识界动态清样》、新华社第189期《国内动态清样》、中央党校第433期《思想理论内参》和中央政策研究室第204期《群言》，分别向中央领导报告了我这方面的建议。我的判断是，把新农村与县城和中心镇结合起来，建设农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化的新农村，是解决三农问题的必然选择。

    纵观历史风云，农民、农业和农村问题是历朝历代治乱成败的首要因素。治国理政需要顶层设计，不能再摸着石头过河。这同样农民、农业和农村问题的改革创新。所谓顶层设计，就是要以全局视角，准确把握与三农相关的各种要素，选择正确的目标，制定正确的路径，避免农民增收更加艰难，农业发展更为复杂，农村稳定局面更为严峻。我认为，要解决弱势群体的农民问题，就要保证土地产权制度改革到位；要解决弱势产业的农业问题，就要支持工商资本适度规模经营；要解决弱势地区的农村问题，就要促进县城和中心镇发展。这是一篇大文章，这是一个大战略，这是一项大课题。