“行政区经济”问题及其改革探索:一个综述

　　国外学术界对“行政区经济”问题的关注始于Frederick K. Morris （1929）对区域政治经济的关注。之后，Felix David（1970），Irene Rubin（1987），Audrey Donnithorne（ 1995 ）， T homas Plyous （ 1996 ）， Shang − Jin Wei & Jeffrey A. Frankel （ 1996 ），Gordon Macleod &Mark Goodwin （1999）， J. Agnew（2000）等人对分别从区域政治经济、区域经济一体化与区域政治经济结构重构等视角出发探讨了“行政区经济”相关问题。Peter J. Rimmer （2002）对20 世纪后半期“行政区经济”的相关研究做出了综述。

　　进入新世纪后，对“行政区经济”问题的关注也经久不衰， Subramaniam V. （2001），Stutzer A.& Luchinger （2002）， Howard A. Frank （2004），Sven Siverbo （2006）以及Attila Chiko n （2009）也分别基于公共行政、政府治理绩效等视角对“行政区经济”问题做出了一定的理解；Patrik Strom & Evelina Wahlqvist（2010）、Winifred Curran（2010）、Marco Bellandi & Maria J. Ruiz-Fuensanta （2010）则分别从区域政府竞争、老工业基地保护、行政区经济外部性等对“行政区经济”现象加以了关注。

　　而国内学术界对“行政区经济”问题的关注始于舒庆（1990，1994）对“行政区经济”概念的界定。此后，围绕着行政区经济的概念、特征等相关问题，学界对此特殊区域经济现象进行了深入的研究，取得了较为突出的成就。刘君德(1990，2000)以及王健，等（2004）指出“行政区经济”是因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济形成的一种刚性约束，从而与区域经济一体化相悖的现象。刘君德（2000）、朱舜(2003)、王健，等（2004）、朱莺、张良（2005）、史卫东、贺曲夫（2007）、熊曦，等 (2007)、王晓利，等(2007)归纳了“行政区经济”的特征，指出该现象的特征主要包括地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业结构趋同化、资源配置等级化、领域效应内部化等。对“行政区经济”现象的相关研究还有很多，邓智团（2003）、何仁伟（2006）分别从交易成本和博弈论的角度对“行政区经济”做出了解释，安树伟（2004）则分析了“行政区经济”与“行政区边缘经济”的异同，并指出这两种现象是两种不同的空间经济现象和经济运行方式，王虎中（2005）则从统计的角度分析了现行统计体系对“行政区经济”的强化作用，傅永超（2006）、张毓峰（2007）、贾若祥（2007）、戈银庆（2009）、邓春生（2010）则分别从府际政府管理、空间组织转换、主体功能区划、行政区经济损益以及城市群政府管理等视角对“行政区经济”问题进行有益的思考。

　　针对“行政区经济”问题的改革探索问题，国外学者的思路主要包括地区性合作、区域整合和区域治理等三条分析主线。A.地区性合作思路。该思路的相关文献有很多，其中,Tsamenyi M（1999），Selcuk Hasan（2000），Spechier. Martin C（2002），Brocks VS &Weiss K（2004），以及Volpi. Frederic （2009）等分别对环太平洋地区、中东地区、中亚地区以及地中海地区的区域合作做出了较好的解释和勾勒，并提倡区域间必须实现竞争中整合。B.区域整合思路。相关研究主要包括区域整合的经验总结、市政整合的相关主体作用以及效应等，其中，Kelman&W. Les（2000），Reto Steiner（2003）以及Rausch& Anthony（2005，2006 ） 分别对加拿大、瑞士和日本的区域整合的相关经验做出了总结；Yoshihiro KIK UCHI , 等(2009) 对区域整合的公民社会组织的作用做出了分析；Akiko Kondo ，等（2009）则对日本四国的区域整合的效用做出了相关分析。C.区域治理思路。区域治理的相关文献也很多，其中, Mawson John&Spencer Ken （1997）以及Weltz Jerry&Seltzer Ethan (1998)分别阐述了英国和美国的区域治理历史和发展趋势，而Dieter Heribert （2009）认为未来区域治理将必然从安全的视角转移到政治经济的视角； Krahmann, Elke （2003）将区域治理划分为了全球治理、国家治理和区域治理三类，而Caballero Anthony& Mely （2004）将区域治理中引入了非政府组织治理的元素；Colombo& Alessandro （2008）总结和阐述了区域治理模式中的“伦巴第模式”。

　　国内学者对如何突破“行政区经济”问题的分析思路主要包括行政区划调整、行政区的功能经济区化、跨行政区域协调发展以及复合行政等分析主线。A.行政区划调整思路。代表性的方案包括撤乡并镇（陈彩虹（2001），尹成斌（2006），成都市委党校课题组（2006），王就高（2009））、撤县设区（刘丹（1999），赵克忠、史贵升（2002），张蕾、张京祥（2007），周景高（2008））、撤县改市（沈林（1996），田烨（2006））、实行省管县（徐竹青（2004），王华新（2005），殷立辉（2007），徐瑞娥（2007），罗湘衡（2009），何显明（2009））等。B.行政区的功能经济区化。其中，冯拾松（2002）、张明龙、张磊（2004）、林其屏（2005）、朱建军（2006）、兰海霞（2007）、张劲松（2008）、陈占彪（2009）、曾万涛（2009）、刘焱（2009）等分别展开了对弱化行政区经济及促使行政区经济向经济区经济转化的思路的相关理解。 C. 跨行政区域协调发展。汪宇明，等（2000）、许学强，等（2002）、黎鹏,等（2003）、钱运春（2003）、张稷锋、齐峰（2004）、朱莺（2006）等从高度集权的城市群政府、松散的非政府城市协调机构、城市联盟等思路出发展开了各自对跨行政区域协调发展的理解；而陶希东（2004）、王红梅（2007）、张颢瀚（2009）以及封小云（2008）等则分别从都市圈经济以及大都市经济的视角阐述了如何实现跨行政区域的协调发展；陶希东（2010 ）及范晓峰（2010）则分别以三大跨省都市圈和黑龙江省为例分析了跨行政区协调发展的可行性。D. “复合行政”思路。王健等（2004）提出了“复合行政”的理念。这一理念以多中心、交叠与嵌套、自主治理为核心思想，以建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的合作机制为目的，以自主治理为原则，以提供跨行政区公共服务为主要职责。基于这一理念他们认为解决区域经济一体化与行政区经济冲突的根本途径在于加快政府职能的转变。这一观点得到了殷坤（2004）、王佃利（2005）、张玉（2005）等人的极力推崇。与此同时，陈橹、薛海（2005）则基于法国、日本政府推动区域经济一体化的经验，提出了必须将行政区划调整、权力的重新分割以及复合行政结合起来的对策思路。沈承斌（2007）、马海龙（2008）则分别从区域治理和区域公共管理等视角丰富了“复合行政”的相关理念。王佃利（2009）及龙兴海（2009）则分别从区域管理的制度创新和对城市群边界争议的解决等方面肯定了“复合行政”。

　　从破解“行政区经济”的相关思路来看，国内外学者的分析主线基本一致。只不过国内学者的分析思路更为具体化。主要表现在行政区划调整本来就是区域整合的具体表现；地区性合作与跨行政区协调发展异曲同工；“复合行政”也是“区域治理”思路中的一个特例。同时，从相关研究来看，破解“行政区经济”问题的思路中，以“复合行政”思路为典型的“区域治理”思路处于主导地位，并在中国区域经济发展的实践中发挥了十分重要的作用。

　　然而，传统破解“行政区经济”问题的相关思路也存在诸多问题：

　　第一，以区域整合或行政区划调整为主线的分析思路并未触及“行政区经济”问题的根本。毕竟，行政区划的频繁调整会有较高的调整成本，同时会降低行政效率，并且容易陷入“行政区划调整——新的行政区经济——新的区域经济一体化和行政区经济的冲突——行政区划再调整”的恶性循环怪圈。

　　第二， 以行政区的功能经济区化为主线的分析思路存在空想主义倾向。其原因在于，该思路寄希望于行政区的自我发展或者将现有的行政区按照经济区域重新整合，将行政区变成经济区，进而通过市场对经济区的自发调节实现区域科学发展，然而市场和政府固有的失灵将使得该思路无疑一种“乌托邦”式的空想。

　　第三，以地区性合作或跨行政区域协调发展为主线的分析思路无法实现不同层级行政区的合作或协调发展。其原因在于，目前区域城市发展的不平衡以及城市群内部的城市发展不平衡将制约协调发展或合作的程度，同时，以高度集权的城市群政府、松散的非政府城市协调机构、城市联盟等形式出现的区域合作或协调机制，也存在协调和合作机构与上一级行政区政府机构协调障碍等相关问题。

　　第四，以“复合行政”为典型的区域治理分析思路也存在诸多缺憾。“复合行政”所倡导的“多中心”、“交叠与嵌套”、“自主治理”等理念以及所设计的政治结构存在一些条件缺失和操作性缺陷，主要包括其不满足政治经验的个人主义假设、政治制约原则、政治设计的第2、3、6、12 条定理（文森特.奥斯特罗姆，1971）以及在实践操作上存在难以处理各个中心的地位平等、无法解决统一规划、统一政策、统一政务服务过程中的角色定位、未解决进入和退出的机制、不能较好地处理行政区内的事务与跨行政区公共服务的协调等问题。