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何路社：分权自治论

　　一、引语

　　从理论逻辑上讲，一个国家的政治制度，包括政治哲学、政治体制、政治治理三个层次。即首先是政治哲学，然后是建立在政治哲学上的政治体制，最后是建立在政治体制基础上的政治治理。前面《权力唯物论》、《市场政治论》已分别就社会主义政治制度的政治哲学、政治体制作阐述，本章“分权自治论”则进而对社会主义政治制度的政治治理进行阐述。这“三论”组成社会主义政治制度之架构三部曲。

　　二、我国现行政治治理模式定位

　　人类社会的政治治理有两种基本模式，一为集权、一为分权。我国现行政治治理模式属于集权，其主要特征是：党政不分，政党集权；央地不分，中央集权；国社不分，国家集权；政企、政事不分，政府集权。而政党、中央、国家、政府的集权，在实际中更又往往表现为各级党委书记及常委和政府及企事业单位首长的个人集权。

　　本来集权与分权，二者各有利弊，但若运用不当则获两害。我国现行的集权治理模式便很大程度上正是如此。一方面政党、中央、国家、政府的集权不是“一竿子插到底”，直接治理基层，而是必须假各种科层制层层累积集权，使政治效率层层衰减，大打折扣。此外是“条块分割”，名义上任何地方行政、企业、事业机构，均受来自于条条、块块两方面的“双重领导”，可实际上这种“双重领导”，不仅没有使政治效率叠加，反而往往是二者之间时有摩擦，政治效率相互抵消。

　　另一方面又是过度集权，整个国家大一统铁板一块，“牵一发而动全身”，上下左右全都紧紧缠绕在一起，一损俱损，连基层的乡镇政府、企事业单位也代表着政党、国家……的权威，使民众难以对其制约，更不消说与其抗衡。可谓“天高皇帝远”，看得见的管不着，管得着的看不见，地方政府及企事业单位官吏为所欲为，形成过度集权下中国自古便有的“灭门的知县”现象。而反过来则是“无恒产者无恒心”，造成各种短期行为。

　　总之，在此种集权治理模式下，政党与政府，中央与地方，国家与社会，政府与企事业，上述各个两方面的积极性都难以真正充分调动发挥好，造成行政、企业、事业三大领域中均无竞争与创造活力。

　　1、以中央集权治理为例。

　　我国中央政府与地方政府权力结构上是央地不分，中央缺少自己的执行机构。包括中央政府在内，县以上各级政府都不直接执行法律，它们都是“间接性”政府，只有到县一级政府才是真正管理、服务民众的政府，直接跟民众发生关系。中央行政机构国务院的部、委、局、署这些部门的职责，主要是政策的制定以及宏观规划与指导，几乎都没涉及到政策的执行，较少在全国各地设立其直属的执行机构。中央政府没有独立执行其职能的手段，必须将地方政府征用为自己的下属执行机构，它的一个重要特征就是整个权力系统的运作是单向自上而下的授权和控制，采用人事和财政、行政上的手段控制地方政府，这造成中央集权，不能建立地方自治，必然限制发展地方自由民主政治。

　　中央制定了很多全国性法律，都要由地方政府执行，而地方政府有时可以按照自己的理解随意地不执行或者扭曲地执行。因为地方政府到底不同于执行部门，代表地方的利益并容易产生自己独立的利益，地方官吏则更有自己的个体利益。中央代表全国整体利益立法、制定政策却依赖于地方执行，这是全国性法律或政策被悬空、中央政令不畅的重要原因。中央频繁调动各省市负责人，不能避免新官到任后被地方利益与个体利益俘虏，全国性法律或政策、中央政令执行仍然困难，而且更加诱发各种短期甚至腐败行为。

　　从已经披露的众多事例来看，有的是对抗执行，有令不行，有禁不止；有的是歪曲执行，上有政策，下有对策；有的是逃避执行，推诿扯皮，推卸责任；有的是胡乱执行，力度不强，效率平庸；有的是选择执行，断章取义，为我所用；有的是被动执行，不推不动，消极怠工；有的是越位执行，争权夺利，见利忘义；有的是虚假执行，会议贯彻，文件落实；等等不一而足。

　　总之现实是现行的中央集权治理下，地方受制于中央，中央也“受制”于地方；结果做事的时候，二者都很难行动，难以发挥“两个积极性”。而且，所有政府相互缠绕在一起，权威叠加，由上向下所授，每级地方官吏都代表了政权所有的权威，没有民主的渠道对其进行选择、制约、监督。从理论上说，每一级政府都是全能政府，它的权力都是无限的。中央政府有多大权力，它之下的每一级政府就都可能有多大权力。特别在县一级政府那里，因为它与民众打交道，中央政府的所有法律、政策都要由它来具体执行。

　　从权力架构上看，中央集权治理下是金字塔型授权统治模式。而在另外一种地方分权治理的联邦制中，人们看到的是“重叠统治”，即中央与地方政府独立地执行自己的法律及政策。通过这样的观照，我们很容易理解，为什么我们地方无货真的自由民主政治与权力竞争，乃有价实的个体腐败权术。每级地方官吏都将关注的焦点和主要心思放在处理好上级的、同僚的、下级的人际、人事关系上，勾心斗角，投机钻营，只求升官发财、吃喝玩乐，这正是造成地方权力腐败的重要原因。

　　中央集权治理下虽然设计了一个自上而下的监督体系，县以上各级政府的主要职能就是监督其下级政府。但这样一套自上而下的权力控制体制会导致相邻的两级政府相互勾结：既然权力是自上而下授予，则政绩考核也同样是自上而下进行；而县以上各级政府不与民众发生关系，无法直接形成自己的政绩，其政绩来自下级政府政绩的总和；这样，上下级两级政府之间的利益是一致的，它们是一个荣损与共的利益共同体。行政监督失灵了，司法监督也不用说，因为司法是地方化的。当然，更没有民众自下而上的监督。

　　2、再以政府集权治理为例。

　　我国长期以来政企、政事不分，政府对企事业单位实行集权治理。如政府掌握教育机构的政治与经济命脉，学校听命于政府；导致包括高校在内的整个教育事业高度行政化、官僚化；教育与教育机构学校成了政府的附庸，失去了自主独立性。对于学校领导来说，由于任命权、评价权、考核权在政府管理部门手中，往往办学对政府负责多，对教育本身负责少。对于学校教师来说，无论是学校招生、学生培养、自我发展，都少有发言权，在办学中遵照行政命令多，自主开展教学与学术研究者少。实际上，现在学校里的普通教师是既无地位，也无权利；没有对教师的教学与研究具有根本意义的“教学民主”与“学术自由”权利，以及参与学校各级行政领导人的选择、参与决策过程的权利。正是这种状况，严重地影响了教职员工的积极性，成为束缚教学与学术研究的主要原因。但企事业单位有自己独立的利益欲求，企事业单位权力者则更有自己的个体利益；由此相产生的便是，企事业单位对政府集权治理的消极反抗，如包括腐败在内的权力者短期行为、内部人行为、弄虚作假、商业趋利化、行业部门性腐败……造成国家之政策方针、目标计划在企事业单位难以真正得到贯彻落实，如教育上的素质教育方针。

　　日前成为社会关注焦点的大学教育更是典型。由于没有取得独立于政府的自治法律地位，大学的独立性没有任何法律的依据与保障。为了获得相对稳定的财政支持，大学被迫蜕变为追求利益最大化的准官场，完全按照官僚机构的模式构建与运作；管理层成了官员队伍，学校成了行政机器。在教育行政部门的量化考核、教学评估、课题项目等的威逼利诱之下，大学早已不复为大学，学者早已不复为学者。再牛的知名学府，充其量也就是个“副部级单位”，享受“待遇”、保住“蛋糕”的同时，不得不交出办学自主权，履行被“格式化”的义务。一句话，当教育的行政官僚机器加足马力，大念“紧箍咒”之时，正是大学传统及大学精神整体坍塌之日。于是，没有大学的精神，失去大学的尊严；向利益叩拜，向权力雌伏；一方面是收费的巨人，一方面是精神的侏儒。这样的大学不过是学位与职称的批发基地，而学术也行政化、官僚化，在大学校内行政权力的无所不至，形成了对教师的学术权利与学术自由的严重干预、限制。中国大学的出路，在于大学自治、教授治校和学术自由，这是大学能否办好的前提；农村农民尚且自己自治，作为高级知识分子的大学教师理应更有能力自治。

　　中国教育的未来取决于政府与教育的关系。学术要自由，教育要自治，政府应该放弃它对教育事业方面的集权治理，要限制政府对教育的无节制干预。教育不应行政至上，要引入社会市场竞争机制，让学校自治办学，在社会市场竞争中提高教育质量，通过教育质量与教育服务来确立学校的品牌，树立学校办学的声誉，获得更多的办学资源。到目前为止，中国教育改革只涉及到教育事业资源内部怎么进行优化组合，怎么调动教师的潜能，怎么树立学术规范，怎么建立公平教育制度，怎么发挥教育更大的作用……但没有触及政府对教育事业的集权治理这个根本问题。要解决这个体制性问题，必须转变政府职能，加快推进政事分开，有序地把不该由政府管理的事项转移出去，该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。科研、文化、卫生等其它类型的事业机构，均可依此类推。

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　　三、我国未来分权治理模式设想

　　分权治理的目的是提高政治效率，其总体上的原则是：政党与政府、中央与地方、国家与社会、政府与企事业分开，合理划分上述二者之间的事权。政党向政府、中央向地方、国家向社会、政府向企事业下放权力，以解放政府、地方、社会与企事业，给其最大可能限度的自由，分别实行政府、地方、社会与企事业的自治。

　　自治即行直接自由民主，并让法治来制约自由民主权利，是自由、民主、法治三位一体的直接市场政治。同时用宪政法治或行政法治的手段（即通过立法与司法，下同）调整政党与政府、中央与地方、国家与社会、政府与企事业之间的关系，用自由民主的手段(包括选举自由民主、舆论自由民主……下同）直接制约监督自治权力的行使。这样，既可以充分调动、发挥和形成政府、地方、社会与企事业的积极性与活力，又能避免对其失控，而且是控制得更为直接有效。

　　政治市场的社会资源分层明显性高于经济市场，信息不对称的均衡性则低于经济市场。正如一个村、一个乡镇形不成一个完整的经济市场，个人的经济需求必须出村、出乡镇，到县、市才能够基本满足一样；实行自治（即行直接市场政治），一个小村、一个小乡镇、一个小企业、一所小学校，规模范围太小，社会资源总量有限，形不成一个完整的政治市场；一个大省、一个大国、一个全国性大企业、一种全国性大行业，则规模范围太大，信息极不对称，容易造成政治市场混乱扭曲。与社会经济发展水平、政治文化传统和国民的素质等相适应，在中国，惟有几千个县（市）地方、几千家国有大中型企业、几千所国有大中专院校……规模范围适中，适宜实行自治。

　　1、以地方自治为例。

　　确定县及省辖市（只包括市区，下同）作为地方自治实体。中央与地方的关系，主要是中央与其的关系；封闭的自治权力系统不宜太大，否则不利于直接自由民主与政治效率。建国以来，在历次中央与地方关系的调整中，都是将省（自治区、直辖市，下同）作为地方的代表。考虑到我国广土众民的现实，省在人口和疆域上可和欧洲强国相提并论，足以立国，把省作为地方自治实体，既难以克服直接自由民主固有之个体偏好、信息不对称……缺陷，又不是提供地方性公共品的合适规模范围。地方性公共品限于一定的区域，只有特定的人群才从办理这些事物中受益，这些事物是诸如社会治安、环境卫生、地方教育、社区医疗、市政建设、市场管理之类。我国的县及省辖市规模之大小合适，既较易克服直接自由民主固有之个体偏好、信息不对称……缺陷，还基本上是提供地方性公共品的合适范围，极少数不合适也容易根据实际情况调整。

　　建立中央与地方（县及省辖市）两级分权治理政府。中央政府与地方政府都直接临民，治理的地域和人口重叠。完善中央集权，彻底加强中央垂直管理，建立直接分布到县及省辖市的垂直执行机构。如在地方设立国家法院、国家检察院、国家公安局、国家环保局、国家财税局等。虚化省的实体地位，实现省级政府的中央化，其成为中央政府的派出机关。省级领导权力的基础全在于中央，省为中央的块块，部为中央的条条，条块冲突可以依靠中央协调。在财税体制方面，中央和省重新合灶吃饭，建立中央、省与县及省辖市为代表的地方之间的分税制。立法体制方面，省的立法权下放到县及省辖市。如前已述：意识形态与军队属于国家中央政治之单集，若地方有意识形态与军队势必演化成分裂割据。公安、法院、税务、教育、卫生、环保……则是中央和地方政治的共集。据这一事权原则，县、市武警及党委宣传部应中央实行垂直管理。

　　确保地方自治。县及省辖市作为地方的重心，地位同为地方自治法人；在县及省辖市，逐步发展地方直接自由民主政治，中央、省间接自由民主政治和地方直接自由民主政治将分开。中央不采用人事、行政、财政上的手段来控制地方，依靠立法和司法手段来调整中央与地方关系，控制地方政府。制定法律有效地规范中央和地方的关系，中央对地方拥有绝对的司法权优势，地方对民众拥有绝对的行政权优势。上帝的归上帝，凯撒的归凯撒；所以，尽管地方政府数量众多，却不存在一个系统中人事、行政、财政手段的控制幅度不能太大，因此增加中间层次问题。

　　这种地方自治实体，规模小且分散，数以千计，不会导致在我国历史上东汉、唐、清末，大致相当于现在省这么大左右的区域，从中央行政区演变成最高地方政治实体之局面，如唐朝的藩镇割据和晚清地方坐大，中央难以掌控，最后形成分裂割据或酿成严重的治理危机。而东周春秋战国的分裂割据，则出于行封建制，缺乏中央集权。前者为中央与地方双向控制，操作得当，成为良性互动；操作不当，则或中央独大，形成集权；或地方坐大，分裂割据。后者为中央与地方单向分离，天长日久，分裂无疑。

　　一个国家中央与地方的政治治理结构，包括中央、地方、民众三方。中央集权治理下，是中央、地方、民众三方博弈；地方分权治理，则为中央与民众、地方与民众、中央与地方三个双方博弈。前者博弈复杂化，难以多赢；后者博弈简明化，易达双赢。在此后种国家中央与地方的政治治理结构下，非党人士于少数县及省辖市获取地方的政治治理权也未免是件坏事，其对执政党构成一种现实压力，可真正促使我们从严治党，改进地方的政治治理，及早夺回失地，而不至出现前苏联或台湾地区那种执政党因长期缺少竞争压力退化腐烂，一旦积重难返则最终丢失政权之局面。

　　2、再以国有企业自治为例。

　　国有企业自治的关键是政企分开，理顺政府与企业的关系，建立现代企业制度，使国有企业与非国有企业成为一样平等竞争的市场主体。在现行的集权治理模式下，国有企业是政府的附属物，没有取得独立于政府的自治法律地位；政府可以采用人事、行政、财政上的手段来控制、干预国有企业，窒息了国有企业的市场竞争力。

　　国有企业的市场竞争力低下与所有制并没有必然联系。社会主义和资本主义体制下，私有与国有企业都可能有胜有负。问题在劳动分工中分权激励和协作规模的得失消长关系。所有制形式是生产关系的基础和核心，但生产关系并不仅仅或全部简单的就是等于生产资料所有制，它隐藏的实质其实是利益与效率。生产资料所有制于利益、效率之间有着有条件的相对联系，但不存在无条件的绝对联系，其还取决于生产关系中除生产资料所有制这个重要因素外其它别的也影响利益与效率的因素，如权力体制。列宁、毛泽东也看到了这点：企业管理中存在着权力异化的问题，遗憾的是他们却走上了权力道德化之岐道，如列宁说：“对我们来说，重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家。”毛泽东更提出了一个重要观点：“所有制问题基本解决以后，最重要的问题是管理问题”，“这也就是人与人的关系问题”。并强调指出：“管理国家，管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利。实际上，这是社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利”，“对企业的管理，采取集中领导和群众运动相结合，工人群众、领导干部和技术人员三结合，干部参加劳动，工人参加管理，不断改革不合理的规章制度，等等。这些方面都是属于劳动生产中人与人的关系。这种关系是改变还是不改变，对于推进还是阻碍生产力的发展，都有直接的影响”。结果是事与愿违而适得其反。

　　国有企业的法人治理结构、经营管理运作机制、企业家的素质这些市场竞争力的关键因素，都无不与权力体制有关。中国国有企业的问题不在产权，而在国家权力体制的专制、集权，束缚了国有企业的自由。最突出的是在国有企业经营管理者选拔上，国有企业无自己的自治权，完全由政府用党政干部的标准或按照上级领导者的好恶来选拔、任用国有企业经营管理者。靠集权治理体制下的干部提升制度，或辅之以民意测验制度，都难以选出有远见雄心，了解行业发展方向的国有企业经营人。这样产生的国有企业经营管理者，根本不具备企业家的素质，他们的主要精力和心思也根本不放在企业经营管理上；而是如何博取上级领导的赏识和重用，一旦企业发生这样那样的问题，则怎样逃避自己的责任。国有企业经营管理者这样一种精神状态，他们领导下的国有企业还怎么能有市场竞争力？不能把优秀的经营管理人才推上领导岗位，正是国有企业效率低下、缺乏市场竞争力的最深层症结。

　　国有企业自治，首先应从国有企业高层经营管理者的产生机制自治做起，不再由政府指定任命，其报酬也不再由政府决定（但上要封顶，以消除剥削为度；下不保底，完全按劳分配）。改由国有企业自身通过董事会、监事会、职代会对其进行民主选择、民主监督。国有企业董事会、监事会、执行总裁由职代会间接民主竞选，职代会代表则直接民主竞选产生。国家作为国有企业的出资者，除享有出资额的收益权和对国有企业的资产和经营活动进行监管的权利外，只能用行政法治的手段调整政府与国有企业之间的关系。国有企业经营管理者为企业法人代表，像非国有企业主一样，充分自主地进行经营管理。国有企业向国家上交利税后，全部所得自主支配，或用于扩大再生产，或用于改善职工福利、工资待遇，根据生产经营状况，由国有企业经营管理者决定，一切取决于国有企业发展壮大的需要，由市场引导、职工民主监督；国有企业职工为自由劳动者，是劳动力市场的主体，自主择业，自由流动，政府有责任保障其的一切合法权益。

　　改革开放以来，我国国有企业经过放权让利、承包经营、建立现代企业制度等三大阶段的改革，企业的产权制度、法人治理结构、内部经营管理机制体制、市场营销战略策略都更加成熟和接近市场经济的需要。国有企业几十年来所积累起来的物质基础条件、道德商誉、人脉等综合优势在市场竞争中的作用也不可小觑。国有企业实现自治后，内部的决策机制和激励机制，完全可能胜过非国有企业。国有企业其内部机制的灵活性问题，包括市场营销能力、聚集人才能力、科技开发能力……其内部管理体制和运作机制中原有那些弊端，国有企业由于所有者非人格化，企业盈亏成败与有关人员自身的物质利益的联系不密切，因而经济驱动力比较弱，导致国有企业的经济效益普遍低，等等这些，没有什么东西是通过自治不可解决的。

　　理性的计划，难免主观局限性，且有组织的成本，追求利益上被动，倾向具有保守滞后性，往往形成短缺，是资源潜力未能充分发挥性的一种浪费，但发展是可持续性的。自然的市场，则易产生盲目性，且有交易的费用，追求利益上主动，倾向具有扩张冲动性，往往造成过剩，是资源潜力过度消耗性的一种浪费，因而发展非可持续性的。计划可以节约市场交易的费用，但又必须为此支付组织的成本，当计划节约的交易费用与由此增加的组织成本在边际上相等的时候，计划与市场的边界就确定了。在国家对市场的宏观调控中，与非国有企业相比；对国有企业经济手段上除了税收外，多有利润这另一渠道，政策更加有效，并且还可辅之以直接对国有企业经营活动进行监管。