中财网java线程锁机制:中国民办高等教育法律与政策分析
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/04/26 17:23:24
中国民办高等教育法律与政策分析
作者：朱新梅 2009-11-26 19:23:06 发表于：博客中国
教育自由是一项个人基本自由，是个人选择发展目标、教育内容和教育机构的权利。个人接受何种教育，成长为什么样的人，选择何种生活方式，只要不损害公共秩序和他人自由，则不应受到任何个人或组织的不恰当的干预，而国家则有义务提供条件帮助个人实现这一目标，包括举办公立学校、允许并鼓励私人兴学，使个人有选择适合自己需要教育的条件。
私立教育是保障人民教育自由，个性自由和健康发展的重要社会建制，也是保障教育多样化的重要基础。在现代很多国家，教育自由被视为思想自由和信仰自由的一个类别，类似于宗教自由。私人兴学自由是教育自由的重要组成部分，是指私人或社会团体基于其教育理念，有组织地、持续地对不特定多数人所从事的教育活动。私人兴学自由意味着兴办学校、选择教育内容是公民的基本权利，任何政府或其他社会组织都无权垄断学校设置权和教育内容决定权。
我国有悠久的教育传统和私人办学历史，曾经取得过辉煌的成就，留下了许多可供今人借鉴的教育理念和制度。我国近代最早的大学也是私人兴办的，私立大学，包括教会大学在我国近代高等教育发展中居于举足轻重的地位。新中国成立后，政府接收了教会大学，所有私立大学都转制为公立大学，自此私立大学在中国消失近30年。1978年，新的私立大学才开始重新出现，由于对“私”字的忌讳，现在私立学校仍通称民办学校。经过30年的发展，我国民办高等教育已经具有相当的规模，成为高等教育的重要组成部分。到2007年底，我国能授予专科以上学历文凭的纯民办高校297所，在校生达160多万人（不包括公立大学的独立学院、学历考试、助学机构等其他民办高等教育机构），分别占所有高校数和在校生比例为15.5%和8.7%。从1987年制定的《社会力量办学暂行规定》到2002年《民办教育促进法》和2008年制定的《独立学院管理办法》，政府就民办高等制定了一系列法律、法规。本文分析这些法律法规在不同阶段对民办高等教育的发展的影响和作用。
一、中国近现代私立高等教育发展历程
（一）1878-1949年：私立大学兴起与蓬勃发展阶段
我国近现代私立大学最早是外国教会创办的教会大学和私人兴办的大学。由于鸦片战争失败导致以美、英为首的帝国主义列强获得在中国兴办教会学校的特权，许多教会大学陆续建立。如：武昌文华大学（1871）、北京汇文大学（1885）、圣约翰大学（1894）、东吴大学（1901）、岭南大学（1904）、华北协和女子大学（1905）、北京协和医科大学（1906）、华南女子大学（1908）、文华大学（1909）、华西协和大学（1910）等，这些大学基本上是美国人办的基督教大学。天主教也办了一些大学，如上海震旦大学（1903）等。同时，国人也仿效教会学校自办了一些私立大学和学院，如：正蒙学院（1878张焕伦在上海创办）、上海南洋公学（1896）、上海中国公学（1905）、上海复旦公学（1905）等。
1912年民国政府成立，鼓励私人办学。1917年后长达十年的军阀混战，政府无暇顾及官办教育，使得私立大学迅速发展。教会大学有金陵女子大学（1913）、福建协和大学（1915）、金陵大学（1917）、齐鲁大学（1917）、燕京大学（1919）等。1912年陈时创办的第一所中国人自办私立大学——中华大学，1917年马相伯创办复旦大学。中国人创办的最有影响的民办大学是张伯岑创办的南开大学（1919）和陈嘉庚创办的厦门大学（1919）。1925年国民政府成立，全国私立大学29所，在校学生7426人，分别占全国高校和学生总数的27.6%和35%。直到新中国成立，中国私立大学基本上保持了上述发展速度：1935年，全国私立高校53所，学生20664人，分别占全国高校和学生总数的49.1%和49.3%；1946年，全国私立高校64所，学生数40581人，分别占全国高校和学生总数的34.6%和31.5%。在这些大学中，许多与国立、公立大学齐名，其中最著名的私立大学有南开大学、厦门大学、复旦大学；教会大学有燕京大学、辅仁大学、金陵大学等。
由于将社会主义简单地理解为公有制，使得学校、医院、企业等不论是公共服务机构还是商业服务机构，全部都实行国有化。
1951年全部教会大学收归国有，1952年将其他私立大学全部改为公立大学，所有的大学都成为国家的事业单位，政府成为唯一的举办者。自此，私立教育销声匿迹达30年之久。在现代国家，政府是教育事业的当然责任主体，这是教育现代化的必然要求与结果，也是世界各国的通例。问题在于，政府是否可以垄断教育权，公民是否拥有教育自由。
（三）1978-现在：私立大学恢复发展阶段
1978年，湖南中山进修大学（原中山业余大学）成立，标志着新时期我国私立高等教育开始发展。1982年的《宪法》明确了社会力量办学的合法地位，1987年制定的《社会力量办学暂行规定》进一步明确了社会力量办学的合法性以及相应的管理办法。
1993年《中国教育改革与发展纲要》提出“改革办学体制、改变政府包揽办学的格局，逐步建立政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，1993年《民办高等学校设置条例》对民办教育提出了“积极发展、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。1996年，全国具有颁发学历文凭资格的民办高校21所（约1.4万人），高等教育学历文凭考试试点学校89所（5.1万人），不具有颁发学历文凭资格的民办高等教育机构1109所（约108万人），民办高校学生首次突破100万。1997年颁布了《社会力量办学条例》，肯定了社会力量办学，但规定社会力量应当以举办职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育为重点。2002年，制定出台了《民办教育促进法》，此后陆续出台了《<民办教育促进法>实施条例》、《独立学院管理办法》等法律法规。2007年底，我国能独立授予学历文凭的民办高校297所，在校生在163.07万人，分别占全国高校和在校生学生总数的15.5%和8.7%。
二、民办高等教育有关法律与政策分析
1982年，全国人大五届五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第19条第4款规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这是我国第一次在宪法中将社会力量办学作为国家教育事业的重要组成部分，对社会力量办学作出的原则性规定。宪法对民办教育的这一原则性规定，激发了社会力量办学，有力地推动了民办教育的发展。此后，国家教委就社会力量办学出台了一系列的政策法规法律。1987年国家教委颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，并做了若干次的修改，直到2002年出台《民办教育促进法》。而随着《民办教育促进法》的出台、民办教育的发展以及公立大学参与举办民办高等教育尤其是独立学院（俗称二级学院）的发展，民办教育发展面临着新的生存环境以及法律环境。
（一）民办教育的立法目的
《民办教育促进法》第1章第1条规定了制定本法的目的：“为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，根据宪法和教育法制定本法。”从这一规定来看，国家发展民办教育的目的是基于国家的需要，而不是保障公民的教育权利或教育自由。
具有浓厚国家主义色彩的《民办教育促进法》虽然给予了民办高等教育一定的发展空间，但是由于缺乏对没有保障公民的教育权和教育自由的规定，尤其是在我国立法的代表性较低、部门立法的具体国情下，不可能保障民办教育的多元化发展。正是对民办教育立法目的的偏差，使得在实践和法规中不断出现对民办教育的各种歧视性规定以及不平等待遇。事实上，30年来，我国民办高等教育一直处于低水平发展状态，更未出现新的教育理念、教育模式与教育思想，可以说，民办高等教育实际上并未丰富我国高等教育的类型与办学模式，更未对公立高校形成有力的竞争。
（二）民办学校的办学主体
1987年国家教委发布《关于社会力量办学的若干暂行规定》是第一份专门就民办教育进行规范的制度性文件，其中列举了民办学校的举办者包括：具有法人资格的国家企事业单位组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学等。1997年《社会力量办学条例》则将办学主体表述为：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构。”2002年《民办教育促进法》对民办教育办学主体的规定是：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构。”较之1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》，《民办教育促进法》关于办学主体的规定有一个突出特点就是，只要用于办学的资金是非国家财政性经费即可，这实际上意味着国有资本可以通过各种特殊的途径进入民办教育领域。这种变化是与民办教育营利的合法化联系在一起的。
（三）民办高等教育的办学层次
从一开始，民办高等教育就被限定在举办非正规教育的领域。1987年《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》提出：“应当鼓励和支持社会力量办学。社会力量主要应举办社会需要的各种辅导班、进修班和职业技术培训班。”1988年《高等教育自学考试暂行条例》规定：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，根据高等教育自学考试的专业考试计划和课程自学考试大纲的要求，通过电视、广播、函授、面授等多种形式开展助学活动。”1992年《关于加快教育改革和发展的若干意见》提出“要特别鼓励、支持社会力量兴办以职业教育、基础教育、继续教育、社会文化生活教学和助学性质的高等教育为主的各类教育。”1997年《社会力量办学条例》第1章第5条明确规定，社会力量以“举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育机构为重点。”“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”。虽然《民办教育促进法》废止了这一规定，但在实践中，民办高等教育的层次依然控制很严。由于对民办高等教育办学层次的限制，致使民办高等教育出现以下特征：
1．助考性质、文凭考试教育机构多，办学层次低
目前，我国民办高等教育有6种形态，其中4种形态的民办高等教育机构是高等教育学历文凭考试、自学考试、职业资格考试以及培训性质的机构，其功能主要是助学、助考、文凭考试，不具备独自颁发学历资格。到2007年底，除民办大学及独立学院以外的其他民办高等教育机构906所，在校生87.34万人，加上其他学生（主要指学历文凭考试学生、自考助学班学生、预科生、进修及培训学生）数127.13万人（不包括培训机构的学生），共214.47万人，占所有民办高校学生数的38.01%。
正规的民办高校包括两种形态，一是经国家教育部批准，具有能直接颁发本校的高等专科、本科学历文凭资格的民办高等院校，这类民办高校招收部分计划内专业学生，由学校所在省市级招生部门统一录取，学历与公办普通和成人高校一样被同等认可，享受同等待遇，学生毕业时由所在学校颁发毕业证书，国家承认学历。这类学校到2007年底共297所，其中本科院校25所，在校生21.12万人，分别占这类民办高校及其在校生总数的8.5%和13%。二是独立学院，是在公立大学内部设立的民办高等教育机构，2007年独立学院本科生165.68万人。这两类民办高校本科生在校生占所有民办高校在学生的42%；而具有硕士或博士学位授予资格的民办大学则一所也没有。
学校数（所）
在校生数（万人）
另有其他学生数
（万人）
民办高校
297
163.07
22.36
本科
25
21.12
专科
272
141.94
独立学院
318
186.62
0.87
本科
165.68
专科
20.94
民办其他高等教育机构
906
87.34
939013
培训机构
22322
885.68
2007年各类民办高等教育情况
注：1，“另有其他学生数”包括：学历文凭考试学生、自考助学班学生、预科生、进修及培训学生数。2，其他高等教育机构助学机构、文凭考试机构等，不具备独自颁发学历资格。
数据来源： http://www.edu.cn/jiao_yu_fa_zhan_498/20080901/t20080901_321919.shtml
2．以职业教育为主
随着民办高等教育的发展、国家政策的日益明晰以及民间资本对教育领域的热切关注，民办高等教育逐渐形成多样化的格局，办学层次更加全面，专科学历教育与技能培训、自学考试助学等非学历教育并存，教育类型日趋多样，但以专科性质的职业教育为主。一方面是国家对于学历教育控制非常严格，进入门槛非常高，而对于职业教育则相对宽松；另一方面中国高等教育很长时间内都采取精英教学模式，不能满足中国众多人口的教育需求。因此大多数地区的民办高等教育都是以高职率先出现，并成为最活跃的学校。在公立高校竞争的压力下，民办高校以毕业生就业为导向，摒弃纯学院派式的教学方式和专业课程，从对接社会需求、注重培养学生的实践能力方面思考专业设置。即使是民办普通高校的专业设置也偏向实用性，甚至有职业化趋向。如北京某民办高校招生计划中，增设形象设计、珠宝鉴赏与工艺、图书管理与发行、机电一体化等专业。
（四）社会资本办学回报
《在民办教育促进法》出台之前，关于是否能取得合理回报曾经是民办教育立法的焦点问题之一。1995年颁布实施的《教育法》第3章第25条明确规定，“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”1997年的《社会力量办学条例》第6条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”第4章第37条规定：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。”这一规定不断遭到民办学校的质疑以及现实的挑战，不少进入教育领域的资本追求回报，并积极通过媒体、研究机构以及政协、人大等机构要求修改《教育法》的这一规定，要求实行分类登记，分类管理。而部分官员及学者认为，应允许进入教育领域的资本获得适当的回报，通过允许其营利及获得合理回报，可以吸引更多的民营资本进入教育领域，这有利于促进教育的发展。
由此，2002年出台的《民办教育促进法》第7章第51条规定明确规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”《民办教育促进法》对《教育法》的这一修改，使民营资本获取办学利润合法化。但是这一规定的出台导致公立大学参与民办教育，引发了严重的后果。
（五）独立学院
从某种意义上来说，独立学院的出现是《民办教育促进法》关于民间资本可以获得回报这一规定的特殊产物。2003年我国高等教育开始出现一种新的民办高等教育形式，这就是独立学院。2003年4月，教育部发布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，对公立高等教育和民办高等教育的发展均具有不可忽视消极的影响。
1．独立学院是公办的民营教育机构，享有与民办大学同等的权利
2．独立学院办学条件
（1）独立学院大多属于本科层次。《管理办法》第38条规定，独立学院对学习期满且成绩合格的学生，颁发毕业证书，并以独立学院名称具印。独立学院按照国家有关规定申请取得学士学位授予资格，对符合条件的学生颁发独立学院的学士学位证书。（2）可以采用公立大学的校名。只是独立学院不能使用大学已有院系的名称。第22条规定，独立学院的名称前冠以参与举办的普通高等学校的名称，不得使用普通高等学校内设院系和学科的名称。（3）使用公立大学的设备、师资。第40条规定，独立学院使用普通高等学校的管理资源和师资、课程等教育教学资源，其相关费用应当按照双方约定或者国家有关规定，列入独立学院的办学成本。
3．独立学院政策引发的教育问题
从效果来看，关于独立学院的政策导致两种严重后果：
一是恶化了民办高校的生存发展环境。不少独立学院是公立大学的“校中校”，类似于中校中的“名校办民校”，公办高校自己作为投资者兴建独立学院，或者是将自己的某个校区（包括设施）划给独立学院使用。根据2007年的数据，独立学院本科生为165.68万，占独立学院学生总数的89%，而纯民办大学这一比例仅为13%。事实上，自有关独立学院的政策出台以来，民办高校已经鲜谈营利了，对于他们来说，如何继续生存下去才是关键的问题。
学校数
（所）
在校生总数
（万人）
本科生
（万人）
专科生
（万人）
2005
民办
252
105.17
10.41
94.76
独立
295
107.46
90.09
17.37
2006
民办
278
133.79
12.54
121.25
独立
318
146.70
126.45
20.25
2007
民办
297
163.07
21.12
141.94
独立
318
186.62
165.68
20.94
数据来源：教育部历年统计公报
二是可能导致大学国有资产的流失。《管理规定》第7条指出，“普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学”，而“社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。”而大学的校名、知识产权、管理资源、教育教学资源从形式上来说，不是国家财政拨款，但其本质是国家财政收入，属于使用国家资产进行生产经营性活动所得，显然是国家财政收入，正如国有企业用国有资产从事生产经营活动一样。公立大学不能营利，不能分配营利收入，但独立学院是民办性质，这就使得公立大学通过独立学院创收并进行剩余分配。《管理办法》第43条规定：“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。出资人取得合理回报的标准和程序，按照民办教育促进法实施条例和国家有关规定执行。”无疑，这激发了大学举办独立学院的积极性。但关于独立学院办学节余的分配与流向则缺乏明确规定及有效监管，很可能导致国有资产的流失。
三、民办教育法律和政策存在的问题
（一）民办教育法与政策缺乏根本性的价值理念
教育是文化大革命的重灾区，因此，高等教育领域的改革是和政治、经济和科技改革几乎在同一时间推行的，是我国改革较早的领域之一。1978年改革开放伊始，部分大学教授开始讨论教育改革问题。这些讨论主要集中于如何扩大公立大学办学自主权的问题，当时人们还不敢提恢复学术自由，以致现在大学办学自主权的概念已经替代了学术自由概念，1998年出台的《高等教育法》也明确了大学自主权的具体内容。
虽然民办高等教育也是从1978年开始恢复发展的，但民办高等教育则很少得到研究者们的青睐。为什么需要民办大学？中国需要什么样的民办大学？民办大学的功能、地位和作用如何？如何保障民办大学的健康有序发展，使其成为有特色、有竞争力、有品牌的大学？有关民办教育的价值观问题，从一开始到现在，教育理论界都未进入深入的研究和公开的讨论。实际上，从《社会力量办学条例》到《民办教育促进法》，人们更关心的是民办大学的投资与回报问题，以致在一段时间内，人们将《民办教育促进法》的重点聚焦于是否能营利以及营利后的适当回报。非常明显的事实是，我国民办教育的投资性是非常鲜明的特色，区别于我国历史上和外国民办教育的捐资兴学。
由于对价值观的回避，中国民办高等教育经过30年的发展还处于低层次、低水平发展状态。实际上，不仅民办大学缺乏价值观的引导，公立大学也在不断放弃关于价值观的追问，而执着于物质利益，这使得我国整个高等教育陷入物质主义的泥沼难以自拔。
（二）缺乏对教育自由的根本性法律保护
民办教育存在和发展的基础是教育自由。我国民办高等教育的曲折发展以及当前发展面临的种种困境，无不与我国缺乏对教育自由的法律保障相关。从根本上来说，我国尚未将教育自由作为保障民办大学发展的基础性制度来建设。从实践上来看，1978年后恢复民办教育以及后来民办教育的大发展，首先是为满足公民的高等教育需求，弥补公办高等教育的不足，而不是为促进教育的多元化发展，保障公民选择教育的自由。而缺乏对教育自由的尊重以及为保障教育自由而进行的制度安排，致使民办教育在办学层次、教育教学内容等方面缺乏必要的自由，使民办教育不仅在低层次发展徘徊，而且难以在教育思想、教育模式等方面获得突破，难以形成有特色的教育办学风格。
（三）缺乏对教育公平的法律保障
较之公立高校，民办高校处于非常不利的发展环境，尤其是我国民办高校起步晚，层次低，要想有大的发展，不仅需要公平的教育发展环境，更需要特殊的制度设计予以保护与扶持，才能使民办高校生存发展。公平的发展环境包括：招生制度、就业制度、教师聘任制度等。而特殊的制度安排则包括民办高校募集资金及资金使用，大学内部管理制度等。而关于独立学院有关规定的出台，不仅不能为民办高等教育提供公平的法律保障，实际上是制造了民办大学与公立大学之间新的不公平，进一步恶化了民办高等教育的生存环境。
（四）现行高等教育体制的多重约束难以破除
我国民办高等教育在不影响、不触动现行高等教育体制的背景下制定与运行的，民办高校面对与公立高校同样的体制环境。如首先便是学术自由与教育自由的空间，其次是办学自主权的问题。与公立高校不同的是，民办高校的发展还受到现行高等教育体制的多重约束，比公立高校面临更为复杂的困境。其中最重要的高等教育制度包括：（1）全国统一高考招生制度以及户籍制度。这一制度如没有根本性的突破，民办大学不可能获得优秀的生源。（2）教师聘任制度。如果不突破现行的教师人事制度，民办高校不可能聘请优秀的教师任教。（3）科研资源分配制度。如果不建立透明的公正的科研资源分配制度，民办大学不可能获得科研经费的支持，不可能吸引年轻的优秀教师从教。
（五）教育营利性的误导
教育产品确实可以通过设置准入门槛实行收费以实现某种程度的营利。但古今中外，教育都不是作为一种营利性的产业来设计制度的，这不仅是因为教育具有巨大的公益性外部效益（坏的教育制度可能具有巨大的负外部效益），而且教育从来就是一种关乎灵魂的职业，从营利的目的出发举办教育事业很有可能偏离培养人才的根本目标。虽然世界不少国家的大学实行收费制度（我国以前是上大学还予以补贴），但收费并不等于办学的目的是利润。而我国关于民办教育可以营利的规定，不仅强化了社会资本投资兴学的倾向，而且导致公办大学也积极兴办民办教育机构，偏离了学校以人才培养为根本目标的教育规律。
四、促进民办高等教育健康发展的建议
（一）将保障教育自由，促进教育多样化发展作为
自20世纪50年代初私立大学收归国有后，我国形成了大一统的教育体制，政府高度控制高等教育，大学完全失去学术自由，不仅不能实行大学自治，且成为政府的隶属部门，毫无自主权可言。60年来，我国高等教育虽然为社会培养了成千上万的高级专门人才，但是从教育创新、学术创新、学术大师的涌现、学术人格的养成、创新型人才的培养等方面来看，中国大学都乏善可陈。中国高等教育体制亟需改革，首先就是要保障教育自由，切实保障公民兴学自由，并以保障教育自由为根本出发点，修订《民办教育促进法》，鼓励民间根据自己的教育理念兴办大学，促进教育多元化发展。
（二）废止民办教育获得回报的规定，废止公立大学举办营利性的独立学院
应根据《教育法》的规定，取消《民办教育促进法》中关于民办教育机构可以取得适当回报的规定。应明确规定，凡举办正规教育的民办学校，可以有营利性经营活动，但营利所得均必须用于办学；其他非正规教育，如各种培训性机构、助学、助考性机构，到工商部门登记为营利性企业，依法纳税。
公办大学应停止举办营利性独立学院，所有现行独立学院应转制为公办，并纳入大学本部的正常管理之中。
（三）民办高校应大力进行教育创新，自觉追求卓越
虽然民办高校受到诸多外部条件的制约，很难在短时间内与公立大学一较高低，但是民办高校有着特殊的优势是公立大学难以企及的。这就是民办大学办学自主权更多一些，主要是学校内部体制机制的建设不易受到外部的牵制。民办大学应充分利用这一制度性优势，进行教育制度创新，率先建立起合理大学内部治理结构，优先保障确保学术机构的权力和学术自由，推进办学模式的创新，逐步提高教育质量和学术研究水平，提高民办大学的声望和信誉。
教职工代表大会 学术委员会 校长 董事会 行政部门 全体教师 全校教职工 社会、校友会