北京安石科技有限公司:“土地财政”的真问题与假问题

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“土地财政”的真问题与假问题

 刘正山2011-03-08

2010年全国土地出让金收入创历史记录的达到2.9万亿元，让“土地财政”再次成为舆论的焦点。主流观点认为，1994年的分税制改革是土地财政产生的根本原因。不少学者呼吁重启分税制改革。我认为，分税制背了黑锅。“土地财政”是某些地方政府职能错位的结果。

一、“土地财政”与分税制

当前的主流观点认为，1994年的分税制，导致了“土地财政”或曰“卖地财政”。其理由是：1994年的分税制改革主要是为了增加中央财政收入，从而那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。然而，分税制将“财权上移”的同时，却将“ 事权下移”。这样一来，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。加上不尽科学的政绩考核机制，地方政府的官员要想升迁，必须自己想办法筹措经费，想法将GDP搞上去。地方政府该怎么办？当时规定土地出让金归地方政府，于是，地方政府通过征地，以低价将土地从农民手中拿走，高价转手获得收入，以满足各种开支的需要。

这种观点值得商榷。我们需要算几笔账。

（一）1994年分税制之后，地方的实际财政收入并没有大幅度下降

我们必须承认，1994年的分税制改革之后，地方财政收入在全国财政收入中所占的比重出现了下降。见图1（按：本文所有的财政收入数据来自财政部和国家统计局）。

图1 地方财政收入占全国的比重（未调整）

从图1可见，1978年，地方财政收入占全国的84.5%。1994年以来，地方财政收入占比基本上稳定在50%左右。

如果我们仅仅看到图1这种情况，就认为分税制导致地方财政收入大大下降，那么，很容易得出偏离实际的观点。为什么？因为财政收入可以分为两种：名义收入，实际收入。

也就是说，我们还必须考虑一个问题，即分税制并非一分了之，还有一项制度安排，这就是“转移支付”制度。它由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成、以中央对地方的转移支付为主。

那么，没有计算转移支付这部分的资金，地方财政收入只是名义收入。考虑转移支付之后的地方财政收入，才是实际收入。

地方实际财政收入占全国财政收入的比重，见图2.

图2 计算转移支付之后的地方实际财政收入占比

由图2可见，1995年—2009年，地方实际财政收入占比，最低为57%，其他多数年份基本稳定在80%以上。如此高的比重，显然不能再认为分税制导致地方收入大幅度降低。

（二）土地出让收入与分税制运行之间并不存在相关关系

如果认为1994年的分税制改革带来了“土地财政”问题，那么，从逻辑上应该可以得出这样一个结论：即1994年以后，土地出让面积和出让收入大幅度上涨。

但是，我们得不出这样一个结论。我利用《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》和《中国土地年鉴》的数据，绘制图3。

图3 土地出让收入占地方财政收入之比

从图3可见，1994年到2003年（1997年缺数据），全国土地出让收入占地方实际财政收入的比重，除了2006年的39%，稳定在30%以内。

再看土地出让的具体情况。如图4.

图4  1993年—2009年全国土地出让情况（1997年缺数据）

从图4可见，我国土地出让面积较为稳定，但是，土地出让收入却自2001年以后飞速上扬，与横坐标几乎成45度上涨。可见，绝对不能认为是分税制导致了土地财政，因为，从1995年到2001年这么长期限内，土地出让收入一直比较平稳，有些年份甚至下降。

二、“土地财政”是“经营城市”的副产品

所谓“经营城市”，按照百度百科给出的定义，就是以城市发展、社会进步、人民物质文化生活水平的提高为目标，政府运用市场经济手段，通过市场机制对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（土地、河湖）与人力作用资本（如路桥等市政设施和公共建筑）及相关延利资本（如路桥冠名权、广告设置使用权）等进行重组营运，最大限度地盘活存量，对城市资产进行集聚、组和营运，以实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化。

 “经营城市”，较早从大连起步。20世纪90年代初，大连还是一个比较落后的工业城市。当时，大连领导人提出“要面向市场、面向国际，把大连建设成现代化的国际性城市；城市的主要功能是旅游、商贸和港口”。由于财政资源的相对短缺，便利用级差地租原理，经由“腾笼换鸟”、“退二进三”等举措，通过大量城市土地功能的置换，政府手中有了土地，经过市场方式出让，获得了大量的城市基础设施建设资金，从而让大连“变绿”、“变亮”。改善了投资环境，招商引资工作获得突飞猛进。截止到1999年，全世界有150多个国家和地区与大连有贸易关系；146个跨国公司在大连开办了 175个项目。由于对国际、国内市场的不断拓展，使大连的投资回报率高达216.5%。

大连的成功，国内其他地区争相模仿，并创造出不同的“经营城市”的模式，如杭州模式、青岛模式、上海模式等等。值得注意的是杭州模式，即1997年建立杭州市土地储备中心——由市政府授权成立经营土地的公司。市政府行先注一定的资金，对全市的土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招投标与拍卖，市政府完全垄断城市土地的一级市场。从1999至2001年3年的时间，就比按协议批地多收回地价8.4亿元，有力地支持了基础设施的建设。杭州市建立城市土地储备中心的制度创新战略，受到国土资源部的重视，在2001年已确定为全国土地资本运作的试点城市。

各地“经营城市”的过程中，都是以土地为核心，改变过去的协议出让为主的模式，改为招标拍卖和挂牌出让。而这一趋势，随着市场化改革的深入，上升为国家政策。2002年5月，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。2004年，《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定，2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度，即著名的“831”大限。

地方政府“经营城市”的“需求”，加上土地出让规则变化的“供给”，促成了土地出让收入的快速上涨。

当然，需要明确指出的是，土地出让制度变革是大势所趋，顺应市场经济改革的潮流。因为，土地只有通过招拍挂方式出让，才能显示其稀缺程度，实现优化配置。然而，在实践中，一些地方在“经营城市”中，将路子走偏了，相当一部分地方政府在“经营城市”过程中，做的其实是拆房子、倒地皮的活动，通过“饥饿供地”以拉动房价，从而大获其利。例如，2009年媒体报道的“地王”计有146个，我们统计发现，“地王”较多的城市，土地供应均偏紧。北京2009年计划供应住宅用地（含政策性住房用地）共1300公顷，而2008年计划供应1700公顷，同比减少24%。2009年前三季度，广州、深圳住宅用地供应均不足200万平方米，仅完成年度计划的35%和23%；重庆、南京、长春已供应住宅用地仅是年度计划的50%、32%和19%。

三、“土地财政”的解决之道

 “土地财政”至少带来了三大弊端：第一，被征地农民的利益难以得到保障，造成社会不稳定隐患；第二，给地方政府的投资冲动增加了巨大动力，使经济发展的质量受损；第三，地方政府为了尽可能多地攫取土地出让金和房地产相关税费，有推高土地出让金价格和房地产价格的内在动力，从而直接、间接地加速了房地产价格的上扬，严重透支了居民的未来消费能力。

由此可见，解决土地财政问题迫在眉睫。

当前主流观点坚持重新启动分税制度改革来解决“土地财政”问题，从前面的分析可见，这可能于事无补。

我认为，要解决土地财政问题：（1）要明确约束地方政府的行为，改变政绩考核方式。地方政府之所以热衷于土地财政，在于“经营城市”的走偏，在于没有以民生福祉为核心。美国著名经济学家斯蒂格利茨表示：“我们衡量的标准影响着我们的所作所为。如果我们的衡量标准是错误的，那么我们所奋力争取的目标就是错误的。”由于过分强调GDP与地方财政收入的增长，地方政府的角色由“裁判员”异化为“运动员”兼“裁判员”，或者进一步说，地方政府异化为“公司”，工作重心变成经济增长和财政增收。作为一种基本的资源，土地的贡献主要在两个方面：承载的贡献（显然，所有的建设乃至农业，都需要在土地上完成）；土地的租税贡献（土地入股、批租等）。显然，它适应了地方政府的这一短期需求。那么，民生福祉，则被放在次要位置。正如中共中央党校社会学教研室教授吴忠民指出的，我国在基本民生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒数第一。他说：“我们比欧美发达国家低也就罢了，但比非洲那些贫穷国家还低，就讲不过去了。”（《中国青年报》2008年7月5日）如果我们以民生福祉为发展的终极目标，那么，地方政府的考核标准将不再主要依靠GDP，而是为百姓创造一个良好、舒适的生存环境，不需要比拼发展的数量，而是注重质量，也就不需要倒地皮的那种“经营城市”。

（2）将土地出让收入尽快纳入预算内管理。以前，土地出让收入是非预算收入，在很大程度上成为地方政府的“零花钱”（有些地方的出让金数量超过预算内资金数），于是一些地方为了私利而大肆卖地。2010年中央和地方预算草案中明确将国有土地使用权出让收入纳入预算。不过，一些地方主要讲出让金列在预算外，也就是说不在财政预算之内的收入。财政预算外收入，也就是说对于地方政府，这项收入是可以完全由地方政府支配。我们将以将这笔资金纳入预算内，严格接受国家财政的监督和审核。

（3）适当调整供地结构，增加普通住宅用地供应量。从全国看，每年的供地计划中土地供应相对充裕。但问题是，地方政府设法减少住房用地的供应。从供地结构可见一斑。以北京市为例，2009年供地计划中，计划供应住宅用地（含政策性住房用地）共1300公顷，占全年计划土地供应总量5700公顷的22.8%。从这个比重看，住宅用地偏低。与中国相比，日本的土地资源更为紧张，但住宅用地是土地利用结构中的大头。据《中国城市土地使用与管理》一书（中国社会科学院财贸所编写）提供的数据，日本住宅用地占76%，工厂用地占13%，其他用地占11%。

（4）改革土地储备制度，让地方政府退出土地市场，定位为市场游戏规则的制定与监督者。作为执行土地资源配置的政策，土地储备制度的定位主要应当是打击、处置囤地和闲置土地的行为，而不应当垄断土地市场。某种程度上，现在土地储备机构从事的土地收储工作与房地产商的土地储备有点类似，都是低价收储土地，高价出手。而政府卖出土地以后，房地产商将土地闲置的囤地现象一直都症结难解。其中根本所在，就是定位不明晰，导致“利益”牵制下的执行不力。按照国土资源部的要求，2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩；各地国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地一级开发。这项措施要切实贯彻落实，并且建议进一步研究规范土地储备制度的问题。（载《中国地产市场》杂志2011年3期）